1. 

La normativa de la Unión en materia de seguro obligatorio de responsabilidad civil relativa a la circulación de vehículos ya ha sido objeto de numerosos litigios. La presente petición de decisión prejudicial, que procede de Hungría, permite ahora al Tribunal de Justicia examinar un aspecto inédito de esta normativa, dado que se pretende averiguar si, con arreglo a las directivas que precedieron a la Directiva de codificación adoptada en 2009, ( 2 ) los Estados miembros estaban obligados a prever la intervención de un organismo encargado de indemnizar a las víctimas de los daños causados por un vehículo respecto al cual se había suscrito una póliza de seguro con una aseguradora insolvente, incapaz de hacer frente a su obligación de pago.

2.

El artículo 3, apartado 1, de la Directiva 72/166/CEE del Consejo, de 24 de abril de 1972, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros, sobre el seguro de la responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles, así como del control de la obligación de asegurar esta responsabilidad ( 3 ) –Primera Directiva adoptada en este ámbito, actualmente sustituida por la Directiva 2009/103–, disponía que «cada Estado miembro adoptará todas las medidas oportunas, sin perjuicio de la aplicación del artículo 4, para que la responsabilidad civil relativa a la circulación de vehículos que tengan su estacionamiento habitual en su territorio sea cubierta mediante un seguro. Los daños que se cubran, así como las modalidades de dicho seguro, se determinarán en el marco de tales medidas».

3.

La Directiva 84/5/CEE del Consejo, de 30 de diciembre de 1983, Segunda Directiva relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre el seguro de responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles ( 4 ) (en lo sucesivo, «Segunda Directiva»), también sustituida por la Directiva 2009/103, prosiguió la armonización en esta materia.

4.

El sexto considerando de la Directiva 84/5 señalaba «que es necesario prever que un organismo garantice que la víctima no se quede sin indemnización en el caso en que el vehículo que haya causado el siniestro no estuviera asegurado o no fuera identificado; que, sin modificar las disposiciones aplicadas por los Estados miembros en lo referente al carácter subsidiario o no de la intervención de dicho organismo así como a las normas aplicables en materia de subrogación , es importante prever que la víctima de tal siniestro pueda dirigirse directamente a dicho organismo como primer punto de contacto» y «que, no obstante, conviene dar a los Estados miembros la posibilidad de aplicar determinadas exclusiones limitadas en lo que se refiere a la intervención de dicho organismo y que, en caso de daños materiales causados por un vehículo no identificado, vistos los riesgos de fraude, conviene prever que la indemnización de tales daños pueda ser limitada o excluida».

5.

El artículo 1, apartado 1, de la Directiva 84/5 precisaba que «el seguro contemplado en el apartado 1 del artículo 3 de la Directiva 72/166/CEE cubrirá obligatoriamente los daños materiales y los daños corporales».

6.

El artículo 1, apartado 4, párrafo primero, de la Directiva 84/5 establecía que «cada Estado miembro creará o autorizará un organismo que tendrá por misión reparar, al menos hasta los límites de la obligación del aseguramiento, los daños materiales o corporales causados por un vehículo no identificado o por el cual no haya sido satisfecha la obligación de aseguramiento mencionada en el apartado 1. Dicha disposición no obstará al derecho de los Estados miembros de dar o no a la intervención de dicho organismo un carácter subsidiario, así como al de reglamentar los recursos entre dicho organismo y el o los responsables del siniestro y de otros aseguradores u organismos de seguridad social obligados a indemnizar a la víctima por el mismo siniestro».

7.

El artículo 1, apartado 4, párrafo tercero, de la Directiva 84/5 precisaba que, «sin embargo, los Estados miembros podrán excluir de la intervención de dicho organismo a las personas que ocupen asiento por propia voluntad en el coche que haya causado el daño, cuando el organismo pueda probar que dichas personas sabían que el vehículo no estaba asegurado».

8.

El artículo 2 de la Directiva 90/232/CEE del Consejo, de 14 de mayo de 1990, Tercera Directiva relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre el seguro de responsabilidad civil derivada de la circulación de vehículos automóviles ( 5 ) (en lo sucesivo, «Tercera Directiva»), actualmente sustituida por la Directiva 2009/103, disponía que «los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que todas las pólizas de seguro obligatorio de responsabilidad civil derivada de la circulación de vehículos […] cubran, basándose en una prima única, todo el territorio de la Comunidad […]».

9.

El artículo 3 de la Directiva 90/232 disponía que se añadiera una nueva frase al texto del artículo 1, apartado 4, párrafo primero, de la Directiva 84/5, cuya redacción era la siguiente:

«No obstante, los Estados miembros no podrán autorizar al mencionado organismo a condicionar el pago de la indemnización a la demostración por parte de la víctima, sea cual fuere la forma, de que la persona responsable no puede pagar o se niega a hacerlo.»

10.

