Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
En el asunto C‑486/04,
que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 226 CE, el 25 de noviembre de 2004,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. M. van Beek, en calidad de agente, asistido por M e F. Louis, avocat, y el Sr. A. Capobianco, avvocato, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
República Italiana, representada por el Sr. I.M. Braguglia, en calidad de agente, asistido por los Sres. M. Fiorilli y G. Fiengo, avvocati dello Stato, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),
integrado por el Sr. C.W.A. Timmermans, Presidente de Sala, y los Sres. R. Schintgen, P. Kūris, J. Makarczyk (Ponente) y L. Bay Larsen, Jueces;
Abogado General: Sr. D. Ruiz-Jarabo Colomer;
Secretaria: Sra. L. Hewlett, administradora principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 25 de abril de 2006;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 30 de mayo de 2006;
dicta la siguiente
Sentencia
1. Mediante su recurso, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 2, apartado 1, y 4, apartados 1, 2 y 3, de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO L 175, p. 40; EE 15/06, p. 9), en su versión modificada por la Directiva 97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo de 1997 (DO L 73, p. 5) (en lo sucesivo, «Directiva 85/337»),
– al no haber sometido a un procedimiento de evaluación de impacto medioambiental, con arreglo a los artículos 5 a 10 de la Directiva 85/337, el proyecto para una planta incineradora de combustible derivado de residuos (en lo sucesivo, «CDR») y de biomasa, sita en Massafra, planta que está comprendida en el anexo I de la Directiva 85/337,
– al haber adoptado una normativa [artículo 3, apartado 1, del Decreto del Presidente del Consejo de Ministros, de 3 de septiembre de 1999, titulado «Acto de orientación y de coordinación por el que se modifica y se completa el acto de orientación y de coordinación anterior para la aplicación del artículo 40, apartado 1, de la Ley nº 146, de 22 de febrero de 1994, sobre disposiciones en materia de evaluación del impacto medioambiental» (GURI nº 302, de 27 de diciembre de 1999, p. 17; en lo sucesivo, «DPCM»), por el que se modifica el anexo A, letras i) y l), del Decreto del Presidente de la República, de 12 de abril de 1996, titulado «Acto de orientación y de coordinación para la aplicación del artículo 40, apartado 1, de la Ley nº 146, de 22 de febrero de 1994, sobre disposiciones en materia de evaluación del impacto medioambiental» (GURI nº 210, p. 28; en lo sucesivo, «DPR»)], que excluye del procedimiento de evaluación de impacto medioambiental algunos proyectos comprendidos en el anexo I de la Directiva 85/337 (proyectos de instalaciones para la valorización de residuos peligrosos y no peligrosos con una capacidad superior a cien toneladas diarias), siempre que estén sujetos a un procedimiento de autorización simplificado en el sentido del artículo 11 de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129), en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991 (DO L 78, p. 32), y por la Decisión 96/350/CE de la Comisión, de 24 de mayo de 1996 (DO L 135, p. 32) (en lo sucesivo, «Directiva 75/442»), y
– al haber adoptado una normativa [artículo 3, apartado 1, del DPCM, por el que se modifica el anexo A, letras i) y l), del DPR] que, para determinar si un proyecto comprendido en el anexo II de la Directiva 85/337 debe someterse a una evaluación de impacto medioambiental, fija un criterio inadecuado, ya que puede conducir a excluir de dicha evaluación proyectos con un impacto medioambiental significativo.
Marco jurídico
Normativa comunitaria
Directiva 75/442
2. El artículo 1 de la Directiva 75/442 tiene el siguiente tenor:
«Con arreglo a la presente Directiva, se entenderá por:
a) “residuo”: cualquier sustancia u objeto perteneciente a una de las categorías que se recogen en el Anexo I y del cual su poseedor se desprenda o del que tenga la intención o la obligación de desprenderse.
[…]
d) “gestión”: la recogida, el transporte, la valorización y la eliminación de los residuos, incluida la vigilancia de estas operaciones, así como la vigilancia de los lugares de descarga después de su cierre;
e) “eliminación”: cualquiera de las operaciones enumeradas en el Anexo II A;
f) “valorización”: cualquiera de las operaciones enumeradas en el Anexo II B;
[…]»
3. Según el artículo 4 de esta Directiva:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que los residuos se valorizarán o se eliminarán sin poner en peligro la salud del hombre y sin utilizar procedimientos ni métodos que puedan perjudicar el medio ambiente y, en particular:
– sin crear riesgos para el agua, el aire o el suelo, ni para la fauna y la flora;
– sin provocar incomodidades por el ruido o los olores;
– sin atentar contra los paisajes y los lugares de especial interés.
