Asunto C-531/06
Comisión de las Comunidades Europeas
contra
República Italiana
«Incumplimiento de Estado — Libertad de establecimiento — Libre circulación de capitales — Artículos 43 CE y 56 CE — Salud pública — Farmacias — Normativa que reserva exclusivamente a los farmacéuticos el derecho a explotar una farmacia — Justificación — Abastecimiento de medicamentos a la población seguro y de calidad — Independencia profesional de los farmacéuticos — Empresas de distribución de productos farmacéuticos — Farmacias municipales»
Conclusiones del Abogado General Sr. Y. Bot, presentadas el 16 de diciembre de 2008 I ‐ 4108
Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 19 de mayo de 2009 I ‐ 4138
Sumario de la sentencia
Recurso por incumplimiento — Derecho de la Comisión a recurrir en vía jurisdiccional — Ejercicio que no depende de la existencia de un interés específico en ejercitar la acción — Ejercicio discrecional
(Art. 226 CE)
Libre circulación de personas — Libertad de establecimiento — Libre circulación de capitales — Restricciones
(Arts. 43 CE y 56 CE)
Recurso por incumplimiento — Examen de su fundamento por el Tribunal de Justicia — Situación que debe considerarse — Situación al expirar el plazo fijado por el dictamen motivado
(Art. 226 CE)
Libre circulación de personas — Libertad de establecimiento — Libre circulación de capitales — Restricciones
(Arts. 43 CE y 56 CE)
Corresponde a la Comisión, en el marco de la tarea que le ha sido encomendada por el artículo 211 CE, velar por la aplicación de las disposiciones del Tratado y verificar si los Estados miembros han actuado conforme a esas disposiciones. Si la Comisión considera que un Estado miembro ha incumplido dichas disposiciones, le corresponde apreciar la oportunidad de actuar contra ese Estado, especificar las disposiciones que éste haya podido infringir y elegir el momento en que inicia en su contra el procedimiento por incumplimiento, sin que puedan afectar a la admisibilidad del recurso las consideraciones que determinen dicha decisión. Habida cuenta de dicho margen de apreciación, la Comisión tiene libertad para incoar un procedimiento por incumplimiento únicamente contra algunos de los Estados miembros que se encuentren en una situación comparable desde el punto de vista del respeto al Derecho comunitario. En particular, puede posponer la incoación de procedimientos por incumplimiento contra otros Estados miembros a una fase posterior, en la que conozca la resolución de los primeros procedimientos.
(véanse los apartados 23 y 24)
Un Estado miembro no incumple las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 43 CE y 56 CE al mantener en vigor una normativa que reserva el derecho a explotar una farmacia privada minorista exclusivamente a las personas físicas que dispongan de un título de farmacéutico y a las sociedades de explotación compuestas únicamente por socios farmacéuticos.
Ciertamente, tal normativa nacional constituye una restricción en el sentido de dichos artículos, dado que, con respecto al artículo 43 CE, priva a los demás operadores económicos del acceso a dicha actividad por cuenta propia en el Estado miembro en cuestión y, en cuanto al artículo 56 CE, impide a los inversores de otros Estados miembros que no sean farmacéuticos adquirir participaciones en este tipo de sociedades.
No obstante, dicha restricción puede estar justificada por la protección de la salud pública, concretamente por el objetivo de garantizar un abastecimiento de medicamentos a la población seguro y de calidad.
A este respecto, los efectos terapéuticos de los medicamentos, que distinguen a éstos sustancialmente de otras mercancías, implican que si los medicamentos se consumen innecesaria o incorrectamente pueden perjudicar gravemente la salud, sin que el paciente pueda advertirlo durante su administración. Por otro lado, el consumo excesivo y la utilización incorrecta de medicamentos suponen un derroche de recursos financieros, que resulta tanto más perjudicial cuanto que el sector farmacéutico genera costes considerables y debe responder a necesidades crecientes, mientras que los recursos financieros que pueden destinarse a la asistencia sanitaria no son ilimitados, cualquiera que sea el modo de financiación. Existe una relación directa entre dichos recursos financieros y los beneficios de los operadores económicos activos en el sector farmacéutico, dado que, en la mayoría de los Estados miembros, las entidades encargadas del seguro de enfermedad asumen la financiación de los medicamentos prescritos.
A la vista de tales riesgos para la salud pública y para el equilibrio financiero de los sistemas de seguridad social, los Estados miembros pueden someter a las personas encargadas de la distribución de medicamentos al por menor a requisitos estrictos en lo que atañe, en particular, a las modalidades de comercialización de los medicamentos y a la obtención de beneficios. Concretamente, pueden reservar la venta de medicamentos al por menor, en principio, exclusivamente a los farmacéuticos, debido a las garantías que éstos deben presentar y a la información que deben ser capaces de proporcionar al consumidor.
A este respecto, habida cuenta de la facultad reconocida a los Estados miembros para decidir el nivel de protección de la salud pública, éstos pueden exigir que los medicamentos sean distribuidos por farmacéuticos que tengan una independencia profesional real. Asimismo, pueden adoptar medidas que permitan eliminar o reducir el riesgo de que se vulnere dicha independencia, dado que tal vulneración podría afectar al nivel de seguridad y calidad del abastecimiento de medicamentos a la población.
Dado que las personas que no tienen la condición de farmacéutico carecen, por definición, de una formación, experiencia y responsabilidad equivalentes a las de los farmacéuticos y, por consiguiente, no ofrecen las mismas garantías que los farmacéuticos, un Estado miembro puede considerar, en el marco de su margen de apreciación, que, a diferencia de las farmacias explotadas por farmacéuticos, la explotación de una farmacia por una persona que carezca de dicha condición puede suponer un riesgo para la salud pública, concretamente para la seguridad y la calidad de la distribución de medicamentos al por menor, ya que el ánimo de lucro en este tipo de explotaciones no dispone de elementos mitigadores como la formación, la experiencia profesional y la responsabilidad de los farmacéuticos, que caracterizan la actividad de estos últimos.
Puesto que no ha quedado acreditado que una medida menos restrictiva de las libertades garantizadas por los artículos 43 CE y 56 CE, distinta del principio de exclusión de no farmacéuticos, permita asegurar un nivel de seguridad y calidad en el abastecimiento de medicamentos a la población con la misma eficacia que resulta de la aplicación de dicho principio, la normativa nacional controvertida en el presente asunto resulta ser adecuada para garantizar la realización de su objetivo y no va más allá de lo necesario para alcanzarlo.
En concreto, un Estado miembro puede considerar que existe el riesgo de que en la práctica se infrinja o se eluda la normativa legal que protege la independencia profesional de los farmacéuticos. Asimismo, los riesgos para la seguridad y calidad del abastecimiento de medicamentos a la población no pueden evitarse, con la misma eficacia, a través de la medida consistente en la obligación de contratar un seguro, dado que dicha medida no impediría necesariamente que el titular de la farmacia ejerciera su influencia sobre los farmacéuticos contratados.
(véanse los apartados 44 a 48, 51, 52, 55 a 59, 61 a 63, 87, 88 y 105)
La existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al finalizar el plazo fijado en el dictamen motivado, sin que el Tribunal de Justicia pueda tomar en cuenta los cambios ocurridos posteriormente.
(véase el apartado 98)
Un Estado miembro no incumple las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 43 CE y 56 CE al mantener en vigor disposiciones normativas que impiden que las empresas de distribución de productos farmacéuticos adquieran participaciones en las sociedades de explotación de farmacias municipales.
Ciertamente, tal normativa genera restricciones en el sentido de los artículos 43 CE y 56 CE, en la medida en que se opone a que determinados operadores económicos, a saber, los que ejercen una actividad de distribución de productos farmacéuticos, desempeñen simultáneamente una actividad en las farmacias municipales. Asimismo, dicha normativa impide a los inversores procedentes de otros Estados miembros, que sean empresas de distribución de productos farmacéuticos, la adquisición de participaciones en ciertas sociedades, a saber, en las encargadas de la explotación de las farmacias municipales.
No obstante, dicha restricción puede estar justificada por la protección de la salud pública, concretamente por el objetivo de garantizar un abastecimiento de medicamentos a la población seguro y de calidad.
En efecto, tal normativa es adecuada para garantizar la realización de dicho objetivo y, además, no va más allá de lo necesario para alcanzarlo, dado que un Estado miembro puede considerar que las empresas de distribución de productos farmacéuticos podrían ejercer cierta presión sobre los farmacéuticos contratados al objeto de primar el interés consistente en la realización de beneficios. Por otro lado, el Estado miembro en cuestión puede opinar, en el marco de su margen de apreciación, que las facultades de control de los municipios sobre las sociedades encargadas de la gestión de las farmacias municipales no son adecuadas para evitar la influencia de las empresas de distribución sobre los farmacéuticos contratados.
(véanse los apartados 100 a 103 y 105)