A tenor de los artículos 14 y 15 del Decreto Gubernamental húngaro no 190/2004, sobre el seguro obligatorio de responsabilidad civil derivada de la circulación de vehículos automóviles (Korm. Rendelet a gépjármű üzembentartójának kötelező felelősségbiztosításról; en lo sucesivo, «Decreto Gubernamental no 190/2004»), el Kártalanítási Számlát Kezelő MABISZ GKI (Consorcio húngaro de Compensación de Seguros) sólo interviene como responsable subsidiario del causante de los daños, a efectos de la indemnización de la víctima, si aquél no dispone de seguro obligatorio de responsabilidad civil cuando se produce el accidente, si el usuario del vehículo que ha ocasionado el daño es desconocido o si los daños han sido causados por vehículos que no han sido puestos en circulación o que han sido retirados de la circulación.

11.

La Ley húngara no LXII de 2009, del seguro obligatorio de responsabilidad civil derivada de la circulación de vehículos automóviles (2009. Évi LXII törnévy a kötelező gépjármű-felelősségbiztosításról; en lo sucesivo, «Ley del seguro obligatorio»), que entró en vigor el 1 de enero de 2010, derogó el Decreto Gubernamental.

12.

El artículo 3, número 21, de la Ley del seguro obligatorio define el fondo de indemnización establecido («Kártalanításí Alap») como un «fondo creado y financiado por las aseguradoras […] que cubre la indemnización de los daños causados por el vehículo cuyo titular tenía concertada, en el momento de producirse el siniestro, una póliza de seguros con una compañía aseguradora contra la cual se ha incoado un procedimiento de insolvencia».

13.

El artículo 29, apartado 3, de la Ley del seguro obligatorio aclara que «el fondo de indemnización cubre el crédito de la víctima de los daños frente a una aseguradora incursa en un procedimiento de insolvencia, siempre que se cumplan los requisitos establecidos para la reclamación de la indemnización en la póliza de seguro o en la ley».

14.

MAV Àltalános Biztosító Egyesület (en lo sucesivo, «MAV» o «aseguradora demandada en el procedimiento principal») es una compañía aseguradora constituida como asociación sin ánimo de lucro, que ofrecía a sus asociados productos a precios reducidos, con la particularidad de que los asegurados en esta compañía asumían también obligaciones en su condición de asociados. Debido, en particular, a acciones penalmente perseguibles, el patrimonio de la aseguradora demandada en el procedimiento principal se disipó y dicha compañía devino insolvente. Al no haberse podido restablecer un funcionamiento acorde con las prescripciones legales en la materia, pese a los quince requerimientos que entre 2003 y 2008 le dirigió la Pénzügyi Szervezetek Àllami Felügyelete (autoridad estatal húngara de supervisión financiera), ésta retiró a MAV su autorización, con efectos desde el 15 de agosto de 2008.

15.

De los autos se desprende que, entre 2006 y 2008, Gábor Csonka, Tibor Isztli, Dávid Juhász, János Kiss y Csaba Szontág, demandantes en el procedimiento principal, causaron diversos daños a distintas personas con sus vehículos. Todos ellos habían contratado un seguro de responsabilidad civil derivada de la circulación de vehículos automóviles con MAV que, entretanto, se había convertido en insolvente.

16.

Si bien desde el 1 de enero de 2010 en Derecho húngaro se establece la protección de las víctimas de accidentes causados por clientes de compañías de seguros que devienen insolventes, no ocurría así cuando acaecieron los accidentes en los que estuvieron implicados los demandantes en el procedimiento principal. De ello se deduce que éstos estaban obligados a responder con su propio patrimonio por los daños ocasionados, en lugar de hacerlo su compañía aseguradora. ( 6 )

17.

Al considerar que, por no haber adoptado antes del 1 de enero de 2010 las medidas necesarias para garantizar la intervención de un organismo que se haga cargo de la indemnización en el supuesto de que la aseguradora de las personas responsables de daños causados por un vehículo de motor incurra en insolvencia, el Estado húngaro había incumplido las obligaciones derivadas del Derecho de la Unión, en particular el artículo 3 de la Directiva 72/166, los demandantes en el procedimiento principal presentaron una demanda ante el órgano jurisdiccional remitente con objeto de que se declarara la responsabilidad del Estado y de obtener la correspondiente reparación.

18.

En estas circunstancias, el Fővárosi Bíróság decidió suspender el procedimiento y, mediante resolución de remisión recibida en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 1 de agosto de 2011, plantear al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 267 TFUE, las cuestiones prejudiciales siguientes:

«1)   En la fecha en que los demandantes ocasionaron los daños, ¿había dado el Estado húngaro cumplimiento a la Directiva 72/166/CEE, teniendo en cuenta, en particular, las obligaciones establecidas en el artículo 3 de dicha Directiva? ¿Cabe entonces declarar que ésta tiene efecto directo en relación con los demandantes?

2)   Según la normativa [de la Unión] vigente, ¿puede el particular que ha sufrido un perjuicio en sus derechos por no haber dado dicho Estado cumplimiento a la Directiva 72/166/CEE exigir a éste que cumpla con lo dispuesto en esa Directiva invocando directamente la normativa [de la Unión] frente al Estado miembro que incumple su obligación a efectos de obtener las garantías que éste hubiese debido ofrecerle conforme a ella?

