CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. JULIANE KOKOTT
presentadas el 13 de julio de 2006 1(1)
Asunto C‑278/05
Carol Marilyn Robins, John Burnett y otros
contra
Secretary of State for Work and Pensions
[Petición de decisión prejudicial planteada por la High Court of Justice (England & Wales), Chancery Division, Reino Unido]
«Protección de los trabajadores asalariados en caso de insolvencia del empresario – Protección de derechos adquiridos o derechos en curso de adquisición a prestaciones de vejez – Alcance de la obligación – Artículo 8 de la Directiva 80/987/CEE – Responsabilidad de los Estados miembros por violación del Derecho comunitario – Caracterización suficiente de la violación»
I. Introducción
1. En el presente asunto la High Court of Justice (England & Wales), Chancery Division, solicita del Tribunal de Justicia que interprete el artículo 8 de la Directiva 80/987/CEE del Consejo, de 20 de octubre de 1980, sobre la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas a la protección de los trabajadores asalariados en caso de insolvencia del empresario. (2) El artículo 8 de la Directiva 80/987 tiene como objeto la protección de los intereses de los trabajadores asalariados, en lo que se refiere a sus derechos derivados de un plan de pensiones de empleo en caso de insolvencia del empresario.
2. Los demandantes del procedimiento principal eran antiguos empleados de una empresa que ha devenido insolvente. Esta empresa mantenía dos fondos de pensiones de empleo. Como consecuencia de la insolvencia de la empresa se disolvieron también estos fondos y se comprobó que sus recursos patrimoniales no eran suficientes para satisfacer el pago de todos los créditos de sus partícipes. Debido a esto, los demandantes se vieron confrontados con reducciones considerables de las pensiones de jubilación acordadas contractualmente. En su demanda contra el Ministerio competente del Reino Unido se basan en el artículo 8 de la Directiva 80/987, para solicitar una compensación financiera de esta reducción de las pensiones.
3. Ante esta situación, el órgano jurisdiccional remitente plantea ante el Tribunal de Justicia varias cuestiones prejudiciales relativas al contenido de la regulación del artículo 8 de la Directiva 80/987. Además, el órgano jurisdiccional remitente solicita del Tribunal de Justicia que precise los requisitos de la responsabilidad del Estado cuando no ha adaptado correctamente su Derecho interno a una Directiva.
II. Marco jurídico
A. Derecho comunitario
1. Directiva 80/987
4. El primer considerando de la Directiva 80/987 expone que:
«Considerando que son necesarias normas para la protección de los trabajadores asalariados en caso de insolvencia del empresario, especialmente para garantizar el pago de sus créditos impagados, teniendo en cuenta la necesidad de un desarrollo económico y social equilibrado en la Comunidad».
5. En la sección II, bajo el título de «Disposiciones relativas a las instituciones de garantía», la Directiva contiene una regulación dirigida a asegurar el pago de las retribuciones de los trabajadores asalariados.
6. El artículo 4, apartado 1, prevé que los Estados miembros tienen la facultad de limitar la obligación de pago de las instituciones de garantía en relación con los salarios prevista en el artículo 3. Según el artículo 4, apartado 3, «a fin de evitar el pago de sumas que excedan de la finalidad social de la presente Directiva, los Estados miembros podrán establecer un tope para la garantía de pago de los créditos impagados de los trabajadores asalariados.»
7. En la sección III, dedicada a las «Disposiciones relativas a la seguridad social», la Directiva prevé disposiciones protectoras de los créditos relativos a pensiones.
8. Según el artículo 6, los Estados miembros pueden prever que «los artículos 3, 4 y 5 no se apliquen a las cotizaciones debidas en virtud de los regímenes legales nacionales de seguridad social o de los regímenes complementarios de previsión profesionales o interprofesionales que existan independientemente de los regímenes legales nacionales de seguridad social.»
9. Según el artículo 7, los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias «para garantizar que el impago de cotizaciones obligatorias adeudadas por el empresario a sus instituciones de seguros, antes de sobrevenir la insolvencia, en virtud de los regímenes legales nacionales de seguridad social, no tenga efectos perjudiciales en el derecho a prestaciones del trabajador asalariado respecto a tales instituciones de seguros [...]».
10. El artículo 8 de la Directiva 80/987 prevé:
«Los Estados miembros se asegurarán de que se adopten las medidas necesarias para proteger los intereses de los trabajadores asalariados y de las personas que ya han dejado la empresa o el centro de actividad del empresario, en la fecha en que se produce la insolvencia de éste, en lo que se refiere a sus derechos adquiridos, o a sus derechos en curso de adquisición, a prestaciones de vejez, incluidas las prestaciones a favor de los supervivientes, en virtud de regímenes complementarios de previsión profesionales o interprofesionales que existan independientemente de los regímenes legales de seguridad social.»
2. Directiva 2002/74/CE, que modifica la Directiva 80/987 (3) (en lo sucesivo, «Directiva de modificación 2002/74»)
11. La Directiva de modificación 2002/74 no ha introducido ninguna modificación en el artículo 8.
12. El segundo considerando de esta Directiva reza como sigue:
«La Directiva 80/987/CEE del Consejo tiene por objetivo garantizar a los trabajadores asalariados un mínimo de protección en caso de insolvencia de su empresario. A tal efecto, obliga a los Estados miembros a crear una institución que garantice a los trabajadores afectados el pago de los créditos impagados.»
3. Directiva 2003/41/CE, relativa a las actividades y la supervisión de fondos de pensiones de empleo (4)
13. Según el decimoctavo considerando de la Directiva, «en caso de quiebra de una empresa promotora, el partícipe puede perder su empleo y sus derechos de pensión adquiridos». A continuación expone que «ello hace necesario garantizar que exista una separación clara entre dicha empresa y la institución y que se establezcan normas prudenciales mínimas para proteger a los partícipes.»
14. Una regulación relativa a la insolvencia de la empresa promotora la contiene únicamente el artículo 8 de la Directiva, el cual prescribe una separación jurídica entre la empresa promotora y los fondos de pensiones de empleo.
15. El artículo 16, apartado 2, de la Directiva autoriza una financiación deficitaria temporal del fondo de pensiones de empleo y establece varias normas reguladoras de este supuesto.
B. Derecho nacional
16. Las disposiciones sobre la protección de las pensiones de los trabajadores asalariados en caso de insolvencia del empresario existentes en el Reino Unido prevén, en esencia, que los acreedores no podrán satisfacer sus créditos a cargo del patrimonio del fondo de pensiones de empleo y que, en una determinada cuantía, las cotizaciones que como consecuencia de la insolvencia del empresario no sean aportadas, serán satisfechas por el National Insurance Fund (Fondo de Seguros Nacional).
17. La aplicación de las medidas de protección de los trabajadores asalariados vigentes en el Reino Unido no ha impedido, sin embargo, que, como consecuencia de la insolvencia, los derechos de pensión de la primera demandante se vean reducidos a sólo el 20 % y los del segundo demandante a únicamente el 49 % de todas las prestaciones a las que tienen derecho.
III. Hechos y procedimiento principal
18. Los demandantes del procedimiento principal eran empleados de la empresa ASW Limited (en lo sucesivo, «ASW»), respecto a la que se incoó un procedimiento de insolvencia el 10 de julio y se ordenó su liquidación forzosa.
19. ASW tenía dos Planes de Pensiones, el «ASW Pension Plan» y el «ASW Sheerness Steel Group Pension Fund» (en lo sucesivo, «Planes»). Ambos Planes estaban concebidos como planes de pensiones de empleo complementarios, con las siguientes características:
La cuantía de las prestaciones se calculaba mediante referencia a un porcentaje acumulado, al salario final del partícipe y a su antigüedad en la empresa. Este tipo de prestaciones se denomina «prestación basada en el último salario». Según los preceptos reguladores de los Planes, éstos se financiaban, por un lado, con cotizaciones de los trabajadores asalariados, cuya cuantía correspondía a un porcentaje de su salario. Por otro lado, el empresario estaba obligado a contribuir en un porcentaje necesario para asegurar el pago de las prestaciones a realizar. Este tipo de planes se denomina plan de «equilibrio de costes». Los Planes eran gestionados como fondo fiduciario independiente del empresario.