[…]»
4. A tenor del artículo 9, apartado 1, de dicha Directiva:
«A efectos de la aplicación de los artículos 4, 5 y 7, cualquier establecimiento o empresa que efectúe las operaciones citadas en el Anexo II A deberá obtener una autorización de la autoridad competente mencionada en el artículo 6.
[…]»
5. El artículo 10 de esta misma Directiva establece:
«A efectos de la aplicación del artículo 4, cualquier establecimiento o empresa que efectúe las operaciones citadas en el Anexo II B deberá obtener una autorización al respecto.»
6. El artículo 11, apartado 1, de la Directiva 75/442 prevé:
«Sin perjuicio de las disposiciones de la Directiva 78/319/CEE […], se podrá dispensar de la autorización mencionada en el artículo 9 o en el artículo 10 a:
[…]
b) los establecimientos o empresas que valoricen residuos.
Únicamente se podrá aplicar esta exención:
– si las autoridades competentes han adoptado normas generales para cada tipo de actividad en las que se fijen los tipos y cantidades de residuos y las condiciones en las que la actividad puede quedar dispensada de la autorización,
y
– si los tipos o cantidades de residuos o las formas de eliminación o de valorización cumplen las condiciones establecidas en el artículo 4.»
7. El anexo II A de la Directiva 75/442, con el título «Operaciones de eliminación», tiene por objeto enumerar las operaciones de eliminación tal y como ocurren en la práctica. Se señala que, según el artículo 4, los residuos deben eliminarse sin poner en peligro la salud humana y sin utilizar procedimientos ni métodos que puedan causar perjuicios al medio ambiente.
8. El anexo II B de la misma Directiva, titulado «Operaciones que dejan una posibilidad de valorización», tiene por finalidad enumerar las operaciones de valorización tal y como ocurren en la práctica. También se indica que, según el artículo 4, los residuos deben valorizarse sin poner en peligro la salud humana y sin utilizar procedimientos ni métodos que puedan causar perjuicios al medio ambiente.
Directiva 85/337
9. El artículo 1, apartados 2 y 3, de la Directiva 85/337 tiene el siguiente tenor:
«2. Con arreglo a la presente Directiva, se entenderá por:
proyecto:
– la realización de trabajos de construcción o de otras instalaciones u obras,
– otras intervenciones en el medio natural o el paisaje, incluidas las destinadas a la explotación de los recursos del suelo;
maestro de obras:
bien el que solicita una autorización relativa a un proyecto privado, bien la autoridad pública que toma la iniciativa respecto de un proyecto;
autorización:
la decisión de la autoridad o de las autoridades competentes que confiere al maestro de obras el derecho a realizar el proyecto.
3. La o las autoridades competentes serán las que los Estados miembros designen a fin de llevar a cabo las tareas que se derivan de la presente Directiva.»
10. Según el artículo 2, apartados 1, 2 y 3, párrafo primero, de esta Directiva:
«1. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, en virtud, entre otras cosas, de su naturaleza, dimensiones o localización, se sometan al requisito de autorización de su desarrollo y a una evaluación con respecto a sus efectos. Estos proyectos se definen en el artículo 4.
2. La evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente podrá integrarse en los procedimientos existentes de autorización de los proyectos en los Estados miembros o, a falta de ello, en otros procedimientos o en los procedimientos que deberán establecerse para satisfacer los objetivos de la presente Directiva.
[…]
3. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 7, en casos excepcionales, los Estados miembros podrán exceptuar de la aplicación de lo dispuesto en la presente Directiva la totalidad o parte de un proyecto específico.»
11. El artículo 3 de dicha Directiva dispone:
«La evaluación del impacto ambiental identificará, describirá y evaluará de forma apropiada, en función de cada caso particular y de conformidad con los artículos 4 a 11, los efectos directos e indirectos de un proyecto en los siguientes factores:
– el ser humano, la fauna y la flora,
– el suelo, el agua, el aire, el clima y el paisaje,
– los bienes materiales y el patrimonio cultural,
– la interacción entre los factores mencionados en los guiones primero, segundo y tercero.»
12. El artículo 4 de esta misma Directiva prevé:
«1. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 2, los proyectos enumerados en el Anexo I serán objeto de una evaluación de conformidad con lo establecido en los artículos 5 a 10.
2. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 2, por lo que respecta a los proyectos enumerados en el Anexo II, los Estados miembros determinarán:
a) mediante un estudio caso por caso, o
b) mediante umbrales o criterios establecidos por el Estado miembro,
si el proyecto será objeto de una evaluación de conformidad con lo establecido en los artículos 5 a 10.
Los Estados miembros podrán decidir la aplicación de ambos procedimientos contemplados en las letras a) y b).
3. Cuando se examine caso por caso o se establezcan umbrales o criterios a los efectos del apartado 2, se tendrán en cuenta los criterios pertinentes de selección establecidos en el Anexo III.