3)   Según la normativa [de la Unión] vigente, ¿puede el particular que ha sufrido un perjuicio en sus derechos por no haberse dado cumplimiento a la Directiva 72/166/CEE reclamar una indemnización de daños y perjuicios al Estado debido a este incumplimiento?

4)   En caso de respuesta afirmativa a las cuestiones anteriores, ¿a quién tiene el Estado húngaro obligación de indemnizar los daños y perjuicios ocasionados: a los demandantes o a las víctimas de los accidentes de tráfico causados por los demandantes?

5)   ¿Cabe reclamar responsabilidad al Estado en el supuesto de que el perjuicio se derive de una actividad legislativa defectuosa?

6)   ¿Es conforme con lo dispuesto en la Directiva 72/166/CEE el Decreto Gubernamental no 190/2004, de 8 de junio, sobre el seguro obligatorio de responsabilidad civil derivada de la circulación de vehículos automóviles […], vigente hasta el 1 de enero de 2010, o bien incumplió Hungría su deber de transponer en Derecho húngaro las obligaciones que le incumbían en virtud de dicha Directiva?»

19.

El Gobierno húngaro y la Comisión Europea presentaron observaciones escritas ante el Tribunal de Justicia y formularon verbalmente sus observaciones en la vista, celebrada el 26 de septiembre de 2012.

20.

Las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente pretenden fundamentalmente determinar, en primer lugar, si los Estados miembros estaban obligados, bajo la Directiva 72/166, a prever la intervención de un organismo encargado de indemnizar a las víctimas de accidentes causados por vehículos de motor cuando la aseguradora de la persona responsable del accidente es insolvente y, en segundo lugar, cuáles son los requisitos con arreglo a los cuales los particulares pueden exigir responsabilidad al Estado húngaro, en su caso, por la transposición incorrecta de dicha Directiva.

21.

Con carácter preliminar, he de aclarar que, aunque las Directivas 72/166, 84/5 y 90/232 hayan sido derogadas por la Directiva 2009/103, conforman el marco jurídico pertinente en el presente asunto, habida cuenta de la fecha estimada en que se produjeron los daños.

22.

El principal problema jurídico suscitado por la presente petición de decisión prejudicial radica en averiguar si la obligación que imponía a los Estados miembros el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 72/166 incluía la creación de mecanismos que garantizaran la indemnización de las víctimas de accidentes de circulación en el caso concreto de que la persona responsable de los daños hubiera suscrito efectivamente un seguro de responsabilidad civil derivada de la circulación de vehículos, pero que lo hubiera hecho con una aseguradora insolvente. Más concretamente, se solicita al Tribunal de Justicia que determine si la normativa de la Unión aplicable a los hechos del procedimiento principal obligaba a los Estados miembros a prever en ese caso la intervención del organismo de garantía que debía crearse conforme al artículo 1, apartado 4, párrafo primero, de la Directiva 84/5.

23.

Ese artículo preveía la creación de un organismo para indemnizar los daños causados por «un vehículo por el cual no haya sido satisfecha la obligación de aseguramiento mencionada en el apartado 1 [del artículo 1 de la Directiva 84/5]». Los demandantes en el procedimiento principal sostienen que ha de entenderse que esta expresión se refiere también al supuesto de vehículos respecto de los cuales se ha suscrito un seguro de responsabilidad civil con una aseguradora que ha incurrido en insolvencia. Según afirman, interpretado de esta manera, el Derecho de la Unión imponía a Hungría en ese supuesto la obligación de prever la intervención de un organismo de indemnización de las víctimas, una de las medidas oportunas que, con arreglo al artículo 3 de la Directiva 72/166, debían adoptarse para que la responsabilidad civil relativa a la circulación de vehículos se cubriese mediante un seguro.

24.

Según reiterada jurisprudencia, para interpretar una disposición del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia debe tener en cuenta no sólo su tenor, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte. ( 7 )

25.

A este respecto, ha de precisarse inmediatamente que, aunque la redacción de las cuestiones prejudiciales sólo hace referencia al artículo 3 de la Directiva 72/166, dicho artículo forma parte de un corpus normativo mucho más amplio, caracterizado por la sucesiva adopción de una serie de directivas que han ido enriqueciendo progresivamente el alcance del citado artículo 3.

26.

La primera Directiva adoptada en la materia es la Directiva 72/166. Su objetivo inicial era reforzar la libre circulación de vehículos y de las personas a bordo de los mismos estableciendo la supresión de los controles en frontera del seguro y garantizando, al mismo tiempo, que los vehículos que circulaban disponían efectivamente de un seguro con el fin de proteger los intereses de las personas que pudieran ser víctimas de un accidente de circulación. ( 8 ) Con este fin, consagró, a escala comunitaria, la obligación de aseguramiento, de tal manera que todos los vehículos estacionados habitualmente en el territorio de un Estado miembro de la Comunidad debían estar asegurados. Éste es precisamente el sentido del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 72/166, redactado en términos muy generales y que, recuérdese, se limita a exigir que «cada Estado miembro adopt[e] todas las medidas oportunas […] para que la responsabilidad civil relativa a la circulación de vehículos que tengan su estacionamiento habitual en su territorio sea cubierta mediante un seguro». ( 9 ) Por lo tanto, del tenor de dicho artículo se desprende que sólo se pretendía obligar a los Estados miembros a establecer en sus ordenamientos jurídicos internos una obligación general de aseguramiento de vehículos, es decir, a actuar de modo que todo propietario o usuario de un vehículo transfiriera su responsabilidad civil respecto a dicho vehículo a una compañía de seguros por medio de un contrato.