20. Los planes de pensiones de ASW se disolvieron tras la incoación del procedimiento de insolvencia de ASW en julio de 2002 y actualmente se encuentran en proceso de liquidación. Según los cálculos de los actuarios de los Planes, a fecha de 31 de julio de 2002, el déficit era de 99,7 millones de GBP (ASW Pension Plan) y de 41,2 millones de GBP (ASW Sheerness Steel Group Pension Fund) respectivamente. No hay perspectivas de que ASW u otras empresas aporten fondos a los Planes.
21. Los recursos patrimoniales de los Planes no son, por consiguiente, suficientes para satisfacer todos los derechos adquiridos y derechos en curso de adquisición de todos los trabajadores asalariados partícipes de los Planes.
22. Los preceptos legales reguladores de los Planes establecen para un caso de déficit de fondos como el del presente asunto una prelación determinada en virtud de la cual deben satisfacerse los créditos de los partícipes: los gestores están obligados a utilizar los recursos patrimoniales de los Planes para satisfacer primeramente los créditos de los partícipes que ya perciben pensiones en la fecha en la que se declaró la liquidación y una vez satisfechos estos créditos y hasta donde alcancen los recursos restantes, para cumplir con las prestaciones a favor de los partícipes que aún no percibían pensiones en la fecha en la que se declaró la liquidación.
23. Aplicada a los hechos del procedimiento principal, esta regulación implica que los derechos de pensión de los trabajadores asalariados de ASW que aún no habían comenzado a percibirla se ven reducidos. Según los cálculos de los actuarios de ambos Planes, la expectativa de pago de la pensión de la primera demandante asciende únicamente al 20 % de las prestaciones a las que habría tenido derecho en virtud del Plan, y la del segundo demandante a sólo el 49 % de dichas prestaciones.
24. Estas expectativas de pago de las pensiones se derivan de manera indiscutible de la aplicación de los mecanismos que el Derecho del Reino Unido prevé para proteger los derechos de los trabajadores asalariados a percibir la pensión de un plan de pensiones en caso de insolvencia del empresario.
25. Dado que el régimen nacional de pensiones del Reino Unido paga a los pensionistas un promedio de apenas el 37 % de su último salario, las pensiones adicionales derivadas de los Planes constituían, según indican los demandantes, la mayor parte de su previsión para la vejez.
26. Como consecuencia de esta situación, los demandantes han iniciado ante el órgano jurisdiccional remitente un procedimiento de reclamación de daños y perjuicios contra el Gobierno del Reino Unido para exigir el pago de la diferencia entre el importe de las pensiones que les corresponden contractualmente y las pensiones que obtendrán tras la insolvencia de su empresario. Los demandantes invocan el artículo 8 de la Directiva 80/987 para fundamentar su pretensión.
IV. Petición de decisión prejudicial y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
27. Mediante resolución de 22 de junio de 2005, el órgano jurisdiccional remitente ha suspendido el procedimiento y planteado al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Debe interpretarse que el artículo 8 de la Directiva 80/987/CEE exige que los Estados miembros garanticen, con los medios que sean necesarios, que los derechos adquiridos por los trabajadores asalariados de una sociedad en virtud de planes de pensiones complementarios, profesionales o interprofesionales, basados en el último salario, sean íntegramente financiados por los Estados miembros en el supuesto de que el empresario sea declarado insolvente y de que los recursos patrimoniales de sus planes sean insuficientes para financiar tales prestaciones?
2) En caso de respuesta negativa a la primera cuestión, ¿debe considerarse que una legislación como la vigente en el Reino Unido conforme a lo antes descrito adapta de manera suficiente el Derecho interno a las exigencias del artículo 8?
3) Si las disposiciones legislativas del Reino Unido incumplen lo dispuesto en el artículo 8, ¿qué criterio debe aplicar el órgano jurisdiccional nacional para determinar si la correspondiente vulneración del Derecho Comunitario está suficientemente caracterizada como para generar una responsabilidad por daños y perjuicios? En particular, ¿es suficiente la mera vulneración para acreditar la existencia de una violación suficientemente caracterizada, o debe haber existido también una inobservancia manifiesta y grave por parte de los Estados miembros en relación con los límites en el ejercicio de sus facultades normativas, o debe aplicarse otro criterio y, en tal caso, cuál?»
28. Respecto a la petición de decisión prejudicial han presentado observaciones escritas los demandantes del procedimiento principal, el Gobierno del Reino Unido, el Gobierno irlandés y la Comisión. En la vista oral celebrada el 1 de junio de 2006 los demandantes del procedimiento principal, los Gobiernos irlandés y neerlandés, el Gobierno del Reino Unido y la Comisión han definido sus posiciones.
V. Apreciación jurídica
A. Sobre la primera y la segunda cuestión prejudicial
29. Con la primera cuestión prejudicial planteada, el órgano jurisdiccional remitente quiere saber si el artículo 8 de la Directiva 80/987 obliga a los Estados miembros a realizar pagos propios para compensar los impagos derivados del hecho de que tras la insolvencia de un empresario los recursos patrimoniales de un plan de pensiones no sean suficientes para satisfacer todos los créditos de los trabajadores asalariados.
30. Con la segunda cuestión prejudicial planteada se solicita del Tribunal de Justicia el examen de si con disposiciones legales como las vigentes en el Reino Unido se ha adaptado de modo suficiente el Derecho interno a las exigencias del artículo 8 de la Directiva 80/987.
31. Respecto a la segunda cuestión prejudicial planteada debe recordarse en primer lugar que en el marco de un procedimiento con arreglo al artículo 234 CE el Tribunal de Justicia no es competente para pronunciarse sobre la compatibilidad de medidas nacionales con el Derecho comunitario. El Tribunal de Justicia puede, no obstante, proporcionar al órgano jurisdiccional remitente todos los elementos de interpretación pertenecientes al ámbito del Derecho comunitario que le permitan apreciar dicha compatibilidad para la resolución del asunto que le haya sido sometido. (5)
32. Por lo tanto, tanto la primera como la segunda cuestión prejudicial tienen como objeto, en esencia, la interpretación del artículo 8 de la Directiva 80/987.
33. Procede, por consiguiente, responder conjuntamente a las dos primeras cuestiones prejudiciales, analizando en primer lugar cuál es la protección exigida por el artículo 8 de la Directiva 80/987: ¿Frente a qué perjuicios y con qué alcance protege el artículo 8 los intereses de los trabajadores asalariados? Como segundo paso a seguir, debe dilucidarse si del artículo 8 puede deducirse una obligación de los Estados miembros de garantizar esta protección con prestaciones económicas propias asumiendo una responsabilidad subsidiaria.
34. Según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, para la interpretación del significado de un precepto del Derecho comunitario deben tenerse en cuenta tanto su tenor literal como su contexto y sus objetivos. (6)
1. Alcance de protección del artículo 8 de la Directiva 80/987
35. Según el artículo 8 de la Directiva 80/987, los Estados miembros se asegurarán de «que se adopten las medidas necesarias para proteger los intereses de los trabajadores asalariados [...], en lo que se refiere a sus derechos adquiridos, o a sus derechos en curso de adquisición, a prestaciones de vejez [...].» (7)
36. El alcance de protección del artículo 8 debe determinarse, por lo tanto, a partir de la interpretación de los términos «proteger los intereses en lo que se refiere a derechos adquiridos a prestaciones de vejez» y «medidas necesarias». Este alcance del artículo 8 viene determinado asimismo por otro requisito, a saber, que el menoscabo de los derechos a prestaciones de vejez se deba a la insolvencia del empresario.
a) Intereses protegidos por el artículo 8 de la Directiva 80/987
37. En primer lugar, llama la atención que el artículo 8 de la Directiva 80/987 tiene como objetivo la protección de los intereses y no de los derechos o créditos de los trabajadores. Con esta formulación el legislador comunitario toma en consideración el hecho de que la insolvencia del empresario no afecta a la existencia jurídica de los derechos de los trabajadores asalariados, sino a su valor económico. Si el artículo 8 de la Directiva hubiera establecido una protección de los créditos de los trabajadores asalariados, esta protección habría quedado vacía de contenido, porque la insolvencia del empresario no menoscaba los créditos en sí. Lo que sí puede impedir la insolvencia del empresario es el pago de los créditos a los que tienen derecho los trabajadores asalariados. En consecuencia, la formulación empleada en el artículo 8 pone claramente de manifiesto que el objeto de protección es el interés económico de los trabajadores asalariados en el pago efectivo de los créditos, que siguen existiendo de manera ilimitada.
