Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
En el asunto C‑440/05,
que tiene por objeto un recurso de anulación, con arreglo al artículo 35 UE, apartado 6, interpuesto el 8 de diciembre de 2005,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. W. Bogensberger y R. Troosters, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
apoyada por:
Parlamento Europeo, representado por la Sra. M. Gómez-Leal y los Sres. J. Rodrigues y A. Auersperger Matić, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte coadyuvante,
contra
Consejo de la Unión Europea, representado por los Sres. J.-C. Piris y J. Schutte y la Sra. K. Michoel, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyado por:
Reino de Bélgica, representado por el Sr. M. Wimmer, en calidad de agente,
República Checa, representada por el Sr. T. Boček, en calidad de agente,
Reino de Dinamarca, representado por el Sr. J. Molde, en calidad de agente,
República de Estonia, representada por el Sr. L. Uibo, en calidad de agente,
República Helénica, representada por las Sras. S. Chala y A. Samoni-Rantou, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
República Francesa, representada por la Sra. E. Belliard, el Sr. G. de Bergues y la Sra. S. Gasri, en calidad de agentes,
Irlanda, representada por los Sres. D. O’Hagan y E. Fitzsimons y la Sra. N. Hyland, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
República de Letonia, representada por la Sra. E. Balode-Buraka y el Sr. E. Broks, en calidad de agentes,
República de Lituania, representada por el Sr. D. Kriaučiūnas, en calidad de agente,
República de Hungría, representada por el Sr. P. Gottfried, en calidad de agente,
República de Malta, representada por el Sr. S. Camilleri, en calidad de agente, asistido por el Sr. P. Grech, Deputy Attorney General,
Reino de los Países Bajos, representado por la Sra. H.G. Sevenster y el Sr. M. de Grave, en calidad de agentes,
República de Austria, representada por la Sra. C. Pesendorfer, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,
República de Polonia, representada por la Sra. E. Ośniecka-Tamecka, en calidad de agente,
República Portuguesa, representada por el Sr. L. Fernandes y la Sra. M.L. Duarte, en calidad de agentes,
República Eslovaca, representada por el Sr. R. Procházka, en calidad de agente,
República de Finlandia, representada por la Sra. E. Bygglin, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,
Reino de Suecia, representado por la Sra. K. Wistrand, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, representado por las Sras. E. O’Neill y D.J. Rhee y el Sr. D. Anderson, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
partes coadyuvantes,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala),
integrado por el Sr. V. Skouris, Presidente, los Sres. P. Jann, C.W.A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts y A. Tizzano, Presidentes de Sala, y los Sres. R. Schintgen (Ponente), J.N. Cunha Rodrigues, M. Ilešič, J. Malenovský, T. von Danwitz y A. Arabadjiev y la Sra. C. Toader, Jueces;
Abogado General: Sr. J. Mazák;
Secretario: Sr. R. Grass;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 28 de junio de 2007;
dicta la siguiente
Sentencia
1. Mediante su recurso, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que anule la Decisión marco 2005/667/JAI del Consejo, de 12 de julio de 2005, destinada a reforzar el marco penal para la represión de la contaminación procedente de buques (DO L 255, p. 164).
Marco jurídico y antecedentes del litigio
2. El 12 de julio de 2005, el Consejo de la Unión Europea adoptó, a iniciativa de la Comisión, la Decisión marco 2005/667.
3. Basada en el título VI del Tratado UE, concretamente en los artículos 31 UE, apartado 1, letra e), y 34 UE, apartado 2, letra b), la Decisión marco 2005/667 constituye, como se deduce de sus cinco primeros considerandos, el instrumento por el que la Unión Europea pretende aproximar las legislaciones de los Estados miembros en materia penal imponiéndoles la obligación de establecer sanciones penales comunes para luchar contra la contaminación procedente de buques y causada de manera deliberada o por negligencia grave.
4. Esta Decisión marco completa la Directiva 2005/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa a la contaminación procedente de buques y la introducción de sanciones para las infracciones (DO L 255, p. 11), con el objetivo de reforzar la seguridad marítima mediante la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros.
5. Esta Decisión marco establece que los Estados miembros adoptarán una serie de medidas en relación con el Derecho penal para lograr el objetivo perseguido por la Directiva 2005/35 que consiste en garantizar un buen nivel de seguridad y de protección medioambiental en el transporte marítimo.
6. Con arreglo al artículo 1 de la Decisión marco 2005/667:
«A efectos de la presente Decisión marco, serán de aplicación las definiciones del artículo 2 de la Directiva 2005/35/CE.»
7. El artículo 2 de esta Decisión marco establece:
«1. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 4, apartado 2, de la presente Decisión marco, cada Estado miembro adoptará las medidas necesarias para garantizar que una infracción en el sentido contemplado en los artículos 4 y 5 de la Directiva 2005/35/CE esté tipificada como infracción penal.
2. El apartado 1 no se aplicará a los miembros de una tripulación por lo que respecta a las infracciones que se produzcan en estrechos utilizados para la navegación internacional, en zonas económicas exclusivas o en alta mar, siempre que se cumplan las condiciones establecidas en la regla 11, letra b), del anexo I o en la regla 6, letra b), del anexo II del Convenio Marpol 73/78.»
8. El artículo 3 de la Decisión marco dispone:
«Cada Estado miembro adoptará, con arreglo a la legislación nacional, las medidas necesarias para garantizar que se sancionen la complicidad y la incitación en el caso de una de las infracciones a que se refiere el artículo 2.»
9. El artículo 4 de la Decisión marco 2005/667 tiene el siguiente tenor:
«1. Cada Estado miembro adoptará las medidas necesarias para garantizar que las infracciones contempladas en los artículos 2 y 3 sean objeto de sanciones penales efectivas, proporcionadas y disuasorias que incluyan, al menos en los casos graves, penas de prisión que, en su grado máximo, tengan una duración mínima de entre uno y tres años.