27.

No obstante, para determinar las obligaciones que se imponen a los Estados miembros al exigirles que adopten todas las medidas oportunas para que la responsabilidad civil relativa a la circulación de vehículos estacionados habitualmente en su territorio esté cubierta por un seguro, es preciso leer el artículo 3 de la Directiva 72/166 a la luz de las precisiones aportadas por las Directivas posteriores, especialmente por la Directiva 84/5.

28.

En efecto, en el marco de su actividad de aproximación de las legislaciones, que se hace, salvo indicación en contra, con carácter de mínimos y que puede realizarse de manera progresiva, el legislador de la Unión ha intervenido en varias ocasiones para definir y precisar ( 10 ) el régimen general del seguro de responsabilidad civil resultante de la circulación de vehículos a motor. Se recuerda constantemente la importancia atribuida por el legislador a la situación de las víctimas. Así, el objetivo de la Directiva 84/5 era, en particular, garantizar que «la víctima no se quede sin indemnización en el caso en que el vehículo que haya causado el siniestro no estuviera asegurado o no fuera identificado», disponiendo la intervención de un organismo de indemnización. ( 11 ) No se contemplaba que la intervención de dicho organismo fuera automática, al limitarse ésta a dos supuestos concretos, y lo que el legislador quiso fue en cierta medida, al mismo tiempo que perseguía el objetivo de proteger a las víctimas, limitar la carga financiera que la intervención de dicho organismo podía representar, ( 12 ) dejando a la vez a los Estados miembros la posibilidad de establecer medidas más favorables precisamente en lo relativo a los requisitos de intervención de dicho organismo. ( 13 )

29.

De ello resulta que, si bien puede deducirse, gracias al artículo 1 de la Directiva 84/5, que, entre las medidas oportunas contempladas en el artículo 3 de la Directiva 72/166, se encontraba la creación de un organismo «que tendrá la misión de reparar […] los daños materiales o corporales», ( 14 ) la intervención de dicho organismo estaba expresamente limitada a los daños «causados por un vehículo no identificado o por el cual no haya sido satisfecha la obligación de aseguramiento mencionada en el apartado 1», ( 15 ) sin perjuicio del derecho de los Estados miembros a «dar o no a la intervención de dicho organismo un carácter subsidiario». ( 16 )

30.

También es interesante examinar los trabajos preparatorios de la Directiva 84/5. De los mismos se desprende una cierta voluntad del legislador de limitar los supuestos de intervención preceptiva del organismo que había de crearse de acuerdo con lo establecido en el artículo 1, apartado 4, de la Directiva 84/5 y de optar por la acepción estricta del concepto de «vehículo por el cual no ha sido satisfecha la obligación de aseguramiento». En efecto, en la propuesta inicial de la Directiva 84/5 se quería asimilar un vehículo «no asegurado» ( 17 ) a un vehículo que hubiera causado daños que la aseguradora, en virtud de la ley o de una cláusula contractual lícita, podía negarse a pagar, pero esta propuesta fue finalmente descartada.

31.

Esta notable evolución entre el texto de la propuesta y el texto final de la Directiva 84/5 permite llegar a dos conclusiones. En primer lugar, parece claro que, en el espíritu del legislador, se equiparaba un vehículo por el cual no había sido satisfecha la obligación de aseguramiento ( 18 ) a un vehículo no asegurado, ( 19 ) lo cual viene confirmado, por otra parte, por la redacción del artículo 1, apartado 4, párrafo quinto, de la Directiva 84/5. ( 20 ) Además, resulta claro que, en la versión final de la Directiva 84/5, el legislador de la Unión limitó conscientemente los supuestos de intervención del organismo que había de crearse, limitándose a contemplar de manera expresa, además del supuesto del vehículo no identificado, el del «vehículo por el cual no ha sido satisfecha la obligación de aseguramiento mencionada en el apartado 1», es decir, aquel vehículo respecto del cual no se ha suscrito un contrato de seguro. La intervención del legislador en 1983 demuestra a las claras que él mismo no concebía el artículo 3 de la Directiva 72/166 como una cláusula general que obligara a los Estados miembros a establecer un mecanismo de garantía.

32.

Hay que señalar que el legislador no se limitó a prever que el organismo de indemnización debería intervenir en caso de daños causados por los vehículos por los cuales no hubiera sido satisfecha la obligación de aseguramiento en general, sino que consideró oportuno aclarar que sólo debía ser así en el caso de los daños causados por los vehículos por los cuales no hubiera sido satisfecha la obligación de aseguramiento mencionada en el apartado 1 del artículo 1 de la Directiva 84/5.

33.

Todo ello puede explicarse. En efecto, dado que, a tenor del artículo 3 de la Directiva 72/166 –al que se remite el artículo 1, apartado 1, de la Directiva 84/5–, los Estados miembros tenían la obligación de «adoptar […] todas las medidas oportunas […] para que la responsabilidad civil relativa a la circulación de vehículos que tengan su estacionamiento habitual en su territorio sea cubierta mediante un seguro», el mero hecho de que un vehículo no asegurado hubiera podido causar daños, del tipo que fuesen, reflejaba el fracaso del Estado miembro en su función de garantizar que todo vehículo dispusiera de un seguro. ( 21 ) Cabe concluir, aunque ciertamente de manera indirecta, que, en tal supuesto, el Estado miembro ha fracasado y asume una parte de la responsabilidad con respecto a la situación en la que se encuentra la víctima de los daños causados por un vehículo por el cual no ha sido satisfecha la obligación de aseguramiento. Este incumplimiento estatal justificaba, en ese caso, la intervención de un órgano encargado de indemnizar a las víctimas.

34.

La situación en la que la persona responsable del daño sí ha suscrito un seguro con una aseguradora insolvente es muy diferente. En el fondo, el presente asunto pone de relieve una diferencia fundamental entre, por una parte, el régimen general del aseguramiento de la responsabilidad civil resultante de la circulación de vehículos automóviles, tal como se ha ido armonizando paulatinamente en el ámbito de la Unión Europea, y, por otra parte, el régimen de garantía del seguro de responsabilidad civil que, en mi opinión, está aún, en gran medida, en proceso de construcción. ( 22 )

35.

En estas circunstancias, me parece difícil defender una interpretación del artículo 3 de la Directiva 72/166 en el sentido deseado por los demandantes en el procedimiento principal. Lo que el texto impone a los Estados miembros es «adoptar […] todas las medidas oportunas […] para que la responsabilidad civil […] sea cubierta mediante un seguro», y no adoptar todas las medidas oportunas para garantizar la responsabilidad civil cubierta por un seguro. ( 23 ) Se trata de un matiz importante, y considero que la interpretación sugerida por dichos demandantes llega a deformar, de tanto forzarla, la intención del legislador de la Unión. El silencio de este último sobre el supuesto de la aseguradora insolvente refleja más bien, en mi opinión, las dudas de los Estados miembros respecto al establecimiento de un derecho mucho más amplio a ser indemnizado por el organismo de indemnización, habida cuenta de sus repercusiones financieras que, como se ha visto, también se encontraban entre las principales preocupaciones del legislador.

36.

Después de la Directiva 84/5, la evolución de la normativa de la Unión en la materia no ha cambiado de rumbo. Al adoptar la Directiva 90/232, el legislador de la Unión ha seguido afirmando el objetivo de «garantizar a las víctimas de accidentes automovilísticos un trato comparable, sea cual fuere el lugar de la Comunidad en que haya ocurrido el accidente». ( 24 ) Y lo ha hecho, concretamente, extendiendo la protección a la categoría de personas formada por los ocupantes, con excepción del conductor, ( 25 ) y, añadiendo una frase al artículo 1, apartado 4, párrafo primero, de la Directiva 84/5, que ha prohibido que los Estados miembros supediten el pago por el organismo de indemnización «a la demostración por parte de la víctima, sea cual fuere la forma, de que la persona responsable no pueda pagar o se niega a hacerlo». ( 26 ) Nada se dice respecto a la cuestión de la aseguradora insolvente.

37.

Por lo tanto, en ningún momento se menciona el supuesto de la insolvencia de la aseguradora en los textos de las diferentes Directivas que conforman el marco jurídico pertinente para el presente asunto. Es importante en todo caso señalar que el propio texto de la Directiva 2009/103, que refunde en un texto único y consolida, sin modificarlas en cuanto al fondo, las disposiciones contenidas en las anteriores Directivas en materia de seguro de la responsabilidad civil resultante de la circulación de vehículos, no contiene tampoco más detalles a este respecto. El objetivo perseguido por esta Directiva sigue siendo «garantizar […] que la víctima no se quede sin indemnización en el caso en que el vehículo que haya causado el siniestro no estuviera asegurado», ( 27 ) dejando al mismo tiempo a los Estados miembros la posibilidad de aplicar determinadas exclusiones limitadas por lo que se refiere a la intervención del organismo de indemnización. ( 28 )

38.

En consecuencia, lo que podía parecer, en el momento en que se adoptaron las Directivas 72/166, 84/5 y 90/232, una falta de anticipación por parte del legislador del problema de la insolvencia, difícilmente puede seguir percibiéndose así cuando se adopta la Directiva 2009/103. En efecto, el legislador de la Unión ha aprobado entretanto un determinado número de medidas que contemplan expresamente, en ámbitos muy diversos, la cuestión de la insolvencia del prestador de servicios. ( 29 ) Se impone afirmar que no lo ha hecho en el ámbito del seguro de la responsabilidad civil resultante de la circulación de vehículos.

39.

Los elementos interpretativos proporcionados por el Tribunal de Justicia que pueden servir para el presente asunto no contradicen la conclusión a la que he llegado basándome en una interpretación histórica, literal y teleológica.

