Asunto C-505/09 P
Comisión Europea
contra
República de Estonia
«Recurso de casación — Medio ambiente — Directiva 2003/87/CE — Régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero — Plan nacional de asignación de derechos de emisión de la República de Estonia para el período de 2008 a 2012 — Competencias respectivas de la Comisión y de los Estados miembros — Artículo 9, apartados 1 y 3, y artículo 11, apartado 2, de la Directiva 2003/87 — Igualdad de trato — Principio de buena administración»
Sumario de la sentencia
Medio ambiente — Contaminación atmosférica — Directiva 2003/87/CE — Plan nacional de asignación de derechos de emisión de gases de efecto invernadero (PNA) Reparto de competencias entre la Comisión y los Estados miembros — Competencias de los Estados miembros
(Art. 226 CE; Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 9, aps. 1 y 3, 10 y 11, ap. 2, y anexo III)
Medio ambiente — Contaminación atmosférica — Directiva 2003/87/CE — Plan nacional de asignación de derechos de emisión de gases de efecto invernadero (PNA) Reparto de competencias entre la Comisión y los Estados miembros — Competencias de los Estados miembros
(Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 9, aps. 1 y 3, 10 y 11, ap. 2, y anexo III)
Medio ambiente — Contaminación atmosférica — Directiva 2003/87/CE — Objetivo — Reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero — Facultad de control de la Comisión
(Art. 5 CE; Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, considerandos segundo, quinto y séptimo, arts. 1, 9 y 11, y anexo III)
Se desprende unívocamente del artículo 11, apartado 2, de la Directiva 2003/87, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61, que el Estado miembro es el único competente, por una parte, para elaborar el plan nacional de asignación por el que propone alcanzar los objetivos definidos en la Directiva en lo relativo a la emisión de gases de efecto invernadero, plan que notificará a la Comisión y, por otra, para adoptar las decisiones finales por las que se fije la cantidad total de derechos que asignará por cada período de cinco años y el reparto de dicha cantidad entre los operadores económicos. En cambio, se deduce con claridad del artículo 9, apartado 3, de esa Directiva que la función de la Comisión se limita a un control de la conformidad del plan nacional de asignación del Estado miembro con los criterios enunciados en el anexo III y con las disposiciones del artículo 10 de la Directiva. La Comisión está facultada para verificar esa conformidad y para rechazar el plan nacional de asignación mediante decisión motivada si es incompatible con los referidos criterios o disposiciones. En caso de rechazo de su plan por la Comisión, el Estado miembro únicamente puede adoptar una decisión con arreglo al artículo 11, apartado 2, de dicha Directiva si la Comisión ha aceptado las modificaciones propuestas por ese Estado.
Aunque es verdad que pueden existir grandes diferencias entre las clases de obligaciones que las directivas imponen a los Estados miembros y entre los resultados que éstos deben conseguir y también es cierto que las disposiciones de las directivas que sólo afectan a las relaciones entre un Estado miembro y la Comisión pueden no necesitar medidas de transposición, no puede negarse que los artículos 9 y 11 de la Directiva 2003/87 regulan las funciones respectivas de la Comisión y de los Estados miembros en el contexto del procedimiento de adopción de los planes nacionales de asignación, a saber, la cuestión del reparto de competencias entre esos Estados y la Comisión. Esas disposiciones permiten determinar si los Estados miembros disponen o no de un margen de actuación para elaborar su plan y en su caso el alcance de ese margen.
También es innegable que la Directiva 2003/87 no prescribe ningún método específico para la elaboración de un plan nacional de asignación y para la determinación de la cantidad total de derechos de emisión de gases de efecto invernadero por asignar. Muy al contrario, el anexo III, punto 1, de esa Directiva prevé expresamente que los Estados miembros deben fijar la cantidad total de derechos de emisión por asignar teniendo en cuenta, en especial, la política energética nacional y el programa nacional relativo al cambio climático.
Así pues, el Estado miembro dispone de cierto margen de maniobra para elegir las medidas que considere mejor adaptadas para alcanzar el resultado exigido por la referida Directiva dentro del contexto específico del mercado energético nacional.
En cuanto al hecho de que, conforme al artículo 9 de la Directiva 2003/87, los planes nacionales de asignación se evalúan por la Comisión en un control ex ante, esa potestad de control difiere ciertamente en muchos aspectos del control ex post previsto en el artículo 226 CE. Sin embargo esa circunstancia no puede implicar que el control ex ante deba ir más allá de un control de legalidad.