2. En casos menos importantes, cuando el acto cometido no cause un deterioro de la calidad del agua, los Estados miembros podrán establecer sanciones de tipo distinto a las previstas en el apartado 1.
3. Las sanciones penales previstas en el apartado 1 podrán ir acompañadas de otras sanciones o medidas, en particular multas, o, en el caso de las personas físicas, la inhabilitación para actividades que requieran autorización o aprobación oficial, o para crear, gestionar o dirigir una empresa o fundación, cuando los hechos que originen la condena demuestren un riesgo claro de continuidad del mismo tipo de actividad delictiva.
4. Cada Estado miembro adoptará las medidas necesarias para garantizar que las infracciones contempladas en el artículo 2 que se cometan de forma deliberada sean castigadas con penas de prisión que, en su grado máximo, tengan una duración mínima de entre cinco y diez años si la infracción causa daños importantes y extensos a la calidad del agua, a especies animales o vegetales o a partes de éstas, la muerte o lesiones graves a personas.
5. Cada Estado miembro adoptará las medidas necesarias para garantizar que las infracciones contempladas en el artículo 2 que se cometan de forma deliberada sean castigadas con penas de prisión que, en su grado máximo, tengan una duración mínima de entre dos y cinco años cuando:
a) hayan causado daños importantes y generalizados a la calidad de las aguas o a especies animales o vegetales o partes de ellas, o
b) se hayan cometido en el marco de una organización delictiva en el sentido definido en la Acción Común 98/733/JAI del Consejo, de 21 de diciembre de 1998, relativa a la tipificación penal de la participación en una organización delictiva en los Estados miembros de la Unión Europea [DO L 351, p. 1], independientemente del nivel de la sanción a la que se haga referencia en dicha Acción Común.
6. Cada Estado miembro adoptará las medidas necesarias para garantizar que las infracciones contempladas en el artículo 2 que se hayan cometido a causa de una negligencia grave sean castigadas con penas de prisión que, en su grado máximo, tengan una duración mínima de entre dos y cinco años si la infracción causa daños importantes y extensos a la calidad del agua o a especies animales o vegetales o a partes de éstas, y la muerte o lesiones graves a personas.
7. Cada Estado miembro adoptará las medidas necesarias para garantizar que las infracciones contempladas en el artículo 2 que se hayan cometido a causa de una negligencia grave sean castigadas con penas de prisión que, en su grado máximo, tengan una duración mínima de entre uno y tres años si causan daños importantes y generalizados a la calidad de las aguas o a especies animales o vegetales o a partes de ellas.
8. Por lo que respecta a las penas privativas de libertad, el presente artículo se aplicará sin perjuicio del Derecho internacional, y en particular el artículo 230 de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982.»
10. Con arreglo al artículo 5 de la Decisión marco 2005/667:
«1. Cada Estado miembro adoptará las medidas necesarias para garantizar que las personas jurídicas puedan ser consideradas responsables por las infracciones a que se refieren los artículos 2 y 3 que cometa en su provecho cualquier persona, actuando a título individual o como parte de un órgano de la persona jurídica, que ostente un cargo directivo en el seno de dicha persona jurídica, basado en:
a) un poder de representación de dicha persona jurídica, o
b) una autoridad para tomar decisiones en nombre de dicha persona jurídica, o
c) una autoridad para ejercer un control en el seno de dicha persona jurídica.
2. Además de los casos previstos en el apartado 1, los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que las personas jurídicas puedan ser consideradas responsables cuando la falta de vigilancia o control por parte de alguna de las personas a que se refiere el apartado 1 haya hecho posible que una persona sometida a su autoridad incurra en la infracción contemplada en el artículo 2 en beneficio de esa persona jurídica.
3. La responsabilidad de las personas jurídicas en virtud de los apartados 1 y 2 se entenderá sin perjuicio de las actuaciones penales contra las personas físicas que sean autoras, instigadoras o cómplices en las infracciones a que se refieren los artículos 2 y 3.»
11. El artículo 6 de la Decisión marco 2005/667 dispone:
«1. Cada Estado miembro adoptará las medidas necesarias para garantizar que a la persona jurídica declarada responsable en virtud de lo dispuesto en el artículo 5, apartado 1, le sean impuestas sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias. Las sanciones:
a) incluirán multas de carácter penal o administrativo que, al menos para los casos en que la persona jurídica sea responsable de las infracciones a que se refiere el artículo 2, serán:
i) de un importe mínimo, en el grado máximo de la sanción, comprendido entre 150.000 y 300.000 [euros],
ii) de un importe mínimo, en el grado máximo de la sanción, comprendido entre 750.000 y 1.500.000 [euros] en los casos más graves, incluidas al menos las infracciones deliberadas contempladas en el artículo 4, apartados 4 y 5;
b) podrán, en todos los casos, incluir sanciones distintas de las multas, tales como:
i) exclusión del disfrute de ventajas o ayudas públicas,
ii) inhabilitación temporal o permanente para el desempeño de actividades comerciales,
iii) vigilancia judicial,
iv) medida judicial de liquidación,
v) obligación de adoptar medidas específicas para eliminar las consecuencias de la infracción que ha originado la responsabilidad de la persona jurídica.
2. A efectos de la aplicación del apartado 1, inciso i), y sin perjuicio del apartado 1, frase primera, los Estados miembros en los que no se haya adoptado el euro aplicarán el tipo de cambio entre el euro y su moneda que aparezca publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea el 12 de julio de 2005.
3. Los Estados miembros podrán dar cumplimiento al apartado 1, letra a), mediante un sistema cuya aplicación dé lugar a multas proporcionadas al volumen de negocios de la persona jurídica, a la ventaja económica alcanzada o prevista por la comisión de la infracción, o a cualquier otro valor que indique la situación financiera de la persona jurídica, siempre que dicho sistema prevea multas máximas, que serán al menos equivalentes al mínimo de las multas máximas establecido en el apartado 1, letra a).
