Asunto C‑548/09 P
Bank Melli Iran
contra
Consejo de la Unión Europea
«Recurso de casación — Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas contra la República Islámica de Irán a fin de impedir la proliferación nuclear — Congelación de fondos de un banco — Falta de notificación de la decisión — Base jurídica — Derecho de defensa»
Sumario de la sentencia
1. Derecho de la Unión — Principios — Derecho de defensa — Derecho a una tutela judicial efectiva — Medidas restrictivas contra Irán
[Art. 254 CE, aps. 1 y 2; Reglamento (CE) nº 423/2007 del Consejo, arts. 7, ap. 2, y 15, ap. 3]
2. Actos de las instituciones — Elección de la base jurídica — Reglamento sobre la adopción de medidas restrictivas contra Irán
[Arts. 60 CE, 301 CE y 308 CE; Posición Común 2007/140/PESC del Consejo; Reglamento (CE) nº 423/2007 del Consejo]
3. Derecho internacional público — Carta de las Naciones Unidas — Resoluciones del Consejo de Seguridad aprobadas en virtud del capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas — Obligación de la Unión de ejercer sus competencias con observancia de aquéllas — Límites
[Reglamento (CE) nº 423/2007 del Consejo, art. 7, ap. 2]
1. El principio de tutela judicial efectiva exige que la autoridad de la Unión que adopta un acto que impone medidas restrictivas frente a una persona o una entidad comunique los motivos en que se basa dicho acto, con el máximo detalle posible, ya sea en el momento en que se adopta dicho acto o, al menos, con la máxima brevedad posible una vez adoptado, a fin de permitir a estas personas o entidades ejercer su derecho de recurso.
Para respetar este principio, el artículo 15, apartado 3, del Reglamento nº 423/2007, sobre la adopción de medidas restrictivas contra Irán, obliga al Consejo a motivar de manera individual y específica las decisiones adoptadas de conformidad con el artículo 7, apartado 2 de dicho Reglamento y a dar a conocer la motivación a las personas, entidades y organismos de que se trate. La congelación de los fondos tiene, efectivamente, consecuencias considerables para las entidades afectadas, ya que puede restringir el ejercicio de sus derechos fundamentales. Aunque el Reglamento nº 423/2007 no establece cómo se «da a conocer» esta motivación a las personas, entidades y organismos de que se trate, no basta una publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea. En efecto, aunque la comunicación de la motivación individual y específica se puede considerar realizada mediante la publicación de la decisión en el Diario Oficial, no se aprecia el interés de establecer expresamente esta comunicación, como hace dicho artículo 15, apartado 3, puesto que, en todo caso, la decisión de congelación de los fondos debe ser publicada, de conformidad con el artículo 254 CE, apartados 1 y 2, habida cuenta de su carácter reglamentario. De ello se deduce que el Consejo debe cumplir la obligación que le corresponde, establecida en esta disposición, mediante una comunicación individual.
No obstante, aunque una comunicación individual es, en principio, necesaria, el artículo 15, apartado 3, del Reglamento nº 423/2007, que sólo menciona la obligación de «dar a conocer», no exige ninguna forma concreta. Es importante que se dé un efecto útil a esta disposición, a saber, una tutela judicial efectiva de las personas y entidades afectadas por las medidas restrictivas adoptadas con arreglo al artículo 7, apartado 2, de dicho Reglamento. Así ocurre cuando el Consejo no realizó la comunicación, sino que una autoridad bancaria nacional transmitió al destinatario una información suficiente y éste pudo interponer recurso, sin que la falta de comunicación por el Consejo tuviera como consecuencia privar a este destinatario de la posibilidad de conocer en el momento oportuno la motivación de la Decisión [controvertida] y de apreciar la fundamentación de la medida de congelación adoptada frente a él.
(véanse los apartados 47 a 52, 55 y 56)
2. Según su título, el Reglamento nº 423/2007 tiene por objeto la adopción de medidas restrictivas contra la República Islámica de Irán. De los considerandos y de todas las disposiciones de este Reglamento se desprende que pretende impedir o frenar la política adoptada por dicho Estado en materia nuclear, habida cuenta del riesgo que representa, mediante medidas restrictivas en materia económica. Por consiguiente, se combaten los riesgos propios del programa iraní de proliferación nuclear y no la actividad general de proliferación nuclear.
Puesto que la finalidad y el contenido del acto en cuestión son claramente la adopción de medidas económicas frente a la República Islámica de Irán, el recurso al artículo 308 CE no era necesario, por constituir el artículo 301 CE una base jurídica suficiente ya que permite una acción de la Comunidad destinada a interrumpir o a reducir, total o parcialmente, las relaciones económicas con uno o varios países terceros, dado que esta acción puede englobar medidas de congelación de fondos de entidades que, como un banco, colaboran con el régimen del país tercero de que se trata.
En cuanto a la necesidad de incluir la Posición Común 2007/140 en la base jurídica, está en contradicción con el propio tenor del artículo 301 CE, que establece la posibilidad de adoptar medidas comunitarias cuando una posición común o una acción común, adoptadas con arreglo a las disposiciones del Tratado UE, en su versión anterior al Tratado de Lisboa, relativas a la política exterior y de seguridad común (PESC), impliquen una acción de la Comunidad. Este texto indica que para que se puedan adoptar medidas comunitarias la posición común o la acción común deben existir, pero no que esas medidas deban basarse en dicha posición común o en dicha acción común.
En cualquier caso, una posición común no puede constituir la base jurídica de un acto comunitario. En efecto, las posiciones comunes del Consejo en materia de PESC, como las Posiciones Comunes 2007/140 y 2008/479, se adoptan en el marco de dicho Tratado UE, de conformidad con el artículo 15 del mismo, mientras que los reglamentos del Consejo, como el Reglamento nº 423/2007, se adoptan en el marco del Tratado CE. Así pues, el Consejo sólo podía adoptar un acto comunitario basándose en las competencias que le había conferido el Tratado CE, esto es, en el caso de autos, los artículos 60 CE y 301 CE.
(véanse los apartados 68 a 72)
3. Las resoluciones del Consejo de Seguridad, por una parte, y las posiciones comunes y los reglamentos del Consejo, por otra, pertenecen a ordenamientos jurídicos distintos. Del mismo modo, los actos adoptados en el marco, por una parte, de las Naciones Unidas, y por otra parte, de la Unión lo son por órganos que cuentan con competencias autónomas, que les son atribuidas por sus cartas básicas, que son los tratados que los crearon.
La Comunidad debe tener en cuenta al elaborar medidas comunitarias que tengan por objeto aplicar una resolución del Consejo de Seguridad prevista en una posición común los términos y objetivos de la resolución de que se trate. Del mismo modo, debe tenerse en cuenta el texto y el objeto de una resolución del Consejo de Seguridad para la interpretación del reglamento que pretende aplicarla. No obstante, sin que ello obste a la primacía de una resolución del Consejo de Seguridad en el plano internacional, el respeto que se impone a las instituciones comunitarias en relación con las instituciones de las Naciones Unidas no puede conllevar la falta de control de la legalidad del acto comunitario desde el punto de vista de los derechos fundamentales que forman parte integrante de los principios generales del Derecho comunitario.
Por tanto, la competencia conferida al Consejo por el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 423/2007, sobre la adopción de medidas restrictivas contra Irán, es una competencia autónoma. A este respecto, una obligación de «tener en cuenta» los términos y objetivos de la resolución de que se trate no se opone en absoluto a la afirmación de que el Consejo resuelve autónomamente, con respeto de las normas de su propio ordenamiento jurídico.
(véanse los apartados 100 y 102 a 106)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala)
16 de noviembre de 2011 (*)
«Recurso de casación – Política exterior y de seguridad común – Medidas restrictivas adoptadas contra la República Islámica de Irán a fin de impedir la proliferación nuclear – Congelación de fondos de un banco – Falta de notificación de la decisión – Base jurídica – Derecho de defensa»
En el asunto C‑548/09 P,
que tiene por objeto un recurso de casación interpuesto, con arreglo al artículo 56 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el 23 de diciembre de 2009,
Bank Melli Iran, con domicilio social en Teherán, representada por Me L. Defalque, avocat,
parte recurrente,
y en el que las otras partes en el procedimiento son:
Consejo de la Unión Europea, representado por los Sres. M. Bishop y R. Szostak, en calidad de agentes,
parte demandada en primera instancia,
República Francesa, representada por la Sra. E. Belliard y por los Sres. G. de Bergues, L. Butel y E. Ranaivoson, en calidad de agentes,
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, representado por el Sr. S. Hathaway, en calidad de agente, asistido por el Sr. D. Beard, Barrister,
Comisión Europea, representada por la Sra. S. Boelaert y el Sr. M. Konstantinidis, en calidad de agentes,
partes coadyuvantes en primera instancia,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala),
integrado por el Sr. V. Skouris, Presidente, y los Sres. A. Tizzano, J.N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts y J.-C. Bonichot y la Sra. A. Prechal, Presidentes de Sala, y el Sr. A. Rosas (Ponente), la Sra. R. Silva de Lapuerta, los Sres. K. Schiemann, E. Juhász y D. Šváby, la Sra. M. Berger y el Sr. E. Jarašiūnas, Jueces;
Abogado General: Sr. P. Mengozzi;
Secretaria: Sra. R. Şereş, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 29 de marzo de 2011;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 28 de junio de 2011;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso de casación, Bank Melli Iran, banco iraní cuya titularidad ostenta el Estado iraní, solicita al Tribunal de Justicia que anule la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas de 14 de octubre de 2009, Bank Melli Iran/Consejo (T‑390/08, Rec. p. II‑3967; en lo sucesivo, «sentencia recurrida»), mediante la cual desestimó su recurso que tenía por objeto la anulación del apartado 4 de la parte B del anexo de la Decisión 2008/475/CE del Consejo, de 23 de junio de 2008, relativa a la aplicación del artículo 7, apartado 2, del Reglamento (CE) nº 423/2007 sobre la adopción de medidas restrictivas contra Irán (DO L 163, p. 29) (en lo sucesivo, «Decisión controvertida»), en cuanto afecta a Bank Melli Iran y a sus sucursales.
Marco jurídico
Las Resoluciones 1737 (2006) y 1747 (2007) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas
2 Con el fin de ejercer presión sobre la República Islámica de Irán con objeto de que ésta pusiera fin a las actividades nucleares que crean un riesgo de proliferación y a la consecución de vectores de armas nucleares (en lo sucesivo, «proliferación nuclear»), el 23 de diciembre de 2006, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (en lo sucesivo, «Consejo de Seguridad») adoptó la Resolución 1737 (2006), cuyo anexo enumera una serie de personas y entidades implicadas en la proliferación nuclear y cuyos fondos y recursos económicos (en lo sucesivo, «fondos») debían ser congelados. La lista que figura en el anexo de la Resolución 1737 (2006) fue actualizada por varias resoluciones posteriores, y en especial por la Resolución 1747 (2007), del Consejo de Seguridad, de 24 de marzo de 2007, por la que se congelaron los fondos de Bank Sepah, banco iraní, y de su filial en el Reino Unido, Bank Sepah International plc. La demandante no fue objeto de medidas de congelación de fondos adoptadas por el Consejo de Seguridad.
La Posición Común 2007/140/PESC
3 En lo que respecta a la Unión Europea, la Resolución 1737 (2006) fue aplicada mediante la Posición Común 2007/140/PESC del Consejo, de 27 de febrero de 2007, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Irán (DO L 61, p. 49).
4 El artículo 5, apartado 1, de la Posición Común 2007/140 tiene el siguiente tenor:
«Todos los fondos [...] que sean pertenencia o propiedad o estén bajo el control o a disposición, directa o indirectamente, de:
a) las personas y entidades mencionadas en el anexo de la RCSNU 1737 (2006), así como cualquier otra persona o entidad mencionada por el Consejo de Seguridad o el Comité con arreglo al párrafo 12 de la RCSNU 1737 (2006), y que se enumeran en el anexo I, y
b) las personas y entidades no incluidas en el anexo I que se dediquen, estén directamente vinculadas o presten apoyo a las actividades nucleares estratégicas de Irán relacionadas con la proliferación o al desarrollo de sistemas vectores de armas nucleares, o de personas o entidades que actúen en su nombre o bajo su dirección, o por entidades que sean de su propiedad o estén bajo su control, incluso por medios ilícitos, tal como se indica en el anexo II, serán congelados.»
5 No se menciona a la recurrente en los anexos de la Posición Común 2007/140.
El Reglamento (CE) nº 423/2007
6 Al afectar a las competencias de la Comunidad Europea, la Resolución 1737 (2006) fue aplicada por el Reglamento (CE) nº 423/2007 del Consejo, de 19 de abril de 2007, sobre la adopción de medidas restrictivas contra Irán (DO L 103, p. 1), adoptado sobre la base de los artículos 60 CE y 301 CE, que tiene por objeto la Posición Común 2007/140, y cuyo contenido material es sustancialmente similar al de ésta, puesto que figuran en el anexo de dicho Reglamento los mismos nombres de entidades y de personas físicas.
7 El artículo 5 del Reglamento nº 423/2007 prohíbe determinadas operaciones con personas o entidades sitos en Irán o para su utilización en dicho país.
8 El artículo 7 del Reglamento nº 423/2007 tiene la siguiente redacción:
«1. Se congelarán todos los fondos [...] cuya propiedad, control o tenencia corresponda a las personas físicas o jurídicas, las entidades o los organismos enumerados en el anexo IV. El anexo IV incluirá las personas, entidades y organismos designados por el Consejo de Seguridad [...] o por el Comité de Sanciones de conformidad con el apartado 12 de la RCS [...] 1737 (2006).
2. Se congelarán todos los fondos [...] cuya propiedad, control o tenencia corresponda a las personas, las entidades o los organismos enumerados en el anexo V. El anexo V incluirá a las personas físicas y jurídicas, entidades y organismos no cubiertos por el anexo IV que, con arreglo al artículo 5, apartado 1, letra b), de la Posición Común 2007/140 [...], se considere:
a) que participan, mediante colaboración directa o prestando apoyo, en las actividades nucleares estratégicas de Irán relacionadas con la proliferación, o
b) que participan, mediante colaboración directa o prestando apoyo, en el desarrollo de sistemas vectores de armas nucleares de Irán, o
c) que actúan en nombre de personas, entidades u organismos contemplados en las letras a) o b), o bajo la dirección de dichas personas, entidades u organismos, o
d) que son personas jurídicas, entidades u organismos que son propiedad o están bajo control de una persona, entidad u organismo contemplado en las letras a) o b), aunque sea mediante medios ilícitos.
3. No se pondrá a disposición directa ni indirecta de las personas físicas o jurídicas o de las entidades u organismos enumerados en los anexos IV y V, ni se utilizará en beneficio de las mismas, ningún tipo de fondos o recursos económicos.
4. Queda prohibida la participación consciente y deliberada en actividades cuyo objeto o efecto directo o indirecto sea la elusión de las medidas mencionadas en los apartados 1, 2 y 3.»
9 No se menciona a la recurrente en los anexos del Reglamento nº 423/2007.
10 Los artículos 8 y 9 del Reglamento nº 423/2007 establecen la posibilidad de liberar determinados fondos para permitir ejecutar un embargo judicial, administrativo o arbitral o incluso para pagar una deuda vencida. El artículo 10 de este Reglamento establece la posibilidad de liberar ciertos fondos para hacer frente, bajo control de la autoridad competente, a ciertos gastos, como los necesarios para cubrir las necesidades básicas de las personas cuyos fondos se congelan o para pagar los gastos efectuados en relación con la prestación de servicios jurídicos.
11 El artículo 13 del Reglamento nº 423/2007 obliga a las personas y entidades interesadas a proporcionar diversa información a las autoridades competentes y a cooperar con ellas.
12 El artículo 15, apartados 2 y 3, de dicho Reglamento tiene la siguiente redacción:
«2. El Consejo, por mayoría cualificada, establecerá, revisará y modificará la lista de personas, entidades y organismos a las que se refiere el artículo 7, apartado 2, atendiendo plenamente a lo dispuesto por el Consejo con respecto al anexo II de la Posición Común 2007/140 [...]. La lista que figura en el anexo V será objeto de revisiones periódicas y, como mínimo, cada 12 meses.
3. El Consejo motivará de manera individual y específica las decisiones adoptadas en virtud del apartado 2 y dará a conocer la motivación a las personas, entidades y organismos de que se trate.»
13 El artículo 16 del Reglamento nº 423/2007 establece que los Estados miembros determinarán las sanciones aplicables a las infracciones al Reglamento.
La Resolución 1803 (2008) del Consejo de Seguridad
14 A tenor del apartado 10 de la Resolución 1803 (2008) del Consejo de Seguridad, de 3 de marzo de 2008, éste exhortó «a todos los Estados a que se mantengan vigilantes en lo que respecta a las actividades que las instituciones financieras de su territorio mantienen con todos los bancos domiciliados en Irán, en particular con el Banco Melli y el Banco Saderat, y sus sucursales y filiales en el extranjero, con el fin de evitar que esas actividades contribuyan a la realización de actividades nucleares que sean estratégicas desde el punto de vista de la proliferación o al desarrollo de sistemas vectores de armas nucleares».
La Posición Común 2008/479/PESC
15 La Posición Común 2008/479/PESC del Consejo, de 23 de junio de 2008, por la que se modifica la Posición Común 2007/140 (DO L 163, p. 43), sustituyó, en particular, el anexo II de ésta. Dicho anexo incluye una parte A, titulada «Personas físicas», y una parte B, titulada «Entidades».
16 Aunque la Resolución 1803 (2008) no impuso la congelación de fondos de Melli Bank ni de Bank Melli Iran, la Posición Común 2008/479 sí la estableció. En efecto, la parte B, punto 5, del anexo de ésta incluye, en una primera columna titulada «Nombre», las indicaciones siguientes:
«Bank Melli, Melli Bank Iran y todas sus agencias y sucursales, en particular
a) Melli Bank plc
b) Bank Melli Iran Zao.»
17 En una segunda columna, denominada «Información identificativa», se indica una dirección delante del nombre de todos los bancos afectados.
18 La tercera columna, titulada «Motivos», incluye el siguiente texto:
«Facilita o intenta facilitar apoyo financiero a empresas que participan o abastecen el programa nuclear y el programa de misiles iraní (AIO, SHIG, SBIG, AEOL, Novin Energy Company, Mesbah Energy Company, Kalaye Electric Company y DIO). Bank Melli sirve de facilitador para las actividades sensibles de Irán. Ha facilitado numerosas compras de materiales sensibles para los programas nuclear y de misiles de Irán. Facilita una serie de servicios financieros por cuenta de entidades vinculadas a la industria nuclear y misilística iraní, en particular la apertura de líneas de crédito y la gestión de cuentas. Muchas de las empresas enumeradas han sido designadas por las [Resoluciones del Consejo de Seguridad] 1737 y 1747.»
19 En la cuarta columna, denominada «Fecha de inclusión en la lista», se indica la fecha de «23.6.2008».
La Decisión controvertida
20 El 23 de junio de 2008, el Consejo adoptó también la Decisión controvertida. El anexo de esta Decisión sustituye al anexo V del Reglamento nº 423/2007. Incluye una parte A, titulada «Personas físicas», y una parte B, titulada «Personas jurídicas, entidades y órganos», y ambas tienen las mismas columnas que las que figuran en el anexo de la Posición Común 2008/479. La recurrente aparece en el apartado 4 de dicha parte B. Las indicaciones relativas a la recurrente son idénticas a las que figuran en el anexo a dicha Posición Común. La mencionada Decisión fue publicada el 24 de junio de 2008 en el Diario Oficial de la Unión Europea.
21 El 25 de junio de 2009 se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea una notificación a la atención de las personas, entidades y organismos que han sido incluidos por el Consejo en la lista de personas, entidades y organismos a los que se aplica el artículo 7, apartado 2 del Reglamento (CE) nº 423/2007 del Consejo (anexo V) (DO C 145, p. 1). En ella se recuerda que, con arreglo al artículo 15, apartado 2, de dicho Reglamento, esta lista será objeto de revisiones periódicas y, como mínimo, cada 12 meses. A dicho efecto, las personas, entidades u organismos afectados podrán presentar al Consejo una solicitud, junto con la documentación probatoria correspondiente, para que se reconsidere la decisión de incluirlos en la citada lista. Dichas solicitudes deben remitirse al Consejo, en el plazo de un mes desde la publicación de esta nota.
El recurso ante el Tribunal de Primera Instancia y la sentencia recurrida
22 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 18 de septiembre de 2008, la recurrente interpuso un recurso de anulación, dirigido contra el apartado 4 de la parte B del anexo de la Decisión controvertida, y solicitó a dicho Tribunal que:
– Con carácter principal, anulase dicho apartado 4 en cuanto le afectase a ella, a sus filiales y a sus sucursales.
– Con carácter subsidiario, declarase los artículos 7, apartado 2, y 15, apartado 2, del Reglamento nº 423/2007 inaplicables al presente litigio.
– En cualquier caso, condenase en costas al Consejo.
23 Se admitió la intervención de la República Francesa, del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y de la Comisión de las Comunidades Europeas ante el Tribunal en apoyo de las pretensiones del Consejo de desestimación del recurso.
24 En apoyo de sus pretensiones, la recurrente invocó cinco motivos. El primer motivo estaba basado en un vicio sustancial de forma, violación del Tratado CE, infracción de las normas jurídicas relativas a su aplicación y del artículo 7, apartado 2, de la Posición Común 2007/140, desviación de poder y falta de base jurídica de la Decisión controvertida. El segundo motivo se basaba en la violación del principio de igualdad de trato. El tercero, en la violación del principio de proporcionalidad y en la vulneración del derecho de propiedad. El cuarto, en la violación del derecho de defensa, en la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva y el incumplimiento de la obligación de motivación establecida en el artículo 15, apartado 3, del Reglamento nº 423/2007. El quinto motivo estaba basado en la falta de competencia del Consejo para imponer «sanciones penales», como la congelación de fondos, en el marco del Tratado.
