1. Recurso de anulación — Actos recurribles — Concepto — Actos que producen efectos jurídicos obligatorios
(Art. 230 CE, ap. 4; Reglamento nº 17/62 del Consejo; Decisión 2001/462/CE, CECA de la Comisión, art. 9, párr. 3)
2. Competencia — Procedimiento administrativo — Información recogida por la Comisión con arreglo al Reglamento nº 17/62 — Secreto profesional
(Art. 287 CE; Reglamento nº 17/62 del Consejo, arts. 19, ap. 2, y 20, ap. 2)
3. Recurso de anulación — Interés en ejercitar la acción
(Art. 230 CE, ap. 4, y 287 CE; Reglamento nº 17/62 del Consejo, art. 20)
4. Competencia — Normas comunitarias — Infracciones — Decisión por la que se declara la existencia de una infracción o se impone una multa
[Arts. 81 CE, ap. 1, 82 CE y 83 CE, ap. 2, letra a); Reglamento nº 17/62 del Consejo, arts. 3, 15, ap. 2, y 21, ap. 1]
5. Derecho comunitario — Principios generales del Derecho — Legalidad
6. Actos de las instituciones — Publicidad
(Arts. 254 CE y 255 CE; art. 1 UE; Reglamento nº 17/62 del Consejo, art. 21, ap. 1)
7. Competencia — Procedimiento administrativo — Determinación de la información amparada por el secreto profesional
[Art. 287 CE; Reglamentos (CE) n os 45/2001 y 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo; Reglamento nº 17/62 del Consejo, arts. 20, ap. 2, y 21, ap. 2]
8. Competencia — Normas comunitarias — Infracciones — Decisión por la que se declara la existencia de una infracción o se impone una multa
[Reglamentos (CE) n os 45/2001 y 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4; Reglamento nº 17/62 del Consejo, art. 20]
9. Competencia — Normas comunitarias — Infracciones — Decisión por la que se declara la existencia de una infracción o se impone una multa
(Reglamento nº 17/62 del Consejo, arts. 2, 3, 6, 7, 8 y 21, aps. 1 y 2)
10. Competencia — Multas — Decisión por la que se imponen multas
(Reglamento del Consejo nº 17)
11. Recurso de anulación — Motivos
[Art. 230 CE, ap. 4; Reglamento (CE) nº 45/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo]
12. Actos de las instituciones — Actos de la Comisión — Facultad de apreciación de la Comisión sobre la publicidad que ha de dárseles
1. Constituyen actos o decisiones susceptibles de un recurso de anulación, a efectos del artículo 230 CE, las medidas que producen efectos jurídicos vinculantes que pueden afectar a los intereses del demandante, modificando sensiblemente su situación jurídica.
A este respecto, el artículo 9 de la Decisión 2001/462, relativa al mandato de los consejeros auditores en determinados procedimientos de competencia, va dirigido a hacer efectiva, en el plano procedimental, la protección que el Derecho comunitario confiere a la información obtenida por la Comisión en el marco de los procedimientos de aplicación de las normas sobre competencia. Sus dos primeros párrafos, que se refieren a la protección de los secretos comerciales, aluden en especial a la divulgación de la información entre personas, empresas o asociaciones de empresas a efectos de que éstas ejerciten su derecho a ser oídas en el marco de un procedimiento de aplicación de las normas sobre competencia. En cambio, en lo que respecta a la divulgación de la información entre el público en general, mediante su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, estas disposiciones sólo se aplican mutatis mutandis, de conformidad con el artículo 9, párrafo tercero, de la Decisión 2001/462. Esto implica, en particular, que, cuando el consejero auditor adopte una decisión en virtud de esta disposición, debe velar por el respeto del secreto profesional en lo relativo a la información que no requiera una protección tan especial como la otorgada a los secretos comerciales, y en particular a la información que pueda ser comunicada a terceros que tengan derecho a ser oídos al respecto, pero cuyo carácter confidencial impida su divulgación pública.
Además, de conformidad con esta Decisión, el consejero auditor debe velar también por el respecto de las disposiciones del Reglamento nº 45/2001, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales por las instituciones y los organismos comunitarios y a la libre circulación de estos datos, cuando adopta una Decisión por la que se autoriza, con arreglo al artículo 9 antes citado, la divulgación de información.
