Asunto C‑173/05
Comisión de las Comunidades Europeas
contra
República Italiana
«Incumplimiento de Estado — Artículos 23 CE, 25 CE y 133 CE — Acuerdo de Cooperación CEE-Argelia — Impuesto de protección del medio ambiente sobre los gaseoductos instalados en el territorio de la Región de Sicilia — Exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana»
Conclusiones del Abogado General Sr. P. Léger, presentadas el 5 de octubre de 2006
Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Segunda) de 21 de junio de 2007
Sumario de la sentencia
1. Libre circulación de mercancías — Derechos de aduana — Exacción de efecto equivalente
(Arts. 23 CE y 133 CE; Acuerdo de Cooperación CEE-Argelia, art. 9)
2. Libre circulación de mercancías — Derechos de aduana — Exacción de efecto equivalente
(Art. 25 CE)
1. Un impuesto medioambiental que grava el gas metano importado de Argelia con miras a la distribución y al consumo de ese gas en el territorio de un Estado miembro es contrario tanto a los artículos 23 CE y 133 CE, como al artículo 9 del Acuerdo de Cooperación entre la CEE y Argelia.
(véanse los apartados 39 y 40 y el fallo)
2. En la medida en que el gas metano importado de Argelia y gravado por un impuesto medioambiental en un Estado miembro es exportado ulteriormente hacia otros Estados miembros, dicho impuesto puede afectar al comercio intracomunitario, lo que supone una infracción del artículo 25 CE.
(véanse el apartado 41 y el fallo)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)
de 21 de junio de 2007 (*)
«Incumplimiento de Estado – Artículos 23 CE, 25 CE y 133 CE – Acuerdo de Cooperación CEE-Argelia – Impuesto de protección del medio ambiente sobre los gaseoductos instalados en el territorio de la Región de Sicilia – Exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana»
En el asunto C‑173/05,
que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 226 CE, el 19 de abril de 2005,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. E. Traversa y la Sra. J. Hottiaux, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
República Italiana, representada por el Sr. I.M. Braguglia, en calidad de agente, asistido por el Sr. A. Cingolo, avvocato dello Stato, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),
integrado por el Sr. C.W.A. Timmermans, Presidente de Sala, y los Sres. R. Schintgen, P. Kūris, J. Makarczyk (Ponente) y L. Bay Larsen, Jueces;
Abogado General: Sr. P. Léger;
Secretario: Sr. R. Grass;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 5 de octubre de 2006;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 23 CE, 25 CE, 26 CE y 133 CE, así como de los artículos 4 y 9 del Acuerdo de Cooperación entre la Comunidad Económica Europea y la República Argelina Democrática y Popular, firmado en Argel el 26 de abril de 1976 y aprobado en nombre de la Comunidad mediante el Reglamento (CEE) nº 2210/78 del Consejo, de 26 de septiembre de 1978 (DO L 263, p. 1; EE 11/08, p. 70; en lo sucesivo, «Acuerdo de Cooperación»), al haber establecido y mantenido en vigor el «impuesto medioambiental» sobre los gaseoductos, previsto en el artículo 6 de la Ley regional siciliana nº 2, referente a disposiciones programáticas y financieras para el año 2002 (legge n. 2, Disposizioni programmatiche e finanziarie per l’anno 2002), de 26 de marzo de 2002 (GURS nº 14, de 27 de marzo de 2002, parte I, p. 1; en lo sucesivo, «Ley siciliana»).
Marco jurídico
Normativa comunitaria
Acuerdo de cooperación
2 A tenor del artículo 1 de dicho Acuerdo:
«El presente Acuerdo entre la Comunidad Económica Europea y Argelia tiene como objeto promover una cooperación global entre las Partes Contratantes al fin de contribuir al desarrollo económico y social de Argelia y de favorecer el fortalecimiento de sus relaciones. Con tal fin, se adoptarán y realizarán disposiciones y acciones en el ámbito de la cooperación económica, técnica y financiera, en el de los intercambios comerciales y en el campo social.»
3 A efectos del artículo 4, apartado 1, de dicho Acuerdo, la cooperación entre la Comunidad y la República Argelina Democrática y Popular tiene principalmente como finalidad favorecer:
«[…]
– la comercialización y promoción de las ventas de productos exportados por Argelia;
– […]
– en el sector energético, la participación de agentes de la Comunidad en los programas de investigación, producción y transformación de los recursos energéticos de Argelia y en cualquier actividad que tenga por efecto valorizar sobre el terreno esos recursos, así como la correcta ejecución de contratos de suministro a largo plazo de petróleo, gas y productos petrolíferos, celebrados con tal fin entre los respectivos agentes;
[…]»
4 El artículo 9, apartado 1, del Acuerdo de cooperación dispone que «los productos que no sean los mencionados en la lista del Anexo II del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, originarios de Argelia, podrán ser importados en la Comunidad sin restricciones cuantitativas ni medidas de efecto equivalente y con exención de los derechos de aduana y exacciones de efecto equivalente».
5 El gas metano forma parte de los productos a los que se refiere el artículo 9 del Acuerdo de cooperación.
Normativa nacional
6 El artículo 6 de la Ley siciliana dispone:
«[…]
1. Se establecerá un impuesto medioambiental con el objetivo de financiar las inversiones destinadas a la reducción y prevención de riesgos para el medio ambiente derivados de la existencia de gaseoductos que contienen gas metano y que están instalados en la Región de Sicilia. Los ingresos servirán para financiar las iniciativas encaminadas a la preservación, defensa y mejora de la calidad del medio ambiente, particularmente en las zonas atravesadas por estas canalizaciones.
[…]
3. […] El hecho imponible del impuesto estará constituido por la propiedad de los gaseoductos que contienen el gas y que atraviesan el territorio de la Región de Sicilia.
4. Serán sujetos pasivos los propietarios de los gaseoductos clasificados como canalización de tipo 1 a los que se refiere el apartado 3, que lleven a cabo por lo menos una de las siguientes actividades: transporte, distribución, venta y compra.
5. A efectos del impuesto, se entenderá por gaseoducto el conjunto de conductos, codos, empalmes, válvulas y otros componentes específicos cuya totalidad sirva para el transporte y la distribución del gas natural.
6. La base imponible del impuesto estará constituida por el volumen, medido en metros cúbicos, de los gaseoductos clasificados como canalización de tipo 1 en el sentido de la Orden Ministerial de 24 de noviembre de 1984, por la que se regulan, a efectos de la seguridad, las instalaciones del transporte y de la distribución de gas natural mediante canalizaciones.
7. El impuesto se determinará para el período impositivo anual en función de la base imponible mencionada en el apartado 6.
[…]
10. Los sujetos pasivos mencionados en el apartado 4 estarán obligados al pago del impuesto por año civil, en proporción a los meses del año durante los que hayan sido propietarios.
[…]»
7 A tenor de la sección 1, punto 1.3, del anexo de la Orden Ministerial de 24 de noviembre de 1984 (suplemento ordinario de la GURI nº 12, de 15 de enero de 1985), las canalizaciones de tipo 1 son las canalizaciones de presión superior a 24 bares.
Procedimiento administrativo previo
8 Durante los años 2002 y 2003, la Comisión solicitó a las autoridades italianas aclaraciones sobre las modalidades de aplicación del impuesto medioambiental establecido por la Ley siciliana.
9 Mediante escrito de 9 de septiembre de 2003, las autoridades italianas informaron a la Comisión de que, en la medida en que el tribunal administrativo regional de Lombardía había considerado que dicha Ley era contraria a las normas de Derecho comunitario, el impuesto no había sido objeto de aplicación concreta en el ordenamiento jurídico italiano.
10 Por considerar que las observaciones anteriormente mencionadas no eran exhaustivas en cuanto a los hechos ni estaban fundadas jurídicamente, la Comisión, el 19 de diciembre de 2003, dirigió a la República Italiana un escrito de requerimiento, en el que señalaba que el impuesto de que se trata era contrario a los artículos 23 CE, 25 CE, 26 CE y 133 CE, así como a los artículos 4 y 9 del Acuerdo de Cooperación.
11 Al no haber recibido respuesta alguna a su escrito de requerimiento pese a la prórroga del plazo concedido, la Comisión emitió un dictamen motivado, el 9 de julio de 2004, en el que instaba a la República Italiana a adoptar las medidas necesarias para atenerse a lo dispuesto en dicho dictamen en un plazo de dos meses a partir de su recepción.
12 Como la República Italiana no aportó respuesta alguna al referido dictamen, la Comisión decidió interponer el presente recurso.
Sobre el recurso
Alegaciones de las partes
13 En primer lugar, la Comisión alega que en el territorio de la Región de Sicilia sólo existe una infraestructura de gaseoductos que transportan gas natural que cumpla las condiciones de sujeción al impuesto establecidas en la legislación italiana. Dicha infraestructura, que está unida a los gaseoductos transmediterráneos, transporta gas natural procedente de Argelia con el objetivo, por una parte, de su distribución y consumo en el territorio italiano, y, por otra, de su exportación a otros Estados miembros.
14 La Comisión sostiene que, habida cuenta de la redacción de la Ley siciliana, el objetivo real del impuesto de que se trata no es gravar la infraestructura como tal, sino el producto transportado, a saber, el gas metano. En su opinión, a tenor de la legislación siciliana, por un lado, el hecho imponible de este impuesto es la propiedad de los gaseoductos que contienen el gas y, por otro lado, los sujetos pasivos de dicho impuesto son los propietarios de los gaseoductos que lleven a cabo por lo menos una de las actividades de transporte, venta o compra de gas. Además, la Comisión puntualiza que la base imponible está constituida por el volumen de los gaseoductos en los que está contenido el gas.
15 En consecuencia, la mercancía procedente de un tercer país y despachada a libre práctica o en tránsito en el territorio italiano está sujeta, según la Comisión, a una carga pecuniaria que constituye una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana de importación (en el supuesto de que el gas se importe en la Comunidad) o de exportación (en el supuesto del transporte de dicho gas hacia otros Estados miembros). Pues bien, conforme a reiterada jurisprudencia, se prohíbe el establecimiento de nuevas exacciones o de medidas equivalentes sobre las mercancías importadas directamente de países terceros (sentencias de 13 de diciembre de 1973, Indiamex y De Belder, 37/73 y 38/73, Rec. p. 1609, apartados 10 a 18, y de 16 de marzo de 1983, SIOT, 266/81, Rec. p. 731, apartado 18).
16 Asimismo, la Comisión alega que del sistema de unión aduanera se desprende que los derechos de aduana y las exacciones de efecto equivalente aplicables a las mercancías que circulan entre los Estados miembros están prohibidos con independencia de cualquier consideración relativa a la finalidad para la cual fueron creados. El concepto de exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana es un concepto jurídico objetivo de Derecho comunitario (sentencia de 14 de septiembre de 1995, Simitzi, C‑485/93 y C‑486/93, Rec. p. I‑2655, apartado 14).
17 La Comisión sostiene que la introducción del impuesto medioambiental es contraria al Arancel Aduanero Común y, en consecuencia, a los artículos 23 CE, 25 CE, 26 CE y 133 CE, en la medida en que dicho impuesto altera la igualdad de las cargas aduaneras que soportan, en las fronteras exteriores de la Comunidad, las mercancías importadas de países terceros, de forma que se corre el riesgo de provocar desviaciones del tráfico comercial en las relaciones con esos países y distorsiones en la libre circulación de mercancías o en las condiciones de competencia entre los Estados miembros (sentencia de 22 de abril de 1999, CRT France International, C‑109/98, Rec. p. I‑2237, apartados 22 y 23 y jurisprudencia citada).
18 En segundo lugar, la Comisión señala que, cuando está establecida en los acuerdos bilaterales o multilaterales celebrados por la Comunidad con uno o varios países terceros a fin de eliminar los obstáculos al comercio, la prohibición de las exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana tiene idéntico alcance al que se le reconoce en el marco del comercio intracomunitario (sentencia de 5 de octubre de 1995, Aprile, C‑125/94, Rec. p. I‑2919, apartados 38 y 39).
19 Por otra parte, la Comisión manifiesta que, conforme a reiterada jurisprudencia, un Estado miembro no puede aplicar derechos de tránsito o cualquier otra exacción relativa al paso de mercancías por su territorio, porque tales derechos producen efectos equivalentes a un derecho de aduana de exportación (sentencias SIOT, antes citada, apartados 18, 19 y 23, y de 27 de febrero de 2003, Comisión/Alemania, C‑389/00, Rec. p. I‑2001, apartados 50 y 51).
20 El Gobierno italiano señala que no cabe calificar el impuesto controvertido de tasa de efecto equivalente a un derecho de aduana.
21 Dicho Gobierno considera que la Comisión no tuvo en cuenta la finalidad del impuesto medioambiental, que ha de verse como aplicación de los principios en materia de medio ambiente que aparecen en el Tratado y, en particular, del principio de cautela.
22 Además, el Gobierno italiano alega que el impuesto controvertido posee características propias y específicas ligadas al respeto del principio de cautela.
23 A este respecto, sostiene que el impuesto de que se trata sólo debe abonarse si el gas se halla efectivamente presente en la infraestructura y si el propietario ejerce una de las actividades de transporte, distribución, venta o compra de gas. A su juicio, esta forma de proceder refleja la voluntad del legislador regional de gravar únicamente actividades que presenten un riesgo potencial de que se produzca un daño al medio ambiente.
24 El Gobierno italiano recuerda que lo recaudado mediante el impuesto de que se trata se destina a la financiación de inversiones dirigidas a reducir y a prevenir los riesgos potenciales para el medio ambiente que se derivan de la presencia de las infraestructuras instaladas en el territorio de la Región de Sicilia. Por tanto, la protección del medio ambiente, que corresponde a unos objetivos que el Derecho comunitario considera fundamentales, constituye la finalidad única del tributo controvertido. En su opinión, este vínculo intrínseco entre el impuesto controvertido y su objetivo medioambiental constituye la prueba irrefutable de la naturaleza no aduanera de dicho impuesto.
25 Por otra parte, este Gobierno puntualiza que el impuesto medioambiental no grava la mercancía, sino exclusivamente la infraestructura de transporte, constituyendo la relación entre la cuantía del impuesto y el volumen del gas transportado un mero parámetro técnico destinado a establecer una correspondencia con la dimensión efectiva del riesgo generado para el medio ambiente. Añade que la repercusión del impuesto sobre el precio del producto es puramente eventual y depende, no del propio impuesto, sino de la voluntad del propietario del gaseoducto.
26 Habida cuenta de todo lo anterior, el Gobierno italiano solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso por infundado.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Observaciones preliminares
27 Antes de abordar el examen del presente recurso, es preciso recordar que, con arreglo al artículo 23 CE, apartado 1, la Comunidad se basa en una unión aduanera, que abarca la totalidad de los intercambios de mercancías. Esta unión implica, por un lado, la prohibición, entre los Estados miembros, de cualesquiera derechos de aduana de importación y exportación, así como de cualesquiera exacciones de efecto equivalente a tales derechos y, por otro lado, la adopción de un arancel aduanero común para los intercambios entre los Estados miembros y terceros países.
28 Constituye una exacción de efecto equivalente, con arreglo a los artículos 23 CE y 25 CE, toda carga pecuniaria impuesta unilateralmente, cualesquiera que sean su denominación y su técnica, que grave las mercancías por atravesar la frontera, cuando no es un derecho de aduana propiamente dicho, aunque no sea percibida en favor del Estado (véanse, en este sentido, las sentencias de 8 de noviembre de 2005, Jersey Produce Marketing Organisation, C‑293/02, Rec. p. I‑9543, apartado 55, y de 8 de junio de 2006, Koornstra, C‑517/04, Rec. p. I‑5015, apartado 15).
29 Por lo que respecta al Arancel Aduanero Común, éste pretende lograr la equiparación de las cargas aduaneras que gravan los productos importados de países terceros en las fronteras de la Comunidad, con el fin de evitar cualquier distorsión en la libre circulación interna o en las condiciones de competencia (sentencias Indiamex y De Belder, antes citada, apartado 9, y de 7 de noviembre de 1996, Cadi Surgelés y otros, C‑126/94, Rec. p. I‑5647, apartado 14).
30 En efecto, se causaría un grave perjuicio tanto a la unicidad del territorio aduanero comunitario como a la uniformidad de la política comercial común si se autorizara a los Estados miembros a imponer, de manera unilateral, exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana sobre las importaciones procedentes de países terceros (véase, en este sentido, la sentencia Aprile, antes citada, apartado 34).
31 Por otra parte, la unión aduanera implica necesariamente que se garantice la libre circulación de mercancías entre los Estados miembros. Esta libertad no sería completa si los Estados miembros tuvieran la posibilidad de poner trabas o entorpecer de alguna manera la circulación de las mercancías en tránsito. Así pues, hay que reconocer, como consecuencia de la unión aduanera y en interés recíproco de los Estados miembros, la existencia de un principio general de libertad de tránsito de las mercancías en el interior de la Comunidad (sentencia SIOT, antes citada, apartado 16).
32 Los Estados miembros vulnerarían el principio de libertad de tránsito comunitario si aplicaran a las mercancías en tránsito en su territorio, incluidas las importadas directamente de un país tercero, derechos de tránsito o cualquier otra exacción relacionada con dicho tránsito (véase, en este sentido, la sentencia SIOT, antes citada, apartados 18 y 19).
33 Por lo demás, no hay ninguna razón para interpretar la prohibición de las exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana de manera diferente según se trate del comercio intracomunitario o de intercambios con países terceros regulados por acuerdos como el Acuerdo de Cooperación (véase la sentencia Aprile, antes citada, apartado 39).
34 Es preciso proceder al examen del fondo a la luz de estos principios.
Sobre el fondo
35 Ha quedado acreditado que, en el presente caso, en virtud de la Ley siciliana se creó un impuesto medioambiental que tiene por objeto financiar inversiones dirigidas a reducir y a prevenir los riesgos para el medio ambiente que se derivan de la presencia de los gaseoductos que contienen gas metano instalados en el territorio de la Región de Sicilia. El transporte y la distribución del gas metano de que se trata se realizan mediante gaseoductos clasificados como «canalizaciones de tipo 1» en el sentido de la Orden Ministerial de 24 de noviembre de 1984 y unidos a los gaseoductos transmediterráneos que transportan dicho gas procedente de Argelia.
36 Con arreglo al artículo 6, apartado 3, de la Ley siciliana, el hecho imponible del impuesto medioambiental está constituido por la propiedad de los gaseoductos que contienen el gas que atraviesan el territorio de la Región de Sicilia.
37 Sobre este particular, el Gobierno italiano afirma en sus observaciones que el impuesto controvertido no grava la mercancía, sino exclusivamente la infraestructura de transporte. Sin embargo, según las declaraciones de este mismo Gobierno, el impuesto controvertido sólo debe abonarse si el gas se halla efectivamente presente en la infraestructura.
38 Por otra parte, dicho Gobierno no discute el hecho de que la única instalación que cumple las condiciones de sujeción al impuesto establecidas en la Ley siciliana es la unida a los gaseoductos transmediterráneos y que transporta gas natural procedente de Argelia.
39 En consecuencia, es preciso señalar que el impuesto creado en virtud de la Ley siciliana constituye una carga fiscal, que grava una mercancía importada de un país tercero, a saber, el gas metano argelino, con miras a la distribución y al consumo de ese gas en el territorio italiano o a su tránsito hacia otros Estados miembros.
40 Ahora bien, como se desprende de la jurisprudencia citada en los apartados 28 a 33 de la presente sentencia, tal impuesto sobre una mercancía importada de un país tercero, a saber, la República Argelina Democrática y Popular, es contrario tanto a los artículos 23 CE y 133 CE, como al artículo 9 del Acuerdo de Cooperación.
41 Además, es preciso destacar que, en la medida en que el gas argelino gravado en virtud de la Ley siciliana es importado en Italia y exportado ulteriormente hacia otros Estados miembros, el tributo controvertido puede afectar al comercio intracomunitario, lo que supone una infracción del artículo 25 CE.
42 Por último, en lo referente a la alegación del Gobierno italiano de que el recurso de la Comisión es infundado puesto que el impuesto controvertido se había creado únicamente con la finalidad de proteger el medio ambiente, teniendo en cuenta, en particular, las exigencias del principio de cautela, baste recordar que las exacciones de efecto equivalente están prohibidas con independencia de cualquier consideración relativa a la finalidad para la que se hayan establecido así como del destino de los ingresos que producen (véase la sentencia de 9 de septiembre de 2004, Carbonati Apuani, C‑72/03, Rec. p. I‑8027, apartado 31).
43 Por lo que respecta a los artículos 26 CE y 4 del Acuerdo de Cooperación, es preciso señalar que, como tales, estas disposiciones no proporcionan ningún criterio jurídico lo suficientemente preciso como para permitir efectuar una apreciación sobre el impuesto creado en virtud de la Ley siciliana.
44 Habida cuenta de todo lo anterior, procede declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que el incumben en virtud de los artículos 23 CE, 25 CE y 133 CE, así como del artículo 9 del Acuerdo de Cooperación, al haber establecido un impuesto medioambiental que grava el gas metano procedente de Argelia.
Costas
45 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiere solicitado la otra parte. Por haber solicitado la Comisión que se condene en costas a la República Italiana, y al haber sido desestimados, en lo fundamental, los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) decide:
1) Declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que el incumben en virtud de los artículos 23 CE, 25 CE y 133 CE, así como del artículo 9 del Acuerdo de Cooperación entre la Comunidad Económica Europea y la República Argelina Democrática y Popular, firmado en Argel el 26 de abril de 1976 y aprobado en nombre de la Comunidad mediante el Reglamento (CEE) nº 2210/78 del Consejo, de 26 de septiembre de 1978, al haber establecido un impuesto medioambiental que grava el gas metano procedente de Argelia.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) Condenar en costas a la República Italiana.
Firmas
* Lengua de procedimiento: italiano.