4. El Estado miembro que vaya a aplicar la Decisión marco del modo previsto en el apartado 3 notificará a la Secretaría General del Consejo y a la Comisión su intención de hacerlo.
5. Cada Estado miembro adoptará las medidas necesarias para garantizar que a la persona jurídica declarada responsable en virtud de lo dispuesto en el artículo 5, apartado 2, le sean impuestas sanciones o medidas efectivas, proporcionadas y disuasorias.»
12. El artículo 7, apartado 1, de la Decisión marco 2005/667 establece los elementos de hecho de las infracciones respecto a las cuales los Estados miembros deben, en la medida en que lo permita la legislación internacional, adoptar las medidas necesarias para establecer su competencia.
13. Conforme al artículo 7, apartado 4, de esta Decisión marco, cuando una infracción sea competencia de varios Estados miembros, éstos se esforzarán por coordinar sus acciones adecuadamente, en particular en relación con las condiciones de enjuiciamiento y las modalidades acordadas de asistencia mutua. El artículo 7, apartado 5, de dicha Decisión marco establece los factores de conexión que deben tomarse en consideración a este respecto.
14. El artículo 8 de la Decisión marco 2005/667 dispone:
«1. Si un Estado miembro es informado de que se ha cometido una infracción contemplada en el artículo 2 o del riesgo de que se cometa una infracción de esa naturaleza, que cause o pueda causar una contaminación inminente, informará inmediatamente a los demás Estados miembros que puedan verse expuestos a tales daños, así como a la Comisión.
2. Si un Estado miembro es informado de que se ha cometido una infracción contemplada en el artículo 2 o del riesgo de que se cometa una infracción de esa naturaleza, que pueda ser competen cia jurisdiccional de otro Estado miembro, informará inmediatamente a este último.
3. Los Estados miembros notificarán sin demora al Estado del pabellón del buque o a cualquier otro Estado afectado las medidas adoptadas en aplicación de la presente Decisión marco, y, en particular, de su artículo 7.»
15. Con arreglo al artículo 9 de la Decisión marco 2005/667:
«1. Cada Estado miembro designará unos puntos de contacto existentes o, en caso necesario, creará nuevos puntos de contacto, en particular para el intercambio de información mencionado en el artículo 8.
2. Cada Estado miembro comunicará a la Comisión el servicio o servicios designados como puntos de contacto de acuerdo con lo establecido en el apartado 1. La Comisión notificará dichos puntos de contacto a los restantes Estados miembros.»
16. Conforme al artículo 10 de la Decisión marco 2005/667, el ámbito de aplicación territorial de ésta es el de la Directiva 2005/35.
17. El artículo 11 de la Decisión marco 2005/667 establece:
«1. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para el cumplimiento de las disposiciones de la presente Decisión marco a más tardar el 12 de enero de 2007.
2. A más tardar el 12 de enero de 2007, los Estados miembros remitirán a la Secretaría General del Consejo y a la Comisión el texto de las disposiciones que incorporan a su ordenamiento jurídico las obligaciones que se derivan de la presente Decisión marco. Sobre la base de esa información y de un informe escrito de la Comisión, el Consejo evaluará, a más tardar el 12 de enero de 2009, si los Estados miembros han adoptado todas las medidas necesarias para ajustarse a la presente Decisión marco.
3. A más tardar el 12 de enero de 2012, la Comisión, basándose en la información facilitada por los Estados miembros sobre la aplicación práctica de las disposiciones de ejecución de la presente Decisión marco, presentará un informe al Consejo y elaborará las propuestas que considere oportunas, que podrán incluir propuestas para que los Estados miembros consideren que, por lo que se refiere a las infracciones cometidas en sus aguas territoriales o en su zona económica exclusiva o zona equivalente, un buque que enarbole pabellón de otro Estado miembro no es un buque extranjero en el sentido del artículo 230 de la Convención de 1982 de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar.»
18. Conforme a su artículo 12, la Decisión marco 2005/667 entró en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea .
19. El artículo 1 de la Directiva 2005/35 establece:
«1. La presente Directiva tiene por finalidad incorporar al Derecho comunitario las normas internacionales sobre la contaminación procedente de buques y garantizar que se imponen las sanciones adecuadas, de conformidad con el artículo 8, a los responsables de las descargas a fin de mejorar la seguridad marítima y la protección del medio ambiente marino de la contaminación procedente de buques.
2. La presente Directiva no impide a los Estados miembros adoptar medidas más restrictivas en materia de contaminación procedente de buques con arreglo al Derecho internacional.»
20. El artículo 2 de la Directiva 2005/35 dispone:
«A efectos de la presente Directiva se entenderá por:
1. “Marpol 73/78”, el Convenio internacional para prevenir la contaminación por los buques (1973) y su Protocolo de 1978, en su versión actualizada;
2. “sustancias contaminantes”, las reguladas en los anexos I (Hidrocarburos) y II (Sustancias nocivas líquidas a granel) del Marpol 73/78;
3. “descarga”, cualquier derrame procedente de un buque por cualquier causa, como se menciona en el artículo 2 del Marpol 73/78;
4. “buque”, todo tipo de embarcaciones que operen en el medio marino, incluidos los aliscafos, los aerodeslizadores, los sumergibles y los artefactos flotantes, con independencia del pabellón que enarbolen.»
21. Con arreglo al artículo 3 de esta Directiva:
«1. La presente Directiva se aplicará, de conformidad con el Derecho internacional, a las descargas de sustancias contaminantes realizadas en:
a) las aguas interiores de los Estados miembros, incluidos sus puertos, siempre que sea aplicable el régimen Marpol;
b) las aguas territoriales de un Estado miembro;
c) los estrechos utilizados para navegación internacional sujetos al régimen de paso en tránsito, según lo establecido en la parte III, sección 2, de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982, en la medida en que un Estado miembro ejerza jurisdicción sobre ellos;
d) la zona económica exclusiva o la zona equivalente de un Estado miembro, establecida de conformidad con el Derecho internacional, y
e) alta mar.
2. La presente Directiva se aplicará a las descargas de sustancias contaminantes procedentes de todo buque, con independencia del pabellón que enarbole, excepto si se trata de buques de guerra, unidades navales auxiliares u otros buques que, siendo propiedad de un Estado o estando a su servicio, sólo presten por el momento servicios gubernamentales de carácter no comercial.»
22. El artículo 4 de dicha Directiva establece:
«Los Estados miembros velarán por que las descargas de sustancias contaminantes procedentes de buques realizadas en cualquiera de las zonas enumeradas en el artículo 3, apartado 1, se consideren infracciones si se han cometido de forma intencional, con imprudencia temeraria o negligencia grave. Estas infracciones se consideran delictivas con arreglo a las disposiciones de la Decisión marco [2005/667], que complementa la presente Directiva, y en las circunstancias previstas en dicha Decisión.»
23. Conforme al artículo 8 de la Directiva 2005/35:
«1. Los Estados miembros tomarán todas las medidas necesarias para garantizar que las infracciones con arreglo al artículo 4 sean objeto de sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias, que podrán incluir sanciones penales o administrativas.
2. Cada Estado miembro tomará las medidas necesarias para garantizar que las sanciones a que se refiere el apartado 1 sean aplicables a cualquier persona responsable de una de las infracciones con arreglo al artículo 4.»
24. Durante la adopción de la Directiva 2005/35 y de la Decisión marco 2005/667, la Comisión realizó unas declaraciones para desvincularse del «recorte» efectuado por el Consejo. La declaración relativa a la Decisión marco 2005/667 tiene el siguiente tenor:
«Dada la importancia de luchar contra la contaminación procedente de buques, la Comisión está a favor de que se tipifiquen penalmente las descargas de sustancias contaminantes procedentes de buques y de que se adopten sanciones a escala nacional en caso de infracciones a la normativa comunitaria relativa a la contaminación procedente de buques.
Sin embargo, la Comisión considera que la Decisión marco no constituye el instrumento jurídico adecuado para imponer a los Estados miembros la tipificación de las descargas ilícitas de sustancias contaminantes en el mar ni para establecer las sanciones penales correspondientes a escala nacional.
La Comisión, como señala ante el Tribunal de Justicia en su recurso C‑176/03 [sentencia de 13 de septiembre de 2005, Comisión/Consejo, C‑176/03, Rec. p. I‑7879] contra la decisión marco relativa a la protección del medio ambiente a través del Derecho penal, considera que, en el ámbito de las competencias de que dispone para lograr los objetivos enunciados en el artículo 2 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comunidad es competente para exigir a los Estados miembros que establezcan sanciones –incluso, en caso necesario, sanciones penales– a nivel nacional, cuando esto resulte necesario para alcanzar un objetivo de la Comunidad.
Tal es el caso en las cuestiones relativas a la contaminación procedente de buques, cuya base jurídica es el artículo 80, apartado 2, del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea.
En espera de la sentencia en el asunto C‑176/03, si el Consejo adopta la Decisión marco pese a esta competencia comunitaria, la Comisión se reserva todos los derechos que le confiere el Tratado.»
25. Al considerar que la Decisión marco 2005/667 no había sido adoptada con arreglo a la base jurídica adecuada y que, por ese motivo, se había infringido el artículo 47 UE, la Comisión interpuso el presente recurso.
Sobre el recurso
26. Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 25 de abril de 2006 se admitió la intervención del Parlamento Europeo, por una parte, y del Reino de Bélgica, la República Checa, el Reino de Dinamarca, la República de Estonia, la República Helénica, la República Francesa, Irlanda, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, el Reino de los Países Bajos, la República de Austria, la República de Polonia, la República Portuguesa, la República Eslovaca, la República de Finlandia, el Reino de Suecia y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, por otra parte, en apoyo, respectivamente, de las pretensiones de la Comisión y del Consejo.
27. Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 28 de septiembre de 2006 se admitió la intervención de la República de Eslovenia en apoyo del Consejo.
Alegaciones de las partes
28. La Comisión considera que, habida cuenta de la base jurídica empleada para su adopción, la Decisión marco 2005/667 infringe el artículo 47 UE y, por tanto, debe ser anulada.
29. La Comisión estima que de la sentencia Comisión/Consejo, antes citada, cuyo alcance va más allá del ámbito de la política comunitaria relativa a la protección del medio ambiente, se deriva que debe indicarse la finalidad y el contenido de un acto para determinar la base jurídica apropiada para su adopción. Según ella, es cierto que el Tribunal de Justicia ha recordado en dicha sentencia que la Comunidad no es competente, en principio, en materia de Derecho penal. No obstante, el Tribunal de Justicia ha reconocido que la Comunidad tiene competencias implícitas vinculadas a bases jurídicas específicas y, por tanto, puede adoptar medidas penales apropiadas, siempre que exista una necesidad de luchar contra los obstáculos a la realización de los objetivos de la Comunidad y que estas medidas tengan por finalidad garantizar la plena efectividad de la política comunitaria de que se trate. Además, el Tribunal de Justicia no ha definido el alcance de la competencia del legislador comunitario en materia penal, dado que no ha realizado distinciones según la naturaleza de las medidas penales afectadas.
30. En el presente asunto, según la Comisión, de la exposición de motivos de la Decisión marco 2005/667 se deriva que la finalidad de ésta es completar, para garantizar su efectividad, las disposiciones establecidas por la Directiva 2005/35, que fue adoptada con arreglo al artículo 80 CE, apartado 2.
31. Por lo que se refiere al contenido de esta Decisión marco, la Comisión alega que todas las medidas que figuran en los artículos 1 a 10 de ésta tienen relación con el Derecho penal y se refieren a conductas que deben considerarse reprochables con arreglo al Derecho comunitario.
32. La Comisión estima que el criterio relativo a la exigencia de una necesidad, acogido por el Tribunal de Justicia en su sentencia Comisión/Consejo, antes citada, también se cumple en el presente asunto. Por un lado, el Consejo admitió implícitamente esta necesidad al adoptar la Decisión marco 2005/667, dado que el artículo 29 UE, párrafo segundo, tercer guión, establece que los Estados miembros sólo pueden proceder a la aproximación de sus legislaciones penales «cuando proceda». Por otro lado, habida cuenta de las características específicas de las conductas contempladas en la Directiva 2005/35, todas las normas de esta Decisión marco son necesarias para garantizar la efectividad de lo dispuesto en dicha Directiva.
33. La Comisión añade que, contrariamente a lo que sostiene el Consejo, el Tribunal de Justicia no exige la existencia de un criterio suplementario vinculado al carácter «transversal» de la política comunitaria de que se trate para que pueda reconocerse a la Comunidad una competencia en materia penal. Además, tal criterio privaría a la mayor parte de los ámbitos del Derecho comunitario de la posibilidad de toda protección penal a través del Derecho comunitario, incluso en una situación en la que estuviera acreditada la necesidad de adoptar medidas en relación con el Derecho penal.
34. En cuanto al argumento según el cual el Consejo puede actuar sobre la base del título VI del Tratado UE para adoptar medidas en relación con el Derecho penal de los Estados miembros, puesto que había decidido, con arreglo a la facultad que le atribuye el artículo 80 CE, apartado 2, no precisar más ampliamente las sanciones en la Directiva 2005/35, la Comisión expone que esta disposición no condiciona la competencia comunitaria como tal, sino únicamente su ejercicio. Es cierto que el Consejo habría podido decidir que los Estados miembros siguieran siendo competentes. Sin embargo, en tal caso, los Estados miembros tendrían que haber intervenido por separado, puesto que el artículo 47 UE excluye la aplicación del título VI del Tratado UE.
35. La Comisión sostiene, además, que la Decisión marco 2005/667 no armoniza el grado y los tipos de sanciones penales aplicables, dado que los Estados miembros conservan cierta libertad en la materia y los órganos jurisdiccionales nacionales disponen de la facultad de individualizar las penas. Por tanto, las disposiciones de esta Decisión marco no se distinguen fundamentalmente de las del artículo 5, apartado 1, de la Decisión marco 2003/80/JAI del Consejo, de 27 de enero de 2003, relativa a la protección del medio ambiente a través del Derecho penal (DO L 29, p. 55), anulada por el Tribunal de Justicia en su sentencia Comisión/Consejo, antes citada.
36. La Comisión afirma que, aunque el Derecho penal no constituye una política comunitaria autónoma, la Comunidad dispone de una competencia penal accesoria que puede ejercer en caso de necesidad. El criterio relativo a la exigencia de una necesidad, acogido por el Tribunal de Justicia en su sentencia Comisión/Consejo, antes citada, se aplica únicamente al ejercicio de dicha competencia y no a su existencia.
37. Habida cuenta del enfoque funcional adoptado por el Tribunal de Justicia en la sentencia Comisión/Consejo, antes citada, así como del hecho de que las medidas previstas en los artículos 1 a 10 de la Decisión marco 2005/667 constituyen normas de naturaleza penal necesarias para garantizar la efectividad de la política comunitaria de transportes, desarrollada por la Directiva 2005/35, la Comisión considera que dicha Decisión marco infringe, en su conjunto, el artículo 47 UE y, por tanto, debe ser anulada.
38. La Comisión señala también que los términos «indispensable» y «necesario», por una parte, y la expresión «cuando proceda» del artículo 29 UE, por otra parte, se refieren al mismo concepto y que, en este sentido, no existen diferencias entre el Tratado CE y el Tratado UE.
39. Esta institución considera, finalmente, que la interpretación que realiza de la sentencia Comisión/Consejo, antes citada, no priva de eficacia al título VI del Tratado UE en la medida en que los efectos de esta interpretación no repercuten en numerosos ámbitos comprendidos en dicho título.
40. El Parlamento Europeo observa que la Decisión marco 2005/667 corresponde perfectamente a la situación que fue objeto de la sentencia Comisión/Consejo, antes citada. En primer lugar, en cuanto a su finalidad y contenido, esta Decisión es análoga a la Decisión marco 2003/80 anulada por el Tribunal de Justicia en la citada sentencia. Como se deriva de la exposición de motivos de la Decisión marco 2005/667, la lucha contra la contaminación y la protección del medio ambiente no constituyen objetivos accesorios o secundarios de esta Decisión marco. Del mismo modo, el contenido de la Decisión marco 2005/667 es similar al de la Decisión marco 2003/80, dado que las conductas incriminadas tienen relación en ambos casos con la descarga de sustancias contaminantes. Es cierto que las dos decisiones marco se diferencian en la definición concreta del grado y de los tipos de sanciones penales que deben aplicarse, pero esta diferencia no puede justificar, en el presente asunto, una solución que difiera de la acogida en la sentencia Comisión/Consejo, antes citada. Según el Parlamento, en esa sentencia, el Tribunal de Justicia ya ha constatado que la competencia del legislador comunitario en materia penal se extiende a las disposiciones, como el artículo 5, apartado 1, de la Decisión marco 2003/80, relativas al tipo y al grado de las sanciones penales.
41. A continuación, el Parlamento Europeo estima que el criterio relativo a la exigencia de una necesidad también se cumple en el presente asunto. Finalmente, señala que, dado que la materia tratada en los artículos 1 a 6 de la Decisión marco 2005/667 es de competencia comunitaria, debe considerarse que la Decisión marco, habida cuenta de la indivisibilidad de sus disposiciones, infringe en su conjunto el artículo 47 UE.
42. Por el contrario, el Consejo alega, con carácter principal, que, al adoptar con el Parlamento Europeo, con arreglo al procedimiento de codecisión, la Directiva 2005/35, resolvió, de conformidad con el artículo 80 CE, apartado 2, la cuestión de «si» y «en qué medida» el legislador comunitario debe ejercer su competencia para adoptar disposiciones relativas a la contaminación procedente de buques y, en particular, disposiciones que establezcan sanciones en caso de infracción de las normas que regulan la materia. Mediante la adopción de dicha Directiva, el legislador comunitario quiso fijar los límites de sus propias facultades de actuación en materia de política de transportes marítimos. Este modo de obrar es absolutamente conforme con el artículo 80 CE, apartado 2, y con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
43. Según el Consejo, el legislador comunitario habría podido decidir ir más lejos con arreglo al artículo 80 CE, apartado 2. Sin embargo, conforme a la facultad que le atribuye el Tratado CE, decidió no hacerlo. Además, es importante señalar que el Parlamento Europeo y el Consejo siguieron la propuesta de la Comisión por lo que se refiere a la base jurídica que debía aplicarse para adoptar la Directiva 2005/35. Aunque esta Directiva también persigue objetivos relativos a la protección del medio ambiente, el legislador comunitario estimó que se inscribe en esencia en el marco de la política común de transportes y que no era necesario añadir una base jurídica relativa a la protección del medio ambiente, en especial, el artículo 175 CE, apartado 1. Ni el Parlamento Europeo ni la Comisión impugnaron la base jurídica elegida.
44. Teniendo en cuenta el carácter condicional de la competencia que el artículo 80 CE confiere a la Comunidad en materia de política de transportes y el hecho de que esta política, a diferencia de la política en el ámbito del medio ambiente a la que se refería la sentencia Comisión/Consejo, antes citada, no persigue un objetivo de carácter esencial, transversal y fundamental, el Consejo considera que no es necesario extraer de esa sentencia las mismas consecuencias respecto a estas dos políticas.
45. Ante esta situación, no puede sostenerse válidamente que las disposiciones establecidas en la Decisión marco 2005/667 deberían haber sido adoptadas por el legislador comunitario.
46. Con carácter subsidiario, el Consejo alega que la Comunidad no es compet ente para fijar, de modo imperativo, el grado y los tipos de sanciones penales que los Estados miembros deben establecer en su Derecho nacional y que, por tanto, el Consejo no vulneró los Tratados CE y UE al adoptar el artículo 1, el artículo 4, apartados 1, 4, 5, 6 y 7, el artículo 6, apartados 1, letra a), 2 y 3, así como los artículos 7 a 12 de la Decisión marco 2005/667.
47. Habida cuenta de la finalidad y el contenido de la Decisión marco 2005/667, que constituyen los elementos esenciales para determinar la base jurídica apropiada para adoptar un acto, el Consejo afirma que mediante esta Decisión marco se pretende aproximar las legislaciones de los Estados miembros en materia de lucha contra la contaminación procedente de los buques armonizando el grado y los tipos de sanciones penales aplicables. De la sentencia Comisión/Consejo, antes citada, se deriva que tal armonización, que supera con creces la prevista en la Decisión marco 2003/80, no es, actualmente, materia de competencia comunitaria.
48. Puesto que la solución acogida por el Tribunal de Justicia en la citada sentencia debe interpretarse como una excepción al principio según el cual la Comunidad no es competente en materia de Derecho penal ni en materia de Derecho procesal penal, el Consejo considera que los criterios empleados por el Tribunal de Justicia en apoyo de esa solución deben interpretarse de modo estricto. Por tanto, dicha solución sólo se aplica en caso de «necesidad», concepto que no es idéntico a la expresión «cuando proceda» del artículo 29 UE, párrafo segundo.
49. El Consejo añade que la interpretación de la sentencia Comisión/Consejo, antes citada, defendida por la Comisión, por una parte, priva de su eficacia a una gran parte del título VI del Tratado UE y, por otra, obvia manifiestamente el hecho de que la solución acogida por el Tribunal de Justicia en esa sentencia estaba motivada por el carácter esencial, transversal y fundamental del objetivo comunitario de la protección del medio ambiente.
50. El Consejo señala, finalmente, que en la sentencia Comisión/Consejo, antes citada, el Tribunal de Justicia estimó que, debido a su finalidad y contenido, los artículos 1 a 7 de la Decisión marco 2003/80 habrían podido ser adoptados por la Comunidad y excluyó, por tanto, de esa esfera de competencias, el artículo 8, relativo a la competencia, y el artículo 9, relativo a la extradición y el enjuiciamiento, de dicha Decisión. Del mismo modo, en el presente asunto procede señalar que los artículos 7, 8 y 9 de la Decisión marco 2005/667 se refieren a materias respecto a las cuales el Tratado CE no ha conferido ninguna competencia a la Comunidad.
51. Las alegaciones presentadas por los Estados miembros que han intervenido en el presente litigio coinciden, en gran medida, con las formuladas por el Consejo.
Apreciación del Tribunal de Justicia
52. En virtud del artículo 47 UE, ninguna disposición del Tratado CE se verá afectada por una disposición del Tratado UE. Esta exigencia también figura en el artículo 29 UE, párrafo primero, que introduce el título VI, con el epígrafe «Disposiciones relativas a la cooperación policial y judicial en materia penal», de este último Tratado.
53. Corresponde al Tribunal de Justicia velar por que los actos que, según el Consejo, están comprendidos en el ámbito de aplicación del referido título VI no invadan las competencias que las disposiciones del Tratado CE atribuyen a la Comunidad (véanse la sentencia de 12 de mayo de 1998, Comisión/Consejo, C‑170/96, Rec. p. I‑2763, apartado 16, y de 13 de septiembre de 2005, Comisión/Consejo, antes citada, apartado 39).
54. Procede, por tanto, verificar si las disposiciones de la Decisión marco 2005/667 afectan a la competencia que tiene la Comunidad en virtud del artículo 80 CE, apartado 2, en la medida en que habrían podido ser adoptadas, como sostiene la Comisión, con arreglo a este artículo.
55. A este respecto, debe recordarse, en primer lugar, que la política común de transportes se integra en los fundamentos de la Comunidad y que el artículo 70 CE, interpretado en relación con el artículo 80 CE, apartado 1, prevé que los Estados miembros perseguirán los objetivos del Tratado en el sector del transporte por ferrocarril, carretera y vías navegables en el marco de la referida política (véase la sentencia de 28 de noviembre de 1978, Schumalla, 97/78, Rec. p. 2311, apartado 4).
56. A continuación debe precisarse que el artículo 80 CE, apartado 2, establece que el Consejo dispone de la facultad de decidir si, en qué medida y de acuerdo con qué procedimiento podrán adoptarse disposiciones apropiadas para la navegación marítima (véase, en particular, la sentencia de 17 de mayo de 1994, Corsica Ferries, C‑18/93, Rec. p. I‑1783, apartado 25) y que se aplicarán las normas de procedimiento del artículo 71 CE.
57. Como se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el artículo 80 CE, apartado 2, lejos de excluir la aplicación del Tratado a los transportes marítimos, se limita a establecer que las normas específicas de éste relativas a la política común de transportes, que se recogen en el título V de ese mismo Tratado, no se aplicarán de pleno Derecho a dicho ámbito de actividad (véase, en particular, la sentencia de 7 de junio de 2007, Comisión/Grecia, C‑178/05, Rec. p. I‑0000, apartado 52).
58. En la medida en que el artículo 80 CE, apartado 2, no establece ninguna limitación expresa respecto a la naturaleza de las normas comunes específicas que el Consejo puede, conforme a las disposiciones de procedimiento del artículo 71 CE, adoptar sobre esa base, el legislador comunitario dispone, en virtud de esta disposición, de una amplia facultad normativa y es competente, por este motivo y por analogía con las demás disposiciones del Tratado CE relativas a la política común de transportes, en especial el artículo 71 CE, apartado 1, para establecer, en particular, «las medidas que permitan mejorar la seguridad en los transportes» y «cualesquiera otras disposiciones oportunas» en materia de navegación marítima (véase, en este sentido, por lo que se refiere al transporte por carretera, la sentencia de 9 de septiembre de 2004, España y Finlandia/Parlamento y Consejo, C‑184/02 y C‑223/02, Rec. p. I‑7789, apartado 28).
59. Esta constatación, según la cual, en el marco de las competencias que le confiere el artículo 80 CE, apartado 2, el legislador comunitario puede adoptar medidas destinadas a mejorar la seguridad de los transportes marítimos, no queda cuestionada por la circunstancia de que, en el presente asunto, el Consejo no haya considerado oportuno adoptar las disposiciones de la Decisión marco 2005/667 con arreglo al artículo 80 CE, apartado 2. En efecto, a este respecto, basta con destacar que la existencia de una competencia atribuida por el artículo 80 CE, apartado 2, no depende de la decisión del legislador de ejercerla efectivamente.
60. Procede añadir, además, que, en la medida en que las exigencias de la protección del medio ambiente, que constituye uno de los objetivos esenciales de la Comunidad (véase, en particular, la sentencia de 13 de septiembre de 2005, Comisión/Consejo, antes citada, apartado 41), deben, según el artículo 6 CE, «integrarse en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Comunidad», tal protección ha de considerarse un objetivo que también forma parte de la política común de transportes. El legislador comunitario puede, por tanto, sobre la base del artículo 80 CE, apartado 2, y en ejercicio de las facultades que le atribuye esta disposición, decidir fomentar la protección del medio ambiente (véase, por analogía, la sentencia de 19 de septiembre de 2002, Huber, C‑336/00, Rec. p. I‑7699, apartado 36).
61. Finalmente, debe recordarse que, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, la elección de la base jurídica de un acto comunitario debe basarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, entre los que figuran, en especial, la finalidad y el contenido del acto (véanse las sentencias de 11 de junio de 1991, Comisión/Consejo, denominada «Dióxido de titanio», C‑300/89, Rec. p. I‑2867, apartado 10; Huber, antes citada, apartado 30, y de 13 de septiembre de 2005, Comisión/Consejo, antes citada, apartado 45).
62. Por lo que se refiere, concretamente, a la Decisión marco 2005/667, de su exposición de motivos se deriva que tiene como finalidad mejorar la seguridad marítima al mismo tiempo que reforzar la protección del medio ambiente marino frente a la contaminación procedente de los buques. Como señalan sus considerandos segundo y tercero, mediante esta Decisión marco se pretende, en efecto, realizar una aproximación de las legislaciones de los Estados miembros para evitar que vuelvan a producirse daños como los resultantes del naufragio del petrolero Prestige.
63. Del cuarto considerando de la Decisión marco 2005/667 y del sexto considerando de la Directiva 2005/35 se deduce que esta Decisión marco completa la citada Directiva mediante normas detalladas en el ámbito penal. Como se desprende de sus considerandos primero y decimoquinto y de su artículo 1, la Directiva 2005/35 también tiene como finalidad garantizar un buen nivel de seguridad y protección medioambiental en el transporte marítimo. Tiene por objeto, como resulta de su considerando decimoquinto y de su artículo 1, incorporar al Derecho comunitario las normas internacionales sobre la contaminación procedente de buques y establecer sanciones, penales y administrativas, en caso de infracción de esas normas, para garantizar su eficacia.
64. Por lo que se refiere al contenido de la Decisión marco 2005/667, ésta prevé, con arreglo a sus artículos 2, 3 y 5, la obligación de todos los Estados miembros de establecer sanciones penales para las personas físicas o jurídicas que hayan cometido, hayan incitado a cometer o hayan sido cómplices de una de las infracciones contempladas en los artículos 4 y 5 de la Directiva 2005/35.
65. Esta Decisión marco, según la cual las sanciones penales deben ser efectivas, proporcionadas y disuasorias, fija, además, en sus artículos 4 y 6, el tipo y el grado de las sanciones que deben aplicarse en función de los daños que dichas infracciones hayan causado a la calidad de las aguas, las especies animales o vegetales, o las personas.
66. Si bien es cierto que, en principio, la Comunidad no es competente en materia de Derecho penal ni en materia de Derecho procesal penal (véanse, en este sentido, las sentencias de 11 de noviembre de 1981, Casati, 203/80, Rec. p. 2595, apartado 27; de 16 de junio de 1998, Lemmens, C‑226/97, Rec. p. I‑3711, apartado 19, y de 13 de septiembre de 2005, Comisión/Consejo, antes citada, apartado 47), no lo es menos que el legislador comunitario, cuando la aplicación por las autoridades nacionales competentes de sanciones penales efectivas, proporcionadas y disuasorias constituya una medida indispensable para combatir los graves atentados contra el medio ambiente, puede imponer a los Estados miembros la obligación de establecer tales sanciones para garantizar la plena efectividad de las normas que adopta en este ámbito (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de septiembre de 2005, Comisión/Consejo, antes citada, apartado 48).
67. En el presente asunto, debe señalarse, por una parte, que las disposiciones de la Decisión marco 2005/667 se refieren, como las de la Decisión marco 2003/80 objeto de litigio en el asunto en el que se dictó la sentencia de 13 de septiembre de 2005, Comisión/Consejo, antes citada, a conductas que puedan ocasionar perjuicios especialmente graves al medio ambiente como resultado, en el presente caso, del incumplimiento de las normas comunitarias en materia de seguridad marítima.
68. Por otra parte, de los considerandos tercero a quinto, séptimo y octavo de la Directiva 2005/35, en relación con los cinco primeros considerandos de la Decisión marco 2005/667, se deriva que el Consejo ha estimado que era necesario establecer sanciones penales para garantizar el respeto de la normativa comunitaria adoptada en materia de seguridad marítima.
69. Por tanto, en la medida en que los artículos 2, 3 y 5 de la Decisión marco 2005/667 tienen como finalidad garantizar la efectividad de las normas adoptadas en el ámbito de la seguridad marítima, cuya inobservancia puede tener consecuencias graves para el medio ambiente, imponiendo a los Estados miembros la obligación de sancionar penalmente determinadas conductas, debe considerarse que esos artículos tienen fundamentalmente por objeto la mejora de la seguridad marítima, así como la protección del medio ambiente, y habrían podido ser adoptados válidamente con arreglo al artículo 80 CE, apartado 2.
70. Por el contrario, por lo que se refiere a la determinación del tipo y el grado de las sanciones penales que deban aplicarse, procede señalar que, a diferencia de lo que sostiene la Comisión, esta materia no es de competencia de la Comunidad.
71. De esto se deriva que el legislador comunitario no puede adoptar disposiciones como las de los artículos 4 y 6 de la Decisión marco 2005/667, dado que estos artículos se refieren al tipo y al grado de las sanciones penales aplicables. En consecuencia, estas disposiciones no han sido adoptadas infringiendo el artículo 47 UE.
72. Respecto a esas disposiciones, también debe indicarse que el hecho de que se remitan a las normas de los artículos 2, 3 y 5 de la misma Decisión marco pone de relieve que, en el presente asunto, existe una relación indisociable entre estas disposiciones y las normas relativas a las infracciones penales a las que se remiten.
73. En cuanto a los artículos 7 a 12 de la Decisión marco 2005/667, que se refieren, respectivamente, a la competencia, la notificación de información entre los Estados miembros, la designación de puntos de contacto, el ámbito de aplicación territorial de la Decisión marco, la obligación de aplicación que incumbe a los Estados miembros, así como la fecha de entrada en vigor de dicha Decisión marco, baste con señalar que, en el presente asunto, estos artículos también tienen una relación indisociable con las disposiciones de la Decisión marco contempladas en los apartados 69 y 71 de la presente sentencia, de modo que no es necesario pronunciarse sobre la cuestión de si pueden ser materia de competencia del legislador comunitario.
74. A la vista de todo lo anterior, procede concluir que la Decisión marco 2005/667, al invadir las competencias que el artículo 80 CE, apartado 2, atribuye a la Comunidad, infringe el artículo 47 UE y, en razón de su indivisibilidad, debe ser anulada en su conjunto.
Costas
75. A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiere solicitado la otra parte. Por haber solicitado la Comisión que se condene en costas al Consejo, y al haber sido desestimados los motivos formulados por éste, procede condenarlo en costas. En aplicación del apartado 4, párrafo primero, del mismo artículo, los coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) decide:
1) Anular la Decisión marco 2005/667/JAI del Consejo, de 12 de julio de 2005, destinada a reforzar el marco penal para la represión de la contaminación procedente de buques.
2) Condenar en costas al Consejo de la Unión Europea.
3) El Reino de Bélgica, la República Checa, el Reino de Dinamarca, la República de Estonia, la República Helénica, la República Francesa, Irlanda, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, el Reino de los Países Bajos, la República de Austria, la República de Polonia, la República Portuguesa, la República Eslovaca, la República de Finlandia, el Reino de Suecia y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, así como el Parlamento Europeo, cargarán con sus propias costas.