38. Si el artículo 8 persigue proteger el interés de los trabajadores asalariados en lo que se refiere a sus derechos adquiridos o a sus derechos en curso de adquisición a prestaciones de vejez, entonces lo que pretende es, en otras palabras, proteger el interés de los trabajadores asalariados en el pago de sus pensiones.
39. Antes de pasar a analizar seguidamente si este interés de los trabajadores asalariados resulta plenamente protegido por el artículo 8 de la Directiva, debe analizarse frente a qué perjuicios confiere protección el mencionado artículo.
b) Perjuicio debido a la insolvencia del empresario
40. El requisito de que el perjuicio se deba a la insolvencia del empresario se desprende del objeto de regulación de la Directiva 80/987, la cual pretende garantizar la protección de los derechos de los trabajadores asalariados frente a menoscabos ocasionados precisamente por la insolvencia del empresario.
41. La financiación deficitaria de un plan de pensiones de empleo conlleva indudablemente un menoscabo de los intereses de los trabajadores asalariados respecto a sus expectativas de pensiones, porque en este supuesto, los recursos patrimoniales de la empresa promotora no alcanzan para satisfacer todos los créditos.
42. Cabe, no obstante, preguntarse si el artículo 8 de la Directiva 80/987 también exige una protección del trabajador asalariado frente a esta forma de perjuicio. En opinión del Gobierno del Reino Unido, del Gobierno irlandés y del Gobierno neerlandés, la protección frente a la financiación deficitaria de un plan de pensiones no queda comprendida dentro del ámbito de aplicación del artículo 8, porque este menoscabo no es una consecuencia de la insolvencia. En su opinión, para proteger los intereses de los trabajadores asalariados basta con una separación del patrimonio del empresario y del plan de pensiones que impida que, en caso de insolvencia del empresario, el acreedor pueda satisfacer sus créditos a cargo del patrimonio del plan de pensiones.
43. No obstante, la financiación deficitaria de un plan de pensiones sí puede llegar a implicar –dependiendo de la estructura del respectivo plan de pensiones de empleo– un menoscabo de los intereses de los trabajadores asalariados como consecuencia de la insolvencia del empresario. (8)
44. La estabilidad de los planes de pensiones de empleo, dependiendo de su respectiva estructura, puede verse perjudicada por una serie de factores inherentes a su sistema. Así, por ejemplo, una evolución imprevista del mercado de capitales, el hecho de que no se cumplan pronósticos demográficos o una mala gestión, pueden conducir a un déficit de fondos del sistema, a que el cálculo en que se basan las prestaciones previstas resulte fallido y a que en el momento en que deban abonarse las prestaciones no pueda pagarse en toda su cuantía la pensión a la que tiene derecho el trabajador asalariado en virtud del plan de pensiones de empleo.
45. Sin embargo, la Directiva 80/987 tiene por objeto exclusivamente –como se desprende claramente de su título y de la lectura de todas sus disposiciones– la protección de los intereses de los trabajadores asalariados frente a perjuicios debidos ala insolvencia del empresario. Su artículo 8 garantiza por lo tanto únicamente protección en la medida en que exige medidas que aseguren que la insolvencia del empresario no va a menoscabar los créditos derivados de un plan de pensiones de empleo reconocidos a favor de los trabajadores asalariados partícipes.
46. Esto implica que un déficit en la financiación del plan de pensiones de empleo no queda prima facie comprendido en el ámbito de protección del artículo 8, porque la realización efectiva de los riesgos generales de un sistema de pensiones anteriormente mencionados no guarda, básicamente, ninguna relación con una eventual insolvencia del empresario, sino que es más bien independiente de la misma.
47. No obstante, la estructura de un concreto plan de pensiones de empleo puede, apartándose de este planteamiento básico, tener finalmente como resultado que también la realización efectiva de riesgos inherentes al sistema, en caso de insolvencia del empresario, suponga un perjuicio debido a la insolvencia, en el sentido del artículo 8.
48. Esta afirmación debe admitirse aún con mayor razón cuando el empresario se compromete a realizar una prestación que es independiente de la evolución económica del plan de pensiones. Esta situación se da también en un sistema de equilibrio de costes como el del presente asunto. En un sistema de equilibrio de costes en el que al trabajador le corresponde en concepto de pensión un determinado porcentaje de su último salario y en el que el empresario debe aportar la diferencia entre la pensión cubierta por el plan de pensiones de empleo y la cantidad a la que el trabajador asalariado tiene derecho, el crédito del trabajador en la cuantía correspondiente a esa diferencia sí está expuesto al riesgo de insolvencia del empresario. En la medida en que por tanto la insolvencia del empresario impida una completa realización de ese crédito por la diferencia, se está ante un menoscabo de los intereses del trabajador asalariado ocasionado por la insolvencia.
49. El hecho de que la diferencia que debe aportar el empresario dependa igualmente de la realización de otros riesgos no debidos a la insolvencia no puede conducir a un juicio divergente. Esto es así porque en un sistema de equilibrio de costes basado en el último salario la realización efectiva de estos riesgos sólo representa una alteración del cálculo interno del empresario, que se ve confrontado con un deber de compensación mayor al inicialmente calculado. Los factores determinantes de la cuantía de las aportaciones complementarias que debe realizar el empresario no influyen en el hecho de que el impago de dichas aportaciones deba calificarse de menoscabo del crédito del trabajador asalariado debido a la insolvencia. Aunque el empresario no hubiera sido declarado insolvente seguiría existiendo para él la correspondiente obligación de pago, independientemente de los factores determinantes de la cuantía de la aportación a realizar.
50. Si en el momento en que el empresario es declarado insolvente ya existe un déficit financiero del plan de pensiones, esto conduce –por decirlo de una manera simbólica– a una cimentación del estado de déficit financiero. Si los recursos patrimoniales no son suficientes para cumplir con todas las expectativas de pago acordadas y este déficit ya no puede compensarse a causa de la insolvencia, el déficit financiero es una consecuencia de la insolvencia del empresario. Con la insolvencia se realiza el riesgo que para los intereses del trabajador constituye una financiación deficitaria transitoria, ya que en este caso no tienen lugar los pagos complementarios. El riesgo se convierte en un menoscabo insubsanable de sus intereses.
51. Debe afirmarse, por consiguiente, que en el presente asunto no es relevante determinar qué circunstancias han llevado a la financiación deficitaria de los Planes, puesto que si no hubiera sido posible un cumplimiento completo de la prestación a cargo del fondo, habría existido en cualquier caso una obligación de garantía del empresario, que con motivo de la insolvencia ya no puede cumplirse.
52. Como conclusión debe afirmarse que la financiación deficitaria de un plan de pensiones, básicamente, no supone un menoscabo frente al cual el artículo 8 protege a los trabajadores asalariados en caso de insolvencia del empresario. La especial organización y estructura de un plan de pensiones puede, sin embargo, llevar a que deba corregirse este planteamiento básico, y a que también un déficit financiero suponga un perjuicio debido ala insolvencia, frente al cual el artículo 8 de la Directiva garantiza protección. El «sistema de equilibrio de costes» elegido en el presente asunto constituye una situación de este tipo, en la cual el déficit financiero del plan de pensiones, en caso de insolvencia del empresario, conduce a un menoscabo de los intereses del trabajador asalariado debido a la insolvencia del empresario.