4. Los Estados miembros velarán por que el público pueda tener acceso a las resoluciones de las autoridades competentes en virtud del apartado 2.»
13. El epígrafe 9 del anexo I de la Directiva 85/337 se refiere a las instalaciones para deshacerse de residuos peligrosos [es decir, residuos a los que se aplica la Directiva 91/689/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a los residuos peligrosos (DO L 377, p. 20)] mediante incineración, tratamiento químico, como se define en el epígrafe D 9 del anexo II A de la Directiva 75/442, o almacenamiento bajo tierra.
14. En el epígrafe 10 del mismo anexo I, se mencionan las instalaciones para deshacerse de residuos no peligrosos mediante incineración o tratamiento químico, como se define en el epígrafe D 9 del anexo II A de la Directiva 75/442, con una capacidad superior a cien toneladas diarias.
15. En el epígrafe 11, letra b), del anexo II de la Directiva 85/337, se hace referencia a las instalaciones para deshacerse de los residuos (proyectos no incluidos en el anexo I).
16. El anexo III de la misma Directiva enumera los criterios de selección contemplados en el apartado 3 del artículo 4:
«1. Características de los proyectos
Las características de los proyectos deberán considerarse, en particular, desde el punto de vista de:
– el tamaño del proyecto,
– la acumulación con otros proyectos,
– la utilización de recursos naturales,
– la generación de residuos,
– contaminación y otros inconvenientes,
– el riesgo de accidentes, considerando en particular las sustancias y las tecnologías utilizadas.
2. Ubicación de los proyectos
La sensibilidad medioambiental de las áreas geográficas que puedan verse afectadas por los proyectos deberá considerarse teniendo en cuenta, en particular:
– el uso existente del suelo,
– la relativa abundancia, calidad y capacidad regenerativa de los recursos naturales del área,
– la capacidad de carga del medio natural, con especial atención a las áreas siguientes:
[…]
3. Características del potencial impacto
Los potenciales efectos significativos de los proyectos deben considerarse en relación con los criterios establecidos en los anteriores puntos 1 y 2, y teniendo presente en particular:
– la extensión del impacto (área geográfica y tamaño de la población afectada),
[…].»
Normativa nacional
17. El artículo 6 de la Ley nº 349, de 8 de julio de 1986, por la que se crea el Ministerio de Medio Ambiente (GURI nº 59, de 15 de julio de 1986), adaptó el Derecho italiano a la Directiva 85/337. Posteriormente, el artículo 40 de la Ley nº 146, de 22 de febrero de 1994, por la que se establecen disposiciones en materia de evaluación del impacto medioambiental (suplemento ordinario de la GURI nº 52, de 4 de marzo de 1994; en lo sucesivo, «Ley nº 146/1994»), instó al Gobierno italiano a definir, mediante acto expreso de orientación y de coordinación, los requisitos, criterios y normas técnicas para la aplicación del procedimiento de evaluación de impacto ambiental a los proyectos contemplados en el anexo II de dicha Directiva.
18. En virtud del DPR, se dio aplicación al artículo 40, apartado 1, de la Ley nº 146/1994.
19. El artículo 1, apartado 3, del DPR precisa:
«Los proyectos contemplados en el anexo A se someterán al procedimiento de evaluación de impacto medioambiental.»
20. El artículo 3, apartado 1, del DPCM, que modificó la versión inicial del anexo A del DPR, tiene el siguiente tenor:
«Las letras i), l), […], del anexo A del DPR, de 12 de abril de 1996, se sustituirán por el siguiente texto:
i) Instalaciones de eliminación y de valorización de residuos peligrosos mediante las operaciones contempladas en el anexo B y en el anexo C, epígrafes R 1 a R 9, del Decreto legislativo nº 22, de 5 de febrero de 1997 [en lo sucesivo, «Decreto legislativo nº 22/1997»], excluidas las instalaciones de valorización sujetas a los procedimientos simplificados de los artículos 31 y 33 del mencionado Decreto legislativo [...].
l) Instalaciones de eliminación y de valorización de residuos no peligrosos, con una capacidad superior a cien toneladas diarias, mediante las operaciones de incineración o de tratamiento contempladas en el anexo B, epígrafes D 2 y D 8 a D 11, y en el anexo C, epígrafes R 1 a R 9, del Decreto legislativo nº 22 [1997], excluidas las instalaciones de valorización sujetas a los procedimientos simplificados de los artículos 31 y 33 del mencionado Decreto legislativo […]»
21. Las disposiciones del Decreto legislativo nº 22/1997, que describen las características de los residuos y las actividades para poder acogerse al procedimiento simplificado, fueron adoptadas a fin de adaptar el Derecho italiano al artículo 11 de la Directiva 75/442. Fueron objeto de medidas de aplicación tomadas en virtud de la orden ministerial del Ministerio de Medio Ambiente de 5 de febrero de 1998, relativa a la identificación de residuos no peligrosos sometidos a los procedimientos simplificados de valorización en el sentido de los artículos 31 y 33 del Decreto legislativo nº 22, de 5 de febrero de 1997 (suplemento ordinario de la GURI nº 88, de 16 de abril de 1998).
