Asunto T‑95/03
Asociación de Empresarios de Estaciones de Servicio de la Comunidad Autónoma de Madrid y Federación Catalana de Estaciones de Servicio
contra
Comisión de las Comunidades Europeas
«Ayudas de Estado — Legislación que establece medidas urgentes de intensificación de la competencia en el sector de la distribución al por menor de productos petrolíferos — Decisión de no plantear objeciones — Admisibilidad — Personas jurídicas — Actos que les afectan individualmente — Error manifiesto de apreciación — Obligación de motivación — Obligación de incoar el procedimiento de investigación formal — Plazo razonable»
Sentencia del Tribunal de Primera Instancia (Sala Segunda ampliada) de 12 de diciembre de 2006
Sumario de la sentencia
1. Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Actos que les afectan directa e individualmente
(Arts. 88 CE, aps. 2 y 3, y 230 CE, párr. 4)
2. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto
(Art. 87 CE, ap. 1)
3. Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance
(Art. 253 CE)
4. Ayudas otorgadas por los Estados — Examen por la Comisión
(Art. 88 CE, ap. 3)
5. Ayudas otorgadas por los Estados — Examen por la Comisión — Fase preliminar y fase contradictoria
[Arts. 87 CE, ap. 1, y 88 CE, aps. 2 y 3; Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, art. 4, ap. 4]
1. Cuando, sin iniciar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, la Comisión declara, sobre la base del apartado 3 del mismo artículo, que una ayuda es compatible con el mercado común, los beneficiarios de las garantías de procedimiento previstas en el apartado 2 de dicho artículo, únicamente pueden obtener su respeto si tienen la posibilidad de impugnar la decisión basada en el apartado 3 ante el juez comunitario.
Por ello, el juez comunitario declarará la admisibilidad de un recurso de anulación de una decisión basada en el artículo 88 CE, apartado 3, interpuesto por un interesado, en virtud del artículo 88 CE, apartado 2, cuando el actor del recurso, mediante su interposición, pretenda que se salvaguarden los derechos de procedimiento que le confiere la disposición mencionada en último lugar.
En cambio, si el demandante cuestiona el fundamento de la decisión de apreciación de la ayuda en sí misma, el mero hecho de que pueda ser considerado interesado en el sentido del artículo 88 CE, apartado 2, no basta para reconocer la admisibilidad del recurso. En tal caso, debe demostrar que goza de una situación particular a efectos de la jurisprudencia Plaumann/Comisión, 25/62. Ello sucedería, en particular, si la posición del demandante en el mercado se viese afectada sustancialmente por la ayuda objeto de la decisión de que se trate.
(véanse los apartados 45, 46 y 48)
2. Una normativa nacional que tiene la finalidad de facilitar la entrada de los hipermercados en el mercado de la distribución de productos petrolíferos suprimiendo determinadas limitaciones de carácter urbanístico y simplificando los procedimientos administrativos relacionados con la instalación de una estación de servicio, sin exonerar por ello, no obstante, a los propietarios de hipermercados de obligación alguna de cesión en beneficio del Estado, prevista por la legislación aplicable o derivada de una práctica administrativa generalizada de las autoridades locales, no supone ninguna transferencia directa o indirecta de recursos públicos y, por tanto, no puede ser considerada ayuda de Estado.
En efecto, una medida estatal que no implica una transferencia directa o indirecta de recursos del Estado no puede ser calificada de ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, aunque cumpla los demás requisitos previstos por dicha disposición.
(véanse los apartados 87, 91 y 104)
3. La obligación de motivación constituye una formalidad sustancial que debe distinguirse de la cuestión del fundamento de la motivación, pues ésta pertenece al ámbito de la legalidad del acto controvertido en cuanto al fondo.
La motivación exigida por el artículo 253 CE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control. Esta exigencia debe apreciarse en función de las circunstancias del caso. La cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 253 CE del Tratado debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. Por lo que se refiere, más concretamente, a una decisión de la Comisión que declara la inexistencia de una ayuda de Estado denunciada, la Comisión está obligada a exponer al denunciante de manera suficiente las razones por las que los elementos de hecho y de Derecho invocados en la denuncia no han sido suficientes para demostrar la existencia de una ayuda de Estado. Sin embargo, la Comisión no está obligada a pronunciarse sobre elementos que estén manifiestamente fuera de contexto, carentes de significado o claramente secundarios.
(véanse los apartados 107 y 108)
4. En el supuesto de que las medidas estatales controvertidas en relación con la prohibición de ayudas de Estado no hayan sido notificadas por el Estado miembro afectado, la Comisión no se encuentra obligada a efectuar un examen preliminar de estas medidas en un plazo determinado. No obstante, cuando terceros interesados han presentado a la Comisión denuncias relativas a medidas estatales que no han sido objeto de la notificación, dicha institución está obligada, en el marco de la fase previa prevista en el artículo 88 CE, apartado 3, a proceder a un examen diligente e imparcial de las denuncias, en interés de una correcta aplicación de las normas fundamentales del Tratado relativas a las ayudas de Estado. De ello se deduce, en particular, que la Comisión no puede prolongar indefinidamente el examen preliminar de unas medidas estatales contra las que se ha presentado una denuncia, pues dicho examen tiene por único objeto permitir a la Comisión esbozar una primera opinión sobre la calificación de las medidas sujetas a su apreciación y sobre su compatibilidad con el mercado común.
Para apreciar si la duración de un procedimiento de examen preliminar resulta razonable será preciso tener en cuenta las circunstancias propias de cada asunto y, en particular, el contexto del mismo, las diferentes fases del procedimiento que debe seguir la Comisión, la complejidad del asunto y su trascendencia para las diferentes partes interesadas.
No obstante, si bien la observancia de un plazo razonable en la tramitación de los procedimientos administrativos constituye un principio general de Derecho comunitario, aplicable en el contexto de un procedimiento de investigación de una ayuda estatal, cuyo respeto garantiza el órgano jurisdiccional comunitario, el mero hecho de haber adoptado una decisión en un plazo que va más allá de lo razonable no basta para hacer ilegal una decisión adoptada por la Comisión como consecuencia de un procedimiento de investigación formal incoado con arreglo al artículo 88 CE, apartado 3.
(véanse los apartados 121, 122 y 130)
5. Del artículo 4, apartado 4, del Reglamento nº 659/1999 y de la jurisprudencia se desprende que la Comisión debe iniciar el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, si un primer examen no le ha permitido resolver todas las dificultades planteadas por la cuestión de si una medida estatal sometida a su control constituye una ayuda en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, al menos cuando, al realizar este primer examen, no ha podido convencerse de que la medida de que conoce, suponiendo que constituya una ayuda, es en cualquier caso compatible con el mercado común.
El transcurso de un período que excede en gran medida de lo normalmente necesario para un primer examen efectuado en el marco de las disposiciones del artículo 88 CE, apartado 3, puede, junto con otros elementos, conducir a reconocer que la Comisión tuvo serias dificultades de apreciación que exigieron que se iniciase el procedimiento establecido en el artículo 88 CE, apartado 2.
No obstante, la circunstancia de que la Comisión expresase, sobre la base de los elementos de que disponía, dudas sobre el carácter de ayuda de Estado de una medida estatal, y ya no expresara tales reservas después de que los denunciantes le comunicaran elementos adicionales, no permite estimar que la Comisión se enfrentó a serias dificultades. En efecto, si bien no dispone de ninguna facultad discrecional en cuanto a la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, cuando aprecia la existencia de tales dudas, la Comisión disfruta de cierto margen de apreciación en la investigación y el examen de las circunstancias para determinar si éstas suscitan dificultades serias. Conforme a la finalidad del artículo 88 CE, apartado 3, y al deber de buena administración que le incumbe, la Comisión puede, en particular, iniciar un diálogo con los denunciantes con objeto de superar, en el transcurso del procedimiento previo, las dificultades que en su caso hayan surgido. Pues bien, esta facultad presupone que la Comisión pueda adaptar su postura en función de los resultados del diálogo entablado, sin que esta adaptación deba interpretarse a priori como la acreditación de la existencia de serias dificultades.
Además, en la medida en que la Comisión no tiene la obligación de entablar un debate contradictorio con los denunciantes y que, por ello, no está obligada a indicarles la base, según el Derecho nacional, sobre la que pretende fundamentar su decisión, la mera ausencia de tal indicación no implica tampoco que la Comisión tuviese este tipo de dificultades.
(véanse los apartados 134, 135, 139 y 140)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Segunda ampliada)
de 12 de diciembre de 2006 (*)
«Ayudas de Estado – Legislación que establece medidas urgentes de intensificación de la competencia en el sector de la distribución al por menor de productos petrolíferos – Decisión de no plantear objeciones – Admisibilidad – Personas jurídicas – Actos que les afectan individualmente – Error manifiesto de apreciación – Obligación de motivación – Obligación de incoar el procedimiento de investigación formal – Plazo razonable»
En el asunto T‑95/03,
Asociación de Empresarios de Estaciones de Servicio de la Comunidad Autónoma de Madrid, con domicilio social en Madrid,
Federación Catalana de Estaciones de Servicio, con domicilio social en Barcelona,
representadas por el Sr. J.M. Jiménez Laiglesia, la Sra. M. Delgado Echevarría y el Sr. R. Ortega Bueno, abogados,
partes demandantes,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. J. Buendía Sierra, en calidad de agente, asistido por los Sres. J. Rivas Andrés y J. Gutiérrez Gisbert, abogados,
parte demandada,
apoyada por
Reino de España, representado inicialmente por el Sr. E. Braquehais Conesa, posteriormente por el Sr. M. Muñoz Pérez, en calidad de agentes,
y
Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribución (ANGED), con domicilio social en Madrid, representada por los Sres. J. Pérez-Bustamante Köster y J. Passás Ogallar, abogados,
partes coadyuvantes,
que tiene por objeto la anulación de la Decisión C(2002) 4355 final de la Comisión, de 13 de noviembre de 2002, relativa a la legislación española sobre la apertura de estaciones de servicio por hipermercados,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (Sala Segunda ampliada),
integrado por el Sr. J. Pirrung, Presidente, y los Sres. A.W.H. Meij y N.J. Forwood, la Sra. I. Pelikánová y el Sr. S. Papasavvas, Jueces;
Secretario: Sr. J. Palacio González, administrador principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 18 de octubre de 2005;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
1. Normativa española
1 El artículo 47, párrafo segundo, de la Constitución Española establece que «la comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos».