(véanse los apartados 49 y 51 a 54)
La necesidad de respetar el principio de igualdad de trato no puede modificar el reparto de competencias entre los Estados miembros y la Comisión previsto por una disposición de la Unión, como el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61, que sólo atribuye a la Comisión una potestad de control de la legalidad de los planes nacionales de asignación, que le permite rechazar un plan que no se ajuste a los criterios enunciados en el anexo III de la Directiva 2003/87 o a las disposiciones del artículo 10 de ésta.
Acerca del grado de ese control, los Estados miembros están facultados para utilizar los datos y los métodos de evaluación de su elección, siempre que éstos no lleven a resultados no ajustados a esos criterios o a esas disposiciones. Al ejercer su potestad de control en virtud del artículo 9, apartado 3, de esa Directiva la Comisión tiene que respetar el margen de actuación del que disponen los Estados miembros. Así pues, no puede rechazar un plan nacional de asignación por el solo motivo de que los datos recogidos en éste no concuerden con los datos que la Comisión considere mejores.
Las eventuales diferencias entre los datos y los métodos de evaluación elegidos por los Estados miembros son una manifestación de su margen de maniobra que la Comisión tiene que respetar en el marco de su control de conformidad.
En este contexto, la Comisión puede garantizar la igualdad de trato de los Estados miembros de manera adecuada examinando el plan presentado por cada uno de ellos con el mismo grado de diligencia. La Comisión está facultada para elegir un punto común de comparación entre los planes elaborados por cada uno de esos Estados. Con esa finalidad la Comisión puede elaborar su propio modelo económico y ecológico basado en los datos que elija y servirse de él como punto de comparación para comprobar si los planes nacionales de asignación son compatibles con los criterios enunciados en el anexo III de la Directiva 2003/87 o con las disposiciones del artículo 10 de ésta.
(véanse los apartados 65, 66, 68 y 69)
El objetivo principal declarado de la Directiva 2003/87, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61, es reducir, de manera sustancial, las emisiones de gases de efecto invernadero para poder respetar los compromisos de la Comunidad y de los Estados miembros con respecto al Protocolo de Kioto. Este objetivo debe lograrse respetando una serie de subobjetivos y recurriendo a determinados instrumentos. El instrumento principal a ese efecto está constituido por el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, como resulta del artículo 1 de la Directiva 2003/87 y del segundo considerando de ésta. El referido artículo 1 manifiesta, de esta forma, que ese régimen fomenta reducciones de las emisiones de estos gases de una forma eficaz en relación con el coste y económicamente eficiente. Los otros subobjetivos a los que debe responder ese régimen, como se expone en los considerandos quinto y séptimo de esa Directiva, son la preservación del desarrollo económico y del empleo así como de la integridad del mercado interior y las condiciones de la competencia.
En ese aspecto, suponiendo incluso que el criterio propugnado por la Comisión consistente en fijar una cantidad específica de derechos de emisión, por encima de la cual todo exceso se considerase incompatible con los criterios establecidos por la Directiva 2003/87, fuera apto para mejorar el funcionamiento del régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero de la Unión y permitiera así conseguir con mayor eficacia el objetivo de reducir de forma sustancial las emisiones de gases de efecto invernadero, esa circunstancia no podría alterar el reparto de competencias entre los Estados miembros y la Comisión previsto en los artículos 9 y 11 de esa Directiva.
En efecto, en un ámbito de competencias compartidas, como el de la protección del medio ambiente, incumbe al legislador de la Unión determinar las medidas que considera necesarias para alcanzar los objetivos previstos respetando los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad reconocidos en el artículo 5 CE.
La voluntad del legislador de la Unión de atribuir a la Comisión únicamente una potestad de control de la conformidad de los planes nacionales de asignación en relación con los criterios enunciados en el anexo III de la Directiva 2003/87 y con las disposiciones del artículo 10 de ésta, y no una potestad de sustitución o de uniformización que incluyera la facultad de fijar una cantidad máxima de derechos de emisión de gases de efecto invernadero por asignar, se deduce tanto del artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87 como de los trabajos preparatorios de ésta. Así pues, estimar que la Comisión pudiera fijar tal cantidad máxima excedería los límites de una interpretación teleológica de esa Directiva y equivaldría a atribuir a esa institución facultades carentes de todo fundamento jurídico.
No obstante, la Comisión no excedería sus competencias si anunciara, en la parte dispositiva de una decisión de rechazo de un plan, sin determinar de manera obligatoria la cantidad máxima de esos derechos de emisión que podrá asignar el Estado miembro interesado, que no rechazará las modificaciones de ese plan si se ajustan a las propuestas y a las recomendaciones formuladas en esa decisión de rechazo. Esa forma de actuar es conforme con el principio de cooperación leal entre la Comisión y los Estados miembros y también sirve a los objetivos de economía procedimental.