Procedimiento administrativo previo
22. Mediante escritos de 22 de agosto y 12 de noviembre de 2001, la Comisión pidió a las autoridades italianas información sobre la aplicación de los procedimientos previstos en la Directiva 85/337 con respecto a dos proyectos para sendas plantas en el municipio de Massafra, concretamente, una planta generadora de energía eléctrica mediante la incineración de CDR y de biomasa y una planta para la preselección de residuos sólidos urbanos y la producción de CDR.
23. Las autoridades italianas señalaron que no habían sometido los proyectos controvertidos al procedimiento de evaluación de impacto medioambiental porque éstos se acogen a la excepción contemplada en el anexo A, letra l), del DPR, en su versión modificada por el artículo 3, apartado 1, del DPCM.
24. Ya que consideró insatisfactoria la respuesta proporcionada por el Gobierno italiano, la Comisión inició el procedimiento administrativo previo con el envío de un escrito de requerimiento inicial de 18 de octubre de 2002, completado con un escrito de 11 de julio de 2003, en los cuales señalaba una serie de incumplimientos relacionados con el trato dispensado a la planta industrial de Massafra y con la propia legislación nacional.
25. Posteriormente, mediante dictamen motivado de 16 de diciembre de 2003, la Comisión instó a la República Italiana a adoptar las medidas necesarias para cumplir las obligaciones derivadas de la Directiva 85/337 en un plazo de dos meses a partir de su recepción.
26. Al considerar insatisfactoria la postura adoptada por el Gobierno italiano en un escrito de 22 de abril de 2004, la Comisión interpuso, con arreglo al artículo 226 CE, párrafo segundo, el presente recurso.
Sobre el recurso
Alegaciones de las partes
27. Según la Comisión, la incineradora de Massafra, con una capacidad superior a cien toneladas de residuos diarias, está comprendida en el anexo I, epígrafe 10, de la Directiva 85/337 y, como tal, antes de ser autorizada, tendría que haber sido objeto de un procedimiento de evaluación de impacto medioambiental.
28. De forma más general, la Comisión sostiene que la normativa italiana controvertida, al someter algunas instalaciones de valorización de residuos a los procedimientos específicos previstos en los artículos 31 y 33 del Decreto legislativo nº 22/1997, tiene por efecto sustraer determinadas instalaciones comprendidas en el anexo I de la Directiva 85/337 al procedimiento establecido en el artículo 4, apartados 1 y 2, de dicha Directiva.
29. La Comisión alega asimismo que las instalaciones mencionadas en el anexo II de la Directiva 85/337 y, en particular, las contempladas en su epígrafe 11, letra b), deben al menos someterse al procedimiento de determinación regulado en el artículo 4, apartado 2, de dicha Directiva, con independencia de que se refieran a la eliminación o valorización de residuos.
30. La Comisión señala que, según la Directiva 75/442, en su versión inicial, el término «eliminación» se refería tanto a las operaciones de eliminación final como a las de valorización. Insiste en que los términos empleados en las versiones iniciales de las Directivas 75/442 y 85/337 son idénticos y deduce de ello que, al adoptar esta última Directiva, el legislador comunitario quiso necesariamente someter algunas operaciones de valorización de residuos a las disposiciones que regulan el procedimiento de evaluación de impacto medioambiental.
31. Según dicha institución, el concepto de «eliminación» contemplado en el anexo I, epígrafes 9 y 10, y en el anexo II, epígrafe 11, letra b), de la Directiva 85/337 continúa refiriéndose tanto a la eliminación, en el sentido estricto de la palabra, como a las actividades de valorización.
32. La Comisión añade que no entiende qué diferencia puede haber, desde el punto de vista de impacto medioambiental, entre la construcción en un territorio determinado de una instalación donde se valorizan residuos y la de una instalación donde éstos son eliminados. A este respecto, recuerda que la Directiva 75/442 tiene por objeto someter a control, ciertamente con algunas diferencias, tanto las actividades de eliminación como las de valorización, con la finalidad de garantizar la protección de la salud humana y del medio ambiente.