53. Este resultado no se opone a la Directiva 2003/41 sobre las actividades y la supervisión de fondos de pensiones de empleo. A este respecto debe ponerse de manifiesto en primer lugar que la Directiva 2003/41 entró en vigor después de la apertura del proceso de insolvencia y de la disolución de los Planes. Por lo tanto, esta Directiva carece de relevancia jurídica directa en el presente asunto, únicamente podría atribuírsele un valor indicativo para la comprensión del artículo 8 de la Directiva 80/987. El Gobierno del Reino Unido, el Gobierno irlandés y el Gobierno neerlandés afirman acertadamente que con la aprobación de la Directiva 2003/41 se establecieron por primera vez disposiciones explícitas sobre la financiación de fondos de pensiones de empleo y que el artículo 16, apartado 2, de esta Directiva incluso permite una financiación deficitaria transitoria. No obstante, de ello no puede deducirse nada útil para la comprensión del artículo 8 de la Directiva 80/987. Esto se debe a que ambas Directivas tienen objetos de regulación diferentes. La Directiva 80/987 tiene como objeto la protección de los intereses de los trabajadores asalariados en caso de insolvencia del empresario y la Directiva 2003/41 regula los planes de las pensiones de empleo. Del hecho de que la Directiva 2003/41 permita una financiación deficitaria provisional no puede deducirse ninguna respuesta a la pregunta de cuál es la protección de que gozan los intereses de los trabajadores asalariados cuando un plan de pensiones se ve afectado por la insolvencia del empresario y una corrección de la financiación deficitaria resulta imposible a causa de la insolvencia. Esta protección de los trabajadores asalariados viene regulada por la Directiva 80/987 en el sentido anteriormente expuesto.
2. Nivel de protección del artículo 8 de la Directiva 80/987
54. En opinión del Gobierno del Reino Unido y del Gobierno irlandés, el artículo 8 de la Directiva 80/987 no exige ninguna protección íntegra de los derechos de pensión adquiridos o en curso de adquisición de los trabajadores asalariados, sino únicamente un mínimo de protección. Por lo demás, estos Gobiernos no explicitan el contenido concreto de este mínimo de protección. De la interpretación del artículo 8 de la Directiva se desprende, sin embargo, que este artículo sí exige una protección íntegra.
a) Tenor literal del artículo 8 de la Directiva 80/987
55. El tenor literal del artículo 8 de la Directiva se refiere, haciendo para ello uso de una amplia formulación, a los intereses de los trabajadores asalariados relativos a sus pensiones que son dignos de protección. La expresión «intereses relativos a derechos» alude, como ya se ha indicado anteriormente, al interés económico inherente a un derecho.
56. El interés relativo a un derecho derivado de un plan de pensiones de empleo equivale al interés económico en que se realice el pago de la pensión acordada en el marco de dicho plan de pensiones. Este interés económico está orientado al pago íntegro de las pensiones acordadas. No es precisamente acorde con los intereses de un trabajador asalariado recibir sólo una parte de la pensión acordada contractualmente. Del empleo del término «interés» no puede, pues, deducirse, como hace el Gobierno del Reino Unido, que el artículo 8 de la Directiva no exige una protección íntegra. Por el contrario, mediante el uso de este término se toma en consideración el hecho de que los derechos de los trabajadores asalariados no resultan afectados formalmente por la insolvencia del empresario. (9) Por lo demás, la literalidad del artículo no ofrece ningún indicio que permita hablar de un nivel reducido de protección.
57. A continuación precede analizar si la interpretación literal se ve confirmada por consideraciones de carácter sistemático y teleológico o si, por el contrario, de éstas resulta un nivel de protección inferior.
b) Argumentos sistemáticos
58. En lo que respecta al contexto normativo de la Directiva 80/987, se constata en primer lugar que ésta no contiene ninguna regulación que prevea explícitamente un límite al alcance de protección del artículo 8, sistemáticamente ubicado en la sección III de la Directiva.
59. En cambio, en la sección II de la Directiva, dedicada a la protección de los salarios de los trabajadores, se encuentran limitaciones explícitas de la protección. Así, por ejemplo, el artículo 4, apartado 1, en relación con el apartado 3, prevé la posibilidad de que «a fin de evitar el pago de sumas que excedan de la finalidad social de la presente Directiva, los Estados miembros podrán establecer un tope para la garantía de pago de los créditos impagados de los trabajadores asalariados».
60. El Gobierno del Reino Unido deduce de lo anterior que una protección inferior a la protección íntegra es compatible con los objetivos sociales de la Directiva, y que esto es también aplicable, por tanto, al artículo 8 de la misma. El Gobierno irlandés argumenta de modo semejante y aboga por una aplicación por analogía del artículo 4, apartado 3, al artículo 8. Sin embargo, tal interpretación sistemática no puede pasar por alto sin más que el artículo 4, apartado 3, se encuentra en otra sección de la Directiva, dividida estrictamente por materias normativas. La sección II contiene preceptos sobre las instituciones de garantía destinadas a asegurar el pago de los créditos salariales de los trabajadores asalariados en caso de insolvencia del empresario, mientras que la sección III contiene preceptos sobre la seguridad social.
61. Los demandantes del procedimiento principal destacan además acertadamente que estas diferentes materias normativas difieren claramente respecto a su contenido, y que los intereses que regulan no son comparables. El impago de los salarios resulta evidente para el trabajador asalariado y tiene lugar en la mayoría de los casos durante un breve período de tiempo. En cualquier caso, los trabajadores asalariados pueden reaccionar relativamente rápido. Los sistemas de pensiones, por el contrario, se caracterizan casi siempre por su enorme complejidad y las consecuencias de los impagos de las pensiones esperadas son muy graves, de larga duración y casi imposibles de corregir. A una aplicación por analogía del artículo 4, apartado 3, al artículo 8 de la Directiva se opone sin ir más lejos el hecho de que los intereses que regula cada artículo no son equiparables.
62. Tampoco el artículo 6, que se encuentra en la sección III de la Directiva y que a través de una referencia al artículo 3 y siguientes establece una cierta relación con la sección II, se opone a esta argumentación. Esto se debe a que el artículo 6, dedicado al resto de las cotizaciones de los trabajadores asalariados a los regímenes de previsión en caso de insolvencia del empresario, sólo regula un aspecto parcial muy limitado de los preceptos sobre la seguridad social y tiene como objeto precisamente derechos aún no adquiridos por el trabajador asalariado.
63. Su interpretación sistemática lleva por lo tanto igualmente a la conclusión de que el artículo 8 de la Directiva exige una amplia protección de los intereses del trabajador asalariado.
c) Interpretación teleológica del artículo 8 de la Directiva 80/987
64. La interpretación basada en el espíritu y la finalidad también corrobora la solución propuesta. El primer considerando formula a este respecto claramente que la finalidad de la Directiva es proteger a los trabajadores asalariados en caso de insolvencia del empresario.
65. En lo que a esto respecta, ya se ha resaltado que en relación con los trabajadores asalariados y sus derechos a percibir una pensión en caso de insolvencia del empresario, la necesidad de protección es especialmente alta. En primer lugar, porque el trabajador debe poder confiar en que, llegado el momento de la jubilación, además de las derivadas de la previsión legal para la vejez, también recibirá las pensiones que le corresponden en virtud de un plan de pensiones de empleo, y en segundo lugar, porque por regla general ambos componentes de su previsión para la vejez le garantizan un nivel de vida adecuado tras la jubilación. Una especial necesidad de protección del trabajador asalariado tiene lugar en relación con los derechos de pensión ya adquiridos –precisamente en comparación con los créditos relativos a la percepción del salario en caso de insolvencia del empresario, los cuales, por naturaleza, no son de larga duración– especialmente también debido al hecho de que una reducción de los derechos de pensión produce efectos durante todo el período de percepción de la pensión y generalmente no es posible compensar a posteriori un déficit en la previsión. Si además de esto, la previsión legal para la vejez sólo ofrece una seguridad básica, como sucede de manera indiscutida en el presente asunto, la necesidad de protección de las pensiones derivadas del plan de pensiones de empleo es aún mayor.