25 Con carácter preliminar y antes de examinar dichos motivos, el Tribunal de Primera Instancia recordó, en los apartados 35 a 37 de la sentencia recurrida, los principios aplicables al control jurisdiccional.
26 Posteriormente el Tribunal de Primera Instancia examinó y desestimó todos los motivos invocados, y el recurso en su integridad.
Pretensiones de las partes en el recurso de casación
27 Bank Melli Iran solicita al Tribunal de Justicia que:
– Anule la sentencia recurrida.
– Estime las pretensiones que formuló ante el Tribunal de Primera Instancia.
– Condene a la parte recurrida al pago de las costas de ambos procedimientos.
28 El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación y condene en costas a la recurrente.
29 La República Francesa solicita al Tribunal de Justicia que:
– Desestime el recurso de casación.
– Sustituya los motivos relativos a los apartados 86 a 88 de la sentencia recurrida, en los que aquél consideró que el Consejo estaba obligado a notificar individualmente a las personas y entidades afectadas las medidas de congelación de fondos adoptadas sobre la base del Reglamento nº 423/2007.
– Condene en costas a la recurrente.
30 El Reino Unido solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación.
31 La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
– Declare que ninguno de los motivos invocados por la recurrente puede dar lugar a la anulación de la sentencia recurrida.
– En consecuencia, desestime el recurso de casación.
Los motivos de casación y las alegaciones de las partes
32 Bank Melli Iran formula tres motivos de casación con carácter principal y tres motivos con carácter subsidiario.
33 Con carácter principal, sostiene, en primer término, que el Tribunal de Primera Instancia incurrió en error de Derecho al incumplir, como un requisito sustancial de forma, la obligación de notificación individual del acto impugnado que vició su razonamiento con una motivación errónea; en segundo término, que el Tribunal de Primera Instancia incurrió en error de Derecho en la interpretación de la base jurídica del Reglamento nº 423/2007, que vició su razonamiento con una motivación errónea; y en tercer término, que el Tribunal de Primera Instancia vulneró la obligación de motivación de los actos, el derecho de defensa y el principio de tutela judicial efectiva.
34 Con carácter subsidiario, alega, en primer lugar, que el Tribunal de Primera Instancia infringió el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 423/2007, contradiciéndose; en segundo lugar, que incurrió en error de apreciación en cuanto al derecho de propiedad de la recurrente; y en tercer lugar, que el Consejo incurrió en error manifiesto de apreciación de los hechos al incluirla y mantenerla en la lista que figura en el anexo V de dicho Reglamento.
Sobre el primer motivo de casación formulado con carácter principal, basado en la infracción de la obligación de notificación individual y en una motivación errónea de la sentencia recurrida
35 Este motivo de casación se refiere a los apartados 86 a 90 de la sentencia recurrida, que tienen la siguiente redacción:
«86 En cambio, no puede admitirse la afirmación del Consejo, apoyado por las partes coadyuvantes, según la cual la obligación de comunicar la motivación a la demandante se cumplió mediante la publicación de la Decisión [controvertida] en el Diario Oficial. En efecto, una decisión como la Decisión [controvertida], que aprueba una versión modificada del anexo V del Reglamento nº 423/2007, produce sus efectos erga omnes, puesto que va dirigida a un conjunto de destinatarios, determinados de manera general y abstracta, a quienes se impone la obligación de congelar los fondos de las entidades incluidas en la lista del citado anexo. No obstante, tal decisión no reviste exclusivamente carácter general, puesto que la congelación de los fondos se refiere a entidades nominalmente designadas, que resultan directa e individualmente afectadas por las medidas restrictivas individuales adoptadas frente a ellas (véanse, en este sentido y por analogía, [las sentencias del Tribunal de Justicia de 3 de septiembre de 2008, Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, C‑402/05 P y C‑415/05 P, Rec. p. I‑6351, apartados 241 a 244), y del Tribunal de Primera Instancia de 12 de diciembre de 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consejo, T‑228/02, Rec. p. II‑4665], apartado 98). De añadidura, la congelación de los fondos tiene consecuencias considerables para las entidades afectadas, ya que puede restringir el ejercicio de sus derechos fundamentales. En tales circunstancias, teniendo en cuenta la necesidad [...] de garantizar el respeto de los mencionados derechos, tanto materiales como procesales, es preciso considerar que el Consejo está obligado, en la medida de lo posible, a poner en conocimiento de las entidades afectadas, mediante notificación individual, las medidas de congelación de los fondos.
87 Los argumentos alegados por el Consejo no son idóneos para desvirtuar la anterior conclusión. En efecto, en primer lugar, el hecho de que la notificación individual resulte imposible en algunos casos no excluye que las entidades tengan interés en recibir dicha notificación y, por lo tanto, tal hecho carece de pertinencia en los supuestos en que sí se conoce la dirección de las entidades afectadas. En segundo lugar, no cabe invocar frente a la demandante el principio según el cual la ignorancia de la ley no exime de su cumplimiento, puesto que la Decisión [controvertida] reviste para aquélla el carácter de un acto individual. En tercer lugar, resulta inoperante la distinción que invoca el Consejo respecto de las medidas de congelación de los fondos adoptadas en el marco de la lucha contra el terrorismo, habida cuenta de que el carácter difamatorio o no de los cargos imputados únicamente puede resultar pertinente, en su caso, para apreciar la oportunidad de publicar la motivación en el Diario Oficial. En cambio, la exigencia de la notificación individual de las medidas de congelación de los fondos obedece a que esas mismas medidas afectan individualmente y de un modo considerable a los derechos de las entidades de que se trata. Pues bien, como los efectos de las medidas de congelación de los fondos adoptadas en virtud del Reglamento nº 423/2007 son comparables a los efectos de las medidas adoptadas en el marco de la lucha contra el terrorismo, las medidas adoptadas deben ponerse en conocimiento de las entidades afectadas de la misma manera en ambos casos.
88 A la vista de lo que antecede, procede declarar que el Consejo ha incumplido la obligación de poner en conocimiento de la demandante la motivación de la Decisión [controvertida], obligación que le incumbe en virtud del artículo 15, apartado 3, del Reglamento nº 423/2007, al no haber procedido a una notificación individual a pesar de que conocía la dirección del domicilio social de la demandante, según resulta del contenido mismo de dicha Decisión.
89 No obstante, de los anexos de la demanda de medidas provisionales, presentada por la demandante en el asunto T‑390/08 R, resulta que, mediante escrito de 24 de junio de 2008, la Comisión bancaria francesa notificó a la sucursal de la sociedad demandante en París la adopción de la Decisión [controvertida] y su publicación en el Diario Oficial, llevada a cabo el mismo día. Así pues, la demandante fue informada, en tiempo oportuno y de fuente oficial, acerca de la adopción de la Decisión [controvertida], así como sobre el extremo de que podía consultar en el Diario Oficial la motivación de la misma. De añadidura, parece que la demandante consultó efectivamente el contenido de dicha Decisión, adjuntando una copia de la misma al escrito de demanda.
90 En estas circunstancias excepcionales, procede declarar que el hecho de que el Consejo no haya puesto en conocimiento de la demandante, mediante notificación individual, los fundamentos de la Decisión [controvertida] no tuvo como consecuencia privar a aquélla de la posibilidad de conocer en el momento oportuno la motivación de la Decisión [controvertida] y de apreciar la fundamentación de la medida de congelación adoptada frente a ella. Por consiguiente, la omisión del Consejo no justifica la anulación de la Decisión [controvertida].»
Alegaciones de las partes
36 La recurrente alega que el Tribunal de Primera Instancia incurrió en error de Derecho al incumplir, como un requisito sustancial de forma, cuya infracción conlleva la anulación del acto, la obligación de notificación individual que figura en el artículo 15, apartado 3 del Reglamento nº 423/2007, que vició su razonamiento con una motivación errónea.
37 Subraya que, según el artículo 254 CE, las decisiones individuales sólo surtirán efecto a partir de su notificación. A su juicio, la notificación de la Decisión controvertida era tanto más importante cuanto que la recurrente no fue oída antes de que se adoptara.
38 Citando la sentencia de 8 de julio de 1999, Hoechts/Comisión (C‑227/92 P, Rec. p. I‑4443), la recurrente alega que la notificación de una decisión es un requisito sustancial de forma cuya infracción es un motivo de nulidad absoluta del acto. Añade que esta nulidad no puede ser amparada por una medida de información dada al destinatario del acto por otra persona o entidad. A juicio de la recurrente, la comunicación de la Decisión controvertida que realizó la Comisión bancaria francesa no podía cumplir, por tanto, con los requisitos de notificación especificados en el Reglamento nº 423/2007.
39 Además de la vulneración de los requisitos esenciales, la recurrente imputa al Tribunal de Primera Instancia el haber motivado erróneamente su sentencia al considerar que la información que facilitó la Comisión bancaria francesa a la recurrente incluía la nulidad y al tomar en consideración como causa de justificación del incumplimiento del Consejo «circunstancias excepcionales», pese a que la falta de notificación de un acto lesivo constituye una vulneración de una norma jurídica de orden público de la Unión.
40 La República Francesa y la Comisión rebaten el razonamiento del Tribunal de Primera Instancia y sugieren al Tribunal de Justicia que sustituya los motivos. En efecto, sostienen que el artículo 15, apartado 3, del Reglamento nº 423/2007 no imponía una notificación individual de la Decisión controvertida y que del Derecho primario no resulta ninguna obligación de notificación. Así pues, concluyen que el Tribunal de Primera Instancia exigió infundadamente, en el apartado 88 de la sentencia recurrida, que el Consejo realizara una notificación individual.
41 El Consejo, la República Francesa y la Comisión subrayan el carácter normativo de una decisión de congelación de haberes. El Consejo pone de manifiesto que, pese a su razonamiento relativo a la obligación de notificación, el Tribunal de Primera Instancia no concluyó que el acto impugnado fuese una decisión y no un reglamento.
42 La República Francesa rebate además la comparación realizada por el Tribunal de Primera Instancia, en el apartado 87 de la sentencia recurrida, entre una medida de congelación de fondos adoptada en el marco de la lucha contra la proliferación nuclear, referida a países terceros, y la adoptada en el marco de la lucha contra el terrorismo, referida a particulares y a entidades que actúan autónomamente. Afirma que nunca se ha sostenido que una medida sancionadora referida a un país tercero tuviese que serle notificada individualmente. A su juicio, la diferencia de objetivos se traduce además en una diferencia de base jurídica, al haber sido adoptado el Reglamento nº 423/2007 fundándose en los artículos 60 CE y 301 CE, mientras que las medidas adoptadas en materia de terrorismo lo son sobre la base del artículo 308 CE.
43 En la vista el Consejo precisó que la notificación de las medidas de congelación de fondos de las personas ligadas al terrorismo se realiza de conformidad con las indicaciones que figuran en el apartado 147 de la sentencia del Tribunal de Primera Instancia Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consejo, antes citada, es decir, que para evitar perjudicar los intereses legítimos de estas personas sólo se publicó una motivación general de la decisión en el Diario Oficial de la Unión Europea, notificándoseles, en cambio, la motivación específica y concreta.
44 El Reino Unido recuerda que la función de la notificación es informar al destinatario de una decisión y permitirle recurrir. En el caso de autos, por lo que respecta a la congelación de fondos, considera que no fue posible una notificación previa habida cuenta del necesario efecto sorpresa. A su juicio, el artículo 254 CE no precisa de qué modo debe tener lugar la notificación. El Reino Unido estima, a este respecto, que una notificación publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea al mismo tiempo que la decisión llama suficientemente la atención. En cualquier caso, sostiene que la entidad afectada siente inmediatamente los efectos de la aplicación de la decisión. En el caso de autos, afirma que la sucursal francesa de la recurrente fue informada de la Decisión controvertida y la recurrente pudo recurrir. El Reino Unido, al igual que el Consejo, la República Francesa y la Comisión, subrayan que la recurrente no sufrió ningún perjuicio por la falta de notificación de la Decisión controvertida.
Apreciación del Tribunal de Justicia
45 Debe ponerse de manifiesto, en primer lugar, que, pese a su título, la Decisión controvertida tiene la misma naturaleza que un reglamento. Contiene un solo anexo, que sustituye el anexo V del Reglamento nº 423/2007. Pues bien, el efecto de este anexo se determina en el artículo 19, párrafo segundo, del mismo, que establece que dicho Reglamento será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro, lo que se corresponde con los efectos de un reglamento en los términos previstos en el artículo 249 CE.
46 En principio, por tanto, el Tratado impone no la notificación de un acto de este tipo, sino su publicación, de conformidad con el artículo 254 CE, apartados 1 y 2.
47 En segundo lugar, por lo que respecta, más concretamente, al artículo 15, apartado 3, del Reglamento nº 423/2007, procede recordar que el principio de tutela judicial efectiva exige que la autoridad de la Unión que adopta un acto que impone medidas restrictivas frente a una persona o una entidad comunique los motivos en que se basa dicho acto, con el máximo detalle posible, ya sea en el momento en que se adopta dicho acto o, al menos, con la máxima brevedad posible una vez adoptado, a fin de permitir a estas personas o entidades ejercer su derecho de recurso (véase, en este sentido, la sentencia Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, antes citada, apartado 336).
48 Pues bien, para respetar este principio, el artículo 15, apartado 3, del Reglamento nº 423/2007 obliga al Consejo a motivar de manera individual y específica las decisiones adoptadas de conformidad con el artículo 7, apartado 2 de dicho Reglamento y a dar a conocer la motivación a las personas, entidades y organismos de que se trate.
49 En efecto, como puso de manifiesto el Tribunal de Primera Instancia en el apartado 86 de la sentencia recurrida, la congelación de los fondos tiene consecuencias considerables para las entidades afectadas, ya que puede restringir el ejercicio de sus derechos fundamentales.
50 Aunque el Reglamento nº 423/2007 no establece cómo se «da a conocer» esta motivación a las personas, entidades y organismos de que se trate, no puede acogerse la tesis del Reino Unido de que basta una publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea.
51 En efecto, aunque la comunicación de la motivación individual y específica se puede considerar realizada mediante la publicación de la Decisión en el Diario Oficial de la Unión Europea, no se aprecia el interés de establecer expresamente esta comunicación, como hace el artículo 15, apartado 3, del Reglamento nº 423/2007, puesto que, en todo caso, dicha Decisión debe ser publicada, de conformidad con el artículo 254 CE, apartados 1 y 2, habida cuenta de su carácter reglamentario indicado en el apartado 45 de la presente sentencia.
52 De ello se deduce que el Consejo debe cumplir la obligación que le corresponde, establecida en esta disposición, mediante una comunicación individual.
53 Esta conclusión no resulta menoscabada por el artículo 254 CE, apartado 3, al que se refiere la recurrente, relativo a la notificación propiamente dicha de una decisión y cuya infracción no fue invocada por la recurrente ante el Tribunal de Primera Instancia.
54 Lo mismo ocurre con los apartados 68 a 73 de la sentencia Hoechst/Comisión, antes citada, a los que se refiere la recurrente, que deben ser entendidos a la luz de las alegaciones de las partes a las que responden y del contexto en el que se inscriben. Como resulta de los apartados 44 a 53 de la sentencia Hoechst/Comisión, antes citada, y de los puntos 21 a 24 de las conclusiones del Abogado General Cosmas en ese asunto, Hoechst AG invocaba la falta de autenticación de la decisión recurrida y el hecho de que el texto que se le había indicado no era adoptado en la fecha indicada. En el apartado 69 de dicha sentencia, el Tribunal de Justicia respondió a esta alegación remitiéndose a los apartados 48 y 49 de su sentencia de 15 de junio de 1994, Comisión/BASF y otros (C‑137/92 P, Rec. p. I‑2555), relativos a irregularidades como las cuestionadas en ese asunto, es decir, la falta de autenticación del acto. En cuanto al apartado 72 de la sentencia Hoechst/Comisión, antes citada, remite claramente a la cuestión resuelta en la sentencia Comisión/BASF y otros, antes citada, a saber, las consecuencias jurídicas de la falta de autenticación de un acto.
55 En el caso de autos, el Consejo no realizó la comunicación de la motivación individual y específica de la congelación de fondos prevista en el artículo 15, apartado 3, del Reglamento nº 423/2007, sino que la Comisión bancaria francesa transmitió a la sucursal de la recurrente una información suficiente y la recurrente pudo interponer recurso. A la vista de estos elementos, el Tribunal de Primera Instancia no incurrió tampoco en error de Derecho al declarar, en el apartado 90 de la sentencia recurrida, que el hecho de que el Consejo no pusiera en conocimiento de la demandante los fundamentos de la Decisión [controvertida] no tuvo como consecuencia privar a aquélla de la posibilidad de conocer en el momento oportuno la motivación de la Decisión [controvertida] y de apreciar la fundamentación de la medida de congelación adoptada frente a ella.
56 En efecto, aunque, como se acaba de exponer, una comunicación individual es, en principio, necesaria, basta afirmar que el artículo 15, apartado 3, del Reglamento nº 423/2007, que sólo menciona la obligación de «dar a conocer», no exige ninguna forma concreta. Es importante que se haya dado un efecto útil a esta disposición, a saber, una tutela judicial efectiva de las personas y entidades afectadas por las medidas restrictivas adoptadas con arreglo al artículo 7, apartado 2, de dicho Reglamento, lo que ocurrió en el caso de autos.
57 De todas estas consideraciones resulta que el primer motivo de casación carece de fundamento.
Sobre el segundo motivo de casación formulado con carácter principal, basado en error de Derecho en la interpretación de la base jurídica del Reglamento nº 423/2007 y en una motivación errónea de la sentencia recurrida
58 Este motivo de casación se refiere a los apartados 45 a 50 de la sentencia recurrida, que están redactados del siguiente modo:
«45 Los artículos 60 CE y 301 CE tienen la particularidad de constituir una pasarela entre las acciones de la Comunidad por las que se adoptan medidas económicas y los objetivos del Tratado UE [en su versión anterior al Tratado de Lisboa] en materia de relaciones exteriores, lo que incluye la [política exterior y de seguridad común (PESC)] (véase, en este sentido, la sentencia Kadi [y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, antes citada], apartado 197). En efecto, los artículos 60 CE y 301 CE son disposiciones que contemplan expresamente la posibilidad de que una acción de la Comunidad pueda resultar necesaria para alcanzar alguno de los objetivos que el artículo 2 UE asigna específicamente a la Unión, a saber, la realización de una política exterior y de seguridad común.
46 Esta circunstancia, sin embargo, no afecta a la coexistencia de la Unión y de la Comunidad como ordenamientos jurídicos integrados pero distintos ni a la arquitectura constitucional de los pilares, queridas por los autores de los Tratados actualmente vigentes (véase, en este sentido, la sentencia Kadi [y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, antes citada], apartado 202). Por consiguiente, aun cuando la acción de la Comunidad en el marco de los artículos 60 CE y 301 CE realiza uno de los objetivos de la Unión, tal acción se lleva a cabo con fundamento en el pilar comunitario. Por lo tanto, la legalidad de los actos adoptados en este ámbito, tales como el Reglamento nº 423/2007 y los actos que lo desarrollan, debe apreciarse a la luz de las condiciones que establecen las normas de este mismo pilar, incluso en lo relativo a la regla de voto apropiada.
47 De lo anterior resulta que, contrariamente a lo que sostiene la demandante, la Posición Común 2007/140, que forma parte del segundo pilar de la Unión, no constituye una base jurídica del Reglamento nº 423/2007 y de los actos que lo desarrollan, lo que implica que carece de pertinencia la regla de voto aplicable a la adopción de dicha Posición Común y a su modificación. En efecto, la existencia de una posición común o de una acción común adoptada previamente en el ámbito de la PESC es tan sólo un requisito que establece el artículo 301 CE, artículo que también define la regla de voto aplicable a la adopción de actos con arreglo al mismo.
48 Pues bien, en el caso de autos es pacífico que el Reglamento nº 423/2007 y la Decisión [controvertida] fueron adoptados por mayoría cualificada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 301 CE. También es pacífico que la adopción de ese mismo Reglamento vino precedida de la adopción por unanimidad de la Posición Común 2007/140 y que la adopción de la Decisión [controvertida] vino precedida de la adopción por unanimidad de la Posición Común 2008/479, en virtud de la cual se incluyó a la demandante en la lista de entidades a las que afectaba la medida de congelación de fondos en virtud del artículo 5, apartado 1, letra b), de la Posición Común 2007/140. En tales circunstancias, procede declarar que se cumplieron los requisitos que establece el artículo 301 CE.
49 Por consiguiente, procede desestimar la imputación que la demandante basa en la inobservancia de la regla de voto aplicable.
50 En cuanto a las restantes imputaciones de la demandante, procede recordar que un acto sólo adolece de desviación de poder cuando existen indicios objetivos, pertinentes y concordantes de que dicho acto ha sido adoptado con el fin exclusivo o, al menos, determinante de alcanzar fines distintos de los alegados o de eludir un procedimiento específicamente establecido por el Tratado para hacer frente a las circunstancias del caso (véanse la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de diciembre de 2004, Swedish Match, C‑210/03, Rec. p. I‑11893, apartado 75, y la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 13 de enero de 2004, Thermenhotel Stoiser Franz y otros/Comisión, T‑158/99, Rec. p. II‑1, apartado 164, y la jurisprudencia citada). Pues bien, en el presente caso la demandante no ha aportado datos que induzcan a pensar que, al adoptar la Decisión [controvertida], el Consejo perseguía un fin distinto del de impedir la proliferación nuclear congelando los fondos de aquellas entidades que consideraba que participaban, mediante colaboración directa o prestando apoyo, en las actividades de que se trata, de conformidad con el procedimiento que para tal fin establecen el Tratado CE y el Reglamento nº 423/2007».
Alegaciones de las partes
59 La recurrente sostiene que el Tribunal de Primera Instancia incurrió en error de Derecho en la interpretación de la base jurídica del Reglamento nº 423/2007 que vició su sentencia con una motivación errónea.
60 La recurrente recuerda que el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 423/2007 se refiere a entidades que «participan, mediante colaboración directa o prestan apoyo» en la proliferación nuclear. Basándose en la sentencia Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, antes citada (apartado 167), sostiene que, puesto que el criterio pertinente adoptado por el Reglamento nº 423/2007 y la Decisión controvertida no es el hecho de estar controlado por un país tercero, sino el de participar en determinadas actividades de proliferación nuclear, estas disposiciones transcienden del ámbito de aplicación de los artículos 60 CE y 301 CE. En consecuencia, considera que habría sido indispensable fundamentar dichas disposiciones no sólo en los artículos 60 CE y 301 CE, sino también en el artículo 308 CE, que exige una votación por unanimidad.
61 La recurrente sostiene que el Tribunal de Primera Instancia incurrió también en error de Derecho al considerar que la Posición Común 2007/140 no constituía una base jurídica del Reglamento nº 423/2007 y de la Decisión controvertida, sino un mero «requisito» que establece el artículo 301 CE. Con ello, estima que el Tribunal de Primera Instancia hizo una distinción que no figura en las normas que establece el Tratado. La recurrente subraya que la lista que figura en el anexo V del Reglamento nº 423/2007 es idéntica a la que se menciona en el anexo II de la Posición Común 2007/140 que, a su juicio, sólo puede ser modificada por unanimidad, de conformidad con el artículo 7, apartado 2, de la misma. La recurrente concluye que, al basarse dicho Reglamento en los artículos 60 CE y 301 CE y en dicha Posición Común, este anexo V, debía haber sido modificado con arreglo a la regla de la unanimidad. Y añade que el Consejo incurrió en una desviación de poder al adoptar la Decisión controvertida incumpliendo esta regla.
62 La República Francesa estima que el motivo de casación formulado por la recurrente es contrario al propio tenor del artículo 301 CE.
63 El Consejo, el Reino Unido y la Comisión subrayan que el Reglamento nº 423/2007 se refiere claramente a la República Islámica de Irán y que, por tanto, no era necesario el recurso al artículo 308 CE como base jurídica. A este respecto, afirman que la sentencia Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, antes citada, no es pertinente, puesto que aborda una situación distinta. En efecto, el Reglamento controvertido en ese asunto no se refería a un país tercero, al contrario de lo que ocurre en el caso de autos. La Comisión añade que, aunque la recurrente niegue ahora sus vínculos con la República Islámica de Irán, se trata de un motivo de casación nuevo que no es admisible.
64 Por lo que respecta a la desviación de poder, la Comisión considera que el Tribunal de Primera Instancia respondió correctamente, en el apartado 50 de la sentencia recurrida, al referirse a la jurisprudencia aplicable en la materia.
Apreciación del Tribunal de Justicia
65 La recurrente rebate el razonamiento del Tribunal de Primera Instancia relativo a la base jurídica del Reglamento nº 423/2007, pues considera que éste debería haber sido adoptado por unanimidad fundándose en los artículos 60 CE, 301 CE y 308 CE o en los artículos 60 CE y 301 CE y en la Posición Común 2007/140. En consecuencia, sostiene que la Decisión controvertida no podía ser adoptada por mayoría cualificada, como establece el artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 423/2007 para las modificaciones de la lista de personas, organismos y entidades prevista en el artículo 7, apartado 2, de dicho Reglamento.
66 Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la elección de la base jurídica de un acto comunitario debe basarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, entre los que figuran, en especial, la finalidad y el contenido del acto (véase, en particular, la sentencia Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, antes citada, apartado 182).
67 La recurrente no se opone a que se recurriera a los artículos 60 CE y 301 CE. Sólo critica que el Reglamento nº 423/2007 se base únicamente en estas disposiciones.
68 Según su título, el Reglamento nº 423/2007 tiene por objeto la adopción de medidas restrictivas contra la República Islámica de Irán. De los considerandos y de todas las disposiciones de este Reglamento se desprende que pretende impedir o frenar la política adoptada por dicho Estado en materia nuclear, habida cuenta del riesgo que representa, mediante medidas restrictivas en materia económica. Como puso de manifiesto el Abogado General en el punto 75 de sus conclusiones, se combaten los riesgos propios del programa iraní de proliferación nuclear y no la actividad general de proliferación nuclear.
69 Puesto que la finalidad y el contenido del acto en cuestión son claramente la adopción de medidas económicas frente a la República Islámica de Irán, el recurso al artículo 308 CE no era necesario, por constituir el artículo 301 CE una base jurídica suficiente ya que permite una acción de la Comunidad destinada a interrumpir o a reducir, total o parcialmente, las relaciones económicas con uno o varios países terceros, dado que esta acción puede englobar medidas de congelación de fondos de entidades que, como el Bank Melli Iran, colaboran con el régimen del país tercero de que se trata.
70 En cuanto a la necesidad de incluir la Posición Común 2007/140 en la base jurídica, defendida por la recurrente, basta observar que está en contradicción con el propio tenor del artículo 301 CE, que establece la posibilidad de adoptar medidas comunitarias cuando una posición común o una acción común, adoptadas con arreglo a las disposiciones del Tratado UE, en su versión anterior al Tratado de Lisboa, relativas a la PESC, impliquen una acción de la Comunidad. Este texto indica que para que se puedan adoptar medidas comunitarias la posición común o la acción común deben existir, pero no que esas medidas deban basarse en dicha posición común o en dicha acción común.
71 En cualquier caso, una posición común no puede constituir la base jurídica de un acto comunitario. En efecto, las posiciones comunes del Consejo en materia de PESC, como las Posiciones Comunes 2007/140 y 2008/479, se adoptan en el marco de dicho Tratado UE, de conformidad con el artículo 15 del mismo, mientras que los reglamentos del Consejo, como el Reglamento nº 423/2007, se adoptan en el marco del Tratado CE.
72 Así pues, el Consejo sólo podía adoptar un acto comunitario basándose en las competencias que le había conferido el Tratado CE, esto es, en el caso de autos, los artículos 60 CE y 301 CE.
73 Por tanto, el Tribunal de Primera Instancia declaró justificadamente, en el apartado 47 de la sentencia recurrida, que la existencia de una posición común adoptada previamente en el ámbito de la PESC es tan sólo un requisito que establece el artículo 301 CE.
74 Por lo que se refiere a la imputación basada en la desviación de poder, procede declarar que la recurrente no demuestra por qué el apartado 50 de la sentencia recurrida es erróneo.
75 De estos elementos resulta que el segundo motivo de casación formulado con carácter principal no está fundado.
Sobre el tercer motivo de casación formulado con carácter principal, basado en la vulneración de la obligación de motivación del acto, del derecho de defensa y del principio de tutela judicial efectiva
76 Este motivo de casación afecta a los apartados 80 a 85 de la sentencia recurrida, redactados del modo siguiente:
«80 La obligación de motivar un acto lesivo, tal como se establece en el artículo 253 CE y más concretamente, en lo que atañe al presente caso, en el artículo 15, apartado 3, del Reglamento nº 423/2007, tiene como finalidad, por una parte, proporcionar al interesado una indicación suficiente sobre si la decisión está bien fundada o si adolece, en su caso, de algún vicio que permita impugnar su validez ante el juez comunitario, y, por otra parte, permitir a éste el ejercicio de su control sobre la legalidad de dicho acto. La obligación de motivación así establecida constituye un principio fundamental del Derecho comunitario que sólo puede encontrar excepciones en razón de consideraciones imperiosas. En principio, pues, la motivación debe notificarse al interesado al mismo tiempo que el acto lesivo, ya que la falta de motivación no puede quedar subsanada por el hecho de que el interesado descubra los motivos de la decisión en el procedimiento ante el juez comunitario. Por otra parte, el cumplimiento de la obligación de motivación es tanto más importante en el caso de una primera decisión mediante la que se congelan los fondos de una entidad, ya que constituye la única garantía que permite al interesado utilizar oportunamente las vías de recurso a su alcance para impugnar la validez de dicha decisión, puesto que el interesado no goza de un derecho de audiencia previo a la adopción de la misma (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia [del Tribunal de Primera Instancia Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consejo, antes citada], apartados 138 a 140, y la jurisprudencia citada).
81 Por consiguiente, a menos que consideraciones imperiosas que afecten a la seguridad de la Comunidad o de sus Estados miembros o a la dirección de sus relaciones internacionales se opongan a la comunicación de determinados datos (véase, por analogía, la sentencia [Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, antes citada], apartado 342), el Consejo está obligado en virtud del artículo 15, apartado 3, del Reglamento nº 423/2007 a poner en conocimiento de la entidad interesada razones específicas y concretas cuando adopte una decisión de congelación de fondos como la Decisión [controvertida]. Así pues, debe mencionar los elementos de hecho y de Derecho de los que depende la justificación legal de la medida y las consideraciones que le llevan a adoptarla. En la medida de lo posible esa motivación debe comunicarse, ya sea al tiempo de la adopción de la medida en cuestión o tan pronto como sea posible después de su adopción (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia [del Tribunal de Primera Instancia Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consejo, antes citada], apartados 143 a 148, y la jurisprudencia citada).
82 Sin embargo, la motivación debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y al contexto en el cual éste se adopte. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados y el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que el carácter suficiente de la motivación debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. En particular, un acto lesivo está suficientemente motivado cuando tiene lugar en un contexto conocido por el interesado permitiéndole comprender el alcance de la medida adoptada respecto a él (véase la sentencia [del Tribunal de Primera Instancia Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consejo, antes citada], apartado 141, y la jurisprudencia citada).
83 Tal como se indica en el anterior apartado 57, la aplicación del artículo 7, apartado 2, letras a) y b), del Reglamento nº 423/2007 requiere que la entidad de que se trate participe, mediante colaboración directa o prestando apoyo, en la proliferación nuclear. Por consiguiente, además de indicar el fundamento jurídico de la medida adoptada, la obligación de motivación del Consejo se refiere precisamente a esa circunstancia. En cambio, contrariamente a lo que sostiene la demandante, el Consejo no estaba obligado a motivar ni su decisión de ir más allá de las medidas adoptadas por la Resolución 1803 (2008) –habida cuenta de que, tal como se ha declarado en el anterior apartado 65, la Decisión [controvertida] no aplicaba dicha Resolución– ni su opción de tratar a la sociedad demandante de un modo diferente a los restantes bancos iraníes.