33. La República Italiana no reconoce el incumplimiento que se le imputa, porque las instalaciones controvertidas se dedican a la valorización de residuos y están sometidas a los procedimientos simplificados regulados en el Decreto legislativo nº 22/1997. Al relacionar, por una parte, la Directiva 85/337 con la Directiva 75/442 en cuanto a los términos técnicos utilizados en materia de residuos, y, por otra parte, al referirse al propio texto del anexo I, epígrafes 9 y 10, y al tenor del anexo II, epígrafe 11, letra b), de la Directiva 85/337, que sólo menciona el concepto de eliminación de residuos, considera que la Directiva 85/337 únicamente resulta aplicable a las instalaciones donde se eliminan residuos, por lo que las instalaciones de valorización quedan excluidas de su ámbito de aplicación.
34. La República Italiana alega asimismo que las modificaciones introducidas en la Directiva 75/442 por la Directiva 91/156 tenían por finalidad establecer una terminología común y una definición armonizada del término «residuos», a fin de aproximar las distintas disposiciones, nacionales y comunitarias, en materia de residuos. En consecuencia, cuando la Directiva 97/11 utiliza el concepto de residuos, los términos y definiciones que emplea son tomados necesariamente de la normativa propia del sector, en concreto, de la Directiva 91/156.
35. Además, la República Italiana sostiene que, cuando, en materia de valorización de residuos, las emisiones no exceden los límites autorizados por la normativa comunitaria, no es necesario aplicar el procedimiento de evaluación, ya que la propia valorización de residuos tiene por finalidad proteger el medio ambiente.
Apreciación del Tribunal de Justicia
36. Los Estados miembros deben aplicar la Directiva 85/337 de forma plenamente acorde con las exigencias que ésta impone teniendo en cuenta su finalidad esencial, que, según resulta de su artículo 2, apartado 1, consiste en que, previa concesión de una autorización, los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización, se sometan a una evaluación en lo que se refiere a sus repercusiones (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de septiembre de 2000, Linster, C‑287/98, Rec. p. I‑6917, apartado 52).
37. Además, procede subrayar que de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia resulta que el ámbito de aplicación de la Directiva 85/337 es extenso y su objetivo muy amplio (véanse las sentencias de 24 de octubre de 1996, Kraaijeveld y otros, C‑72/95, Rec. p. I‑5403, apartados 31 y 39, y de 16 de septiembre de 2004, Comisión/España, C‑227/01, Rec. p. I‑8253, apartado 46).
Sobre la imputación referente a la falta de someter al procedimiento de evaluación de impacto medioambiental la planta generadora de energía eléctrica mediante la incineración de CDR y de biomasa sita en Massafra
38. Según la legislación italiana actual, la incineradora de CDR y de biomasa sita en Massafra es considerada como una instalación de valorización de residuos no peligrosos, con una capacidad superior a cien toneladas diarias, que está sometida a los procedimientos simplificados, con arreglo a lo dispuesto en el Decreto legislativo nº 22/1997, con el que se pretendía adaptar el Derecho italiano al artículo 11 de la Directiva 75/442. La Comisión sostiene que, según la clasificación hecha en la Directiva 85/337, se trata de una instalación para deshacerse de residuos no peligrosos mediante incineración o tratamiento químico, con una capacidad superior a cien toneladas diarias, en el sentido del anexo I, epígrafe 10, de la Directiva 85/337.
39. Para apreciar el fundamento de esta imputación, resulta necesario pronunciarse primero sobre el alcance jurídico del concepto de eliminación de residuos, a efectos de la Directiva 85/337, tomando en consideración el sentido que este mismo concepto tiene en la Directiva 75/442.
40. Consta que la Directiva 85/337 no da ninguna definición del concepto de eliminación de residuos y que sus anexos I y II sólo mencionan algunas instalaciones de eliminación de residuos. Por otra parte, también consta que la Directiva 75/442 no contiene una definición general de los conceptos de eliminación y de valorización de residuos y que se limita a remitirse a los anexos II A y II B en los cuales se enumeran distintas operaciones que corresponden a uno u otro de dichos conceptos (véase la sentencia de 27 de febrero de 2002, ASA, C‑6/00, Rec. p. I‑1961, apartado 58).
41. Por otra parte, según resulta del artículo 3, apartado 1, letra b), de la Directiva 75/442 y de su cuarto considerando, la característica esencial de una operación de valorización de residuos reside en el hecho de que su finalidad principal es que los residuos puedan cumplir una función útil, sustituyendo el uso de otros materiales que hubieran debido emplearse para desempeñar este cometido, lo que permite preservar los recursos naturales (véanse, en particular, las sentencias ASA, antes citada, apartado 69; de 13 de febrero de 2003, Comisión/Luxemburgo, C‑458/00, Rec. p. I‑1553, apartado 36, y de 7 de octubre de 2004, Comisión/Italia, C‑103/02, Rec. p. I‑9127, apartado 62).
