—

en nombre del Gobierno neerlandés, por las Sras. C. Wissels y M. de Mol, en calidad de agentes;

—

en nombre del Gobierno alemán, por los Sres. M. Lumma y J. Möller, en calidad de agentes;

—

en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por la Sra. F. Clotuche-Duvieusart y el Sr. B. Burggraaf, en calidad de agentes;

1

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 42, apartado 4, del Reglamento (CE) no 1782/2003 del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) no 2019/93, (CE) no 1452/2001, (CE) no 1453/2001, (CE) no 1454/2001, (CE) no 1868/94, (CE) no 1251/1999, (CE) no 1254/1999, (CE) no 1673/2000, (CEE) no 2358/71 y (CE) no 2529/2001 (DO L 270, p. 1).

2

Dicha petición se presentó en el marco de un litigio entre el Sr. Elbertsen y el Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (en lo sucesivo, «Minister»), en relación con la concesión de derechos de pago único de la reserva nacional.

3

En el marco de la reforma de la política agrícola común, el Consejo de la Unión Europea aprobó el Reglamento no 1782/2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común, así como a determinados regímenes de ayuda a los agricultores.

4

El Reglamento no 1782/2003 establece, en particular, un régimen de ayuda a los ingresos de los agricultores. En el artículo 1, segundo guión, de dicho Reglamento, se designa dicho régimen como «régimen de pago único». Dicho régimen es objeto del título III del referido Reglamento.

5

El artículo 33 del Reglamento no 1782/2003 enumera las situaciones en las que los agricultores pueden acogerse al régimen de pago único. Dispone, en particular:

«Admisibilidad al régimen

1.   Los agricultores podrán acogerse al régimen de pago único si:

[…]»

6

El artículo 37, apartado 1, de dicho Reglamento establece:

«El importe de referencia será igual a la media trienal de los importes totales de los pagos que, en cada año natural del período de referencia indicado en el artículo 38, se hayan concedido a un agricultor al amparo de los regímenes de ayuda mencionados en el anexo VI, calculado y ajustado de conformidad con lo previsto en el anexo VII.»

7

El período de referencia a que se refieren los artículos 33, apartado 1, y 37, apartado 1, del Reglamento no 1782/2003 se define en el artículo 38 de este Reglamento. Comprende los años naturales 2000 a 2002.

8

El artículo 42, apartados 1 y 4, del Reglamento no 1782/2003 dispone:

«1.   Los Estados miembros, una vez efectuadas las reducciones que puedan resultar procedentes en virtud del apartado 2 del artículo 41, aplicarán un porcentaje lineal de reducción a los importes de referencia con el objeto de constituir una reserva nacional. Esta reducción no podrá ser superior al 3%.

[…]

4.   Los Estados miembros deberán hacer uso de la reserva nacional para establecer, con arreglo a criterios objetivos y de tal forma que se garantice la igualdad de trato entre los agricultores y se evite cualquier falseamiento del mercado y de la competencia, importes de referencia destinados a agricultores que se hallen en una situación especial, que la Comisión deberá definir con arreglo al procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 144.»

9

A tenor del noveno considerando del Reglamento (CE) no 795/2004 de la Comisión, de 21 de abril de 2004, que establece disposiciones de aplicación del régimen de pago único previsto en el Reglamento no 1782/2003 (DO L 141, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (CE) no 1974/2004 de la Comisión, de (DO L 345, p. 85) (en lo sucesivo, «Reglamento no 795/2004»):

«Para facilitar la administración de la reserva nacional, resulta adecuado prever una gestión de la misma a escala regional, salvo en los casos mencionados en el apartado 3 del artículo 42 del Reglamento (CE) no 1782/2003, en su caso, y en el apartado 4 del artículo 42 de dicho Reglamento, cuando los Estados miembros estén obligados a atribuir los derechos de ayuda.»

10

El decimotercer considerando del Reglamento no 795/2004 prevé:

«El apartado 4 del artículo 42 del Reglamento (CE) no 1782/2003 permite a la Comisión definir las situaciones especiales que autorizan el establecimiento de importes de referencia para determinados agricultores que se encuentran en situaciones que les han impedido percibir, íntegra o parcialmente, los pagos directos durante el período de referencia. Por lo tanto, es preciso enumerar esas situaciones especiales mediante la fijación de normas tendentes a evitar que en un mismo agricultor se acumule el beneficio de las distintas atribuciones de derechos de ayuda, sin perjuicio de que la Comisión pueda añadir otros casos a dicha lista. Por otra parte, los Estados miembros deben tener cierta flexibilidad para establecer el importe de referencia que debe atribuirse.»

11

Según el artículo 18, apartado 1, del Reglamento no 795/2004:

«A los fines previstos en el apartado 4 del artículo 42 del Reglamento (CE) no 1782/2003, los “agricultores que se hallen en una situación especial” serán los agricultores a los que se hace referencia en los artículos 19 a 23 bis del presente Reglamento.»

12

El artículo 21, apartado 1, del Reglamento no 795/2004 dispone:

«Un agricultor que haya efectuado inversiones en la capacidad de producción o haya adquirido tierras con arreglo a las condiciones establecidas en los apartados 2 a 6, a más tardar el 15 de mayo de 2004, recibirá derechos de ayuda calculados dividiendo el importe de referencia, establecido por el Estado miembro con arreglo a criterios objetivos y de forma que se garantice la igualdad de trato entre los agricultores y se evite cualquier falseamiento del mercado y de la competencia, entre un número de hectáreas igual o inferior al número de hectáreas que adquirió.»

13

El artículo 16 del Regeling GLB inkomenssteun 2006 (Reglamento sobre la política agrícola común — ayuda a la renta 2006; en lo sucesivo, «Regeling») dispone, en particular:

«1.   Para la atribución de derechos de ayuda de la reserva nacional deberán tomarse en consideración únicamente:

[…]

[…]

2.   Los agricultores a que se refiere el apartado 1, letras b) a d), sólo podrán gozar de los derechos al pago único de la reserva nacional en la medida en que:

3.   Se presentará la solicitud de fijación de derechos de ayuda de la reserva nacional con arreglo al artículo 11.»

14

Según el artículo 17, apartados 1 y 2, del Regeling:

«1.   Los importes de referencia adicionales se calcularán, respecto a los agricultores a que se refiere el artículo 16, apartado 2, según el siguiente método:

2.   No obstante lo establecido en el apartado 1 y en el artículo 16, apartado 2, a petición del agricultor, podrá calcularse el importe de referencia adicional sobre la base del segundo año siguiente a la inversión en capacidad de producción o siguiente a la recuperación, la compra o el arrendamiento de tierras, pero no más tarde de 2005, si demuestra, de manera satisfactoria para el Ministro, que en el primer año no podía gozar plenamente de la capacidad de producción ni de las tierras de que se trate.

[…]»

15

El Sr. Elbertsen, agricultor en los Países Bajos, poseía en su explotación cuatro ovejas en 2000, tres en 2001 y once en 2002. No se le atribuyó ningún pago directo en relación con dicho período.

16

El 20 de diciembre de 2002 se estableció a su favor un censo enfitéutico sobre una parcela de pastos de 1,29 ha y, durante el año siguiente, transformó en establo un edificio utilizado anteriormente como depósito.

17

Durante los años 2003 a 2005 el Sr. Elbertsen tenía veinte ovejas, lo que le permitió disfrutar de primas por ovejas respecto a cada uno de dichos años por un importe total de 440,40 euros.

18

Sobre la base de las inversiones realizadas en capacidad de establo, en oveja y en tierras, el 6 de septiembre de 2005 el Sr. Elbertsen presentó una solicitud de derechos de ayuda de la reserva nacional.

19

Mediante escrito de 13 de octubre de 2006 el Minister le respondió que cumplía ciertamente los requisitos para disfrutar de derechos de ayuda de la reserva nacional debido a las referidas inversiones, pero que los pagos directos adicionales calculados no superaban el límite de 500 euros fijado por la normativa nacional, por lo que no se le podían atribuir derechos de ayuda de la reserva nacional.

20

Mediante decisión de 15 de diciembre de 2006 el Minister fijó en cero euros el importe de los derechos de ayuda que debían atribuirse al Sr. Elbertsen.

21

A raíz de un recurso promovido por el Sr. Elbertsen, mediante decisión de 24 de abril de 2007, el Minister confirmó su decisión de no atribuirle ningún derecho de ayuda de la reserva nacional.

22

Mediante escrito de 1 de mayo de 2007, el Sr. Elbertsen interpuso un recurso ante el College van Beroep voor het bedrijfsleven contra la decisión de .

23

En su recurso alega que la disposición nacional en virtud de la cual se aplica el límite de 500 euros implica desigualdad de trato en detrimento de los pequeños agricultores y que, por lo tanto, infringe el artículo 42 del Reglamento no 1782/2003, así como el artículo 21 del Reglamento no 795/2004. Afirma, además, que, en el momento en que realizó sus inversiones no se había fijado ningún límite, por lo que el artículo 17, apartado 1, letra b), del Regeling viola los principios de seguridad jurídica y de respeto de la confianza legítima. Por último, el Sr. Elbertsen sostiene que el Reglamento no 795/2004 le confiere derechos de ayuda de la reserva nacional e impide que la aplicación de una regla de cálculo establecida por un Estado miembro para fijar el importe de referencia le haga perder totalmente el derecho a obtener tales derechos de ayuda.

24

Al considerar que la resolución del litigio de que conoce depende de la interpretación de las disposiciones comunitarias aplicables, el College van Beroep voor het bedrijfsleven acordó suspender el curso de las actuaciones y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:

25

Mediante su primera cuestión el órgano jurisdiccional remitente pide esencialmente que se dilucide si el artículo 42, apartado 4, del Reglamento no 1782/2003 debe interpretarse en el sentido de que dicha disposición deja a los Estados miembros un margen de apreciación que les permite fijar en cero euros el importe de referencia y no atribuir ningún derecho de ayuda de la reserva nacional a un agricultor que se encuentre en una situación especial como la prevista en el artículo 21 del Reglamento no 795/2004.

26

En sus observaciones escritas los Gobiernos neerlandés y alemán, así como la Comisión sostienen que el artículo 42, apartado 4, del Reglamento no 1782/2003, en relación con el artículo 21 del Reglamento no 795/2004, confiere a los Estados miembros tal margen de apreciación siempre que el importe de referencia se establezca según criterios objetivos y que, por lo tanto, no atente contra la igualdad de trato entre los agricultores y no falsee el mercado ni la competencia.

27

Con carácter preliminar, debe recordarse que, en virtud del régimen de pago único, los Estados miembros están obligados, con arreglo al artículo 42 del Reglamento no 1782/2003, a constituir una reserva nacional a fin de tener en cuenta situaciones especiales. De conformidad con el apartado 4 de dicho artículo, los Estados miembros deben hacer uso de la reserva nacional para establecer, con arreglo a criterios objetivos y de tal forma que se garantice la igualdad de trato entre los agricultores y se evite cualquier falseamiento del mercado y de la competencia, los importes de referencia destinados a agricultores que se hallen en una situación especial.

28

A este respecto, procede señalar que, contrariamente al texto de los apartados 3 y 5 del artículo 42 del Reglamento no 1782/2003, el cual confiere expresamente a los Estados miembros la posibilidad de utilizar o no la reserva nacional en las situaciones previstas en dichas disposiciones, el apartado 4 de dicho artículo obliga a los Estados miembros a establecer cantidades de referencia para los agricultores que se encuentren en una situación especial. Es el caso, en particular, de los agricultores que hayan realizado inversiones en capacidades de producción o que hayan comprado tierras no más tarde del 15 de mayo de 2004.

29

No obstante, debe señalarse que ni el artículo 42, apartado 4, del Reglamento no 1782/2003 ni el artículo 21, apartado 1, del Reglamento no 795/2004 excluyen, a priori, que un Estado miembro establezca un importe de referencia igual a cero euros.

30

Con arreglo al artículo 21, apartado 1, del Reglamento no 795/2004, los derechos de ayuda que se atribuyen a los agricultores a que se refiere dicha disposición se calculan sobre la base de los importes de referencia establecidos por el Estado miembro de que se trate. De ello se deduce que, si bien la normativa nacional no debe comprometer el derecho a fijar un importe de referencia, puede, no obstante, dar lugar a que el cálculo de los derechos de ayuda arroje en ciertos casos un importe igual a cero euros.

31

Sin embargo, no puede considerarse que esta circunstancia vaya en contra del artículo 21, apartado 1, del Reglamento no 795/2004, el cual, interpretado a la luz del noveno considerando de dicho Reglamento, obliga a los Estados miembros a atribuir, en virtud del artículo 42, apartado 4, del Reglamento no 1782/2003, derechos de ayuda a los agricultores interesados.

32

En efecto, como se desprende expresamente de los artículos 21, apartado 1, del Reglamento no 795/2004 y 42, apartado 4, del Reglamento no 1782/2003, los Estados miembros disponen de una cierta flexibilidad en la determinación de los importes de referencia que deben atribuirse. Confirma, por lo demás, esta interpretación el decimotercer considerando del Reglamento no 795/2004.

33

No es menos cierto que, con arreglo a dichas disposiciones, los Estados miembros deben basarse en criterios objetivos, no atentar contra la igualdad de trato entre los agricultores ni provocar distorsiones del mercado o de la competencia.

34

Por consiguiente, debe responderse a la primera cuestión que el artículo 42, apartado 4, del Reglamento no 1782/2003 debe interpretarse en el sentido de que dicha disposición deja a los Estados miembros un margen de apreciación que les permite fijar en cero euros el importe de referencia y no atribuir ningún derecho de ayuda de la reserva nacional a un agricultor que se halle en una situación especial como la prevista en el artículo 21 del Reglamento no 795/2004, siempre que tal importe se base en criterios objetivos, no atente contra la igualdad de trato entre los agricultores ni provoque distorsiones del mercado o de la competencia.

35

Mediante su segunda cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pide esencialmente que se dilucide si el Derecho comunitario se opone a la aplicación de una disposición nacional en virtud de la cual se deduce la cantidad de 500 euros del aumento del importe de los pagos adicionales resultante de una inversión en capacidad de producción o de una compra de tierras, antes de que se establezca el importe de referencia sobre la base del cual se atribuyen los derechos de ayuda de la reserva nacional.

36

Los Gobiernos neerlandés y alemán, así como la Comisión, sostienen que el Derecho comunitario no se opone a la aplicación de tal disposición.

37

Con carácter preliminar, debe recordarse que, cuando aplican la normativa comunitaria, los Estados miembros están obligados no sólo a atenerse a lo dispuesto en el Reglamento de que se trate, sino también a respetar los principios generales del Derecho comunitario, como los principios de igualdad de trato, de protección de la confianza legítima y de proporcionalidad (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de junio de 2009, JK Otsa Talu, C-241/07, Rec. p. I-4323, apartado 46).

38

El artículo 42, apartado 4, del Reglamento no 1782/2003 exige que se establezcan los importes de referencia para los agricultores que se hallen en una situación especial con arreglo a criterios objetivos y de tal forma que se garantice la igualdad de trato entre los agricultores y se evite cualquier falseamiento del mercado y de la competencia.

39

El artículo 17, apartado 1, del Regeling establece que el importe de referencia debe calcularse sobre la base del aumento del importe de los pagos directos percibidos que resulte de una inversión en capacidad de producción o de una recuperación, compra o arrendamiento de tierras. Acto seguido, dicho importe se disminuye en 500 euros, repartidos proporcionalmente entre las cantidades de ayuda adicional de que se trate antes de ser multiplicado por un coeficiente determinado por el Minister. El importe de referencia calculado de este modo constituye la base sobre la cual se fija el valor de los derechos de ayuda que deben atribuirse o aumentarse.

40

En estas circunstancias, debe señalarse que la disposición controvertida en el asunto principal, a tenor de la cual es aplicable a todos los agricultores que hayan solicitado cantidades con cargo a la reserva nacional una disminución de 500 euros para el cálculo del importe de referencia, es una medida de carácter general que se basa en criterios objetivos y que no viola el principio de igualdad de trato ni implica falseamiento del mercado o de la competencia.

41

En relación, concretamente, con el principio de igualdad de trato, debe recordarse que, según reiterada jurisprudencia, éste exige que no se traten de manera diferente situaciones comparables y que no se traten de manera idéntica situaciones diferentes, a no ser que dicho trato esté objetivamente justificado (sentencia de 11 de julio de 2006, Franz Egenberger, C-313/04, Rec. p. I-6331, apartado 33 y jurisprudencia citada).

42

En el caso de autos, están en una situación comparable todos los agricultores que han solicitado cantidades con cargo a la reserva nacional. Carece de consecuencias a este respecto el hecho de que la deducción de la suma de 500 euros pueda tener una mayor influencia en una pequeña explotación que en una grande. En cambio, en la medida en que no cumplan los requisitos para que se les atribuyan derechos al pago único, los agricultores que hayan solicitado cantidades con cargo a la reserva nacional no se hallan en una situación comparable a la de los agricultores que hubieran gozado de pagos regulares.

43

Por lo demás, debe recordarse que el principio de proporcionalidad, que exige que el objetivo de que se trate sea perseguido de la manera menos coercitiva posible, no se opone a una normativa nacional como la controvertida en el asunto principal cuyo objetivo sea evitar que la aplicación del sistema de pago conduzca a importes de referencia insignificantes y totalmente desproporcionados en relación con las cargas administrativas a que tiene que hacer frente el Estado miembro (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de julio de 1990, Spronk, C-16/89, Rec. p. I-3185, apartado 28).

44

Por consiguiente, algunas disposiciones comunitarias reconocen a los Estados miembros un margen de maniobra que les permite aplicar un límite por debajo del cual se desestiman las solicitudes de ayuda. Como ejemplo, procede mencionar la facultad reconocida a los Estados miembros en el artículo 12, apartado 6, del Reglamento no 795/2004 de fijar una superficie mínima de explotación para la admisibilidad de las solicitudes de establecimiento de derechos de pago, siempre que la superficie mínima no supere las 0,3 ha. Por otra parte, con arreglo al artículo 70 del Reglamento (CE) no 796/2004 de la Comisión, de 21 de abril de 2004, por el que se establecen disposiciones para la aplicación de la condicionalidad, la modulación y el sistema integrado de gestión y control previstos en el Reglamento no 1782/2003 (DO L 141, p. 18), los Estados miembros pueden decidir no conceder ninguna ayuda si la cuantía de la solicitud es inferior o igual a 100 euros. Por último, el artículo 4, apartado 3, del Reglamento (CE) no 2529/2001 del Consejo, de , por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de ovino y caprino (DO L 341, p. 3), confería a los Estados miembros un cierto margen de maniobra que les permitía fijar entre diez y cincuenta la cantidad mínima de animales respecto a los cuales podía presentarse una solicitud de prima.

45

Por lo que respecta al principio de la confianza legítima, procede recordar que, en el ámbito de la política agrícola común, los agentes económicos no pueden confiar legítimamente en que se mantenga una situación existente, que puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las autoridades competentes (sentencia JK Otsa Talu, antes citada, apartado 51). De ello se deduce que la realización de inversiones en capacidad de producción o la compra de tierras no faculta al operador interesado para invocar confianza legítima alguna basada en la realización de tales inversiones a fin de reclamar un importe de referencia que se atribuye precisamente en razón de dichas inversiones (véase, en este sentido, la sentencia Spronk, antes citada, apartado 29).

46

Teniendo en cuenta las consideraciones que preceden, debe responderse a la segunda cuestión que el Derecho comunitario no se opone a la aplicación de una disposición nacional en virtud de la cual se deduce la cantidad de 500 euros del aumento del importe de los pagos adicionales resultante de una inversión en capacidad de producción o de una compra de tierras, antes de que se determine el importe de referencia sobre la base del cual se atribuyen derechos de ayuda de la reserva nacional.

47

Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Quinta) declara: