Asunto T-60/05
Union française de l’express (UFEX) y otros
contra
Comisión de las Comunidades Europeas
«Competencia — Abuso de posición dominante — Mercado del correo rápido internacional — Decisión desestimatoria de la denuncia — Anulación de la decisión desestimatoria de la denuncia por los órganos jurisdiccionales comunitarios — Reexamen y nueva desestimación de la denuncia — Empresa pública»
Sentencia del Tribunal de Primera Instancia (Sala Segunda) de 12 de septiembre de 2007 II - 3404
Sumario de la sentencia
Recurso de anulación — Interés en ejercitar la acción
(Art. 230 CE, párr. 4)
Competencia — Procedimiento administrativo — Examen de las denuncias — Fijación de prioridades por la Comisión
Competencia — Procedimiento administrativo — Examen de las denuncias — Denuncia relativa a una ayuda de Estado y un abuso de posición dominante
(Arts. 82 CE, 87 CE y 88 CE)
Competencia — Procedimiento administrativo — Declaración de la Comisión de que la infracción ha cesado
Competencia — Posición dominante — Abuso — Concesión de subvenciones cruzadas por parte de una empresa en situación de monopolio legal en favor de su filial activa en un sector abierto a la competencia
(Art. 82 CE)
Competencia — Procedimiento administrativo — Examen de las denuncias — Denuncia comprendida dentro del ámbito de una competencia compartida entre la Comunidad y las autoridades nacionales — Obligación de la Comisión de pronunciarse mediante decisión sobre la existencia de una infracción — Inexistencia
[Art. 82 CE; Reglamento (CE) no 773/2004 de la Comisión; Comunicación de la Comisión 2004/C 101/04]
Competencia — Procedimiento administrativo — Examen de las denuncias — Consideración del interés comunitario en investigar un asunto
(Arts. 81 CE y 82 CE)
Recurso de anulación — Actos recurribles — Negativa de la Comisión a proseguir el examen de una denuncia por la que se insta su actuación en virtud del artículo 86 CE, apartado 3 — Exclusión
[Arts. 3 CE, letra g), 10 CE y 86 CE; Reglamentos del Consejo no 17 y (CE) no 1/2003; Reglamentos (CE) de la Comisión no 2842/98 y no 773/2004]
El interés en ejercitar la acción de un demandante que haya interpuesto un recurso de anulación contra una decisión de la Comisión desestimatoria de la denuncia que presentó con el fin de informar acerca de un comportamiento susceptible de constituir un abuso de posición dominante sólo puede negársele en circunstancias excepcionales, en particular, si puede demostrarse con certeza que a la Comisión no le es posible adoptar una decisión que declare la existencia de una infracción imputable a la empresa en posición dominante de que se trate. Así sucede cuando se demuestra que las posibilidades de defensa de que dispone la empresa objeto de la investigación se encuentran efectivamente limitadas debido a la duración excesiva del procedimiento administrativo en su conjunto.
(véanse los apartados 54 a 58)
En lo que se refiere al examen de las denuncias relativas a una vulneración de las normas sobre competencia, la Comisión, cuando decide conceder diferentes grados de prioridad a las denuncias que le son sometidas, puede no sólo establecer el orden en que se examinarán las denuncias, sino también desestimar una denuncia por inexistencia de interés comunitario suficiente para proseguir el examen del asunto. No obstante, si bien una denuncia que impute prácticas supuestamente contrarias al Tratado, puede ser archivada por la Comisión sin ulterior trámite, por inexistencia de interés comunitario, en virtud de su facultad discrecional en la materia, dicha denuncia no puede archivarse basándose en el mero hecho de que hayan cesado las mencionadas prácticas, sin que la Comisión haya verificado si persistían los efectos contrarios a la competencia ni si, en su caso, la gravedad de las supuestas distorsiones de la competencia o la persistencia de sus efectos podían conferir interés comunitario a la referida denuncia. De este modo, si los efectos sobre la competencia persisten, la Comisión tiene la obligación de examinar si la gravedad de las infracciones alegadas o la persistencia de sus efectos confieren interés comunitario a la denuncia, lo cual implica, en particular, que ha de tener en cuenta, en cada caso concreto, la duración y la importancia de las infracciones denunciadas, así como su incidencia en la situación de la competencia dentro de la Comunidad. Si no persisten los efectos contrarios a la competencia, la Comisión sigue estando obligada a tomar en consideración la duración y la gravedad de las infracciones denunciadas.
En el marco de su examen del interés comunitario en continuar la instrucción de la denuncia, la Comisión no está obligada a apreciar la gravedad, la duración y la persistencia de los efectos de la infracción denunciada siguiendo un orden determinado.
Un error de la Comisión, consistente en considerar que no tiene la obligación de tener en cuenta la gravedad y la duración de las infracciones denunciadas a la hora de apreciar el interés comunitario, es inoperante con respecto a la legalidad de la decisión desestimatoria de una denuncia si este error no pudo ejercer una influencia determinante sobre la parte dispositiva de dicha decisión. Así sucede cuando la Comisión estima que no existe un interés comunitario suficiente para proseguir el examen de una denuncia tras haber examinado únicamente en aras de una buena administración, aunque de forma efectiva, la gravedad y la duración de las infracciones.
(véanse los apartados 65, 69, 70, 73, 74 y 78)
Cuando se trata de una denuncia en la que se imputa una ayuda de Estado y un comportamiento que puede constituir un abuso de posición dominante, la Comisión dispone de la posibilidad de instruir los dos aspectos de la denuncia por separado. Además, el hecho de que la Comisión haya abierto un procedimiento en materia de ayudas de Estado y llevado a cabo una investigación más exhaustiva a este respecto no le priva de la posibilidad de que desestime, por inexistencia de interés comunitario, la parte de la denuncia relativa al abuso de posición dominante conforme a los criterios que le son aplicables. En efecto, aunque en el ejercicio de su competencia exclusiva para declarar la eventual incompatibilidad de una ayuda con el mercado común, la Comisión tiene la obligación de decidir, una vez concluida la fase preliminar de examen, bien que la medida estatal controvertida no constituye una «ayuda» en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, o bien, a pesar de constituir una ayuda, es compatible con el mercado común, o bien incoar el procedimiento contemplado en el artículo 88 CE, apartado 2, esta institución dispone, no obstante, en el marco de su competencia no exclusiva con respecto a una denuncia en la que se imputa un abuso de posición dominante, de una facultad discrecional en cuanto a la determinación de prioridades y no está obligada a pronunciarse sobre la existencia eventual de una infracción.
(véanse los apartados 106 y 107)
En la medida en que ha demostrado la inexistencia de justificación económica para seguir comportándose de un modo susceptible de constituir un abuso de posición dominante, la Comisión puede, en principio, estimar que se puso término a la infracción denunciada si no existen indicaciones suficientes en sentido contrario. Este es el caso cuando no hay ninguna razón económica que justifique que una empresa que se encuentre en una situación de posición dominante cobre a su filial activa en el mercado abierto a la competencia precios por debajo de los costes por permitirle acceder a su red, en la medida en que dicha empresa tiene la obligación de otorgar las mismas condiciones de acceso a las empresas competidoras.
(véase el apartado 109)
El mero hecho de que se le conceda a una empresa un derecho exclusivo con el fin de garantizar que ésta preste un servicio de interés económico general no se opone a que dicha empresa obtenga beneficios de las actividades que le están reservadas ni impide que extienda sus actividades a ámbitos no reservados. La adquisición de una participación en una empresa y, por analogía, la concesión de subvenciones cruzadas puede suscitar problemas a la luz de las normas comunitarias sobre la competencia en caso de que los fondos utilizados por la empresa titular del monopolio sean el resultado de precios excesivos o discriminatorios, o de otras prácticas abusivas, en el mercado reservado.
Sin embargo, de la jurisprudencia no se desprende que la concesión de subvenciones cruzadas constituya, por sí misma, con independencia de las políticas seguidas en el sector reservado y en el sector abierto a la competencia, un abuso de posición dominante. La aplicación, por parte de una empresa titular de un monopolio legal, de precios por debajo de coste por la prestación de sus servicios a su filial activa en un sector abierto a la competencia no constituye necesariamente un obstáculo para las empresas competidoras, particularmente si dichas subvenciones son utilizadas por la filial para obtener beneficios muy importantes o para pagar dividendos elevados. En efecto, el hecho de que una empresa obtenga beneficios muy importantes no influye en la elección de proveedor por parte del cliente.
(véanse los apartados 113 a 116)
Con respecto al examen de una denuncia que entra dentro del ámbito de la competencia compartida entre la Comisión y las autoridades nacionales, la Comisión no tiene la obligación de llevar a cabo una instrucción o de tomar una decisión definitiva en cuanto a la existencia o no de la infracción denunciada. De ello se desprende que una actitud subjetiva de las autoridades o los órganos jurisdiccionales nacionales según la cual la Comisión se encontraría mejor situada para tratar acerca de una denuncia no puede obligar a ésta a proseguir su examen como si dicha denuncia entrase dentro del ámbito de su competencia exclusiva. Cuando un demandante no está satisfecho con la forma como las autoridades de defensa de la competencia o los órganos jurisdiccionales nacionales tienen en cuenta sus derechos, le corresponde a él efectuar ante ellos las gestiones oportunas o examinar los recursos nacionales a los que tiene acceso.
Del mismo modo, la existencia de una colaboración entre la Comisión y una autoridad nacional no puede dar lugar a una competencia exclusiva de la Comisión ni predeterminar la decisión de ésta acerca de la existencia de un interés comunitario en un asunto. En este mismo sentido, la Comisión no está obligada a dar prioridad a un asunto cuando un órgano jurisdiccional nacional ha suspendido un procedimiento relacionado con éste a la espera de una decisión de la Comisión. Por otra parte, en la medida en que existe una competencia concurrente de la Comisión y de las autoridades nacionales de defensa de la competencia, la dimensión comunitaria de un mercado no puede obligar a la Comisión a inferir un determinado grado de gravedad de la infracción o la existencia de un interés comunitario en un asunto determinado.
(véanse los apartados 152, 153, 155, 156 y 158)
En el marco de su apreciación del interés comunitario en proseguir el examen de un asunto, la Comisión debe tener en cuenta las circunstancias del caso de que se trate y, especialmente, los elementos de hecho y de Derecho contenidos en la denuncia presentada. Le corresponde, en particular, sopesar la importancia de la supuesta infracción para el funcionamiento del mercado común, la probabilidad de poder probar su existencia y el alcance de los medios de investigación necesarios, a efectos de cumplir, en las mejores condiciones, su misión de velar por la observancia de los artículos 81 CE y 82 CE.
Por consiguiente, la dificultad para demostrar de forma suficiente con arreglo a Derecho la existencia de una infracción, con el fin de adoptar una decisión que declare dicha infracción, es un elemento que puede tenerse en cuenta en el marco de la apreciación del interés comunitario.
(véanse los apartados 178 y 179)
Del tenor literal del artículo 86 CE, apartado 3, y del sistema del conjunto de las disposiciones de este artículo se desprende que la Comisión no está obligada a actuar en el sentido de estas disposiciones y los particulares no pueden exigir que esta institución se pronuncie de un modo determinado. Una decisión por la que la Comisión se niega a dar curso a una denuncia, por la que se le insta a actuar en virtud del artículo 86 CE, apartado 3, no constituye un acto impugnable contra el que pueda dirigirse un recurso de anulación.
Por tanto, ni el hecho de presentar una denuncia de este tipo apoyándose en una base jurídica que no es pertinente, ni un eventual error de la Comisión a este respecto, como la tramitación de la denuncia en el marco del Reglamento no 17, cuando éste último y los Reglamentos no 1/2003, no 2842/98 y no 773/2004 no son aplicables al artículo 86 CE, aunque la Comisión haya considerado que debe aplicarlos, ni la mención, en la denuncia y en la decisión de la Comisión de disposiciones como el artículo 3 CE, letra g), y el artículo 10 CE pueden conferir a un denunciante un derecho a interponer un recurso contra las decisiones de la Comisión que entran dentro del ámbito de aplicación del artículo 86 CE.
Del mismo modo, el hecho de que un denunciante haya combinado una denuncia dirigida contra un Estado miembro con una denuncia dirigida contra una empresa no puede conferirle el derecho a impugnar la parte de la decisión de la Comisión relativa a la denuncia dirigida contra el Estado miembro. En este sentido, la naturaleza jurídica de una decisión de este tipo no se ve modificada por las razones que la Comisión haya mencionado para no dar curso a la denuncia con respecto al artículo 86 CE ni por el hecho de que no haya realizado una distinción entre los diferentes aspectos de su decisión indicando al denunciante la existencia o no del derecho a recurrir.
(véanse los apartados 189 y 191 a 194)