42. Tal característica no tiene nada que ver con las repercusiones medioambientales que las operaciones de valorización de residuos, consideradas en sí mismas, pueden tener. Como ha señalado el Abogado General en los puntos 54 a 56 de sus conclusiones, estas operaciones, como las de eliminación de residuos, pueden tener repercusiones considerables sobre el medio ambiente. Por lo demás, el artículo 4 de la Directiva 75/442 obliga a los Estados miembros a adoptar las medidas necesarias para que los residuos se valoricen o se eliminen sin poner en peligro la salud del hombre y sin utilizar procedimientos ni métodos que puedan perjudicar el medio ambiente.
43. Por último, procede señalar que, cuando el legislador comunitario consideró necesario, en el ámbito de la Directiva 85/337, establecer un vínculo con la Directiva 75/442, lo hizo de forma expresa. En particular, esto sucede cuando en el anexo I, epígrafes 9 y 10, de la Directiva 85/337 se remite al tratamiento químico, como se define en el epígrafe D 9 del anexo II A de la Directiva 75/442. Ahora bien, no se hace ninguna remisión de este tipo en lo que se refiere a la propia eliminación de residuos.
44. Por consiguiente, procede considerar que el concepto de eliminación de residuos, en el sentido de la Directiva 85/337, es un concepto autónomo que debe recibir un significado plenamente acorde con la finalidad que ésta persigue y que se recuerda en el apartado 36 de la presente sentencia. En consecuencia, este concepto, que no equivale al de eliminación de residuos a efectos de la Directiva 75/442, debe interpretarse lato sensu con el significado de que comprende todas las operaciones que den lugar bien a la eliminación de residuos, en el sentido estricto de la palabra, bien a su valorización.
45. En consecuencia, el establecimiento sito en Massafra, que genera electricidad a partir de la incineración de biomasa y de CDR y cuya capacidad es superior a cien toneladas diarias, pertenece a la categoría de instalaciones que eliminan residuos no peligrosos mediante incineración o tratamiento químico, regulada en el anexo I, epígrafe 10, de la Directiva 85/337. El establecimiento, antes de ser autorizado, tendría que haber sido sometido como tal al procedimiento para evaluar sus repercusiones sobre el medio ambiente, ya que los proyectos comprendidos en este anexo I deben someterse a una evaluación sistemática, con arreglo a los artículos 2, apartado 1, y 4, apartado 1, de dicha Directiva (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de agosto de 1995, Comisión/Alemania, C‑431/92, Rec. p. I‑2189, apartado 35).
46. A la luz de lo que precede, procede declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 2, apartado 1, y 4, apartado 1, de la Directiva 85/337, al no haber sometido al procedimiento de evaluación de impacto medioambiental la planta, sita en Massafra, destinada a la incineración de CDR y de biomasa, con una capacidad superior a cien toneladas diarias y comprendida en el anexo I, epígrafe 10, de dicha Directiva.
Sobre la imputación referente a la adopción del artículo 3, apartado 1, del DPCM, por el que se modifica el anexo A, letras i) y l), del DPR, que excluye del procedimiento de evaluación de impacto medioambiental algunos proyectos comprendidos en el anexo I de la Directiva 85/337 (proyectos de instalaciones para la valorización de residuos peligrosos y no peligrosos con una capacidad superior a cien toneladas diarias), siempre que estén sujetos a un procedimiento de autorización simplificado en el sentido del artículo 11 de la Directiva 75/442
47. Del anexo A, letras i) y l), del DPR resulta que no están sometidas al procedimiento de evaluación de impacto medioambiental las instalaciones de valorización de residuos peligrosos mediante las operaciones contempladas en el anexo B y en el anexo C, epígrafes R 1 a R 9, del Decreto legislativo nº 22/1997, sujetas a los procedimientos simplificados, ni las instalaciones de valorización de residuos no peligrosos, con una capacidad superior a cien toneladas diarias, mediante las operaciones de incineración o de tratamiento contempladas en el anexo B, epígrafes D 2 y D 8 a D 11, y en el anexo C, epígrafes R 1 a R 9, de dicho Decreto legislativo, sujetas a los mismos procedimientos simplificados.
48. A la luz del alcance del concepto de eliminación de residuos en el sentido de la Directiva 85/337, precisado en el apartado 44 de la presente sentencia, resulta que entre los proyectos que la legislación nacional somete así a los procedimientos simplificados puede haber instalaciones que, si bien valorizan residuos, están comprendidas en la categoría de instalaciones de eliminación de residuos peligrosos mediante incineración o tratamiento químico, a efectos del anexo I, epígrafe 9, de dicha Directiva, o en la categoría de instalaciones de eliminación de residuos no peligrosos mediante incineración o tratamiento químico, a efectos del anexo I, epígrafe 10, de la referida Directiva.