84 En el presente asunto, el Consejo indicó, tanto en el título como en el segundo considerando de la Decisión [controvertida], que las medidas adoptadas se basaban en el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 423/2007. En el apartado 4 de la parte B del anexo de la Decisión [controvertida], precisó también las razones individuales y específicas que le llevaron a considerar que la demandante prestaba apoyo a la proliferación nuclear. En efecto, el Consejo mencionó, en primer lugar, el tipo de apoyo prestado por la sociedad demandante, a saber, la prestación de servicios financieros, incluidas la apertura de líneas de crédito y la gestión de cuentas; en segundo lugar, las actividades ligadas a la proliferación nuclear relacionadas con dichos servicios, a saber, la compra de materiales sensibles, y, en tercer lugar, los beneficiarios del apoyo prestado por la demandante, a saber, las ocho entidades designadas nominalmente.
85 En estas circunstancias, el Tribunal de Primera Instancia considera que la motivación de la Decisión [controvertida], en lo que atañe a la demandante, es suficiente [...]»
77 El tercer motivo de casación formulado con carácter principal se refiere también al apartado 97 de la sentencia recurrida, redactado del modo siguiente:
«A este respecto, procede desestimar la alegación de la demandante según la cual el Consejo estaba obligado a facilitarle de oficio el acceso a los documentos de su expediente. En efecto, cuando se ha comunicado información suficientemente precisa que permite a la entidad interesada dar a conocer oportunamente su punto de vista sobre los cargos que le imputa el Consejo, el principio de respeto del derecho de defensa no implica la obligación de dicha institución de permitir espontáneamente el acceso a los documentos incluidos en el expediente relativo a la mencionada entidad. Sólo cuando así lo solicite la parte interesada estará el Consejo obligado a facilitar el acceso a todos los documentos administrativos no confidenciales relativos a la medida de que se trate (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 11 de julio de 2002, Hyper/Comisión, T‑205/99, Rec. p. II‑3141, apartados 63 a 65, y la jurisprudencia citada). La comunicación espontánea de los elementos del expediente supondría efectivamente una exigencia excesiva, dado que en el momento en que se adopta una medida de congelación de fondos no existe certeza alguna de que la entidad afectada tenga la intención de comprobar, mediante el acceso al expediente, los hechos en que se basan los cargos que le imputa el Consejo.»
78 Por último, es importante reproducir los apartados 102 a 104 de la sentencia recurrida:
«102 En cuanto al hecho de que el Consejo no haya presentado espontáneamente las pruebas en apoyo de la motivación de la Decisión [controvertida], del anterior apartado 97 y del posterior apartado 107 se desprende que no estaba obligado a ello, ni antes ni después de la interposición del presente recurso.
103 Del mismo modo, la demandante no explica por qué la necesidad de comprobar una por una sus relaciones con las entidades designadas en la Decisión [controvertida] le habría impedido pedir el acceso al expediente del Consejo o solicitar ser oída. Al contrario, tales actuaciones podrían haber facilitado las comprobaciones que había de efectuar, gracias a los documentos consultados o a las precisiones obtenidas.
104 A la vista de cuanto antecede, procede declarar que, al no haber presentado la demandante ante el Consejo una solicitud en el sentido indicado, dicha institución no estaba obligada a facilitar a la demandante el acceso al expediente ni a evacuar el trámite de audiencia del interesado, lo que implica que procede desestimar la imputación basada en la vulneración del derecho de defensa.»
Alegaciones de las partes
79 La recurrente rebate: en primer término, la conclusión del Tribunal de Primera Instancia que figura en los apartados 84 y 85 de la sentencia recurrida, de que dispuso de información suficientemente precisa de las razones de la congelación de fondos; en segundo término, la conclusión del Tribunal que figura en el apartado 97 de la sentencia recurrida, de que el Consejo no estaba obligado a darle acceso a los documentos del expediente; en tercer término, la conclusión del Tribunal de Primera Instancia en los apartados 102 y 104 de la sentencia recurrida, de que, al no haber presentado ante el Consejo una solicitud en el sentido indicado, dicha institución no estaba obligada a facilitar a la demandante el acceso al expediente, ya sea antes o después de la interposición del recurso; y en cuarto término, la conclusión del Tribunal que figura en el apartado 106 de la sentencia recurrida, de que consideraba que se encontraba en condiciones de ejercer plenamente su control.
80 La recurrente recuerda que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la persona afectada debe recibir, desde el procedimiento administrativo previo, todas las indicaciones necesarias para la defensa de sus intereses. Añade, citando la sentencia de 27 de junio de 1991, Al-Jubail Fertilizer/Consejo (C‑49/88, Rec. p. I‑3187, apartados 17 y 18), que debe ofrecerse a dicha persona la posibilidad de manifestar de forma apropiada su punto de vista sobre la realidad y la oportunidad de los hechos y circunstancias alegadas y sobre los elementos de prueba tenidos en cuenta frente a ella. La violación de este derecho no puede quedar subsanada, de conformidad con la sentencia de 8 de julio de 1999, Hercules Chemicals/Comisión (C‑51/92 P, Rec. p. I‑4235, apartados 76 y 78) por el hecho de que el acceso al expediente haya sido posible en una fase ulterior, en un recurso que tenga por objeto la anulación de la Decisión cuestionada. A fortiori, sobre la base de esta jurisprudencia, la recurrente sostiene que no se respetan el derecho de defensa ni el derecho a la tutela judicial efectiva cuando no se da en ningún momento acceso al expediente, ni siquiera en el procedimiento de anulación.
81 La recurrente considera que los apartados impugnados de la sentencia recurrida son contrarios a la jurisprudencia del propio Tribunal de Primera Instancia, a saber, a la sentencia de 4 de diciembre de 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Consejo (T‑284/08, Rec. p. II‑3487, apartados 74 y 75), y a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, a saber, a las sentencias Saadi c. Italia, de 28 de febrero de 2008 (apartados 138 y 139), y A. y otros c. Reino Unido, de 19 de febrero de 2009 (apartado 126).
82 La República Francesa y el Reino Unido alegan que la Decisión controvertida, en el apartado 4 de la parte B de su anexo, incluía una información clara y suficiente en cuanto a la recurrente. Por tanto, según estos Estados miembros, no era necesario darle acceso a los documentos del expediente, como puso de manifiesto el Tribunal de Primera Instancia en el apartado 97 de la sentencia recurrida.
83 La República Francesa indica que la sentencia del Tribunal de Primera Instancia People’s Mojahedin Organization of Iran/Consejo, antes citada, no es pertinente pues se refiere al procedimiento aplicable a las sanciones en materia de terrorismo, mientras que la Decisión controvertida se refiere a las sanciones a un país tercero. En cuanto a la jurisprudencia relativa a temas de competencia, el Consejo y el Reino Unido plantean también su improcedencia en el caso de autos. El Reino Unido y la Comisión estiman además que la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos no permite sustentar el razonamiento de la recurrente.
84 El Consejo y la Comisión alegan, por lo que respecta a la presentación de pruebas durante el procedimiento judicial, que la recurrente no tiene en cuenta los apartados 30, 31 y 107 de la sentencia recurrida, de los que se desprende que «la demanda no contiene ningún motivo que ponga en tela de juicio la constatación del Consejo según la cual la sociedad demandante aportó apoyo financiero a la proliferación nuclear, siendo así que esa constatación constituye el fundamento de la Decisión [controvertida] en lo que atañe a la demandante y que, por consiguiente, tal motivo podía haberse invocado en el momento de la interposición del recurso, precisando, en su caso, que se aportarían pruebas adicionales tan pronto como estuvieran disponibles» (apartado 30), aunque el Tribunal de Primera Instancia pudo concluir, en el apartado 107 de la sentencia recurrida, que el Consejo no necesitaba presentar pruebas para fundamentar las razones indicadas en la Decisión de que se trata.
85 Interrogada al respecto en la vista, la recurrente alegó que en el recurso interpuesto ante el Tribunal de Primera Instancia se incluía implícitamente un motivo que negaba la aportación de apoyo financiero a la proliferación nuclear que pretendía desarrollar una vez recibido el expediente de pruebas en el que se había basado el Consejo para adoptar la Decisión controvertida.
Apreciación del Tribunal de Justicia
86 En cuanto a la parte del presente motivo de casación basada en la vulneración de la obligación de motivación, procede señalar con carácter previo que, al no haber notificado el Consejo la motivación individual y específica de la Decisión controvertida de conformidad con el artículo 15, apartado 3, del Reglamento nº 423/2007, se debe tomar en consideración la motivación que figura en dicha Decisión, en los términos en que fue publicada y notificada a la recurrente por la Comisión bancaria francesa.
87 El Tribunal de Primera Instancia no incurrió en error de Derecho al declarar, en los apartados 84 y 85 de la sentencia recurrida, que la motivación de la Decisión controvertida era suficiente a la vista de la jurisprudencia relativa a la obligación de motivación. El Tribunal puso de manifiesto, en particular, que dicha Decisión indicaba la base jurídica conforme a la cual había sido adoptada y las razones individuales y específicas que habían llevado al Consejo a considerar que la recurrente apoyaba la proliferación nuclear en Irán. Leyendo la motivación de la Decisión controvertida, ha de confirmarse que tales elementos bastaban para permitir a la recurrente entender lo que se le imputaba y apreciar la procedencia de dicha Decisión.
88 La cuestión de la motivación de la Decisión controvertida es, no obstante, distinta de la de la prueba del comportamiento imputado a la recurrente, a saber, los hechos mencionados en dicha Decisión y el que sean calificados de participación o de prestación de apoyo en las actividades nucleares estratégicas de la República Islámica de Irán relacionadas con la proliferación o con el desarrollo, por este Estado, de sistemas vectores de armas nucleares, con arreglo al artículo 7, apartado 2, letras a) y b), del Reglamento nº 423/2007.
89 Como alegaron el Reino Unido y la Comisión, la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos invocada por la recurrente no es pertinente. En efecto, las sentencias, antes citadas, Saadi c. Italia y A. y otros c. Reino Unido se refieren al artículo 3 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950 (en lo sucesivo, «CEDH»), que establece la prohibición absoluta de la tortura, de las penas y tratos inhumanos y degradantes. Pues bien, el derecho de propiedad, lesionado por la congelación de fondos, no goza, ni en el contexto del CEDH ni en el Derecho de la Unión, de tal protección absoluta (sobre el carácter absoluto de la prohibición de la tortura, véase la sentencia de 12 de junio de 2003, Schmidberger, C‑112/00, Rec. p. I‑5659, apartado 80), de modo que la jurisprudencia invocada no le es aplicable.
90 El Reglamento nº 423/2007 no establece ningún procedimiento administrativo previo a las decisiones de congelación de fondos, ya se trate de la decisión inicial, habida cuenta del efecto sorpresa esperado, ya se trate de una decisión de reconsideración. Únicamente la notificación en el Diario Oficial de la Unión Europea descrita en el apartado 21 de la presente sentencia se refiere a los intereses de las personas, entidades y organismos incluidos en una lista y autoriza a éstos a solicitar, junto con la documentación probatoria, que se reconsidere la decisión de incluirlos en dicha lista.
91 Habida cuenta de que en el caso de autos no hubo procedimiento administrativo organizado, la jurisprudencia de la Unión invocada por la recurrente no es pertinente. En efecto, la sentencia Al-Jubail Fertilizer/Consejo, antes citada, fue dictada en un procedimiento de dumping, al que se aplicaba el Reglamento (CEE) nº 2176/84 del Consejo, de 23 de julio de 1984, relativo a la defensa contra las importaciones que sean objeto de dumping o de subvenciones por parte de países no miembros de la Comunidad Económica Europea (DO L 201, p. 1; EE 11/21, p. 3), y la sentencia Hercules Chemicals/Comisión, antes citada, fue dictada en un asunto de competencia en el que eran de aplicación el Reglamento nº 17 del Consejo, de 6 de febrero de 1962, Primer Reglamento de aplicación de los artículos [81] y [82] del Tratado (DO 13, p. 204; EE 08/01, p. 22), y el Reglamento nº 99/63/CEE de la Comisión, de 25 de julio de 1963, relativo a las audiencias previstas en los apartados 1 y 2 del artículo 19 del Reglamento nº 17 del Consejo (DO 127, p. 2268; EE 08/01, p. 62).
92 En cualquier caso, en el apartado 97 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia recordó que sólo cuando así lo solicite la parte interesada estará el Consejo obligado a facilitar el acceso a todos los documentos administrativos no confidenciales relativos a la medida de que se trate. No obstante, la recurrente no explica de qué modo ese Tribunal de Primera Instancia incurrió en error de Derecho al pronunciarse de ese modo. Por otra parte, de las afirmaciones del Tribunal de Primera Instancia que figuran en los apartados 103 y 104 de la sentencia recurrida, no refutadas por la recurrente en su recurso de casación, se desprende que la misma no solicitó al Consejo acceder al expediente de éste.
93 De estos elementos resulta que el tercer motivo de casación formulado con carácter principal no está fundado.
Sobre el primer motivo de casación formulado con carácter subsidiario, basado en la infracción del artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 423/2007 y en la fundamentación contradictoria que vicia la sentencia recurrida
94 Este motivo de casación afecta, en particular, a los apartados 51, 52, 64 y 65 de la sentencia recurrida, redactados del modo siguiente:
«51 En último lugar, en la medida en que la demandante sostiene que el artículo 15, apartado 2, y el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 423/2007 no pueden constituir una base jurídica válida de la Decisión [controvertida] porque permiten al Consejo adoptar medidas de congelación de fondos que van más allá de las medidas aprobadas por el Consejo de Seguridad, procede declarar que no hay nada en los artículos 60 CE y 301 CE que autorice a considerar que la competencia que dichas disposiciones atribuyen a la Comunidad se circunscriba a la aplicación de las medidas decididas por el Consejo de Seguridad. Por lo tanto, el Consejo tenía competencia para adoptar no sólo el artículo 7, apartado 1, del Reglamento nº 423/2007, que aplica la Resolución 1737 (2006) ordenando la congelación de los fondos de las entidades designadas en aquélla, sino también el apartado 2 de ese mismo artículo 7, que permite adoptar medidas de congelación de fondos que afecten a otras entidades que, a juicio del Consejo, participan, mediante colaboración directa o prestando apoyo, en la proliferación nuclear.
52 En este contexto, es desde luego verdad que el [sexto] considerando del Reglamento nº 423/2007 impone al Consejo la obligación de ejercer la competencia que le atribuye el artículo 7, apartado 2, del mismo Reglamento “con el fin de alcanzar los objetivos de la RCSNU 1737 (2006)”. No obstante, la obligación de perseguir los objetivos de la Resolución 1737 (2006) no implica en modo alguno que el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 423/2007 solamente pueda aplicarse en relación con las entidades designadas en las medidas restrictivas adoptadas por el Consejo de Seguridad en virtud de aquella misma Resolución. La no adopción de medidas por el Consejo de Seguridad o una toma de posición específica por este último podrán tomarse en consideración, a lo sumo, junto con otros factores pertinentes, en el marco de la apreciación destinada a determinar si concurren o no los requisitos que establece el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 423/2007.
[...]
64 Con carácter liminar, de los anteriores apartados 51 y 52 se desprende que el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 423/2007 atribuye al Consejo una competencia autónoma, cuyo ejercicio es independiente de la adopción por el Consejo de Seguridad de medidas restrictivas frente a las entidades de que se trata. En efecto, el objeto del artículo 7, apartado 2, del citado Reglamento y de la Decisión [controvertida] –que fue adoptada en virtud de aquél– no es aplicar las resoluciones aprobadas por el Consejo de Seguridad en materia de proliferación nuclear, sino únicamente garantizar que los objetivos perseguidos por una de las Resoluciones en cuestión, a saber, la Resolución 1737 (2006), sean alcanzados mediante la adopción de medidas restrictivas autónomas.
65 Así pues, contrariamente a lo que sostiene la demandante, ni el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 423/2007 ni la Decisión [controvertida] aplican la Resolución 1803 (2008), lo que implica que el contenido y los objetivos de esta última Resolución no constituyen un criterio a cuya luz deba apreciarse la compatibilidad de la Decisión [controvertida] con el principio de proporcionalidad.»
Alegaciones de las partes
95 La recurrente sostiene que el Tribunal de Primera Instancia sobrepasó los límites de la facultad de apreciación del Consejo basada en el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 423/2007 al desestimar la pertinencia de las resoluciones del Consejo de Seguridad en esta apreciación. Sostiene que incurrió, por tanto, en error de Derecho y en error de apreciación de los hechos al desestimar los motivos basados en la violación del principio de proporcionalidad y en la vulneración del derecho de propiedad, por lo que su motivación está viciada por una fundamentación contradictoria.
96 A juicio de la recurrente, no se puede negar la relación entre el Reglamento nº 423/2007 y las resoluciones del Consejo de Seguridad. Sostiene que dicho Reglamento pretendía poner en vigor dichas resoluciones. Pues bien, considera que la Resolución 1803 (2008) sólo pedía a los Estados que se mantuvieran «vigilantes» con respecto al Bank Melli Iran.
97 Además, alega que el razonamiento del Tribunal de Primera Instancia está viciado por una fundamentación contradictoria. En efecto, afirma que, en el apartado 52 de la sentencia recurrida, el Tribunal puso de manifiesto la pertinencia de las resoluciones del Consejo de Seguridad, mientras que, en los apartados 64 y 65 de la sentencia recurrida, describió la competencia del Consejo como autónoma.
98 El Consejo, la República Francesa, el Reino Unido y la Comisión insisten en el carácter autónomo de las medidas adoptadas por el Consejo. La República Francesa observa que, en la Resolución 1803 (2008), el Consejo de Seguridad remitió a la apreciación de los Estados. Considera, en todo caso, que el hecho de que el Consejo de Seguridad recomendase que se mantuvieran vigilantes no conlleva que la congelación de fondos sea una medida desproporcionada. La Comisión subraya que el Consejo persiguió el objetivo de la Resolución 1737 (2006).
99 Estos Estados miembros e instituciones ponen de manifiesto, por otra parte, las excepciones previstas en el Reglamento nº 423/2007, en particular, en su artículo 9, y concluyen que no se vulneró el principio de proporcionalidad.
Apreciación del Tribunal de Justicia
100 Es importante recordar, con carácter previo, que las resoluciones del Consejo de Seguridad, por una parte, y las posiciones comunes y los reglamentos del Consejo, por otra, pertenecen a ordenamientos jurídicos distintos.
101 Las resoluciones del Consejo de Seguridad, como las Resoluciones 1737 (2006) y 1803 (2008), fueron adoptadas en el marco de la Organización de las Naciones Unidas de la que ni la Unión ni la Comunidad son parte. Las posiciones comunes del Consejo en materia de PESC, como las Posiciones Comunes 2007/140 y 2008/479, fueron adoptadas en el marco del Título V del Tratado UE, en su versión anterior al Tratado de Lisboa, de conformidad con el artículo 15 del mismo. En cuanto a los reglamentos del Consejo, como el Reglamento nº 423/2007, fueron adoptados en el marco del Tratado CE, que constituye el pilar comunitario de la Unión.
102 Los actos adoptados en el marco, por una parte, de las Naciones Unidas, y por otra parte, de la Unión lo son por órganos que cuentan con competencias autónomas, que les son atribuidas por sus cartas básicas, que son los tratados que los crearon.
103 En la sentencia Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, antes citada, el Tribunal de Justicia se pronunció sobre los vínculos que existen entre una resolución del Consejo de Seguridad y un reglamento comunitario. En particular, declaró, en el apartado 296 de dicha sentencia, que la Comunidad debe tener en cuenta al elaborar medidas comunitarias que tengan por objeto aplicar una resolución del Consejo de Seguridad prevista en una posición común los términos y objetivos de la resolución de que se trate.
104 Del mismo modo, el Tribunal de Justicia ha declarado en varias ocasiones que debía tenerse en cuenta el texto y el objeto de una resolución del Consejo de Seguridad para la interpretación del reglamento que pretende aplicarla (sentencias de 30 de julio de 1996, Bosphorus, C‑84/95, Rec. p. I‑3953, apartado 14; de 27 de febrero de 1997, Ebony Maritime y Loten Navigation, C‑177/95, Rec. p. I‑1111, apartado 20; de 11 de octubre de 2007, Möllendorf y Möllendorf-Niehuus, C‑117/06, Rec. p. I‑8361, apartado 54; Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, antes citada, apartado 297; de 29 de abril de 2010, M y otros, C‑340/08, Rec. p. I‑3913, apartado 45; y de 29 de junio de 2010, E y F, C‑550/09, Rec. p. I‑6213, apartado 72).
105 No obstante, el Tribunal de Justicia ha declarado también, sin que ello obste a la primacía de una resolución del Consejo de Seguridad en el plano internacional, que el respeto que se impone a las instituciones comunitarias en relación con las instituciones de las Naciones Unidas no podía conllevar la falta de control de la legalidad del acto comunitario desde el punto de vista de los derechos fundamentales que forman parte integrante de los principios generales del Derecho comunitario (véase, en este sentido, la sentencia Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, antes citada, apartados 288 y 326).
106 Estos elementos sostienen suficientemente la conclusión del Tribunal de Primera Instancia que figura en el apartado 64 de la sentencia recurrida, de que la competencia conferida al Consejo por el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 423/2007 es una competencia autónoma. A este respecto, una obligación de «tener en cuenta» los términos y objetivos de la resolución de que se trate no se opone en absoluto a la afirmación de que el Consejo resuelve autónomamente, con respeto de las normas de su propio ordenamiento jurídico. Por tanto, al contrario de lo que sostiene la recurrente, el Tribunal de Primera Instancia no se contradijo al poner de manifiesto, en el apartado 52 de la sentencia recurrida, la pertinencia de las resoluciones del Consejo de Seguridad, pese a describir como autónoma la competencia del Consejo, en los apartados 64 y 65 de dicha sentencia.
107 El Tribunal de Primera Instancia consideró, en el apartado 65 de la sentencia recurrida, que el contenido y los objetivos de la Resolución 1803 (2008) no constituían un criterio a cuya luz debiese apreciarse la compatibilidad de la Decisión controvertida con el principio de proporcionalidad. Se debe entender esta afirmación de conformidad con el texto de la Resolución 1803 (2008), que no impone a los Estados medidas concretas, sino que les pide que se mantengan vigilantes en lo que respecta a las actividades que ejercen las instituciones financieras de su territorio, en particular el Bank Melli, con el fin de evitar que esas actividades contribuyan a la realización de actividades nucleares que sean estratégicas desde el punto de vista de la proliferación nuclear.
108 Un texto de este tipo no prohíbe, en modo alguno, que los Estados adopten medidas concretas de congelación de fondos con respecto a Bank Melli Iran.
109 De estos elementos resulta que el primer motivo de casación invocado con carácter subsidiario no está fundado.
Sobre el segundo motivo de casación formulado con carácter subsidiario basado en error de apreciación en cuanto al derecho de propiedad de la recurrente
110 Este segundo motivo de casación tiene por objeto, más concretamente, los apartados 70 y 71 de la sentencia recurrida, que tienen la siguiente redacción:
«70 En cuarto lugar, por lo que se refiere a los inconvenientes ocasionados a la demandante y a la restricción de sus derechos fundamentales, entre los que figuran el derecho de propiedad y el derecho a ejercer una actividad económica, procede observar que, según reiterada jurisprudencia, los mencionados derechos forman parte integrante de los principios generales del Derecho cuya observancia garantiza el juez comunitario. De este modo, el respeto de los derechos humanos constituye un requisito de legalidad de los actos comunitarios (véase la sentencia Kadi [y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, antes citada], apartado 284, y la jurisprudencia citada). No obstante, resulta asimismo de la jurisprudencia que los derechos fundamentales no constituyen prerrogativas absolutas y que su ejercicio puede ser objeto de restricciones justificadas por objetivos de interés general perseguidos por la Comunidad. Así pues, toda medida económica o financiera restrictiva produce, por definición, efectos que atañen al derecho de propiedad y al libre ejercicio de actividades profesionales, ocasionando así perjuicios, en particular a aquellas entidades que ejercen las actividades que las medidas restrictivas en cuestión pretenden impedir. La importancia de los objetivos perseguidos por la normativa objeto del litigio puede justificar las consecuencias negativas que de ella se deriven para ciertos operadores, aunque sean considerables (véanse, en este sentido, las sentencias [antes citadas, del Tribunal de Justicia, Bosphorus], apartados 21 a 23, y Kadi [y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión], apartados 355 y 361).
71 En el caso de autos, como consecuencia de la Decisión [controvertida] se vieron restringidos en considerable medida tanto la libertad de ejercer una actividad económica como el derecho de propiedad de la sociedad demandante, ya que esta sociedad no puede, en particular, disponer de aquellos de sus fondos situados en el territorio de la Comunidad o que se encuentran en posesión de nacionales comunitarios, excepto en virtud de autorizaciones específicas, y puesto que aquellas de sus sucursales domiciliadas en dicho territorio no pueden celebrar nuevas transacciones con sus clientes. No obstante, habida cuenta de la importancia primordial de la paz y de la seguridad internacionales, los inconvenientes ocasionados no son desproporcionados en relación con los fines perseguidos, máxime cuando, por un lado, tales restricciones no afectan sino a una parte de los activos de la sociedad demandante y, por otro, los artículos 9 y 10 del Reglamento nº 423/2007 prevén determinadas excepciones que permiten que las entidades a las que afectan las medidas de congelación de fondos hagan frente a los gastos esenciales.»
Alegaciones de las partes
111 La recurrente alega que, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en particular, las sentencias, antes citadas, Saadi c. Italia (apartados 138 y 139) y A. y otros c. Reino Unido (apartado 126), la protección de los derechos fundamentales garantizados por el CEDH no puede ser ponderada con la lucha contra el terrorismo y la protección contra el mismo. A su juicio, el mismo razonamiento se aplica, por los mismos motivos, a las medidas que deben adoptarse para el mantenimiento de la paz y de la seguridad internacionales. Sostiene que la justificación dada a las medidas restrictivas adoptadas, es decir, el mantenimiento de la paz y de la seguridad internacionales, es una motivación errónea desde el punto de vista de la protección de los derechos humanos cuyo respeto garantiza el Tribunal de Justicia en el ordenamiento jurídico comunitario.
112 El Consejo, la República Francesa, el Reino Unido y la Comisión recuerdan que el derecho de propiedad no es absoluto. Subrayan que la sentencia recurrida es conforme con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencias, antes citadas, Bosphorus y Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión) y con la del Tribunal Europeo de Derechos Humanos [sentencia Hava Yollari Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi (Bosphorus Airways) c. Irlanda, de 30 de junio de 2005, Recueil des arrêts et décisions 2005-VI, apartado 155]. Por otra parte, ponen de manifiesto que la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos citada por la recurrente no es pertinente, puesto que no se refiere al derecho de propiedad.
Apreciación del Tribunal de Justicia
113 Sin que sea necesario pronunciarse sobre si la recurrente, en su condición de entidad íntegramente en poder del Estado iraní, podía invocar la protección del derecho de propiedad como derecho fundamental, basta observar que el Tribunal de Primera Instancia recordó, justificadamente, en el apartado 70 de la sentencia recurrida, que los derechos fundamentales controvertidos en el presente asunto no constituyen prerrogativas absolutas y que su ejercicio puede ser objeto de restricciones justificadas por objetivos de interés general perseguidos por la Comunidad.
114 En efecto, así ocurre con el derecho de propiedad y con el libre ejercicio de una actividad profesional (véanse, en particular, las sentencias de 14 de mayo de 1974, Nold/Comisión, 4/73, Rec. p. 491, apartado 14; de 10 de julio de 2003, Booker Aquaculture e Hydro Seafood, C‑20/00 y C‑64/00, Rec. p. I‑7411, apartados 67 y 68; Swedish Match, antes citada, apartado 72, y Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, antes citada, apartado 355). Por consiguiente, pueden imponerse restricciones al libre ejercicio de una actividad profesional, así como al derecho de propiedad, siempre y cuando estas restricciones respondan efectivamente a la consecución de objetivos de interés general y no constituyan, habida cuenta del objetivo perseguido, una intervención desmesurada e intolerable que afecte a la propia esencia de los derechos así garantizados (sentencia Swedish Match, antes citada, apartado 72).
115 A este respecto, el motivo considerado por el Tribunal de Primera Instancia en el apartado 71 de la sentencia recurrida, que deja constancia de la importancia primordial del mantenimiento de la paz y de la seguridad internacionales, basta para identificar la consecución del objetivo de interés general. En efecto, esta alegación debe ser vista a la luz de los distintos actos en cuyo contexto se inscribe la adopción de la Decisión controvertida.
116 Como se ha indicado en el apartado 89 de la presente sentencia, la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos invocada por la recurrente no es pertinente.
117 Por otra parte, el Tribunal de Primera Instancia subrayó, por un lado, que las restricciones no afectan sino a una parte de los activos de la sociedad demandante y, por otro, que los artículos 9 y 10 del Reglamento nº 423/2007 prevén determinadas excepciones que permiten que las entidades a las que afectan las medidas de congelación de fondos hagan frente a los gastos esenciales. Tal consideración constituye una comprobación implícita pero suficiente de la proporcionalidad de dichas medidas.
118 Por consiguiente, procede desestimar el segundo motivo de casación formulado con carácter subsidiario.
Sobre el tercer motivo de casación formulado con carácter subsidiario, basado en error manifiesto de apreciación que resulta de incluir y mantener a la recurrente en la lista que figura en el anexo V del Reglamento nº 423/2007
Alegaciones de las partes
119 La recurrente menciona el Reglamento (CE) nº 1100/2009 del Consejo, de 17 de noviembre de 2009, relativo a la aplicación del artículo 7, apartado 2, del Reglamento (CE) nº 423/2007 sobre la adopción de medidas restrictivas contra Irán y por el que se deroga la Decisión 2008/475 (DO L 303, p. 31). Considera que este Reglamento es un elemento nuevo que le permite presentar motivos nuevos. Pues bien, a su juicio, de un escrito del Consejo de 18 de noviembre de 2009 se desprende que dicho Reglamento se basa tanto en las justificaciones que habían llevado inicialmente a la inclusión de la recurrente en la lista que figura en el anexo V del Reglamento nº 423/2007 como en elementos nuevos, descritos en un escrito del Consejo de 1 de octubre de 2009. La recurrente sostiene que, puesto que el Tribunal de Justicia estimó que, pese a haber presentado un recurso de anulación contra la Decisión controvertida, la recurrente no rebatió de manera cierta, ni siquiera implícitamente, la alegación del Consejo de que la misma participa en la proliferación nuclear, tiene ahora la posibilidad de refutar esta alegación.
120 La recurrente alega que el Consejo incurrió en error manifiesto de apreciación de los hechos al incluirla y mantenerla en la lista que figura en el anexo V del Reglamento nº 423/2007 y remite a este respecto a toda la documentación que presentó para impugnar el Reglamento nº 1100/2009.
121 El Consejo, la República Francesa, el Reino Unido y la Comisión consideran que este motivo de casación es inadmisible, pues hace que el Tribunal de Justicia conozca de un litigio más amplio que el sometido al Tribunal de Primera Instancia.
Apreciación del Tribunal de Justicia
122 Pese a que el Reglamento nº 1100/2009 es un elemento nuevo que permite a la recurrente formular un motivo nuevo, basta señalar que este motivo se refiere al fondo del litigio y no al procedimiento de casación. Ahora bien, en el marco de este procedimiento, la competencia del Tribunal de Justicia está limitada a la apreciación de la solución jurídica que se ha dado a los motivos objeto de debate ante los primeros jueces o que el Tribunal de Primera Instancia debió plantear de oficio.
123 De ello se desprende que dicho motivo es inadmisible.
124 Al no haberse acogido ninguno de los motivos de casación formulados por la recurrente, procede desestimar el recurso de casación.
Costas
125 A tenor del artículo 122 del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia decidirá sobre las costas cuando el recurso de casación sea infundado. Con arreglo al artículo 69, apartado 2, de dicho Reglamento, aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 118 del mismo, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados los motivos de casación formulados por la recurrente y haber solicitado el Consejo, la República Francesa, el Reino Unido y la Comisión la condena en costas de ésta, procede condenarla en costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) decide:
1) Desestimar el recurso de casación.
2) Condenar en costas a Bank Melli Iran.
Firmas
* Lengua de procedimiento: francés.