66. Al mismo resultado conduce la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la ratio de la Directiva 80/987. El Tribunal de Justicia ya ha declarado en varias ocasiones que la finalidad social de la Directiva es asegurar a todos los trabajadores asalariados un mínimo de protección comunitaria en caso de insolvencia del empresario. (10) El Gobierno del Reino Unido alega esta jurisprudencia para fundar su tesis de que también el artículo 8 de la Directiva exige sólo una protección mínima y no una protección amplia de los intereses de los trabajadores asalariados. Por lo demás, queda sin aclarar qué protección mínima concreta debe extraerse del artículo 8 de la Directiva.
67. No obstante, ninguna de las sentencias del Tribunal de Justicia anteriormente mencionadas tiene como objeto la interpretación del artículo 8 de la Directiva 80/987, sino que, en esencia, esta jurisprudencia versa sobre las disposiciones de la Directiva relacionadas con los derechos de los trabajadores asalariados a la percepción de una retribución. Con todo, estas disposiciones contienen explícitamente posibilidades de restricción o dan a los Estados miembros diferentes alternativas de actuación con diferentes alcances de protección. Respecto a estas disposiciones ya es posible deducir de su tenor literal que las mismas sólo ofrecen un mínimo de protección. Esto no sucede con el artículo 8 de la Directiva. Por estos motivos, tampoco puede deducirse de la apreciación general del Tribunal de Justicia de que la Directiva ofrece un mínimo de protección, una limitación del alcance de protección del artículo 8 de ésta.
68. Por los mismos motivos no es posible acoger la argumentación del Gobierno del Reino Unido, en virtud de la cual se deduce de un considerando de la Directiva de modificación 2002/74 (11) un alcance de protección limitado del artículo 8 de la Directiva 80/987. En primer lugar, debe resaltarse que la Directiva de modificación entró en vigor después de la apertura del procedimiento de insolvencia de ASW y una vez disueltos sus Planes. (12) Esto quiere decir que de ella no se deriva directamente ningún efecto sobre la valoración jurídica del presente asunto. Como máximo, tendría un valor indicativo para la comprensión del artículo 8. La Directiva de modificación no ha supuesto por lo demás ninguna modificación del artículo 8 de la Directiva 80/987.
69. El Gobierno del Reino Unido apoya su argumentación en el segundo considerando, según el cual, la Directiva 80/987 tiene por objeto garantizar «a los trabajadores asalariados un mínimo de protección en caso de insolvencia de su empresario» y obliga por ello a los Estados miembros a crear una institución que garantice la satisfacción de los créditos impagados de los trabajadores asalariados. De la expresión «mínimo de protección» el Gobierno del Reino Unido quiere deducir que también el artículo 8, precepto más especial, únicamente pretende asegurar un mínimo de protección y no una protección amplia de los intereses de los trabajadores asalariados relativos a sus derechos de pensión. Esta interpretación no tiene en cuenta, sin embargo, que la expresión «mínimo de protección» se aplica a las instituciones de garantía de los derechos de los trabajadores asalariados a percibir una retribución y no en relación con todas las materias normativas de la Directiva 80/987. De esta formulación no puede deducirse, por lo tanto, que a todos los derechos del trabajador asalariado afectados por la insolvencia del empresario únicamente les corresponda un mínimo de protección, máxime cuando éstos, según el tenor literal del la Directiva 80/987, se protegen ilimitadamente. Por lo demás, una Directiva de modificación que no modifica el artículo del que se trata no puede reducir el nivel de protección de una Directiva anterior por medio de un considerando. (13)
70. Como resultado provisional debe, pues, declararse que el artículo 8 de la Directiva 80/987 exige una amplia protección de los intereses de los trabajadores asalariados en lo relativo a sus derechos derivados de un plan de pensiones de empleo en caso de insolvencia del empresario.
71. En el presente asunto puede dejarse abierta la cuestión de si, en su caso, en supuestos excepcionales puede justificarse una limitación de esta amplia protección. Un indicio de esta posibilidad de exceptuar en algunos casos la regla general de la amplia protección podría extraerse del primer considerando de la Directiva 80/987. Este considerando deja claro que la protección del trabajador debe ser garantizada teniendo en cuanta para ello la necesidad de un desarrollo económico y social equilibrado en la Comunidad, por lo tanto, no de manera absoluta. En este contexto, son sobre todo los efectos económicos de la garantía de protección de los derechos de los trabajadores asalariados los que adquieren especial relevancia. Esto se debe a que estas medidas de protección ocasionan unos costes considerables, los cuales a su vez tienen repercusiones en la economía del Estado miembro de que se trate. No obstante, a la hora de determinar el nivel de protección del artículo 8 de la Directiva debe tenerse muy presente la especialmente alta necesidad de protección de los trabajadores asalariados en lo que se refiere a sus derechos de pensión, anteriormente expuesta, de manera que sólo en situaciones excepcionales limitadas puede admitirse la posibilidad de reducir el nivel de protección íntegra de los derechos del trabajador asalariado, que constituye el principio general. En el supuesto de que sólo existiera a favor del trabajador una necesidad de protección reducida y de que asegurar íntegramente sus derechos produjera costes desproporcionados, podría admitirse que se está ante un caso excepcional respecto al cual, y tras haber sopesado ambos aspectos, un nivel de protección inferior podría resultar adecuado. Podrían aceptarse limitaciones razonables, por ejemplo, respecto a derechos en curso de adquisición de trabajadores asalariados que aún están muy lejos de la edad de jubilación y para los que aún quedan abiertas posibilidades de compensación o, en caso de pensiones muy superiores a la media. Estas circunstancias excepcionales no concurren, sin embargo, en este asunto. Además, por motivos de seguridad jurídica tal reducción del nivel de protección tendría que estar prevista legalmente.
72. Una medida nacional de adaptación del Derecho interno como la del presente asunto, que tiene como resultado que tras la insolvencia del empresario a los trabajadores sólo les quede, independientemente de la cuantía de la pensión, un 49 % o incluso un 20 % de las pensiones aseguradas –como en el caso de los dos primeros demandantes del procedimiento principal–, no puede ser compatible con el nivel de protección exigido por el artículo 8 (tampoco aunque se tenga en cuenta la opción mencionada de exceptuar el amplio nivel de protección de este artículo).
3. ¿Por medio de qué medidas deben asegurar los Estados miembros la protección de los intereses de los trabajadores asalariados?
73. A continuación deberá analizarse qué medidas impone el artículo 8 de la Directiva 80/987 a los Estados miembros para garantizar el nivel de protección exigido. Especialmente en vista de la primera cuestión prejudicial debe dilucidarse si el artículo 8 de la Directiva también incluye una obligación de los Estados miembros de compensar con prestaciones económicas propias los impagos de las pensiones debidos a la insolvencia.
74. Según el artículo 8 de la Directiva los Estados miembros se asegurarán de que se adopten las medidas necesarias para proteger los intereses de los trabajadores asalariados.
75. Los demandantes del procedimiento principal alegan que el artículo 8 no prevé ninguna responsabilidad de los Estados miembros, sino que deja abierto quién debe compensar los impagos de las pensiones. Al mismo tiempo consideran que los Estados miembros están obligados a ello cuando no existe una garantía suficiente.
76. Sin embargo, debe secundarse la tesis del Gobierno del Reino Unido, del Gobierno irlandés y de la Comisión cuando afirman que la Directiva no establece directamente ninguna responsabilidad de los Estados miembros por el incumplimiento de prestaciones no garantizadas suficientemente.
77. Como todas las partes que intervienen en el proceso resaltan acertadamente, el tenor literal del artículo 8 de la Directiva no prevé que los propios Estados miembros deban responder por los impagos de las pensiones ni que éstos deban ser los últimos garantes cuando los sistemas de protección operantes no puedan ofrecer una cobertura suficiente. Al contrario, el tenor literal del artículo 8 de la Directiva precisa de manera consciente, con la expresión «se asegurarán», que los Estados miembros sólo deben asegurar el resultado de que se garantice la protección de los trabajadores asalariados. La vía para alcanzar este resultado queda a elección de los Estados miembros. La formulación ha sido elegida de tal manera que, en particular, también pueda transmitirse a los empresarios la obligación de adoptar las medidas necesarias, imponiéndoles, por ejemplo, una obligación legal de asegurar las pensiones a cuyo pago se han comprometido o de crear instituciones conjuntas de garantía. (14)
78. Esta interpretación se ve confirmada con una interpretación a sensu contrario del tenor literal del artículo 7, que establece que los Estados miembros «adoptarán las medidas necesarias para garantizar [...]». Si el artículo 8, que sigue directamente al artículo 7, no repite la formulación del artículo 7, sino que, apartándose del mismo y de manera más débil, exige que los Estados miembros se aseguren de algo, se pone de manifiesto que el artículo 8 precisamente no exige de los Estados miembros medidas directas, sino que éstas pueden delegarse en terceros. Por consiguiente, los Estados miembros no ocupan el lugar de un último fiador o garante, por lo que no tienen que asumir el pago de las pensiones.
79. Para concluir con la interpretación del artículo 8 de la Directiva 80/987, debe dilucidarse qué son «medidas necesarias» en el sentido de este precepto. Necesarias son aquellas medidas que garantizan la protección íntegra de los intereses de los trabajadores asalariados. De qué medidas se trata concretamente no puede determinarse con carácter general sino que depende del tipo y de la organización del concreto plan de pensiones de empleo. En contra de la opinión del Gobierno del Reino Unido, del Gobierno irlandés y del Gobierno neerlandés, no es, por tanto, suficiente en todos los casos con una separación del patrimonio del empresario y del plan de pensiones. (15) En un sistema de equilibrio de costes, como el del asunto principal, una separación de los patrimonios no es suficiente para proteger los intereses de los trabajadores asalariados. Esto se pone de manifiesto entre otras cosas con las reducciones de las pensiones con las que se ven confrontados los demandantes del procedimiento principal.
80. En contra de la interpretación del Gobierno del Reino Unido, los trabajos de elaboración del precepto tampoco llevan a la conclusión de que el artículo 8 deba interpretarse en el sentido de que sólo exige una separación de los patrimonios del empresario y del plan de pensiones. Es cierto que el acta de una reunión del «Grupo de trabajo para asuntos sociales» en el Consejo, presentado entre otros documentos por el Gobierno del Reino Unido, contiene en efecto una afirmación de un representante de la Comisión, según la cual el artículo 8 (16) incluye la garantía de la separación de los patrimonios. (17) Esta afirmación ya es, sin embargo, en sí misma, ambigua. El hecho de que el artículo 8 incluya la separación de los patrimonios no implica precisamente que el artículo 8 no pueda exigir también otras medidas.
81. Además, los elementos de los trabajos de elaboración juegan un papel secundario en la interpretación. (18) Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia las declaraciones contenidas en actas relativas a la adopción de un acto jurídico no podrán ser tenidas en cuenta para interpretar una disposición de Derecho derivado cuando el contenido de dichas declaraciones no se plasme de algún modo en el texto de que se trate. (19) Según el Tribunal de Justicia, el significado objetivo de una disposición del Derecho comunitario sólo puede deducirse de la propia disposición teniendo en cuenta su contexto. (20) Esta afirmación del Tribunal de Justicia es válida con mayor motivo aún cuando se trate de declaraciones hechas por un representante de la Comisión ante un grupo de trabajo del Consejo. Dado que, como ya se ha expuesto, del tenor literal del artículo 8 no puede extraerse ningún elemento que permita afirmar que para su transposición sea suficiente una separación de los patrimonios, la consideración de puntos de vista históricos no puede conducir a una interpretación diferente.
82. El artículo 8 de la Directiva 80/987 no obliga a que un plan de pensiones esté en todo momento íntegramente financiado; esto ha sido alegado acertadamente por el Gobierno neerlandés en la vista oral. Este artículo exige, sin embargo, que, cuando una financiación deficitaria en caso de insolvencia del empresario implique un menoscabo de los intereses de los trabajadores asalariados, se adopte (por lo menos por otros medios) una previsión que asegure el pago de las pensiones a las que tienen derecho los trabajadores.
4. Resultado provisional
83. Procede declarar como resultado provisional que el artículo 8 de la Directiva 80/987, en esencia, exige una protección íntegra de los intereses de los trabajadores asalariados respecto a sus derechos adquiridos y en curso de adquisición derivados de un plan de pensiones de empleo. En un plan de pensiones caracterizado, como en el presente asunto, por ser un sistema de equilibrio de costes, esta protección se extiende también a las consecuencias que la financiación deficitaria del plan tiene sobre las pensiones. No obstante, el artículo 8 no obliga a los Estados miembros a garantizar esta protección y a que tengan que asumir ellos mismos el pago de las prestaciones, como si de una responsabilidad subsidiaria se tratase.
B. Sobre la tercera cuestión prejudicial
84. Con su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente quiere saber qué examen debe llevar a cabo, en el marco de un derecho a exigir la responsabilidad del Estado por daños basado en el Derecho comunitario, para determinar si la violación del Derecho comunitario está suficientemente caracterizada.
85. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, un Estado miembro deberá responder por los daños que con la violación del Derecho comunitario le ocasione a un particular cuando se cumplan tres requisitos: (21)
– primero, que la norma jurídica violada tenga por objeto conferir derechos a los particulares, cuyo contenido pueda ser determinado sobre la base de la Directiva,
– segundo, que la violación esté suficientemente caracterizada y,
– tercero, que exista una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación que incumbe al Estado y el daño sufrido por las personas afectadas.
86. De acuerdo con la jurisprudencia, corresponde en principio a los órganos jurisdiccionales nacionales determinar si concurren los requisitos para el nacimiento de la responsabilidad del Estado miembro por violación del Derecho comunitario. (22) El Tribunal de Justicia, no obstante, ha precisado en algunos asuntos en los que disponía de suficiente información determinadas circunstancias susceptibles de ser tenidas en cuenta por los órganos jurisdiccionales nacionales al efectuar su apreciación. (23)
1. Atribución de derechos a favor de los particulares
87. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la norma jurídica violada debe estar destinada a conferir derechos a los particulares, cuyo contenido pueda ser determinado con suficiente precisión sobre la base de la Directiva. (24)
88. El artículo 8 de la Directiva 80/987 exige –como ya se ha expuesto anteriormente– que se asegure una amplia protección de los derechos adquiridos por los trabajadores asalariados al pago de una pensión. Por lo tanto, el grupo de los beneficiarios de los derechos reconocidos en el artículo 8 de la Directiva está determinado de manera suficientemente precisa. El Tribunal de Justicia ya había llegado a la misma conclusión en el asunto Francovich respecto a los derechos contenidos en el artículo 3 de la Directiva. (25) Las personas beneficiarias de los derechos que confiere el artículo 8 de la Directiva, aplicable en el presente asunto, no difieren de las del artículo 3 de la Directiva.
89. También el contenido de los derechos de los trabajadores asalariados es suficientemente preciso. Tal como se ha expuesto, el artículo 8 exige una protección amplia de los intereses de los trabajadores asalariados en relación con sus derechos de pensión en caso de insolvencia del empresario.
2. Violación suficientemente caracterizada
90. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una violación está suficientemente caracterizada cuando un Estado miembro, en el ejercicio de su facultad normativa, vulnera de manera manifiesta y grave los límites impuestos al ejercicio de sus facultades. (26)
91. La mera infracción del Derecho comunitario puede bastar para demostrar la existencia de una violación suficientemente caracterizada cuando el Estado miembro del que se trate, en el momento en que cometió la infracción, no estuviera confrontado a opciones normativas y dispusiera de un margen de apreciación considerablemente reducido o incluso inexistente. (27)
92. Ante la formulación del artículo 8, que permite a los Estados miembros elegir las medidas que deben adoptar, no puede afirmarse que este artículo no deje a los Estados miembros ningún margen de apreciación o que éste sea muy limitado. No se puede reprochar al Reino Unido, por lo demás, no haber adoptado ninguna medida para adaptar su ordenamiento jurídico interno a la Directiva. (28) El Gobierno del Reino Unido ha alegado que ha establecido, como medida de adaptación del Derecho interno a lo dispuesto en el artículo 8, la separación de los patrimonios del empresario y de la empresa promotora y de las cotizaciones suplementarias hasta cierto grado, y considera haber cumplido con tal medida de manera suficiente las exigencias de este artículo 8 de la Directiva.