49. Ahora bien, instalaciones de este tipo no pueden eludir el procedimiento de evaluación de impacto medioambiental dado que, como se ha expuesto en el apartado 45 de la presente sentencia, los proyectos enumerados en el anexo I de la Directiva 85/337 deben obligatoriamente someterse a tal evaluación en la medida en que pueden tener repercusiones considerables sobre el medio ambiente.
50. En consecuencia, la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 85/337, al haber adoptado el artículo 3, apartado 1, del DPCM, por el que se modifica el anexo A, letras i) y l), del DPR, en virtud del cual los proyectos para la valorización de residuos peligrosos y no peligrosos, con una capacidad superior a cien toneladas diarias, comprendidos en el anexo I de la Directiva 85/337 pueden eludir el procedimiento de evaluación de impacto medioambiental previsto en los artículos 2, apartado 1, y 4, apartado 1, de dicha Directiva.
Sobre la imputación referente a la adopción del artículo 3, apartado 1, del DPCM, por el que se modifica el anexo A, letras i) y l), del DPR, que fija un criterio inadecuado para determinar si un proyecto comprendido en el anexo II de la Directiva 85/337 debe someterse a una evaluación de impacto medioambiental
51. Como se ha señalado en el apartado 47 de la presente sentencia, de la legislación nacional controvertida resulta que los proyectos de valorización de residuos peligrosos o no peligrosos que están sometidos a los procedimientos simplificados eluden todo procedimiento de evaluación de sus repercusiones sobre el medio ambiente. Estos proyectos pueden incluir las instalaciones de valorización de residuos comprendidas en el epígrafe 11, letra b), del anexo II de la Directiva 85/337.
52. Según la Comisión, el criterio fijado por las autoridades italianas para así excluir las instalaciones de valorización de residuos, contempladas en dicho anexo II, del procedimiento de evaluación de impacto medioambiental, concretamente, la sumisión a los procedimientos simplificados previstos en el Decreto legislativo nº 22/1997, es inadecuado, ya que puede llevar a que proyectos con una repercusión considerable sobre el medio ambiente queden excluidos de dicha evaluación.
53. A este respecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que los Estados miembros tienen la posibilidad de fijar los criterios y/o los umbrales que permitan determinar qué proyectos incluidos en el anexo II de la Directiva 85/337, en su versión inicial, deben ser objeto de evaluación. Sin embargo, el margen de apreciación así conferido a los Estados miembros está limitado por la obligación, enunciada en el artículo 2, apartado 1, de dicha Directiva, de someter a un estudio de sus repercusiones los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización (véanse, en este sentido, las sentencias Kraaijeveld y otros, antes citada, apartado 50, y de 16 de marzo de 2006, Comisión/España, C‑332/04, no publicada en la Recopilación, apartado 76). Por consiguiente, al establecer dichos umbrales y/o criterios, los Estados miembros deben tener en cuenta no sólo la dimensión de los proyectos, sino también su naturaleza y su localización (véanse, en este sentido, las sentencias de 21 de septiembre de 1999, Comisión/Irlanda, C‑392/96, Rec. p. I‑5901, apartado 65, y de 16 de marzo de 2006, Comisión/España, antes citada, apartado 76).
54. Además, de conformidad con el artículo 4, apartado 3, de la Directiva 85/337, los Estados miembros están obligados a tener en cuenta, para establecer umbrales o criterios, ciertos criterios pertinentes de selección definidos en el anexo III de dicha Directiva (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de marzo de 2006, Comisión/España, antes citada, apartado 79).
55. De entre los criterios de selección contemplados en el referido artículo 4, apartado 3, el anexo III de la Directiva 85/337 distingue, en primer lugar, las características de los proyectos, que deberán considerarse, en particular, desde el punto de vista del tamaño del proyecto, de la acumulación con otros proyectos, de la utilización de recursos naturales, de la generación de residuos, de la contaminación y otros inconvenientes y del riesgo de accidentes; en segundo lugar, la ubicación de los proyectos, concretamente, que deberá considerarse la sensibilidad medioambiental de las áreas geográficas que puedan verse afectadas por los proyectos teniendo en cuenta, en particular, el uso existente del suelo y la capacidad de carga del medio natural, y, en tercer lugar, las características del potencial impacto, en particular, con respecto al área geográfica y al tamaño de la población afectada.
56. En lo que se refiere al uso de los procedimientos simplificados, regulado por las disposiciones del Decreto legislativo nº 22/1997 adoptadas para adaptar el Derecho italiano a la Directiva 75/442, procede señalar que la dispensa a favor de los establecimientos o empresas de que se trate de la obligación de obtener la autorización para proceder a la valorización de residuos, autorización que en principio se exige en la fase de ejecución del procedimiento de tratamiento de residuos, con arreglo al artículo 10 de dicha Directiva, sólo puede aplicarse cuando se cumplen los requisitos especificados en los artículos 4 y 11 de la referida Directiva.