40.

Es verdad que el Tribunal de Justicia nunca ha tenido que pronunciarse directamente sobre el problema de interpretación planteado en la presente petición de decisión prejudicial. Dicho esto, en numerosas ocasiones y en distintos contextos ha interpretado las Directivas relativas a la obligación de asegurar la responsabilidad civil resultante de la circulación de vehículos. Reiteradamente ha recordado que «el objetivo de la normativa de la Unión […] es garantizar la libre circulación tanto de los vehículos con estacionamiento habitual en el territorio de la Unión como de los ocupantes de dichos vehículos y que las víctimas de accidentes causados por estos vehículos reciban un trato comparable, sea cual fuere el lugar de la Unión en que haya ocurrido el accidente», ( 30 ) parafraseando así el preámbulo de la Directiva 72/166. Más concretamente, ha interpretado el artículo 3 de la citada Directiva en el sentido de que «obliga a los Estados miembros a garantizar que la responsabilidad civil relativa a la circulación de los vehículos con estacionamiento habitual en su territorio esté cubierta por un seguro y precisa, en particular, los tipos de daños y los terceros perjudicados que debe cubrir dicho seguro». ( 31 )

41.

En la sentencia Evans, ( 32 ) el Tribunal de Justicia esbozó un principio de interpretación del artículo 1, apartado 4, de la Directiva 84/5, afirmando que, en el supuesto de vehículos asegurados insuficientemente, ( 33 )«aun cuando la víctima puede determinar quién es el demandado y dirigirse contra él ante los órganos jurisdiccionales, su actuación resultará infructuosa en un gran número de casos por no disponer el demandado de los medios económicos necesarios para ejecutar la resolución que se dicte contra él» ( 34 ), y concluyendo que la Directiva 84/5 ordena la instauración de un organismo de indemnización para hacer frente a este tipo de situaciones. Pero dado que el litigio principal se refería en ese asunto a los requisitos de indemnización de un daño provocado por un vehículo no identificado, el Tribunal de Justicia no fue más allá en su análisis del supuesto del vehículo «por el cual no haya sido satisfecha la obligación de aseguramiento».

42.

Habrá que esperar a la sentencia Churchill Insurance Company y Evans, antes citada, para que el Tribunal de Justicia aporte un nuevo criterio de interpretación de este concepto. Así, refiriéndose al contexto de dicha sentencia, declaró que «no son situaciones similares ni comparables aquélla en que el vehículo que ha causado el daño es conducido por una persona no asegurada […] en tanto que hay además un conductor asegurado para conducirlo, y aquélla prevista en el artículo 1, apartado 4, párrafo tercero, de la Directiva 84/5 en que el vehículo que ha provocado el accidente no está cubierto por una póliza de seguro». ( 35 ) También declaró que «la intervención del organismo nacional es concebida como una medida de último recurso» prevista sólo en dos supuestos, ( 36 ) y confirmó que, «pese al objetivo general de protección de las víctimas que persigue la normativa de la Unión […], el legislador ha […] permitido a los Estados miembros excluir la intervención del mencionado organismo en determinados casos limitados». ( 37 )

43.

De todo lo analizado resulta que no existe ninguna indicación explícita en los textos que permita afirmar la obligación de intervención del organismo de indemnización en el supuesto de que la aseguradora de la persona responsable sea insolvente. Si bien es cierto que el análisis de los textos y su evolución dan fe de una constante preocupación por las víctimas, también pone en evidencia que esta preocupación se pondera regularmente con la carga financiera que supone la intervención de un organismo como el previsto en el artículo 1, apartado 4, párrafo primero, de la Directiva 84/5, de manera que, aun en la actualidad, dicho organismo sólo está obligado a intervenir en dos supuestos específicos y los Estados miembros siguen teniendo la posibilidad de limitar esta intervención.

44.

También deseo insistir, en un último aspecto de mi análisis, en la importante diferencia que existe, en mi opinión, entre un vehículo por el cual no ha sido satisfecha la obligación de aseguramiento, tal como se describe en el artículo 3 de la Directiva 72/166, y un vehículo asegurado en una compañía insolvente. En efecto, un vehículo por el cual no ha sido satisfecha la obligación de aseguramiento es un vehículo no asegurado. En cambio, en el supuesto de un vehículo que ha sido asegurado en una compañía insolvente, sí que se ha cumplido la obligación de asegurar la responsabilidad civil resultante de la circulación de vehículos. La cobertura del riesgo es real, aunque la indemnización se retrase debido a la situación financiera de la aseguradora.

45.

Esta diferencia fundamental puede ilustrarse del siguiente modo.

46.

En la primera hipótesis –falta de contratación de seguro–, la relación jurídica entre la víctima y la persona responsable es bilateral y directa. En este supuesto particular, el legislador de Unión ha previsto expresamente la intervención del organismo para que indemnice a la víctima, especialmente debido al hecho de que, en tal supuesto, concurren dos partes «débiles».

47.

En la segunda hipótesis –contratación de un seguro con una compañía insolvente–, la relación jurídica se convierte en triangular y en ella participa, además de la persona responsable y de la víctima de los daños, un profesional cuya actividad se rige, además, por un régimen jurídico más complejo, en el que interviene, en particular, la normativa en materia de supervisión. Por tanto, no se excluye que se abran otras vías jurídicas específicas con vistas a la indemnización ( 38 ) que hagan menos necesaria la intervención del organismo en cuestión.

48.

Recordaré, por último, que esta interpretación de la normativa de la Unión se entiende sin perjuicio de la posibilidad reconocida a los Estados miembros de adoptar medidas más favorables a las víctimas. Pues bien, como ha señalado el Gobierno húngaro, el Alkotmánybíróság (Tribunal Constitucional húngaro) dictó el 8 de noviembre de 2011 ( 39 ) una resolución en la que consideró que el legislador húngaro no había establecido las garantías necesarias para el buen funcionamiento de las mutualidades de seguros –que era la forma jurídica en que estaba constituida MAV– y que había infringido la Constitución por omisión, al no haber adoptado medidas idóneas para garantizar la posibilidad de invocar derechos basados en las pólizas de seguro obligatorio del automóvil contratadas con compañías aseguradoras incursas en procedimientos de insolvencia incoados antes del 1 de enero de 2010.

49.

Por el conjunto de motivos que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda que el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 72/166 y el artículo 1, apartado 4, párrafo primero, de la Directiva 84/5 no se oponen a una legislación nacional que establece que el organismo creado a escala nacional en virtud del artículo 1, apartado 4, de la Directiva 84/5 no está obligado a intervenir en el caso de daños causados por un vehículo respecto del cual se ha suscrito una póliza de seguro con una aseguradora insolvente.

50.

El órgano jurisdiccional remitente solicita al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la cuestión de si el Decreto Gubernamental no 190/2004 es conforme con lo dispuesto en la Directiva 72/166.

51.

Procede recordar la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia con arreglo a la cual no corresponde al Tribunal de Justicia, en el marco de un procedimiento prejudicial, apreciar la conformidad de ciertas disposiciones de Derecho nacional con el Derecho de la Unión, por cuanto el Tribunal de Justicia limita su examen a una interpretación de las disposiciones del Derecho de la Unión que resulte útil al órgano jurisdiccional remitente, al que corresponde en último término apreciar la conformidad con el Derecho de la Unión de las disposiciones nacionales a fin de resolver el litigio principal. ( 40 )

52.

Habida cuenta de la interpretación que propongo al Tribunal de Justicia, considero que no procede dar respuesta a las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente acerca del reconocimiento del efecto directo y de los requisitos para exigir responsabilidad al Estado húngaro por la transposición incorrecta de la Directiva 72/166. Así pues, trataré estas cuestiones sumariamente y a título meramente subsidiario.

53.

Con carácter preliminar, respecto a la obligación de crear un organismo encargado de reparar los daños causados por un vehículo por el cual no haya sido satisfecha la obligación de aseguramiento, establecida en el artículo 1, apartado 4, párrafo primero, de la Directiva 84/5, estimo que las cuestiones del efecto directo y de la posible responsabilidad del Estado húngaro planteadas por el órgano jurisdiccional remitente deben reorientarse y considerarse referidas a la Directiva 84/5.

54.

Además, puede resultar útil recordar que la cuestión del efecto directo de una disposición contenida en una Directiva es diferente de la cuestión de cuáles son los requisitos con arreglo a los cuales debe poder exigirse, ante los órganos jurisdiccionales nacionales, responsabilidad a un Estado miembro por infracción del Derecho de la Unión. ( 41 )

55.

Por tanto, se trata de averiguar, por una parte, si, en el marco de un determinado litigio, los particulares pueden invocar frente al Estado ( 42 ) la disposición de la Directiva que no ha sido transpuesta o que lo ha sido incorrectamente para, en ese caso, impedir la aplicación de una disposición nacional contraria y sustituirla. Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las disposiciones de una directiva tienen efecto directo si «se desprende, desde el punto de vista de su contenido, que son incondicionales y suficientemente precisas». ( 43 ) La cuestión radica, por tanto, en determinar si el artículo 1, apartado 4, párrafo primero, de la Directiva 84/5 permite suficientemente identificar a los beneficiarios de la obligación que consagra y el alcance de la función del organismo que ha de crearse. Dicho artículo incluye una referencia indirecta al artículo 3 de la Directiva 72/166, que, por su parte, deja un cierto margen de apreciación a los Estados miembros en cuanto a la forma de organizar el régimen del seguro obligatorio; ahora bien, esta facultad de apreciación sólo tiene un alcance procedimental u organizativo ( 44 ) y no afecta ni a la propia esencia del seguro obligatorio ni a los supuestos de intervención obligatoria del organismo. ( 45 ) Por lo tanto, esta referencia no supone, en sí misma, un obstáculo al reconocimiento del efecto directo de la disposición en cuestión.

56.