93. El órgano jurisdiccional remitente debe, pues, examinar, partiendo de los demás requisitos enumerados por el Tribunal de Justicia, si el Estado miembro ha vulnerado en el ejercicio de su facultad normativa, de manera manifiesta y grave, los límites impuestos al ejercicio de sus facultades. Para llevar a cabo esta labor, el órgano jurisdiccional competente habrá de considerar, entre otras cosas, el grado de claridad y precisión de la disposición vulnerada, el alcance del margen de apreciación conferido a las autoridades nacionales, el carácter intencional o involuntario de la infracción cometida o del perjuicio causado, el carácter excusable o inexcusable de un eventual error de Derecho y la circunstancia de que la actuación de una institución comunitaria haya podido contribuir a la vulneración del Derecho comunitario. (29) Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, hay que tener en cuenta también si la interpretación de la disposición de la Directiva de la que partió el legislador nacional para adaptar el ordenamiento jurídico interno era defendible o si la interpretación dada era manifiestamente contraria al texto de la Directiva o al objetivo perseguido por ésta. (30)
94. Considerando estos criterios, en este asunto resulta dudoso que la violación esté suficientemente caracterizada.
95. Especialmente problemático es determinar si el artículo 8 de la Directiva 80/987 describe con la claridad necesaria el alcance y el nivel de la protección de los intereses de los trabajadores asalariados por él exigida. En particular, el criterio que se desprende del contexto normativo de la Directiva de que el menoscabo causado sea una consecuencia de la insolvencia del empresario carece de la precisión necesaria. Al menos, no resulta evidente sin más que, dependiendo de la configuración del respectivo plan de pensiones de empleo, deba considerarse que la realización de riesgos generales en caso de insolvencia sea debida a ésta. La interpretación dada por el Reino Unido a la exigencia de que el perjuicio debe ser consecuencia de la insolvencia, que le ha llevado a considerar que la financiación deficitaria de un plan de pensiones no se debe a la insolvencia del empresario, no puede calificarse de insostenible. Tampoco la interpretación del nivel de protección exigido por el artículo 8 dada por el Gobierno del Reino Unido es insostenible. Así, por ejemplo, la Comisión declaró durante la vista oral que no era fácil definir el nivel de protección del artículo 8.
96. A esta valoración no se opone tampoco el hecho, constatado ya en 1988 por el Abogado General Lenz en sus conclusiones, de que para adaptar el Derecho interno a las exigencias del artículo 8 de la Directiva es insuficiente una protección «limitada al carácter inembargable de los fondos efectivamente constituidos y que no presta atención alguna al hecho de que los fondos estén suficientemente alimentados». (31) Aunque el Tribunal de Justicia no se pronunció en su sentencia sobre esta cuestión, podría argumentarse que el Reino Unido, sobre la base de esta interpretación dada en las conclusiones, debería haber podido reconocer que el artículo 8 de la Directiva 80/987 exige medidas más amplias. No obstante, sería desproporcionado deducir de una observancia insuficiente de unas conclusiones que una violación por parte del legislador está suficientemente caracterizada. (32) El legislador no puede recabar a través de una petición de decisión prejudicial un dictamen del Tribunal de Justicia sobre una cuestión que si bien ha sido abordada por el Abogado General no ha sido resuelta por el Tribunal de Justicia.
97. Por lo demás, también puede afirmarse que no concurre una violación suficientemente caracterizada cuando existe un error de Derecho excusable o cuando las actitudes adoptadas por una institución comunitaria hayan contribuido a la omisión, adopción o mantenimiento de medidas nacionales contrarias al Derecho comunitario. (33)
98. En este contexto, adquiere relevancia un Informe de la Comisión de 1995, con el que ésta, en el marco de un examen de las medidas adoptadas por los Estados miembros para adaptar su Derecho interno a la Directiva 80/987, declaró que las medidas de transposición adoptadas por el Reino Unido «parecen responder» a las exigencias del artículo 8. (34) Ciertamente hay que dar la razón a los demandantes del procedimiento principal cuando alegan que la Comisión eligió una formulación prudente, (35) mientras que respecto a los regímenes de protección de otros Estados miembros hizo uso de formulaciones mucho más inequívocas. (36) No obstante, no puede alegarse esta formulación en detrimento del Reino Unido, en tanto que éste, con el Informe de la Comisión, ha visto corroborada su opinión de haber satisfecho, con las medidas de adaptación de su Derecho interno, las exigencias del artículo 8 de la Directiva.
99. En conclusión, las circunstancias del presente asunto indican que la violación no está suficientemente caracterizada.
VI. Conclusión
100. En virtud de las consideraciones que anteceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda como sigue a la High Court of Justice (England & Wales), Chancery Division, las cuestiones prejudiciales planteadas:
«1) El artículo 8 de la Directiva 80/987/CEE exige, en esencia, una protección íntegra de los intereses de los trabajadores asalariados respecto a sus derechos adquiridos o en curso de adquisición a prestaciones de vejez en virtud de regímenes de previsión profesionales o interprofesionales. La protección del artículo 8 de la Directiva 80/987 se extiende también frente a los perjuicios derivados de una financiación deficitaria de un plan de pensiones, cuando dichos perjuicios se deban a la insolvencia.
2) El artículo 8 de la Directiva 80/987 no obliga a los Estados miembros a asegurar la protección de los intereses de los trabajadores asalariados por medio de prestaciones económicas propias.
3) Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una violación del Derecho comunitario está suficientemente caracterizada cuando el Estado miembro, en el ejercicio de su facultad normativa, vulnera de manera manifiesta y grave los límites impuestos al ejercicio de sus facultades. La mera infracción del Derecho comunitario puede bastar para demostrar la existencia de una violación suficientemente caracterizada cuando el Estado miembro de que se trate, en el momento en que cometió la infracción, no estuviera confrontado a opciones normativas y dispusiera de un margen de apreciación considerablemente reducido o incluso inexistente.»
1 – Lengua original: alemán.
2 – DO L 283, p. 23; EE 05/02, p. 219.
3 – Directiva 2002/74/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de septiembre de 2002, que modifica la Directiva 80/987/CEE del Consejo sobre la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas a la protección de los trabajadores asalariados en caso de insolvencia del empresario (DO L 270, p. 10). La Directiva entró en vigor el 8 de octubre de 2002 y obliga a los Estados miembros a adaptar su Derecho interno antes del 8 de octubre de 2005.
4 – Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de junio de 2003 (DO L 235, p. 10). Esta Directiva entró en vigor el 23 de septiembre de 2003 y obliga a los Estados miembros a adaptar su Derecho interno antes del 23 de septiembre de 2005.
5 – Véanse, por ejemplo, las sentencias de 3 de mayo de 2001, Verdonck (C‑28/99, Rec. p. I‑3399), apartado 28, y de 30 de abril de 1998, Sodiprem y otros (C‑37/96 y C‑38/96, Rec. p. I‑2039), apartado 22.
6 – Véanse, por ejemplo, las recientes sentencias de 8 de diciembre de 2005, Jyske Finans (C‑280/04, Rec. p. I‑10683), apartado 34, y de 9 de marzo de 2006, Comisión/España (C‑323/03, Rec. p. I-0000), apartado 32.
7 – Los términos han sido resaltados en cursiva por la autora.
8 – En este sentido ya se había pronunciado el Abogado General Lenz en sus conclusiones presentadas el 15 de noviembre de 1988 en el asunto en el que recayó la sentencia de 2 de febrero de 1989, Comisión/Italia (22/87, Rec. p. I‑143), punto 49, quien argumentó que los autores de la Directiva «han querido incluir igualmente el problema relativo a la financiación de los fondos en el contexto del artículo 8». La sentencia del Tribunal de Justicia recaída en este asunto no contiene ninguna indicación sobre esta cuestión.
9 – Véase el punto 37 de las presentes conclusiones.
10 – Véanse las sentencias de 11 de septiembre de 2003, Walcher (C‑201/01, Rec. p. I‑8827), apartado 38; de 18 de octubre de 2001, Gharehveran (C‑441/99, Rec. p. I‑7687), apartado 26; de 14 de julio de 1998, Regeling (C‑125/97, Rec. p. I‑4493), apartado 20; de 10 de julio de 1997, Maso y otros (C‑373/95, Rec. p. I‑4051), apartado 56; de 19 de noviembre de 1991, Francovich y otros (C‑6/90 y C‑9/90, Rec. p. I‑5357), apartados 3 y 21, y de 2 de febrero de 1989, Comisión/Italia (22/87, Rec. p. I‑143), apartado 23.
11 – A través de la cual se modificó la Directiva 80/987.
12 – La Directiva entró en vigor el 8 de octubre de 2002. Los Planes fueron disueltos en julio de 2002 tras la declaración del procedimiento de insolvencia de ASW.
13 – Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la exposición de motivos de un acto comunitario no tiene un valor jurídico vinculante y no puede ser invocada para establecer excepciones a las propias disposiciones del acto del que se trate ni para interpretarlas en un sentido manifiestamente contrario a su tenor literal. Véanse también las sentencias de 19 de noviembre de 1998, Nilsson y otros (C‑162/97, Rec. p. I‑7477), apartado 54, y de 24 de noviembre de 2005, Deutsches Milch-Kontor (C‑136/04, Rec. p. I‑10095), apartado 32. Esto debe aplicarse cuanto más a la exposición de motivos de una Directiva de modificación que no introduce ninguna modificación en el artículo de cuya interpretación se trata.
14 – Ésta es también la tesis defendida por el Abogado General Lenz en sus conclusiones presentadas en el asunto Comisión/Italia, citado en la nota 8, punto 50. El Tribunal de Justicia no se pronunció sobre este punto en su sentencia.
15 – En este sentido, véanse también las conclusiones del Abogado General Lenz, citadas en la nota 8, punto 48.
16 – Artículo 7 durante el procedimiento legislativo.
17 – Summary of proceedings of the Working Party on Social Questions on 14 and 15 March 1979, Documento 5581, de 19 de marzo de 1979, p. 13a.
18 – Véase al respecto la sentencia de 21 de enero de 1992, Egle (C‑310/90, Rec. p. I‑177), apartado 12, en la cual los trabajos de elaboración sólo fueron alegados para corroborar la interpretación a la que se llegó empleando otros medios.
19 – Véanse las sentencias de 26 de febrero de 1991, Antonissen (C‑292/89, Rec. p. I‑745), apartado 18, y de 10 de enero de 2006, Skov y otros (C‑402/03, Rec. p. I‑199), apartado 42; ya en su sentencia de 23 de febrero de 1988, Comisión/Italia (429/85, Rec. p. I‑843), apartado 8, el Tribunal de Justicia estableció que una interpretación basada en una declaración del Consejo no puede conducir a una interpretación distinta a la resultante del tenor literal de la Directiva.
20 – Sentencia de 15 de abril de 1986, Comisión/Bélgica (237/84, Rec. p. I‑1247), apartado 17.
21 – Véanse, entre otras, las sentencias de 4 de julio de 2000, Haim (C‑424/97, Rec. p. I‑5123), apartado 36; de 5 de marzo de 1996, Brasserie du Pêcheur y Factortame (C‑46/93 y C‑48/93, Rec. p. I‑1029), apartado 51, y de 2 de abril de 1998, Norbrook Laboratories (C‑127/95, Rec. p. I‑1531), apartado 107.
22 – Sentencias de 26 de marzo de 1996, British Telecommunications (C‑392/93, Rec. p. I‑1631), apartado 41; de 17 de octubre de 1996, Denkavit y otros (C‑283/94, C‑291/94, C‑292/94, Rec. p. I‑5063), apartado 49, y de 24 de septiembre de 1998, Brinkmann (C‑319/96, Rec. p. I‑5255), apartado 26.
23 – Véase la sentencia de 18 de enero de 2001, Stockhom Lindöpark (C‑150/99, Rec. p. I‑493), apartado 38.
24 – Véanse las sentencias Francovich, citada en la nota 10, apartados 40 y 44, y de 15 de junio de 1999, Rechberger y otros (C‑140/97, Rec. p. I‑3499), apartados 22 y 23.
25 – Véase la sentencia Francovich, citada en la nota 10, apartados 13 y 14.
26 – Véanse las sentencias Brasserie du Pêcheur, citada en la nota 21, apartado 55; Rechberger y otros, citada en la nota 24, apartado 50; British Telecommunications, citada en la nota 22, apartado 42, y de 8 de octubre de 1996, Dillenkofer y otros (C‑178/94, C‑179/94, y C‑188/94 a C‑190/94, Rec. p. I‑4845), apartado 25.
27 – Véanse las sentencias de 23 de mayo de 1996, Hedley Lomas (C‑5/94, Rec. p. I‑2553), apartado 28, y Dillenkofer y otros, citada en la nota 26, apartado 25.
28 – La total ausencia de medidas destinadas a adaptar el Derecho interno a la Directiva podría ser un indicio de que el Estado miembro, en el ejercicio de su facultad normativa, ha vulnerado de manera manifiesta y grave los límites impuestos al ejercicio de sus facultades. Véase la sentencia Dillenkofer y otros, citada en la nota 26, apartado 26.
29 – Véase la sentencias Brasserie du Pêcheur y Factortame, citada en la nota 21, apartados 55 y 56, y, recientemente, la sentencia de 30 de septiembre de 2003, Köbler (C‑224/01, Rec. p. I‑10239), apartado 55. El tribunal nacional también tendría que tomar en consideración estos criterios si llegara a la conclusión de que, en el presente asunto, la facultad de apreciación del legislador era muy reducida o inexistente. Conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, como se ha expuesto anteriormente, en esa situación, la mera vulneración del Derecho comunitario puede constituir una violación suficientemente caracterizada, pero no necesariamente. Para determinar si la vulneración está suficientemente caracterizada, el tribunal nacional también tiene que tomar en consideración en ese caso dichos criterios. Véanse, a este respecto, las sentencias Haim, citada en la nota 21, apartados 41 y ss., y de 28 de junio de 2001, Larsy (C‑118/00, Rec. p. I‑5063), apartado 39.
30 – Sentencia British Telecommunications, citada en la nota 22, apartado 43.
31 – Véanse las conclusiones del Abogado General Lenz en el asunto Comisión/Italia, citadas en la nota 8, punto 48.
32 – Probablemente no cabe afirmar lo mismo respecto a la cuestión de si no plantear una cuestión prejudicial por un tribunal de última instancia ante el Tribunal de Justicia constituye una violación del Derecho comunitario suficientemente caracterizada.
33 – Véanse las sentencias Brasserie du Pêcheur y Factortame, citada en la nota 21, apartado 56, y Köbler, citada en la nota 29, apartado 55. La concurrencia de una actuación en una institución comunitaria que ha contribuido a la vulneración podría considerarse, no obstante, un supuesto subsumible en el criterio del error de Derecho excusable.
34 – Informe de la Comisión relativo a la Transposición de la Directiva 80/987, de 15 de junio de 1995, COM(95) 164 final.
35 – El Informe concluye la exposición de las disposiciones adoptadas por el Reino Unido con las palabras siguientes: «Las diferentes normas anteriormente enunciadas parecen responder a las exigencias previstas en el artículo 8 de la Directiva».
36 – Véase, por ejemplo, la página 54 del Informe de la Comisión, citado en la nota 34, relativa a las medidas de adaptación adoptadas por España: «Habida cuenta de las disposiciones citadas anteriormente, el Derecho español respeta lo dispuesto en el artículo 8 de la Directiva».