2 Los artículos 3, 7, 8, 14 y 18 de la Ley 6/1998, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (en lo sucesivo, «LRSV»), establecen:
«Artículo 3
[…]
La participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística de los entes públicos, se producirá en los términos fijados por la presente Ley y las demás que sean de aplicación.
[…]
Artículo 7
[…]
A los efectos de la presente Ley, el suelo se clasifica en urbano, urbanizable y no urbanizable o clases equivalentes reguladas por la legislación urbanística.
Artículo 8
[…]
Tendrán la condición de suelo urbano, a los efectos de esta Ley:
a) El suelo ya transformado por contar, como mínimo, con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica o por estar consolidados por la edificación en la forma y con las características que establezca la legislación urbanística.
b) Los terrenos que en ejecución del planeamiento hayan sido urbanizados de acuerdo con el mismo.
[…]
Artículo 14
[…]
1. Los propietarios de terrenos en suelo urbano consolidado por la urbanización deberán completar a su costa la urbanización necesaria para que los mismos alcancen –si aún no la tuvieran– la condición de solar, y edificarlos en plazo si se encontraran en ámbitos para los que así se haya establecido por el planeamiento y de conformidad con el mismo.
2. Los propietarios de terrenos de suelo urbano que carezcan de urbanización consolidada deberán asumir los siguientes deberes:
[…]
c) Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración actuante el suelo correspondiente al 10 por 100 del aprovechamiento del correspondiente ámbito; este porcentaje, que tiene carácter de máximo, podrá ser reducido por la legislación urbanística. Asimismo, esta legislación podrá reducir la participación de la Administración actuante en las cargas de urbanización que correspondan a dicho suelo.
[…]
Artículo 18
[…]
La transformación del suelo clasificado como urbanizable comportará para los propietarios del mismo los siguientes deberes:
[…]
4) Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración actuante el suelo correspondiente al 10 por 100 del aprovechamiento del sector o ámbito correspondiente; este porcentaje, que tiene carácter de máximo, podrá ser reducido por la legislación urbanística. Asimismo, esta legislación podrá reducir la participación de la Administración actuante en las cargas de urbanización que correspondan a dicho suelo.
[…]»
3 La disposición transitoria primera (en lo sucesivo, «DT 1») del Real Decreto-ley 6/2000, de Medidas Urgentes de Intensificación de la Competencia en Mercados de Bienes y Servicios (en lo sucesivo, «Decreto-ley») establece:
«Los [hipermercados] que a la entrada en vigor del presente Real Decreto-ley estuvieren en funcionamiento disponiendo al efecto de la oportuna licencia municipal de apertura, podrán incorporar entre sus equipamientos, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3 del presente Real Decreto-ley, una instalación para el suministro de productos petrolíferos, para lo cual se tendrán en cuenta las siguientes reglas:
a) El espacio que ocupen las instalaciones y equipamientos que resulten imprescindibles para el suministro no computará a efectos de volumen edificable ni de ocupación.
b) Las licencias municipales necesarias para la construcción de instalaciones y su puesta en funcionamiento se entenderán concedidas por silencio administrativo positivo si no se notifica la resolución expresa dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a la fecha de la presentación de su solicitud.
c) En todo caso, el establecimiento comercial deberá costear y ejecutar las infraestructuras de conexión de la instalación de suministro de productos petrolíferos con los sistemas generales exteriores de acuerdo con los requisitos y condiciones que establezca el planeamiento.»
4 El artículo 19, apartado 1, de la Ley 16/1989, de Defensa de la Competencia, dispone que «lo establecido en este artículo se entenderá sin perjuicio de los artículos 87 a 89 [CE] […] y del Reglamento (CE) número 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo [de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 87 CE (DO L 83, p. 1)]».
2. Decreto-ley y DT 1
5 El 23 de junio de 2000, el Gobierno español adoptó el Decreto-ley, cuyo objeto era intensificar la competencia en los mercados de bienes y servicios españoles, entre otros en el mercado de suministro al por menor de productos petrolíferos. El Decreto-ley, que contenía la DT 1, no se notificó previamente a la Comisión en virtud del artículo 88 CE, apartado 3.
3. Procedimiento ante la Comisión
6 El 20 de julio de 2000, la Asociación de Empresarios de Estaciones de Servicio de la Comunidad Autónoma de Madrid, la Federación Catalana de Estaciones de Servicio y la Confederación Española de Estaciones de Servicio interpusieron ante la Comisión una denuncia en virtud del artículo 20 del Reglamento nº 659/1999. Las denunciantes alegaban que la adopción de la DT 1 conllevaba la concesión de ayudas de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, a favor de los propietarios de hipermercados y solicitaban a la Comisión la suspensión de dichas ayudas y la apertura de un procedimiento de investigación formal sobre la base del artículo 4, apartado 4, del Reglamento nº 659/1999.
7 Las denunciantes comunicaron información y alegaciones adicionales a la Comisión en varias ocasiones durante los años 2000 y 2001. Asimismo, durante este período tuvieron lugar diversas conversaciones telefónicas y reuniones entre los representantes legales de las denunciantes y los funcionarios de la Comisión.
8 El 28 de diciembre de 2000, la Comisión instó al Reino de España a que se pronunciara sobre el objeto de la denuncia y a que le facilitara información adicional. El Reino de España transmitió su respuesta mediante escrito de 13 de febrero de 2001.
9 Mediante escrito de 8 de febrero de 2002, la Comisión informó a las denunciantes de que, tras un análisis preliminar sobre la base de la información disponible, consideraba que la DT 1 no daba lugar a ninguna transferencia de recursos estatales y, por tanto, no había razones suficientes para continuar la investigación.
10 Mediante escrito de 8 de marzo de 2002, las denunciantes formularon observaciones adicionales. El 18 de septiembre de 2002, las denunciantes, sobre la base del artículo 232 CE, solicitaron a la Comisión que adoptase una decisión conforme al artículo 13 del Reglamento nº 659/1999.
4. Decisión impugnada
11 El 13 de noviembre de 2002, la Comisión adoptó la Decisión C(2002) 4355 final, en la que constataba la ausencia de ayudas de Estado (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
12 Por lo que respecta a la DT 1, letra a), la Comisión estima en primer lugar que dicha disposición constituye una modificación de las características del suelo establecidas por el Plan General de Ordenación Urbana, puesto que permite construir una estación de servicio a los hipermercados que han agotado ya el volumen máximo edificable establecido en el referido Plan sin tener que demoler edificaciones ya existentes. De este modo, los beneficiarios de la DT 1 ya no están obligados a negociar con los municipios para obtener la modificación de las características del suelo donde pretenden construir una estación de servicio. Pues bien, la Comisión, basándose en los artículos 8 y 14 de la LRSV, estima que, puesto que los hipermercados están situados en suelo urbano consolidado, sus propietarios no tienen la obligación conforme al Derecho español de ceder a la Administración local una parte de las plusvalías generadas por la edificabilidad adicional. Por tanto, la DT 1 no exime a los propietarios de los hipermercados de una obligación de cesión en beneficio del Estado. Según la Comisión, esta postura queda confirmada por la sentencia del Tribunal Constitucional 54/2002 (en lo sucesivo, «sentencia 54/2002»), según la cual la legislación nacional excluye toda cesión obligatoria por parte de los propietarios de suelo urbano consolidado de las plusvalías generadas por la extensión de la edificabilidad.
13 En segundo lugar, la Comisión estima que la DT 1, letra a), no modifica el uso del suelo donde se asientan los hipermercados conforme al planeamiento municipal pertinente. En efecto, según la Comisión, esta disposición se refiere únicamente al volumen edificable y a los límites de ocupación. Por tanto, en caso de que la definición del tipo de uso del suelo no permita la incorporación de una estación de servicio, su propietario deberá instar su modificación siguiendo el procedimiento administrativo previsto.
14 La Comisión estima, además, que la DT 1, letra b), solamente disminuye el período de aplicación del silencio administrativo positivo y no impide que todos los concesionarios de una licencia estén obligados a pagar las respectivas tarifas por su concesión.
15 Por último, la Comisión afirma que los hipermercados están obligados a obtener las licencias necesarias para la instalación y explotación de un establecimiento para la venta minorista de productos petrolíferos y que dichos establecimientos deben respetar las condiciones técnicas exigibles. De ello deduce la Comisión que, a este respecto, los hipermercados no gozan de un trato más favorable que los demás operadores del sector.
16 En conclusión, la Comisión estima, basándose en el artículo 14 de la LRSV y en la interpretación de éste por el Tribunal Constitucional, que la normativa española prohíbe la imposición de cualquier obligación de cesión de una parte de las plusvalías a los propietarios de suelo urbano consolidado, como los propietarios de los hipermercados a que se refiere la DT 1. De ello deduce la Comisión que la DT 1 no supone una pérdida de recursos públicos ni una renuncia a la recaudación de éstos y que, por tanto, se trata de una decisión del Estado de índole reguladora que no implica ninguna transferencia directa o indirecta de los recursos del Estado. Por esta razón, llega a la conclusión de que la DT 1 no constituye una ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE.
Procedimiento y pretensiones de las partes
17 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 8 de marzo de 2003, la Asociación de Empresarios de Estaciones de Servicio de la Comunidad Autónoma de Madrid y la Federación Catalana de Estaciones de Servicio interpusieron el presente recurso.
18 El 19 de junio de 2003, el Reino de España solicitó intervenir en el asunto en apoyo de la parte demandada. Mediante auto de 22 de septiembre de 2003, el Presidente de la Sala Segunda ampliada del Tribunal de Primera Instancia admitió dicha intervención. El Reino de España presentó su escrito de formalización de la intervención el 5 de diciembre de 2003. Las demás partes renunciaron a presentar observaciones sobre éste.
19 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 4 de septiembre de 2003, las demandantes renunciaron a la presentación de un escrito de réplica.
20 El 11 de marzo de 2004, la Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribución (ANGED) solicitó intervenir en el asunto en apoyo de la parte demandada. La demandada y las demandantes presentaron sus observaciones sobre la solicitud, respectivamente, los días 25 y 31 de marzo de 2004. Puesto que la solicitud se presentó tras la expiración del plazo de seis semanas contemplado en el artículo 115, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, el Presidente de la Sala Segunda ampliada del Tribunal de Primera Instancia autorizó a la ANGED, mediante auto de 17 de mayo de 2004, a que presentara sus observaciones durante la fase oral en virtud del artículo 116, apartado 6, del Reglamento de Procedimiento.
21 Mediante escrito de 13 de junio de 2005, el Tribunal de Primera Instancia solicitó a las demandantes, a la Comisión y al Reino de España que le transmitieran un documento y respondieran a determinadas preguntas. Las partes respondieron a esta solicitud en el plazo fijado.
22 El 5 de octubre de 2005, la Comisión comunicó al Tribunal de Primera Instancia dos sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de mayo y julio de 2005 que, según ella, eran relevantes para la solución del litigio. La Comisión indicó que tuvo conocimiento de estas sentencias a finales de septiembre de 2005.
23 El 14 de octubre de 2005, las demandantes presentaron sus observaciones sobre las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid presentadas por la Comisión. Como anexo a sus observaciones, las demandantes presentaron, por un lado, extractos del expediente administrativo relativo a una de las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y, por otro lado, una serie de convenios urbanísticos celebrados entre particulares y autoridades locales españolas.
24 En la vista celebrada el 18 de octubre de de 2005 se oyeron los informes de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de Primera Instancia.
25 Las demandantes solicitan al Tribunal de Primera Instancia que:
– Anule la Decisión impugnada.
– Condene en costas a la Comisión.
26 La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
– Se pronuncie sobre la admisibilidad del recurso.
– Desestime el recurso por infundado.
– Condene en costas a las demandantes.
27 El Reino de España y la ANGED solicitan al Tribunal de Primera Instancia que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas a las demandantes.
Sobre la admisibilidad
1. Sobre la admisibilidad de determinados anexos a las observaciones de las demandantes de 14 de octubre de 2005
28 Como anexo a sus observaciones de 14 de octubre de 2005 relativas a las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid presentadas por la Comisión, las demandantes comunicaron una serie de extractos de los Boletines Oficiales de las Comunidades Autónomas españolas, con fechas de 9 de mayo de 2003, 17 de febrero de 2004, 28 de marzo y 1 de julio de 2005, en relación con determinados convenios urbanísticos celebrados entre particulares y autoridades locales.
29 Cabe observar, en primer lugar, que, contrariamente a las alegaciones de las demandantes, estos documentos no guardan relación con las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid presentadas por la Comisión y, por ello, no pueden considerarse una respuesta a la comunicación de dichas sentencias por parte de la Comisión.
30 En segundo lugar, es preciso señalar que la existencia de los convenios urbanísticos, como los referidos en los extractos comunicados, fue invocada por las demandantes en su demanda, así como en su denuncia ante la Comisión. Por tanto, las demandantes no pueden sostener que, al comunicar dichos extractos al Tribunal de Primera Instancia, responden a una nueva alegación formulada por la Comisión en sus observaciones de 5 de octubre de 2005.
31 En tercer lugar, debe indicarse que las demandantes no aducen ninguna razón por la cual no hubieran podido comunicar los extractos en una fecha anterior.
32 En vista de lo anterior, procede excluir de los autos, en virtud del artículo 48, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, los extractos de los Boletines Oficiales de las Comunidades Autónomas españolas transmitidos como anexo a las observaciones de las demandantes de 14 de octubre de 2005, debido a su presentación extemporánea.
2. Sobre la admisibilidad del recurso
Alegaciones de las partes
33 Sin invocar una causa de inadmisión mediante escrito separado, la Comisión considera que procede declarar la inadmisibilidad del recurso.
34 Basándose en la jurisprudencia, la Comisión estima que el recurso interpuesto por las demandantes, que son asociaciones de empresas, sólo puede admitirse en dos supuestos. El primero requiere que los miembros de las asociaciones demandantes también puedan interponer un recurso a título individual. En el segundo supuesto, es preciso que la Decisión impugnada haya afectado a la posición negociadora de las partes demandantes. En opinión de la Comisión, el recurso interpuesto por las demandantes no cumple ninguno de estos requisitos.
35 La Comisión considera, en primer lugar, que la Decisión impugnada no afecta directa e individualmente a los miembros de las asociaciones demandantes. A su juicio, en efecto, la Decisión impugnada sólo afecta a la situación competitiva de los miembros de las asociaciones demandantes de manera potencial e indirecta. Por tanto, éstos no están legitimados para interponer un recurso de anulación contra la Decisión impugnada. En segundo lugar, la Comisión estima que la Decisión impugnada no ha afectado a la posición negociadora de las demandantes ni a su papel de interlocutor importante. En la vista, la Comisión añadió que las demandantes no habían presentado datos precisos en relación con la manera en que la DT 1 afectaba sensiblemente a la posición de los miembros de dichas asociaciones.
36 En respuesta a la alegación relativa a la inexistencia de vías de recurso nacionales, la Comisión señala que el mecanismo previsto en el artículo 19 de la Ley de Defensa de la Competencia, cuya eficacia cuestionan las demandantes, sólo se refiere a la aplicación de las disposiciones nacionales sobre ayudas de Estado. Pues bien, según la Comisión, nada hubiera impedido a las demandantes invocar ante los tribunales españoles el efecto directo del artículo 88 CE, apartado 3, alegando la presencia de supuestas ayudas de Estado ilegales. Por tanto, a su juicio, las demandantes no estaban privadas de una tutela judicial efectiva.
37 El Reino de España secunda las alegaciones de la Comisión. Subraya que la Confederación Española de Estaciones de Servicio, asociación de carácter nacional, no ha participado en el presente recurso, pese a que sí lo había hecho en el procedimiento administrativo ante la Comisión, lo cual, a su juicio, ahonda en la falta de legitimación de las demandantes. En la vista, el Reino de España expuso, por un lado, que las demandantes disponen de vías de recurso nacionales eficaces y, por otro lado, que el presente asunto no podía dar lugar a la aplicación de la jurisprudencia establecida en las sentencias del Tribunal de Justicia de 19 de mayo de 1993, Cook/Comisión (C‑198/91, Rec. p. I‑2487), y de 15 de junio de 1993, Matra/Comisión (C‑225/91, Rec. p. I‑3203), debido a que, en el presente caso, las demandantes no alegaban una vulneración de sus derechos de procedimiento.
38 Las demandantes consideran que debe admitirse su recurso. Estiman, en primer lugar, que tienen legitimación, puesto que la Decisión impugnada les afecta directa e individualmente. En efecto, dado que la DT 1 no fue notificada a la Comisión por el Reino de España, la Comisión procedió a su examen a partir de su denuncia. Además, las demandantes mantuvieron un contacto constante con los funcionarios de la Comisión que instruían el asunto, presentaron sus observaciones a la Comisión y la guiaron en su análisis de la DT 1. Las demandantes alegan asimismo que el escrito de la Comisión de 8 de febrero de 2002, que contenía la postura preliminar de dicha institución (véase el apartado 9 supra), se dirigía exclusivamente a ellas y que la Decisión impugnada, en la que se las mencionaba en varias ocasiones, les fue remitida tras haber sido enviada al Reino de España. Por último, las asociaciones demandantes aducen que ya han actuado ante la Comisión en el pasado para defender los intereses profesionales de sus miembros, de conformidad con sus estatutos.
39 En segundo lugar, las asociaciones demandantes sostienen que sus miembros, que son competidores directos de los beneficiarios de la DT 1, resultan directamente afectados por la Decisión impugnada. A su juicio, en efecto, la aplicación de la DT 1 produce un perjuicio grave a los titulares de las estaciones de servicio establecidas o cuya construcción está siendo objeto de tramitación en el área de influencia de los hipermercados. En su opinión, el hecho de que los beneficiarios de la DT 1 no estén obligados a efectuar una cesión en beneficio del Estado para abrir una estación de servicio representa para ellos una ventaja competitiva en comparación con los demás operadores.