De todo ello se deduce que, cuando el consejero auditor adopte una decisión con arreglo al artículo 9, párrafo tercero, de la Decisión 2001/462, no debe limitarse a examinar si la versión destinada a la publicación de una decisión adoptada en virtud del Reglamento nº 17 contiene secretos comerciales u otra información amparada por una protección similar, sino que debe verificar además si dicha versión contiene otra información que no pueda ser divulgada públicamente, bien en razón de normas de Derecho comunitario que la protejan específicamente, bien por formar parte de las que, por su naturaleza, están amparadas por el secreto profesional. Por lo tanto, la decisión del consejero auditor produce efectos jurídicos en la medida en que se pronuncia sobre si el texto que se va a publicar contiene información de esta índole.
(véanse los apartados 26, 28, y 31 a 34)
2. El artículo 20, apartado 2, del Reglamento nº 17 precisa que goza, en particular, de la protección otorgada por el Derecho comunitario a la información obtenida por la Comisión en el marco de los procedimientos de aplicación de las normas sobre competencia, la información recogida en aplicación del Reglamento nº 17 y que, por su propia naturaleza, se halle amparada por el secreto profesional, que ampara un ámbito que va más allá de los secretos comerciales de las empresas.
A este respecto, hay que distinguir entre la protección que debe darse a la información amparada por el secreto profesional frente a personas, empresas o asociaciones de empresas con derecho a ser oídas en los procedimientos de aplicación de las normas sobre competencia y la protección que debe darse a tal información frente al público en general.
En efecto, la obligación de los funcionarios y agentes de las instituciones de no divulgar las informaciones en su poder que estén amparadas por el secreto profesional, obligación formulada en el artículo 287 CE e impuesta, en el ámbito de las normas sobre competencia aplicables a las empresas, por el artículo 20, apartado 2, del Reglamento nº 17, resulta atenuada frente a las personas a quienes el artículo 19, apartado 2, del citado Reglamento confiere el derecho a ser oídas. La Comisión puede comunicar a tales personas ciertas informaciones amparadas por el secreto profesional, siempre que dicha comunicación sea necesaria para el correcto desarrollo de la instrucción. Sin embargo, esta facultad no es de aplicación a los secretos comerciales, a los que se garantiza una protección muy especial. En cambio, no puede divulgarse entre el público en general información amparada por el secreto profesional, con independencia de que se trate de secretos comerciales o de otra información confidencial.
La necesidad de un tratamiento diferenciado de este tipo se justifica porque el concepto de secreto comercial ampara informaciones que, no sólo no pueden divulgarse públicamente, sino que incluso su mera comunicación a un sujeto de Derecho distinto del que ha suministrado la información puede perjudicar gravemente a los intereses de éste.
(véanse los apartados 28 a 30)
3. El artículo 20 del Reglamento nº 17 y el artículo 287 CE relativos al secreto profesional tienen por objeto, en particular, proteger a las personas afectadas por un procedimiento de aplicación de las normas sobre competencia conforme al Reglamento nº 17 del perjuicio que pudiera derivarse de la divulgación de información que la Comisión haya obtenido en el marco de dicho procedimiento. Por tanto, una empresa afectada por dicho procedimiento, tiene, en principio, interés en recurrir contra la decisión del consejero auditor de publicar la versión no confidencial de la Decisión de la Comisión que le impone una multa por infracción de las normas sobre competencia.
La publicación por un tercero de los pliegos de cargos carece de incidencia sobre el interés de esta empresa en ejercitar la acción. En efecto, aún suponiendo que la información contenida en esos documentos sea idéntica a la que figura en las partes controvertidas de la Decisión de imposición de las multas, el alcance de esta última es completamente diferente al de un pliego de cargos. Éste va dirigido a ofrecer a las partes interesadas la posibilidad de dar a conocer su punto de vista sobre los datos invocados en su contra provisionalmente por la Comisión. En cambio, la Decisión de imposición de las multas contiene una descripción de los hechos que la Comisión considera probados. Por ello, la publicación del pliego de cargos, por perjudicial que pueda resultar para las partes interesadas, no priva a los destinatarios de la Decisión de imposición de las multas de su interés en hacer valer que la versión publicada de dicha Decisión contiene información protegida contra la divulgación pública.
Del mismo modo, el interés del destinatario de una decisión en impugnarla no puede negarse porque ésta ya haya sido ejecutada, dado que la anulación de tal decisión puede tener consecuencias jurídicas por sí misma, en particular al obligar a la Comisión a adoptar las medidas que conlleve la ejecución de la sentencia del Tribunal de Primera Instancia y al evitar la repetición de tal práctica por parte de la Comisión.
Por último, el hecho de que las circunstancias que llevaron a un demandante a solicitar la suspensión de la ejecución de la decisión impugnada ya no existan no implica la desaparición del interés en que se anule ésta.