Además, dado que se trata de reparar los daños causados, el artículo 1, apartado 4, párrafo primero, de la Directiva 84/5 pretende efectivamente garantizar los derechos de las víctimas de estos daños, que aparecen como beneficiarios de dicho artículo. El artículo 1, apartado 4, párrafo segundo, de la Directiva 84/5 lo confirma, estableciendo explícitamente además que «la víctima podrá […] dirigirse directamente al organismo que […] estará obligado a darle una respuesta motivada en cuanto a su intervención».

57.

En estas circunstancias, cabe reconocer efecto directo al artículo 1, apartado 4, párrafo primero, de la Directiva 84/5.

58.

Por otra parte, en cuanto a la responsabilidad del Estado húngaro, se trata de determinar si la inacción o la actuación inadecuada del Estado miembro pueden generar en favor de los particulares que se han visto privados de este modo del disfrute de los derechos conferidos por la Directiva, un derecho de reparación que pueda ejercerse ante los órganos jurisdiccionales nacionales.

59.

Según jurisprudencia consolidada, el principio de la responsabilidad de un Estado miembro por los daños causados a los particulares por las violaciones del Derecho de la Unión que le sean imputables es inherente al sistema del Tratado. ( 46 )

60.

La petición de decisión prejudicial deja constancia, al parecer, de una jurisprudencia nacional según la cual los particulares no pueden invocar válidamente un incumplimiento del legislador en los recursos de indemnización cuando los daños sean imputables a una acción u omisión del legislador. ( 47 ) Así pues, procede recordar que el principio de responsabilidad del Estado por los daños causados a los particulares por violaciones del Derecho de la Unión que le sean imputables «es válido para cualquier supuesto de violación del Derecho [de la Unión] por parte de un Estado miembro, independientemente de cuál sea el órgano del Estado miembro a cuya acción u omisión se deba el incumplimiento. […] El hecho de que el incumplimiento reprochado sea, en lo que respecta a las normas internas, imputable al legislador nacional no puede poner en entredicho las exigencias inherentes a la protección de los derechos de los particulares que invocan el Derecho [de la Unión] y, en el presente caso, el derecho a obtener reparación del perjuicio causado por dicho incumplimiento ante los órganos jurisdiccionales nacionales». ( 48 )

61.

Por lo que respecta a los requisitos con arreglo a los cuales un Estado miembro esté obligado a reparar los daños causados a los particulares por las violaciones del Derecho de la Unión que le sean imputables, de la jurisprudencia se desprende que son tres, «a saber, que la norma jurídica violada tenga por objeto conferir derechos a los particulares, que la violación esté suficientemente caracterizada y que exista una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación que incumbe al Estado y el daño sufrido por quienes hayan sido lesionados». ( 49 )

62.

El artículo 1, apartado 4, párrafo primero, de la Directiva 84/5 confiere a los particulares el derecho a exigir la intervención del organismo de indemnización en los dos supuestos que expresamente contempla.

63.

Corresponderá entonces al órgano jurisdiccional remitente determinar si la incorrecta transposición de la Directiva 84/5 por parte del Estado húngaro ha causado un perjuicio a los demandantes en el procedimiento principal que esté directamente relacionado con el incumplimiento de la obligación contenida en la norma del Derecho de la Unión. En su análisis, el órgano jurisdiccional remitente deberá tener en cuenta especialmente el hecho de que los demandantes en el procedimiento principal no son las víctimas de los daños sino sus autores, y preguntarse sobre el origen del perjuicio, que también podría hallarse en el comportamiento fraudulento de la aseguradora. Deberá aclarar asimismo la cuestión de si dichos demandantes están efectivamente obligados, en virtud del Derecho húngaro, a reparar con su propio patrimonio los daños causados, y comprobar que éstos no pueden ser reparados por la aseguradora debido a la insolvencia de la misma.

64.

Si el órgano jurisdiccional remitente concluyera que existe un perjuicio, deberá determinar además si dicha violación constituye una violación suficientemente caracterizada del Derecho de la Unión, ( 50 ) en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. A tal efecto, deberá tener en cuenta los elementos que caracterizan la situación, entre los que se cuentan «el grado de claridad y de precisión de la norma vulnerada, el carácter intencional o involuntario de la infracción cometida o del perjuicio causado, el carácter excusable o inexcusable de un eventual error de Derecho y la circunstancia de que las actitudes adoptadas por una institución comunitaria hayan podido contribuir a la adopción o al mantenimiento de medidas o de prácticas nacionales contrarias al Derecho [de la Unión]». ( 51 )

65.

Por último, sin perjuicio del respeto a los principios de equivalencia y efectividad, la forma de reparación será la establecida por el ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro, siempre que sea adecuada y efectiva. ( 52 ) El Tribunal de Justicia también ha indicado que, para determinar el perjuicio indemnizable, el juez nacional puede comprobar si el perjudicado ha actuado con diligencia razonable para evitar el perjuicio o reducir su alcance. ( 53 ) Este elemento de apreciación podría resultar útil al órgano jurisdiccional remitente, en vista de la forma particular en la que se constituyó la compañía aseguradora demandada en el procedimiento principal y de la función desempeñada por los asegurados en su gestión.

66.

Habida cuenta de todos los motivos expuestos, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones planteadas por el Fővárosi Bíróság: