Asuntos acumulados C-39/05 P y C-52/05 P
Reino de Suecia
y
Maurizio Turco
contra
Consejo de la Unión Europea
«Recurso de casación — Acceso a los documentos de las instituciones — Reglamento (CE) no 1049/2001 — Dictámenes jurídicos»
Conclusiones del Abogado General Sr. M. Poiares Maduro, presentadas el 29 de noviembre de 2007 I - 4726
Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 1 de julio de 2008 I - 4747
Sumario de la sentencia
Comunidades Europeas — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) no 1049/2001
[Reglamento (CE) no 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2, segundo guión]
Comunidades Europeas — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) no 1049/2001
[Reglamento (CE) no 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2, segundo guión]
Comunidades Europeas — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) no 1049/2001
[Reglamento (CE) no 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2, segundo guión]
En lo que atañe a la excepción correspondiente al asesoramiento jurídico prevista en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento no 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, la institución a la que se solicita la divulgación de un documento debe cerciorarse de que dicho documento se refiere a un dictamen jurídico y, en caso afirmativo, determinar las partes a las que efectivamente afecta y que, por tanto, pueden estar comprendidas en el ámbito de aplicación de la referida excepción.
En efecto, que un documento se titule «dictamen jurídico» no implica automáticamente que deba disfrutar de la protección del asesoramiento jurídico garantizada por el citado artículo 4, apartado 2, segundo guión. Más allá de su denominación, incumbe a la institución cerciorarse de que dicho documento contiene realmente un dictamen de esta naturaleza.
(véanse los apartados 37 a 39)
En la medida en que ni el Reglamento no 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, ni los trabajos preparatorios de éste aportan aclaraciones sobre el alcance del concepto de «protección» del asesoramiento jurídico, procede interpretarlo en función del sistema general y de la finalidad de la normativa de la que forma parte. En consecuencia, hay que interpretar la excepción relativa al asesoramiento jurídico prevista en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, de dicho Reglamento en el sentido de que su objeto es proteger el interés que tiene una institución en solicitar asesoramiento jurídico y en recibir dictámenes sinceros, objetivos y completos.
Para poder ser invocado, el riesgo de menoscabar dicho interés debe ser razonablemente previsible y no puramente hipotético.
Sobre este particular, invocar de forma general y abstracta el riesgo de que la divulgación de los dictámenes jurídicos relativos a procesos legislativos pueda generar dudas sobre la legalidad de actos legislativos no basta para caracterizar un perjuicio a la protección del asesoramiento jurídico a efectos de la citada disposición y, en consecuencia, no puede servir de base para denegar la divulgación de dichos dictámenes. Es precisamente la transparencia a este respecto lo que, al permitir que se debatan abiertamente las divergencias entre varios puntos de vista, contribuye a conferir una mayor legitimidad a las instituciones a los ojos de los ciudadanos europeos y a aumentar la confianza de éstos. De hecho, es más bien la falta de información y de debate lo que puede suscitar dudas en los ciudadanos, no sólo en cuanto a la legalidad de un acto aislado, sino también en cuanto a la legitimidad del proceso de toma de decisiones en su totalidad. Por otra parte, el riesgo de que surjan dudas en los ciudadanos en cuanto a la legalidad de un acto adoptado por el legislador comunitario por el hecho de que el Servicio Jurídico del Consejo haya emitido un dictamen desfavorable respecto de ese acto no se concretaría la mayoría de las veces si la motivación de dicho acto fuera más detallada, de modo que quedaran patentes las razones por las que no fue seguido tal dictamen desfavorable.
(véanse los apartados 41 a 43 y 59 a 61)
En el marco de la aplicación de la excepción relativa al asesoramiento jurídico prevista en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento no 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, corresponde a la institución a la que se le solicita la divulgación de un documento, si considera que esta divulgación supone un perjuicio para la protección del asesoramiento jurídico, comprobar que no existe un interés público superior que justifique dicha divulgación pese al perjuicio que se ocasiona a su aptitud para solicitar asesoramiento jurídico y recibir dictámenes sinceros, objetivos y completos.
En este contexto, le corresponde ponderar el interés específico que debe protegerse no divulgando el documento de que se trate y, en particular, el interés general en que dicho documento se haga accesible habida cuenta de las ventajas que se derivan, como señala el segundo considerando del citado Reglamento, de una mayor apertura, a saber, una mayor participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones y una mayor legitimidad, eficacia y responsabilidad de la Administración para con los ciudadanos en un sistema democrático.
Estas consideraciones tienen especial relevancia, evidentemente, cuando el Consejo actúa en su capacidad legislativa, como resulta del sexto considerando del Reglamento no 1049/2001, según el cual se debe proporcionar un mayor acceso a los documentos precisamente en tal caso. La transparencia a este respecto contribuye a reforzar la democracia al permitir que los ciudadanos controlen toda la información que ha constituido el fundamento de un acto legislativo. En efecto, la posibilidad de que los ciudadanos conozcan los fundamentos de la actividad legislativa es una condición del ejercicio efectivo, por aquéllos, de sus derechos democráticos.
En consecuencia, el referido Reglamento obliga, en principio, a divulgar los dictámenes del Servicio Jurídico del Consejo relativos a un proceso legislativo. Ahora bien, esta afirmación no impide que la divulgación de un dictamen específico, emitido en el contexto de un proceso legislativo, pero que tenga un carácter especialmente sensible o un alcance particularmente amplio que vaya más allá del proceso legislativo en cuestión, pueda denegarse para proteger el asesoramiento jurídico. En tal caso, correspondería a la institución de que se trate motivar detalladamente la denegación.
(véanse los apartados 44 a 46, 68 y 69)