(véanse los apartados 42 a 45)
4. La obligación de la Comisión de publicar las decisiones que adopte en aplicación del artículo 3 del Reglamento nº 17, conforme a lo dispuesto en el artículo 21, apartado 1, de dicho Reglamento, se aplica a todas las decisiones por las que se declare la existencia de una infracción o se imponga una multa, sin necesidad de determinar si tales decisiones contienen también la orden conminatoria de poner fin a la infracción o si dicha orden conminatoria resulta justificada a la vista de las circunstancias del caso.
(véase el apartado 58)
5. El Derecho comunitario reconoce el principio de legalidad, considerando que, en virtud del mismo, sólo pueden imponerse sanciones, incluso de carácter no penal, que estén fundadas en una base legal clara y carente de ambigüedad.
No obstante, del principio de legalidad no puede deducirse que esté prohibido publicar los actos adoptados por las instituciones cuando dicha publicación no haya sido establecida expresamente por los tratados o por otro acto de alcance general. En el estado actual del Derecho comunitario, una prohibición de esta índole sería incompatible con el artículo 1 UE, a tenor del cual, en el seno de la Unión Europea, «las decisiones serán tomadas de la forma más abierta […] que sea posible».
(véanse los apartados 68 y 69)
6. El principio de apertura, consagrado en el artículo 1 UE según el cual «las decisiones serán tomadas de la forma más abierta […] que sea posible», se refleja en el artículo 255 CE, que garantiza, con ciertas condiciones, el derecho de los ciudadanos a acceder a los documentos de las instituciones. También se expresa, en particular, en el artículo 254 CE, que supedita la entrada en vigor de determinados actos de las instituciones a su publicación, y por las numerosas disposiciones del Derecho comunitario que, al igual que el artículo 21, apartado 1, del Reglamento nº 17, obligan a las instituciones a dar cuenta al público de sus actividades. De conformidad con este principio, y a falta de disposiciones que ordenen o prohíban explícitamente una publicación, la facultad de las instituciones de hacer públicos los actos que adoptan constituye la norma, para la que existen excepciones en la medida en que el Derecho comunitario se oponga a la divulgación de dichos actos o de una parte de la información que contienen, en particular mediante las disposiciones que garantizan el respeto del secreto profesional.
(véase el apartado 69)
7. Ni el artículo 287 CE ni el Reglamento nº 17 indican expresamente qué información está amparada por el secreto profesional, fuera de los secretos comerciales. A este respecto, no cabe deducir del artículo 20, apartado 2, del Reglamento nº 17, que éste sea el caso de toda la información obtenida en aplicación del citado Reglamento, exceptuando aquélla cuya publicación resulte obligatoria en virtud de su artículo 21. En efecto, al igual que el artículo 287 CE, el artículo 21, apartado 2, del Reglamento nº 17, que aplica esta disposición del Tratado en el ámbito de las normas sobre competencia aplicables a las empresas, se opone únicamente a la divulgación de informaciones que «por su propia naturaleza, se hallan amparadas por el secreto profesional».
Para que la información esté amparada, por su propia naturaleza, por el secreto profesional, es necesario, en primer lugar, que sólo la conozca un número restringido de personas. Además, debe tratarse de información cuya divulgación puede causar un serio perjuicio a la persona que la ha proporcionado o a un tercero. Por último, es necesario que los intereses que la divulgación de la información puede lesionar sean objetivamente dignos de protección. La apreciación de la confidencialidad de una información requiere ponderar, pues, por una parte, los intereses legítimos que se oponen a su divulgación y, por otra, el interés general que exige que las actividades de las instituciones comunitarias se desarrollen de la forma más abierta posible.
El legislador comunitario ha ponderado el interés general en la transparencia de la acción comunitaria y los intereses que pueden oponérsele en diferentes actos de Derecho derivado, en particular en el Reglamento nº 45/2001, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales por las instituciones y los organismos comunitarios y a la libre circulación de estos datos, y en el Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión. Si bien es cierto que el concepto de «secreto profesional» forma parte del Derecho primario, ya que figura en el artículo 287 CE, y que el Derecho derivado no puede en ningún caso modificar las disposiciones del Tratado, la interpretación del Tratado realizada por el legislador comunitario en relación con una cuestión que no está expresamente regulada allí constituye un importante indicio de la manera en que debe entenderse la disposición de que se trate.
De todo ello se deduce que, en la medida en que tales disposiciones de Derecho derivado prohíban la divulgación pública de información o excluyan el acceso del público a los documentos que la contienen, dicha información debe considerarse amparada por el secreto profesional. En cambio, en la medida en que el público tenga derecho a acceder a documentos que contienen determinada información, dicha información no puede considerarse amparada, por su propia naturaleza, por el secreto profesional.