57. De estas últimas disposiciones se desprende, en primer lugar, que las autoridades competentes deben haber adoptado normas generales para cada clase de actividad en las que se fijen los tipos y las cantidades de residuos y los requisitos necesarios para que la actividad pueda quedar dispensada de la autorización. En segundo lugar, los tipos o las cantidades de residuos y las formas de valorización deben ser tales que no se ponga en peligro la salud humana y que no se utilicen procedimientos o métodos que puedan perjudicar al medio ambiente y, en particular, que no se creen riesgos para el agua, el aire o el suelo, ni para la fauna y la flora, que no se provoquen incomodidades por el ruido o los olores y que no se atente contra los paisajes ni contra los lugares de especial interés.
58. Por consiguiente, la normativa italiana no tiene en cuenta todos los criterios de selección especificados en el anexo III de la Directiva 85/337, al excluir de la evaluación de impacto medioambiental, que debe efectuarse antes de que la autoridad o las autoridades competentes adopten la decisión por la que se confiere al maestro de obras el derecho a realizar el proyecto, los proyectos de instalaciones que realizan operaciones de valorización de residuos sobre la base del procedimiento simplificado.
59. En consecuencia, el criterio adoptado por la normativa italiana, relacionado exclusivamente con la aplicación de los procedimientos simplificados, para que las instalaciones de valorización de residuos comprendidas en el anexo II, epígrafe 11, letra b), de la Directiva 85/337 puedan eludir la evaluación medioambiental no cumple los requisitos recordados en los apartados 53 a 55 de la presente sentencia, dado que puede llevar a que proyectos susceptibles de tener repercusiones considerables sobre el medio ambiente por sus dimensiones o su localización eludan el estudio de sus repercusiones medioambientales. Por consiguiente, la normativa controvertida puede vulnerar el objetivo de la Directiva 85/337, tal como ha sido precisado en el apartado 36 de la presente sentencia.
60. A la luz de las consideraciones anteriores, procede declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 2, apartado 1, y 4, apartados 2 y 3, de la Directiva 85/337, al haber adoptado el artículo 3, apartado 1, del DPCM, por el que se modifica el anexo A, letras i) y l), del DPR, que, para determinar si un proyecto comprendido en el anexo II de dicha Directiva debe someterse a una evaluación de impacto medioambiental, fija un criterio inadecuado, ya que puede conducir a excluir de dicha evaluación proyectos con un impacto medioambiental significativo.
Costas
61. A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber solicitado la Comisión la condena en costas de la República Italiana y haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) decide:
1) Declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 2, apartado 1, y 4, apartados 1, 2 y 3, de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, en su versión modificada por la Directiva 97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo de 1997,
– al haber eximido del procedimiento de evaluación de impacto medioambiental la planta, sita en Massafra, destinada a la incineración de combustible derivado de residuos y de biomasa, con una capacidad superior a cien toneladas diarias y comprendida en el anexo I, epígrafe 10, de dicha Directiva,
– al haber adoptado el artículo 3, apartado 1, del Decreto del Presidente del Consejo de Ministros, de 3 de septiembre de 1999, titulado «Acto de orientación y de coordinación por el que se modifica y se completa el acto de orientación y de coordinación anterior para la aplicación del artículo 40, apartado 1, de la Ley nº 146, de 22 de febrero de 1994, sobre disposiciones en materia de evaluación del impacto medioambiental», por el que se modifica el anexo A, letras i) y l), del Decreto del Presidente de la República, de 12 de abril de 1996, titulado «Acto de orientación y de coordinación para la aplicación del artículo 40, apartado 1, de la Ley nº 146, de 22 de febrero de 1994, sobre disposiciones en materia de evaluación del impacto medioambiental», en virtud del cual los proyectos para la valorización de residuos peligrosos y no peligrosos, con una capacidad superior a cien toneladas diarias, comprendidos en el anexo I de la Directiva 85/337, en su versión modificada por la Directiva 97/11, pueden eludir el procedimiento de evaluación de impacto medioambiental previsto en los artículos 2, apartado 1, y 4, apartado 1, de dicha Directiva, y
– al haber adoptado el artículo 3, apartado 1, del Decreto del Presidente del Consejo de Ministros, de 3 de septiembre de 1999, que, para determinar si un proyecto comprendido en el anexo II de la Directiva 85/337, en su versión modificada por la Directiva 97/11, debe someterse a una evaluación de impacto medioambiental, fija un criterio inadecuado, ya que puede conducir a excluir de dicha evaluación proyectos con un impacto medioambiental significativo.
2) Condenar en costas a la República Italiana.