(véanse los apartados 79 a 82 y 86)
Asunto C-505/09 P
Comisión Europea
contra
República de Estonia
«Recurso de casación — Medio ambiente — Directiva 2003/87/CE — Régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero — Plan nacional de asignación de derechos de emisión de la República de Estonia para el período de 2008 a 2012 — Competencias respectivas de la Comisión y de los Estados miembros — Artículo 9, apartados 1 y 3, y artículo 11, apartado 2, de la Directiva 2003/87 — Igualdad de trato — Principio de buena administración»
Sumario de la sentencia
Medio ambiente — Contaminación atmosférica — Directiva 2003/87/CE — Plan nacional de asignación de derechos de emisión de gases de efecto invernadero (PNA) Reparto de competencias entre la Comisión y los Estados miembros — Competencias de los Estados miembros
(Art. 226 CE; Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 9, aps. 1 y 3, 10 y 11, ap. 2, y anexo III)
Medio ambiente — Contaminación atmosférica — Directiva 2003/87/CE — Plan nacional de asignación de derechos de emisión de gases de efecto invernadero (PNA) Reparto de competencias entre la Comisión y los Estados miembros — Competencias de los Estados miembros
(Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 9, aps. 1 y 3, 10 y 11, ap. 2, y anexo III)
Medio ambiente — Contaminación atmosférica — Directiva 2003/87/CE — Objetivo — Reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero — Facultad de control de la Comisión
(Art. 5 CE; Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, considerandos segundo, quinto y séptimo, arts. 1, 9 y 11, y anexo III)
Se desprende unívocamente del artículo 11, apartado 2, de la Directiva 2003/87, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61, que el Estado miembro es el único competente, por una parte, para elaborar el plan nacional de asignación por el que propone alcanzar los objetivos definidos en la Directiva en lo relativo a la emisión de gases de efecto invernadero, plan que notificará a la Comisión y, por otra, para adoptar las decisiones finales por las que se fije la cantidad total de derechos que asignará por cada período de cinco años y el reparto de dicha cantidad entre los operadores económicos. En cambio, se deduce con claridad del artículo 9, apartado 3, de esa Directiva que la función de la Comisión se limita a un control de la conformidad del plan nacional de asignación del Estado miembro con los criterios enunciados en el anexo III y con las disposiciones del artículo 10 de la Directiva. La Comisión está facultada para verificar esa conformidad y para rechazar el plan nacional de asignación mediante decisión motivada si es incompatible con los referidos criterios o disposiciones. En caso de rechazo de su plan por la Comisión, el Estado miembro únicamente puede adoptar una decisión con arreglo al artículo 11, apartado 2, de dicha Directiva si la Comisión ha aceptado las modificaciones propuestas por ese Estado.
Aunque es verdad que pueden existir grandes diferencias entre las clases de obligaciones que las directivas imponen a los Estados miembros y entre los resultados que éstos deben conseguir y también es cierto que las disposiciones de las directivas que sólo afectan a las relaciones entre un Estado miembro y la Comisión pueden no necesitar medidas de transposición, no puede negarse que los artículos 9 y 11 de la Directiva 2003/87 regulan las funciones respectivas de la Comisión y de los Estados miembros en el contexto del procedimiento de adopción de los planes nacionales de asignación, a saber, la cuestión del reparto de competencias entre esos Estados y la Comisión. Esas disposiciones permiten determinar si los Estados miembros disponen o no de un margen de actuación para elaborar su plan y en su caso el alcance de ese margen.
También es innegable que la Directiva 2003/87 no prescribe ningún método específico para la elaboración de un plan nacional de asignación y para la determinación de la cantidad total de derechos de emisión de gases de efecto invernadero por asignar. Muy al contrario, el anexo III, punto 1, de esa Directiva prevé expresamente que los Estados miembros deben fijar la cantidad total de derechos de emisión por asignar teniendo en cuenta, en especial, la política energética nacional y el programa nacional relativo al cambio climático.
Así pues, el Estado miembro dispone de cierto margen de maniobra para elegir las medidas que considere mejor adaptadas para alcanzar el resultado exigido por la referida Directiva dentro del contexto específico del mercado energético nacional.
En cuanto al hecho de que, conforme al artículo 9 de la Directiva 2003/87, los planes nacionales de asignación se evalúan por la Comisión en un control ex ante, esa potestad de control difiere ciertamente en muchos aspectos del control ex post previsto en el artículo 226 CE. Sin embargo esa circunstancia no puede implicar que el control ex ante deba ir más allá de un control de legalidad.
(véanse los apartados 49 y 51 a 54)
La necesidad de respetar el principio de igualdad de trato no puede modificar el reparto de competencias entre los Estados miembros y la Comisión previsto por una disposición de la Unión, como el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61, que sólo atribuye a la Comisión una potestad de control de la legalidad de los planes nacionales de asignación, que le permite rechazar un plan que no se ajuste a los criterios enunciados en el anexo III de la Directiva 2003/87 o a las disposiciones del artículo 10 de ésta.
Acerca del grado de ese control, los Estados miembros están facultados para utilizar los datos y los métodos de evaluación de su elección, siempre que éstos no lleven a resultados no ajustados a esos criterios o a esas disposiciones. Al ejercer su potestad de control en virtud del artículo 9, apartado 3, de esa Directiva la Comisión tiene que respetar el margen de actuación del que disponen los Estados miembros. Así pues, no puede rechazar un plan nacional de asignación por el solo motivo de que los datos recogidos en éste no concuerden con los datos que la Comisión considere mejores.
Las eventuales diferencias entre los datos y los métodos de evaluación elegidos por los Estados miembros son una manifestación de su margen de maniobra que la Comisión tiene que respetar en el marco de su control de conformidad.
En este contexto, la Comisión puede garantizar la igualdad de trato de los Estados miembros de manera adecuada examinando el plan presentado por cada uno de ellos con el mismo grado de diligencia. La Comisión está facultada para elegir un punto común de comparación entre los planes elaborados por cada uno de esos Estados. Con esa finalidad la Comisión puede elaborar su propio modelo económico y ecológico basado en los datos que elija y servirse de él como punto de comparación para comprobar si los planes nacionales de asignación son compatibles con los criterios enunciados en el anexo III de la Directiva 2003/87 o con las disposiciones del artículo 10 de ésta.
(véanse los apartados 65, 66, 68 y 69)
El objetivo principal declarado de la Directiva 2003/87, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61, es reducir, de manera sustancial, las emisiones de gases de efecto invernadero para poder respetar los compromisos de la Comunidad y de los Estados miembros con respecto al Protocolo de Kioto. Este objetivo debe lograrse respetando una serie de subobjetivos y recurriendo a determinados instrumentos. El instrumento principal a ese efecto está constituido por el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, como resulta del artículo 1 de la Directiva 2003/87 y del segundo considerando de ésta. El referido artículo 1 manifiesta, de esta forma, que ese régimen fomenta reducciones de las emisiones de estos gases de una forma eficaz en relación con el coste y económicamente eficiente. Los otros subobjetivos a los que debe responder ese régimen, como se expone en los considerandos quinto y séptimo de esa Directiva, son la preservación del desarrollo económico y del empleo así como de la integridad del mercado interior y las condiciones de la competencia.
En ese aspecto, suponiendo incluso que el criterio propugnado por la Comisión consistente en fijar una cantidad específica de derechos de emisión, por encima de la cual todo exceso se considerase incompatible con los criterios establecidos por la Directiva 2003/87, fuera apto para mejorar el funcionamiento del régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero de la Unión y permitiera así conseguir con mayor eficacia el objetivo de reducir de forma sustancial las emisiones de gases de efecto invernadero, esa circunstancia no podría alterar el reparto de competencias entre los Estados miembros y la Comisión previsto en los artículos 9 y 11 de esa Directiva.
En efecto, en un ámbito de competencias compartidas, como el de la protección del medio ambiente, incumbe al legislador de la Unión determinar las medidas que considera necesarias para alcanzar los objetivos previstos respetando los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad reconocidos en el artículo 5 CE.
La voluntad del legislador de la Unión de atribuir a la Comisión únicamente una potestad de control de la conformidad de los planes nacionales de asignación en relación con los criterios enunciados en el anexo III de la Directiva 2003/87 y con las disposiciones del artículo 10 de ésta, y no una potestad de sustitución o de uniformización que incluyera la facultad de fijar una cantidad máxima de derechos de emisión de gases de efecto invernadero por asignar, se deduce tanto del artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87 como de los trabajos preparatorios de ésta. Así pues, estimar que la Comisión pudiera fijar tal cantidad máxima excedería los límites de una interpretación teleológica de esa Directiva y equivaldría a atribuir a esa institución facultades carentes de todo fundamento jurídico.
No obstante, la Comisión no excedería sus competencias si anunciara, en la parte dispositiva de una decisión de rechazo de un plan, sin determinar de manera obligatoria la cantidad máxima de esos derechos de emisión que podrá asignar el Estado miembro interesado, que no rechazará las modificaciones de ese plan si se ajustan a las propuestas y a las recomendaciones formuladas en esa decisión de rechazo. Esa forma de actuar es conforme con el principio de cooperación leal entre la Comisión y los Estados miembros y también sirve a los objetivos de economía procedimental.
(véanse los apartados 79 a 82 y 86)