(véanse los apartados 70 a 72 y 74)
8. En cuanto a la publicación de las decisiones de la Comisión adoptadas en aplicación del Reglamento nº 17, el artículo 20 de dicho Reglamento prohíbe en particular, además de la divulgación de secretos comerciales, la publicación de información a la que se apliquen las excepciones al derecho de acceso a los documentos establecidas en el artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, o que esté protegida por otras normas de Derecho derivado, tales como el Reglamento nº 45/2001, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales por las instituciones y los organismos comunitarios y a la libre circulación de estos datos. Por el contrario, el mencionado artículo no se opone a la publicación de información que el público tiene el derecho de conocer a través del derecho de acceso a los documentos.
(véase el apartado 75)
9. El artículo 21, apartado 2, del Reglamento nº 17 debe interpretarse en el sentido de que limita la obligación impuesta a la Comisión por el primer apartado de publicar las decisiones que adopte en aplicación de los artículos 2, 3, 6, 7 y 8 de dicho Reglamento exigiendo únicamente que se mencionen las partes interesadas y «los elementos esenciales» de dichas decisiones, con objeto de facilitar la tarea de la Comisión de informar al público de éstas, habida cuenta en especial de las exigencias lingüísticas derivadas de la publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas . En cambio, dicha disposición no restringe la facultad de la Comisión de publicar el texto íntegro de sus decisiones, si lo estima oportuno y si sus recursos se lo permiten, a condición de respetar el secreto profesional.
Aunque la Comisión está sometida, pues, a la obligación general de publicar exclusivamente versiones no confidenciales de sus decisiones, para garantizar la observancia de dicha obligación no es necesario interpretar el artículo 21, apartado 2, en el sentido de que concede un derecho específico a los destinatarios de las decisiones adoptadas con arreglo a los artículos 2, 3, 6, 7 y 8 del Reglamento nº 17, en virtud del cual éstos podrían oponerse a que la Comisión publicara en el Diario Oficial (y, en su caso, también en el sitio Internet de esta institución) la información que, pese a no ser confidencial, no resultara «esencial» para la comprensión de la parte dispositiva de dichas decisiones.
Por otro lado, el interés de una empresa, participante en una práctica colusoria, en que no se divulguen públicamente los detalles de su conducta constitutiva de infracción no merece ninguna protección particular, habida cuenta del interés del público en conocer con la mayor amplitud posible los motivos de cualquier acción de la Comisión, del interés de los operadores económicos en saber cuáles son las conductas por las que pueden ser sancionados y del interés de las personas perjudicadas por la infracción en conocer sus detalles, con el fin de poder hacer valer, en su caso, sus derechos frente a las empresas sancionadas.
(véanse los apartados 76 a 78 y 88)
10. La inclusión, en una decisión por la que se imponen multas, de constataciones de hecho relacionadas con una práctica colusoria no puede quedar supeditada al requisito de que la Comisión sea competente para declarar la existencia de una infracción en lo que a ellas respecta o de que haya declarado efectivamente la existencia de tal infracción. En efecto, la Comisión puede describir legítimamente, en una decisión por la que se declara la existencia de una infracción y se impone una sanción, el contexto fáctico e histórico en el que se inserta la conducta imputada. Lo mismo cabe decir de la publicación de dicha descripción, dado que puede resultar útil para que el público interesado comprenda plenamente los motivos de la decisión. A este respecto, corresponde a la Comisión juzgar la oportunidad de incluir tal información.
(véase el apartado 89)
11. El Reglamento nº 45/2001, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales por las instituciones y los organismos comunitarios y a la libre circulación de estos datos, tiene por objeto proteger a las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de sus datos personales. Una persona jurídica, no forma parte de las personas a las que el Reglamento pretende garantizar una protección y por ello, no puede invocar una supuesta infracción de las normas establecidas en él.
(véase el apartado 95)
12. Con independencia de las obligaciones de publicidad que le impone, en particular, el Reglamento nº 17, la Comisión dispone de un importante margen de apreciación para valorar, caso por caso, la publicidad que debe dar a sus actos. No tiene obligación alguna de tratar del mismo modo, a este respecto, actos de naturaleza idéntica. En particular, el principio de igualdad no prohíbe que la Comisión difunda previamente en su sitio Internet, en las lenguas disponibles o en la(s) más conocida(s) por el público interesado, textos que van a publicarse en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, pero de los que todavía no dispone de una versión en todas las lenguas oficiales. A este respecto, el hecho de disponer únicamente de determinadas versiones lingüísticas constituye una diferencia suficiente para justificar tal diferencia de trato.
(véase el apartado 102)