40 En último lugar, las demandantes alegan que carecen de vía de acción en España para denunciar la concesión de ayudas de Estado. En efecto, sostienen que la única vía existente, el mecanismo previsto en el artículo 19 de la Ley de Defensa de la Competencia, carece de la más mínima efectividad práctica, puesto que no permite a los particulares denunciar la concesión de ayudas o participar en el procedimiento como parte interesada. Además, el Tribunal de Defensa de la Competencia tiene plena discrecionalidad para adoptar una decisión sobre las ayudas y para emitir un informe, que sin embargo no es vinculante para el Gobierno español en lo que atañe a la modificación o supresión de las medidas controvertidas.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
41 Según la jurisprudencia, los sujetos distintos de los destinatarios de una decisión sólo pueden alegar que se ven afectados individualmente si ésta les atañe en razón de determinadas cualidades que les son propias o de una situación de hecho que los caracteriza frente a cualquier otra persona y por ello los individualiza de manera análoga a la del destinatario (sentencias del Tribunal de Justicia de 15 de julio de 1963, Plaumann/Comisión, 25/62, Rec. pp. 197 y ss., especialmente p. 223; Cook/Comisión, antes citada, apartado 20; Matra/Comisión, antes citada, apartado 14, y de 13 de diciembre de 2005, Comisión/Aktionsgemeinschaft Recht Und Eigentum, C‑78/03 P, Rec. p. I‑10737, apartado 33).
42 Asimismo, una asociación encargada de defender los intereses colectivos de empresas sólo está legitimada, en principio, para interponer un recurso de anulación contra una Decisión final de la Comisión en materia de ayudas de Estado si dichas empresas también pueden hacerlo a título individual o si puede invocar un interés propio para ejercitar la acción, en especial debido a que el acto cuya anulación se solicita afecta a su posición de negociadora (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 29 de septiembre de 2000, CETM/Comisión, T‑55/99, Rec. p. II‑3207, apartado 23).
43 Por consiguiente, corresponde al Tribunal de Primera Instancia comprobar si puede considerarse que, en el caso de autos, la Decisión impugnada afecta individualmente a los miembros de las asociaciones demandantes o, al menos, a algunos de ellos.
44 A este respecto, debe recordarse que, en el procedimiento de control de las ayudas de Estado previsto en el artículo 88 CE debe distinguirse, por una parte, la fase previa de examen de la ayudas, establecida en el apartado 3 de este artículo, cuyo único objeto es permitir a la Comisión formarse una primera opinión sobre la compatibilidad parcial o total de la ayuda controvertida y, por otra, la fase de investigación, prevista en el apartado 2 del mismo artículo. El Tratado CE tan sólo prevé la obligación de la Comisión de requerir a los interesados para que presenten sus observaciones en el marco de esta fase de investigación, cuya finalidad es permitir a la Comisión obtener una información completa sobre el conjunto de datos del asunto (sentencias del Tribunal de Justicia Cook/Comisión, antes citada, apartado 22; Matra/Comisión, antes citada, apartado 16; de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink’s France, C‑367/95 P, Rec. p. I‑1719, apartado 38, y Comisión/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, antes citada, apartado 34).
45 Cuando, sin iniciar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, la Comisión declara, sobre la base del apartado 3 del mismo artículo, que una ayuda es compatible con el mercado común, los beneficiarios de las garantías de procedimiento previstas en el apartado 2 de dicho artículo, únicamente pueden obtener su respeto si tienen la posibilidad de impugnar la decisión basada en el apartado 3 ante el juez comunitario (sentencias Cook/Comisión, antes citada, apartado 23; Matra/Comisión, antes citada, apartado 17; Comisión/Sytraval y Brink’s France, antes citada, apartado 40, y Comisión/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, antes citada, apartado 35).
46 Por estos motivos, el juez comunitario declarará la admisibilidad de un recurso de anulación de una decisión basada en el artículo 88 CE, apartado 3, interpuesto por un interesado, en virtud del artículo 88 CE, apartado 2, cuando el actor del recurso, mediante su interposición, pretenda que se salvaguarden los derechos de procedimiento que le confiere la disposición mencionada en último lugar (sentencia Comisión/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, antes citada, apartado 35; véanse igualmente, en este sentido, las sentencias Cook/Comisión, antes citada, apartados 23 a 26, y Matra/Comisión, antes citada, apartados 17 a 20).
47 Pues bien, los interesados a efectos del artículo 88 CE, apartado 2, que en consecuencia, con arreglo al artículo 230 CE, párrafo cuarto, pueden interponer recursos de anulación, son las personas, empresas o asociaciones que puedan verse afectadas en sus intereses por la concesión de la ayuda, es decir, en particular, las empresas competidoras de las beneficiarias de esa ayuda y las organizaciones profesionales (sentencias Comisión/Sytraval y Brink’s France, antes citada, apartado 41, y Comisión/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, antes citada, apartado 36).
48 En cambio, si el demandante cuestiona el fundamento de la decisión de apreciación de la ayuda en sí misma, el mero hecho de que pueda ser considerado interesado en el sentido del artículo 88 CE, apartado 2, no basta para reconocer la admisibilidad del recurso. En tal caso, debe demostrar que goza de una situación particular a efectos de la jurisprudencia Plaumann/Comisión, antes citada. Ello sucedería, en particular, si la posición del demandante en el mercado se viese afectada sustancialmente por la ayuda objeto de la decisión de que se trate (sentencia Comisión/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, antes citada, apartado 37).
49 Mediante el presente recurso, las asociaciones demandantes rebaten el fundamento de la Decisión impugnada. Por lo tanto, debe examinarse si han indicado de manera pertinente las razones por las que la DT 1 puede afectar sustancialmente la posición de, al menos, algunos de sus miembros en el mercado español de la distribución al por menor de productos petrolíferos.
50 A este respecto, contrariamente a lo alegado por la Comisión, las precisiones dadas por las asociaciones demandantes en la vista, en lo tocante, más concretamente, a la situación de algunos de sus miembros, no pueden considerarse extemporáneas con arreglo al artículo 48, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento. Sirven, en efecto, para profundizar en el debate entre las partes (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 26 de septiembre de 2002, Sgaravatti Mediterranea/Comisión, T‑199/99, Rec. p. II‑3731, apartados 67 y 70), puesto que se limitan a completar, en respuesta a las alegaciones de inadmisibilidad de la Comisión, la argumentación formulada en el escrito de demanda, según la cual la DT 1 tiene un impacto negativo en la situación competitiva de las empresas que explotan estaciones de servicio, como los miembros de las asociaciones demandantes. En todo caso, dado que en cualquier momento el juez comunitario puede examinar de oficio los requisitos de admisibilidad del recurso, nada se opone a que tenga en cuenta las indicaciones complementarias facilitadas en la vista.
51 Por su parte, los miembros de las asociaciones demandantes representan, según la respuesta escrita de éstas a las preguntas del Tribunal de Primera Instancia, cuya exactitud no se ha puesto en duda, más de un cuarto de todas las estaciones de servicio existentes en España y, concretamente, el 85 % de las estaciones de servicio de la Comunidad Autónoma de Madrid y el 70 % de las estaciones de servicio de Cataluña.
52 A continuación, procede señalar que, como indicó el Reino de España, la finalidad de la DT 1 era facilitar la entrada de los hipermercados en el mercado español de la distribución al por menor de productos petrolíferos para intensificar la competencia en dicho mercado. Pues bien, tal intensificación puede modificar sustancialmente de manera desfavorable la situación competitiva en el mercado de los demás explotadores de estaciones de servicio.
53 Por otra parte, de la información presentada al Tribunal de Primera Instancia por la Comisión se desprende que el número de estaciones de servicio integradas en hipermercados pasó de 80 a 157 entre 2001 y 2003. Si bien, como alegó la Comisión en la vista, esta última cifra representa únicamente un reducido porcentaje respecto al número total de estaciones de servicio de España, que se situaba en torno a 8.600, no es menos cierto que el aumento considerable del número de estaciones de servicio abiertas en hipermercados no corresponde a la evolución del número total de estaciones de servicio, que, durante el período en cuestión, sólo experimentó una ligera subida del 1 %. Pues bien, según las indicaciones ofrecidas por el Reino de España en la vista, esta evolución desproporcionada del número de estaciones de servicio integradas en hipermercados se debe, al menos parcialmente, a los efectos de la DT 1.
54 Por último, en la vista, las asociaciones demandantes se refirieron, sin que las demás partes lo rebatieran, a la situación de diversas estaciones de servicio explotadas por miembros de dichas asociaciones que experimentaron una caída importante de su nivel de ventas, lo que en algunos casos condujo al cese de su actividad tras la apertura de una estación de servicio por un hipermercado próximo. Las demandantes señalaron también que el volumen de productos petrolíferos vendidos por las estaciones de servicio integradas en hipermercados ha aumentado considerablemente.
55 A la luz de estos elementos, procede considerar acreditado que la medida estatal controvertida podía afectar sustancialmente a la situación competitiva de algunos miembros de las asociaciones demandantes, las cuales, por tanto, están legitimadas para recurrir la Decisión impugnada.
56 Por estos motivos procede declarar la admisibilidad del recurso, sin que sea necesario que el Tribunal de Primera Instancia se pronuncie sobre la legitimación de las propias asociaciones demandantes, ya sea porque la Decisión impugnada afectase a su posición negociadora o porque no dispusiesen de vías de recurso en el Derecho nacional español.
Sobre el fondo
1. Sobre el primer motivo, basado en un apreciación manifiestamente errónea de la legislación española
Sobre la primera parte, basada en la apreciación manifiestamente errónea de la obligación de cesión de las plusvalías
Alegaciones de las partes
57 Las demandantes afirman que, en la Decisión impugnada, cuando la Comisión llegó a la conclusión de que la DT 1 no eximía a los propietarios de hipermercados de una obligación de cesión en beneficio del Estado, no tuvo en cuenta la obligación general de cesión de las plusvalías generadas por la acción urbanística, consagrada por la Constitución española, la legislación nacional, las legislaciones de las Comunidades Autónomas y por la práctica administrativa. En efecto, a su juicio, la DT 1 exime de esta obligación a los propietarios de hipermercados, que, por tanto, pueden acceder al mercado de la distribución al por menor de productos petrolíferos sin tener que soportar las cargas a las que se enfrentan los demás operadores económicos.
58 Según las demandantes, en virtud de la mencionada obligación, los propietarios de los terrenos de todo tipo están obligados a ceder a la Administración local una parte de las plusvalías generadas en sus terrenos por la acción urbanística de esta misma Administración, cualquiera que sea la forma exacta de esta acción. Afirman que esta obligación, establecida en el artículo 47, párrafo segundo, de la Constitución Española, no se agota en las obligaciones previstas por el artículo 14 de la LRSV, único artículo examinado en la Decisión impugnada, que no obstante se refiere únicamente a la cesión obligatoria de una parte de los terrenos en el marco de la urbanización.
59 A este respecto, las demandantes se oponen a la interpretación que hace la Comisión de la sentencia 54/2002, cuando afirma en el apartado 34 de la Decisión impugnada que, en virtud de dicha sentencia, la legislación nacional excluye toda cesión obligatoria de las plusvalías relativas al suelo urbano consolidado, y, por tanto, niega efectivamente la existencia de la obligación general de cesión. Sostienen que, por un lado, dicha sentencia no tenía por objeto definir el alcance del artículo 14 de la LRSV y que, por otro lado, únicamente se refería a la obligación de cesión de un terreno prevista en este artículo. Por tanto, dicha sentencia no se refería a la obligación de cesión general invocada por las demandantes.
60 Las demandantes añaden que la Constitución Española establece un derecho del Estado a exigir cesiones de plusvalías y, en último término, una obligación de exigirlas. Las demandantes explican que el artículo 47, párrafo segundo, de la Constitución Española establece un mandato irrenunciable para el Estado, que debe informar la legislación, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Precisan que la renuncia a exigir el respeto de esta obligación en un caso concreto podría constituir un trato de favor discriminatorio y, por ello, cabría considerarlo ilícito.
61 Para apoyar su tesis, las demandantes citan una serie de medidas legislativas de las Comunidades Autónomas que, en su opinión, recogen esta obligación general y, al mismo tiempo, precisan las modalidades de su ejercicio, en particular, determinando las diversas formas que puede revestir la cesión de las plusvalías.
62 Además, las demandantes afirman que existe en España una práctica administrativa general de celebración de convenios urbanísticos entre los particulares y las administraciones locales. Un convenio de esta índole, que es de naturaleza administrativa y cuya celebración y régimen se definen en las legislaciones de las Comunidades Autónomas, se celebra cuando un particular desea obtener de la Administración local una determinada actuación urbanística consistente en una modificación del planeamiento en vigor. Como contrapartida del compromiso de la Administración local de que se trate para llevar a cabo la actuación solicitada, la otra parte contratante se compromete a una prestación, pecuniaria o de otro tipo, correspondiente a una parte de la plusvalía generada por la actuación de que se trate, en beneficio de la Administración local.
63 Las demandantes añaden que la inexistencia de una regulación que prevea para cada caso concreto las modalidades precisas y el importe de la obligación de cesión del propietario del terreno no puede entenderse como la inexistencia de tal obligación. En efecto, esta ausencia se debe a la naturaleza heterogénea de la actuación urbanística que puede generar tal obligación y al hecho de que la legislación no puede prever todos los supuestos posibles. Por tanto, las autoridades locales determinan y negocian las modalidades e importes correspondientes caso por caso, y las fijan a continuación mediante la firma de un convenio urbanístico con el particular interesado. Las demandantes subrayan que, gracias a la existencia de la DT 1, los propietarios de hipermercados que desean abrir una estación de servicio ya no están sujetos a este procedimiento, es decir, a la negociación con la Administración local de las condiciones de la acción urbanística solicitada, la firma de un convenio urbanístico y, finalmente, la cesión a la Administración de las plusvalías, en la forma prevista por el convenio.
64 Las demandantes afirman que la licitud y validez de tales convenios, así como de la obligación de cesión general que éstos expresan, ha sido reconocida en numerosas ocasiones por los órganos jurisdiccionales españoles. En su opinión, el hecho de que esta práctica es habitual se ve corroborado por la existencia de modelos normalizados de convenios urbanísticos, así como por una amplia doctrina a este respecto.
65 Sostienen que el Tribunal de Defensa de la Competencia ha reconocido igualmente esta práctica administrativa como mecanismo de negociación para obtener una modificación del planeamiento urbanístico por parte de la Administración. Por último, alegan que la existencia de esta práctica, así como sus efectos nefastos, también ha sido reconocida por los empresarios españoles.
66 Las demandantes consideran además que la propia existencia de la DT 1 es una prueba de la existencia de la obligación general de cesión alegada. En efecto, según ellas, si la extensión de la edificabilidad no implicara ninguna carga, la medida controvertida sería irrelevante. Añaden que, en la medida en que la legislación establece la obligación de la Administración de indemnizar a los particulares si se modifica el planeamiento urbanístico en su perjuicio, también debe existir el derecho correlativo de exigir de los particulares una parte de las plusvalías generadas por la acción urbanística.
67 Las demandantes concluyen señalando que, si la interpretación de la sentencia 54/2002 defendida por la Comisión fuera correcta, el impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana sería ilegal por lo que respecta a los propietarios de suelo urbano consolidado. Ahora bien, según ellas, esto no es así.
68 La Comisión refuta la existencia de la obligación de cesión de las plusvalías urbanísticas que alegan las demandantes, aplicable a los propietarios de suelo urbano consolidado y, por tanto, a los propietarios de hipermercados. Señala que tal obligación, por un lado, no está prevista en la legislación española vigente y, por otro lado, no puede ser establecida por una ley de una Comunidad Autónoma o por una práctica administrativa.
69 El Reino de España niega la existencia de formas de participación del Estado en las plusvalías distintas de la prevista en el artículo 14 de la LRSV. Expone que la práctica de los convenios urbanísticos no está generalizada, ni es obligatoria, puesto que entra dentro de la libertad de actuación que el ordenamiento jurídico español reconoce a las administraciones locales. Por tanto, según el Reino de España, no cabe invocar esta práctica para justificar que se están generando unas plusvalías de las que no está participando el Estado.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
70 Procede examinar la tesis de las demandantes según la cual la obligación general de cesión de las plusvalías urbanísticas, aplicable a los propietarios de todo tipo de terrenos, por un lado, está consagrada por el artículo 47, apartado 2, de la Constitución Española, la legislación nacional y la de las Comunidades Autónomas, y, por otro lado, resulta de una práctica administrativa de celebración de convenios urbanísticos.
– Sobre la existencia de una normativa que prevé una obligación de cesión de las plusvalías
71 En primer lugar, cabe observar que el artículo 47, párrafo segundo, de la Constitución Española, según el cual «la comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos», se formula de manera general y abstracta. Resulta, por tanto, como han sostenido la Comisión y el Reino de España, que esta disposición debe ser desarrollada por la legislación. A la luz de los documentos obrantes en autos, procede concluir que este desarrollo lo lleva a cabo la LRSV. En efecto, el artículo 3 de la LRSV recoge la formulación constitucional al disponer que «la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística de los entes públicos, se producirá en los términos fijados por la presente Ley y las demás que sean de aplicación».
72 Así, el artículo 3 de la LRSV establece que las obligaciones de cesión de las plusvalías se rigen por las disposiciones de dicha Ley o, en su caso, por otra ley nacional. Dado que las demandantes no han invocado otras leyes nacionales que establezcan obligaciones de cesión de las plusvalías, procede examinar únicamente las disposiciones relevantes de la LRSV.
73 La LRSV dedica sus artículos 14 y 18 a las obligaciones de los propietarios de las diferentes clases de suelo. Los artículos 14, apartado 2, letra c), y 18 establecen obligaciones de cesión de las plusvalías. Estas obligaciones se aplican respectivamente a los propietarios de suelo urbano no consolidado y a los propietarios de suelo urbanizable. En cambio, el artículo 14, apartado 1, que enumera las obligaciones de los propietarios de terrenos en suelo urbano consolidado, no prevé ninguna obligación de cesión de las plusvalías. En la medida en que en el presente caso no se discute que los hipermercados se sitúan en terrenos urbanos consolidados, es preciso concluir que la LRSV no impone ninguna obligación de cesión de las plusvalías a los propietarios de éstos.
74 En segundo lugar, del análisis del artículo 3 de la LRSV efectuado en el apartado 72 supra se deduce que las Comunidades Autónomas no pueden imponer a los propietarios de suelo urbano consolidado obligaciones adicionales de cesión de las plusvalías. Esta apreciación queda confirmada por la sentencia 54/2002, según la cual la exclusión de toda cesión obligatoria de las plusvalías urbanísticas relativas al suelo urbano consolidado efectuada por el artículo 14, apartado 1, de la LRSV no puede ser modificada por las Comunidades Autónomas. En cualquier caso, es preciso señalar que el examen de las legislaciones de las Comunidades Autónomas presentadas por las demandantes no revela la existencia de obligaciones de cesión de las plusvalías urbanísticas a cargo de los propietarios de suelo urbano consolidado. Por tanto, se constata que el objetivo de estas legislaciones consiste en establecer las modalidades de ejecución de las obligaciones previstas por la LRSV y no en imponer una obligación adicional de cesión de las plusvalías aplicable a todas las clases de suelo.
75 Por consiguiente, las demandantes no han acreditado la existencia en la legislación española de una obligación general de cesión de las plusvalías urbanísticas aplicable a los propietarios de terrenos urbanos consolidados, como los propietarios de hipermercados.
76 A este respecto, procede rechazar la tesis de las demandantes según la cual la inexistencia de una regulación que prevea las modalidades precisas y el importe de la obligación de cesión no puede entenderse como la inexistencia de la obligación general de cesión alegada. En efecto, como ya se ha expuesto, el legislador ha omitido establecer la propia obligación, y no sólo las modalidades de su ejercicio y de la fijación de su importe. Además, a la luz de la sentencia 54/2002, la omisión del legislador parece ser voluntaria. En efecto, el Tribunal Constitucional señaló que el Estado disponía de un amplio margen de configuración en lo que atañe a la participación de la comunidad en las plusvalías urbanísticas y que, dentro de este margen, podía legítimamente concentrar esta participación en determinadas clases de suelo.
77 Tampoco procede acoger la alegación de las demandantes basada en la diversidad de formas que puede adoptar la contrapartida exigida a los propietarios de un terreno en concepto de cesión de las plusvalías. En efecto, si bien es verdad que los artículos relevantes de la LRSV establecen que la obligación adoptará la forma de la cesión de una parcela, no es menos cierto que determinadas legislaciones de las Comunidades Autónomas citadas por las demandantes establecen la posibilidad de reemplazar la cesión de una parcela por otra forma de contrapartida. Además, ya se ha indicado en el apartado 74 supra que las Comunidades Autónomas no pueden establecer obligaciones adicionales de cesión de las plusvalías. Por consiguiente, resulta que las diversas formas de contrapartida son únicamente expresiones de las obligaciones de cesión previstas por la LRSV y que esta circunstancia, por tanto, no permite acreditar la existencia de una obligación de cesión general como la que alegan las demandantes.
78 Procede desestimar igualmente la alegación basada en que la legislación impone a la Administración la obligación de indemnizar a los particulares en el supuesto de que una acción urbanística les cause un perjuicio. En efecto, esta circunstancia no tiene como consecuencia ineludible que el Estado tenga el derecho o incluso la obligación de exigir de los particulares una parte de las plusvalías que genere la acción urbanística. A este respecto, debe recordarse que, como ya se ha expuesto en el apartado 76 supra, de la sentencia 54/2002 se desprende que el Estado español puede legítimamente renunciar a la percepción de las plusvalías relativas a una determinada clase de suelo y, por consiguiente, no establecer la correspondiente obligación de cesión.
79 Por último, procede igualmente rechazar la alegación de las demandantes relativa al impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana. En efecto, está fuera de discusión que la DT 1 no ha eximido en modo alguno a los propietarios de hipermercados de su pago. Asimismo, cabe señalar que este impuesto no grava específicamente las plusvalías urbanísticas, sino los incrementos de valor de un terreno de naturaleza urbana independientemente de su causa. Por tanto, no parece que este impuesto pueda entenderse como una cesión de las plusvalías urbanísticas. Finalmente, las modalidades generales de recaudación de este impuesto se establecen en la legislación nacional, en el presente caso en la Ley 39/1988, Reguladora de las Haciendas Locales. Así, aun en la hipótesis de que este impuesto se considere desde la perspectiva de una cesión de las plusvalías urbanísticas, su percepción no sería incompatible con las disposiciones de la LRSV y la interpretación de ésta por parte de la sentencia 54/2002, según se expone en los apartados 72 y 74 supra, que no excluyen que la legislación nacional pueda establecer obligaciones adicionales.
– Sobre la existencia de una práctica administrativa que autoriza al Estado a exigir la cesión de las plusvalías
80 En lo que atañe a la práctica administrativa alegada por las demandantes, de los documentos obrantes en autos y de los escritos de las partes se desprende que las autoridades locales tienen la posibilidad de modificar el planeamiento mediante convenios urbanísticos celebrados con particulares. No obstante, la interpretación que hace el Tribunal Constitucional de las disposiciones relevantes de la LRSV, expuesta en el apartado 74 supra, sugiere que, cuando uno de estos convenios se refiere a suelo urbano consolidado, la autoridad local no puede exigir del particular una contrapartida.
81 En cualquier caso, los elementos presentados por las demandantes no permiten acreditar la existencia de una práctica administrativa generalizada, en virtud de la cual las autoridades públicas se comprometen sistemáticamente a modificar el planeamiento aplicable en beneficio del propietario de un terreno en suelo urbano consolidado, como contraprestación por la transferencia de una parte de las plusvalías generadas por la modificación.
82 En efecto, en primer lugar, las legislaciones de las Comunidades Autónomas presentadas por las demandantes se limitan a establecer, de manera general, las modalidades de celebración y ejecución de toda clase de convenios urbanísticos. Ahora bien, el mero hecho de que exista este marco jurídico no permite concluir que sea utilizado de manera generalizada por las autoridades locales, ni que sea utilizado para exigir a los propietarios de suelo urbano consolidado la cesión de las plusvalías. A este respecto, es preciso señalar que las normativas citadas por las demandantes no prevén que la autoridad local esté obligada a celebrar un convenio urbanístico, ni que este convenio deba imperativamente establecer una contrapartida del particular.
83 En segundo lugar, las mismas observaciones se aplican a la doctrina y a los modelos de convenios urbanísticos. En efecto, los escritos de la doctrina presentados confirman en general que las autoridades locales tienen la posibilidad de celebrar convenios urbanísticos para modificar el planeamiento vigente y los modelos muestran la forma que pueden adoptar estos convenios. Sin embargo, estos elementos no permiten comprobar en qué medida las administraciones locales aprovechan la facultad que se les ofrece, ni las modalidades de su aplicación.
84 En tercer lugar, en lo que atañe a los ejemplos de convenios urbanísticos y a la jurisprudencia de los tribunales españoles presentados como anexo a la demanda, es preciso señalar que una parte importante de estos elementos se basa en la legislación nacional anterior a la LRSV. Por tanto, como tales, no pueden ser invocados contra la motivación de la Decisión impugnada, que se basa principalmente en esta última Ley y en su interpretación por el Tribunal Constitucional. Además, los convenios y las sentencias comunicados se refieren generalmente a clases de suelo distintas del suelo urbano consolidado, o bien no permiten determinar la clase de suelo de que se trata. De este modo, no sirven para acreditar la existencia de una práctica administrativa en relación con los terrenos en suelo urbano consolidado.
85 En cuarto y último lugar, los informes del Tribunal de Defensa de la Competencia, así como las observaciones de los empresarios versan sobre problemas generales relativos al vigente sistema urbanístico español y a su aplicación por las autoridades locales. Sin embargo, los pasajes de estos documentos citados por las demandantes, por un lado, se centran en el proceso de urbanización más que en las modificaciones del uso del suelo ya urbanizado y, por otro lado, no presentan de manera suficientemente detallada la problemática de la celebración de los convenios urbanísticos.
86 De ello se deduce que las demandantes no han demostrado de manera suficiente en Derecho la existencia de una práctica administrativa generalizada en virtud de la cual las autoridades locales, mediante un convenio urbanístico, exigen a los propietarios de suelo urbano consolidado, tales como los propietarios de hipermercados, una cesión de las plusvalías urbanísticas generadas por una modificación del uso de dicho suelo.
87 Para terminar, es preciso señalar que la DT 1 tiene la finalidad de facilitar la entrada de los hipermercados en el mercado de la distribución de productos petrolíferos suprimiendo determinadas limitaciones de carácter urbanístico y simplificando los procedimientos administrativos relacionados con la instalación de una estación de servicio. Sin embargo, las demandantes no han acreditado que, con estas medidas, los propietarios de hipermercados quedasen exentos de obligación alguna de cesión en beneficio del Estado, prevista por la legislación española aplicable o derivada de una práctica administrativa generalizada de las autoridades locales. De ello se deduce que la Comisión no cometió un error manifiesto al estimar que la DT 1 no suponía ninguna transferencia directa o indirecta de recursos públicos y que, por tanto, no podía ser considerada ayuda de Estado. En consecuencia, procede desestimar la primera parte del primer motivo.
Sobre la segunda parte, basada en una apreciación manifiestamente errónea de la modificación del uso del suelo
Alegaciones de las partes
88 Las demandantes sostienen que, contrariamente a lo indicado por la Comisión en el considerando 37 de la Decisión impugnada, la DT 1 modifica el uso del suelo. Alegan a este respecto que, en virtud de la DT 1, los propietarios de los hipermercados podrán instalar una estación de servicio en un terreno previamente destinado a zona verde o aparcamiento. Por tanto, el uso del suelo se verá forzosamente modificado. Añaden que esta circunstancia queda acreditada por las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, presentadas por la Comisión el 5 de octubre de 2005. A su juicio, en efecto, estas sentencias confirman que los hipermercados pueden estar equipados de estaciones de servicio independientemente del uso del suelo de que se trate, sin pagar al Estado una contraprestación.
89 La Comisión rebate la tesis de las demandantes. Estima que, puesto que la DT 1 no hace mención al uso del suelo, dicha disposición no puede modificarlo. Además, esta cuestión es irrelevante, ya que, en cualquier caso, la obligación prevista en el artículo 14 de la LRSV no se aplica al suelo urbano consolidado.
90 La Comisión, apoyada por las partes coadyuvantes, añade que su tesis, según la cual la DT 1 no afecta al uso del suelo, queda corroborada por las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, comunicadas por ella el 5 de octubre de 2005. A este respecto, explica que, según dichas sentencias, la DT 1 no constituye una recalificación del uso del suelo de que se trata y, por tanto, no modifica ni infringe los planes urbanísticos.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
91 La cuestión de si la DT 1 modifica el uso del suelo podría ser relevante únicamente si se acreditase que, en caso de tal modificación, los propietarios de hipermercados estarían obligados a ceder una parte de las plusvalías generadas en el suelo correspondiente. Ahora bien, como se ha señalado en el apartado 87 supra, las demandantes no han acreditado la existencia de obligación alguna de cesión aplicable a los propietarios de hipermercados. Por consiguiente, la DT 1 no puede eximir a los propietarios de hipermercados de una obligación de cesión en beneficio del Estado y, por tanto, no supone una transferencia directa o indirecta de recursos públicos, independientemente de la modificación del uso del suelo que pudiese producir.
92 En consecuencia, la segunda parte debe ser rechazada por inoperante. Al haber sido desestimadas las dos partes del primer motivo, procede desestimar el primer motivo en su totalidad.
2. Sobre el segundo motivo, basado en una interpretación y aplicación erróneas de los elementos constitutivos del concepto de ayuda de Estado
Alegaciones de las partes
93 En primer lugar, las demandantes afirman que, en el considerando 49 de la Decisión impugnada, la Comisión considera erróneamente que, para que pueda apreciarse una transferencia indirecta de fondos del Estado, consistente en la renuncia por éste a la recaudación de recursos, la obligación de cesión de que se trata debe estar prevista en una ley. A este respecto, alegan que ni el Tratado CE, ni la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en la materia prevén que una transferencia indirecta de fondos públicos sea únicamente resultado de una renuncia del Estado a recursos a los que tiene derecho en virtud de una ley. Afirman, por el contrario, que el Tribunal de Justicia, así como la Comisión en su práctica habitual, reconocen que una transferencia indirecta de esta índole puede también existir en otros supuestos, como la renuncia del Estado al cobro de deudas que tienen su origen en un contrato privado o, como en el presente caso, la exención de una obligación prevista por una práctica administrativa constante y lícita.
94 En segundo lugar, las demandantes afirman que, en el presente caso, a diferencia de los asuntos en los que se dictaron las sentencias del Tribunal de Justicia de 17 de marzo de 1993, Sloman Neptun (C‑72/91 y C‑73/91, Rec. p. I‑887), de 7 de mayo de 1998, Viscido y otros (C‑52/97 a C‑54/97, Rec. p. I‑2629), y de 13 de marzo de 2001, PreussenElektra (C‑379/98, Rec. p. I‑2099), las cargas que derivan para el Estado de la concesión de una ventaja no son puramente accesorias a la medida, pues ésta tiene un objeto muy diferente. Al contrario, la DT 1 tiene específicamente por objeto dispensar a los hipermercados de las obligaciones que habrían de soportar en virtud del Derecho español aplicable.
95 Por último, las demandantes sostienen que el elemento relevante para determinar la existencia de una ayuda de Estado es la concesión de una ventaja por parte del Estado. Por tanto, la exigencia de una transferencia de fondos está subordinada a este criterio esencial. De ello deducen las demandantes que es preciso analizar las medidas que pueden constituir ayudas en relación con sus efectos sobre la competencia. Por consiguiente, debe considerarse que estas medidas entran dentro del ámbito de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1, si producen una distorsión de la competencia. La cuestión de que haya un desembolso activo o pasivo por el Estado, previsto por una ley, es irrelevante en el presente caso.
96 La Comisión estima que las demandantes parten de una lectura incorrecta del considerando 49 de la Decisión impugnada. En efecto, según la Comisión, este apartado, leído en su contexto, no afirma que la transferencia indirecta de recursos del Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, esté subordinada a la existencia de una obligación de recaudación prevista por la legislación nacional, o que dicha transferencia no pueda basarse únicamente en una práctica administrativa de recaudación. A su juicio, dicho considerando se limita simplemente a indicar que, en el presente caso, no cabe exigir al Estado español que recaude un importe o un bien al que no tiene derecho.
97 El Reino de España sostiene que la DT 1 no favorece a determinadas empresas, no afecta a los intercambios comerciales entre los Estados miembros y, al fin y al cabo, no hace sino promover la competencia en el mercado de la distribución minorista de productos petrolíferos.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
98 Por lo que respecta a la primera alegación, procede recordar con carácter preliminar la formulación exacta del considerando 49 de la Decisión impugnada, según la cual «para que el Estado renuncie a la recaudación de recursos la legislación debe prever una obligación de pago de los mismos».
99 Debe señalarse a continuación que, según una interpretación literal, esta formulación parece apoyar la tesis de las demandantes. No obstante, el contexto de la Decisión impugnada se opone a dicha interpretación.
100 En efecto, aparte de la formulación del considerando 49, no hay nada en la Decisión impugnada que permita considerar que la Comisión negó la relevancia de una práctica administrativa en el examen de la existencia de una transferencia indirecta de recursos del Estado.
101 Asimismo, la negativa de la Comisión a tener en cuenta la práctica administrativa alegada por las denunciantes está motivada en el considerando 52 de la Decisión impugnada, según el cual «la Comisión no puede considerar que existe una pérdida de recursos o una renuncia a la recaudación de los mismos en tanto en cuanto la normativa española vigente en la actualidad ([la LRSV]) prohíbe expresamente la imposición sobre suelo urbano consolidado de cualquier cesión sobre las plusvalías». Así, según la Comisión, «los propietarios de los hipermercados [...] no pueden ser obligados a pagar una cantidad en concepto de plusvalías sobre el suelo». Por tanto, la Comisión no se basó en el hecho de que las prácticas administrativas fuesen irrelevantes a priori para la cuestión de la existencia de una transferencia indirecta de recursos del Estado, sino en el hecho de que una práctica administrativa como la invocada por las denunciantes sería contraria a la legislación nacional vigente.
102 En consecuencia, a la luz del conjunto de la motivación de la Decisión impugnada, no se aprecia que la Comisión basara la decisión de no plantear objeciones a la DT 1 sobre la tesis según la cual, para constatar la existencia de una transferencia indirecta de recursos del Estado, consistente en la omisión por éste de la recaudación de determinadas cantidades, la obligación de cesión en cuestión tuviera que estar prevista en una ley. La primera alegación, por tanto, es infundada.
103 Seguidamente, procede señalar que la conclusión de la Comisión respecto a la inexistencia de una transferencia directa o indirecta de recursos del Estado no se basa en la naturaleza meramente accesoria de las cargas que se derivan para el Estado de la adopción de la DT 1. Por consiguiente, la segunda alegación de las demandantes, que rebate esta naturaleza, es inoperante.
104 Por último, en lo que atañe a la tercera alegación, relativa al papel supuestamente secundario de la existencia de una transferencia directa o indirecta de recursos en el análisis de las ayudas de Estado, basta señalar que, según reiterada jurisprudencia, sólo las ventajas concedidas directa o indirectamente a través de fondos estatales se consideran ayudas a los efectos del artículo 87 CE, apartado 1 (sentencias Sloman Neptun, antes citada, apartado 19; Viscido y otros, antes citada, apartado 13, y PreussenElektra, antes citada, apartado 58). Por tanto, una medida estatal que no implica una transferencia directa o indirecta de recursos del Estado no puede ser calificada de ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, aunque cumpla los demás requisitos previstos por dicha disposición (véase, en este sentido, la sentencia Viscido y otros, antes citada, apartados 15 a 16).
105 Puesto que no puede acogerse ninguna de las alegaciones de las demandantes, procede desestimar el segundo motivo.
3. Sobre el tercer motivo, basado en el incumplimiento de la obligación de motivación
106 Las demandantes recuerdan que la Comisión estaba obligada a exponer las razones por las que los elementos de hecho y de Derecho invocados en su denuncia no eran suficientes para demostrar la existencia de una ayuda de Estado. Señalan que la Comisión evita pronunciarse sobre cuestiones planteadas por ellas, sigue argumentos incompletos, realiza afirmaciones infundadas y que no argumenta, interpreta erróneamente la jurisprudencia nacional y contiene saltos argumentales. Añaden asimismo que el único motivo claro que aporta la Decisión impugnada, a saber, el hecho de que el artículo 14 de la LRSV no se aplica a los propietarios de los hipermercados a que se refiere la DT 1, es erróneo. Las demandantes concluyen, por tanto, que la Decisión impugnada no está suficientemente motivada.
107 A este respecto, procede recordar, con carácter preliminar, que la obligación de motivación constituye una formalidad sustancial que debe distinguirse de la cuestión del fundamento de la motivación, pues ésta pertenece al ámbito de la legalidad del acto controvertido en cuanto al fondo (sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de marzo de 2001, Francia/Comisión, C‑17/99, Rec. p. I‑2481, apartado 35). Por consiguiente, las alegaciones de las demandantes relativas al fundamento de la Decisión impugnada, que además ya han sido examinadas en el marco de los motivos primero y segundo del presente recurso, son irrelevantes en el marco del presente motivo.
108 Asimismo, según reiterada jurisprudencia, la motivación exigida por el artículo 253 CE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control. Esta exigencia debe apreciarse en función de las circunstancias del caso. La cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 253 CE del Tratado debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. Por lo que se refiere, más concretamente, a una decisión de la Comisión que declara la inexistencia de una ayuda de Estado denunciada, la Comisión está obligada a exponer al denunciante de manera suficiente las razones por las que los elementos de hecho y de Derecho invocados en la denuncia no han sido suficientes para demostrar la existencia de una ayuda de Estado. Sin embargo, la Comisión no está obligada a pronunciarse sobre elementos que estén manifiestamente fuera de contexto, carentes de significado o claramente secundarios (véase la sentencia Comisión/Sytraval y Brink’s France, antes citada, apartados 63 y 64, y la jurisprudencia citada).
109 El fundamento del presente motivo debe examinarse a la luz de estas normas.
110 La Decisión impugnada declara que no existe una ayuda de Estado debido a que no se cumple uno de los requisitos previstos en el artículo 87 CE, apartado 1. En efecto, según la Comisión, la DT 1 no implica una transferencia directa o indirecta de recursos públicos, puesto que, contrariamente a las alegaciones de las denunciantes, no exime a los propietarios de hipermercados de ninguna obligación de cesión de las plusvalías en beneficio del Estado (considerandos 43 a 53 de la Decisión impugnada).
111 Por lo que respecta a la excepción a los límites del volumen edificable y de ocupación, prevista en la DT 1, letra a), la Comisión se basó en los siguientes motivos, expuestos en los considerandos 30 a 35 y 50 a 52 de la Decisión impugnada, para concluir que dicha disposición no exime a los propietarios de hipermercados de ninguna obligación de cesión de las plusvalías en beneficio del Estado:
– las obligaciones de cesión de las plusvalías previstas por la LRSV no se aplican a los hipermercados, todos ellos situados en suelo urbano consolidado;
– la legislación nacional española no establece otras obligaciones de cesión de las plusvalías aplicables a los propietarios de hipermercados en el supuesto de una excepción como la prevista por la DT 1, letra a);
– por ello, independientemente de la existencia de la DT 1, los propietarios de hipermercados no tienen una obligación de cesión de las plusvalías en beneficio del Estado;
– mientras no se modifique la legislación nacional aplicable, la imposición de tal obligación a los propietarios de hipermercados sería, además, inconstitucional.
112 Para responder a las demás alegaciones de las denunciantes, la Decisión impugnada expone que la DT 1 no modifica el uso del suelo, que la reducción del plazo del silencio administrativo no exime a los propietarios de hipermercados del pago de las tasas administrativas y que estos propietarios están obligados a obtener todas las licencias necesarias para la apertura y la explotación de las estaciones de servicio (considerandos 36 a 42 de la Decisión impugnada).
113 Es preciso constatar que esta motivación permite a los interesados comprender la justificación de la Decisión impugnada en la medida en que expone, de manera clara e inequívoca, el razonamiento que llevó a la Comisión a concluir que no se cumplía el requisito de la transferencia directa o indirecta de recursos públicos, y por tanto, a decidir no plantear objeciones. A este respecto, procede señalar que, en vista de la formulación de la demanda, las demandantes parecen haber podido comprender la motivación expresada en dicha Decisión. En efecto, mediante su primer motivo, cuestionan los diferentes argumentos expuestos en el apartado 111 supra, así como la afirmación según la cual la DT 1 no modifica el uso del suelo. El segundo motivo, por su parte, se dirige contra el examen general de la DT 1 en relación con el Derecho comunitario realizado por la Comisión en la Decisión impugnada y resumido en el apartado 110 supra.
114 Asimismo, la motivación de la Decisión impugnada permite al Tribunal de Primera Instancia ejercer el control de la legalidad de ésta. De ello se deriva que la Decisión impugnada está suficientemente motivada y, por consiguiente, procede desestimar el tercer motivo.
4. Sobre el cuarto motivo, basado en la violación del principio de buena administración, del artículo 88 CE, apartado 2, y del artículo 4, apartado 4, del Reglamento nº 659/1999
Alegaciones de las partes
115 Las demandantes afirman, en primer lugar, que la Comisión violó el principio de buena administración al no proceder a un examen diligente e imparcial de su denuncia.
116 A este respecto, exponen que la Comisión realizó una instrucción muy dilatada en el tiempo, con el consiguiente perjuicio para las asociaciones demandantes y sus miembros. En efecto, durante la instrucción, que duró casi dos años y medio, la DT 1 desplegó plenamente sus efectos, lo que ha permitido a los hipermercados abrir numerosas estaciones de servicio. En este contexto, las demandantes recuerdan que, según la jurisprudencia comunitaria, la Comisión no puede prolongar la fase preliminar de examen más allá de un plazo que le permita esbozar una primera opinión sobre la calificación de las medidas controvertidas y su compatibilidad con el mercado común. Pues bien, según ellas, en el presente caso, el examen detallado de la cuestión por parte de la Comisión no justifica el tiempo transcurrido, que es de más de veintisiete meses. En particular, las demandantes expresan dudas sobre el plazo de nueve meses transcurrido entre el escrito de 8 de febrero de 2002, que contenía la postura provisional de la Comisión, y la fecha de la Decisión impugnada, adoptada el 13 de noviembre de 2002.
117 En segundo lugar, las demandantes estiman que la Comisión realizó una instrucción carente de método y que manifestó opiniones variables y en la mayoría de los casos sin fundamentar. Según las demandantes, la Comisión tampoco dio respuesta a los documentos presentados por ellas relativos a las cuestiones que suscitaban dudas.
118 En tercer lugar, las demandantes sostienen que la negativa de la Comisión a abrir el procedimiento de investigación formal pese a la existencia de serias dudas respecto a la compatibilidad de la DT 1 con el mercado común, constituye una infracción del artículo 88 CE, apartado 2, y del artículo 4, apartado 4, del Reglamento nº 659/1999.
119 A este respecto, estiman que, en el presente caso, un primer examen no permitió a la Comisión resolver todas las dificultades respecto a si la DT 1 constituía una ayuda de Estado. Además de la duración supuestamente excesiva del examen preliminar, la existencia de dificultades queda demostrada, a juicio de las demandantes, por los significativos cambios de postura de la Comisión. En efecto, sostienen que, a lo largo de la instrucción, la Comisión manifestó que la DT 1 constituía una ayuda y posteriormente reconoció que se trataba de una medida de efecto equivalente al de una ayuda de Estado. Según ellas, la Comisión únicamente expresó sus reservas en lo que se refiere a la existencia de una transferencia directa o indirecta de recursos estatales. Sostienen finalmente que, antes de la Decisión impugnada, la Comisión no había hecho nunca referencia al artículo 14 de la LRSV aunque tuviera conocimiento de dicha disposición.
120 La Comisión estima que realizó un examen diligente e imparcial de la denuncia y que las demandantes no han aportado elementos que puedan desvirtuar esta conclusión. Añade, por un lado, que las demandantes no han explicado en qué medida se vieron perjudicadas o qué menoscabo sufrieron a causa de la instrucción y, por otro lado, que la DT 1 puede legítimamente producir efectos, dado que no reúne los elementos constitutivos de una ayuda de Estado. La Comisión sostiene asimismo que la duración de la instrucción no se debe tanto a las dudas que albergaba como al estudio, análisis y atención que prestó a cada una de las alegaciones e informaciones adicionales presentadas por las partes.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Sobre la duración del examen
121 Según la jurisprudencia, en el supuesto de que las medidas estatales controvertidas no hayan sido notificadas por el Estado miembro afectado, la Comisión no se encuentra obligada a efectuar un examen preliminar de estas medidas en un plazo determinado. No obstante, cuando terceros interesados han presentado a la Comisión denuncias relativas a medidas estatales que no han sido objeto de la notificación, dicha institución está obligada, en el marco de la fase previa prevista en el artículo 88 CE, apartado 3, a proceder a un examen diligente e imparcial de las denuncias, en interés de una correcta aplicación de las normas fundamentales del Tratado CE relativas a las ayudas de Estado. De ello se deduce, en particular, que la Comisión no puede prolongar indefinidamente el examen preliminar de unas medidas estatales contra las que se ha presentado una denuncia, pues dicho examen tiene por único objeto permitir a la Comisión esbozar una primera opinión sobre la calificación de las medidas sujetas a su apreciación y sobre su compatibilidad con el mercado común (véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 10 de mayo de 2000, SIC/Comisión, T‑46/97, Rec. p. II‑2125, apartados 103, 105 y 107, y la jurisprudencia citada).
122 Para apreciar si la duración de un procedimiento de examen preliminar resulta razonable será preciso tener en cuenta las circunstancias propias de cada asunto y, en particular, el contexto del mismo, las diferentes fases del procedimiento que debe seguir la Comisión, la complejidad del asunto y su trascendencia para las diferentes partes interesadas (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 15 de septiembre de 1998, Gestevisión Telecinco/Comisión, T‑95/96, Rec. p. II‑3407, apartado 75).
123 En el presente caso, cabe señalar que, en su denuncia y en sus observaciones posteriores, las denunciantes presentaron a la Comisión una serie de alegaciones relativas a los diferentes aspectos de la DT 1, apoyadas en análisis jurídicos, referencias legislativas y jurisprudenciales españolas, así como numerosos documentos. En este contexto, la Comisión recuerda acertadamente que estaba obligada a examinar todos los elementos de hecho y de Derecho que las denunciantes pusieron en su conocimiento.
124 Sin embargo, estas circunstancias no justifican la duración del examen preliminar llevado a cabo por la Comisión, que fue de casi veintiocho meses.
125 En efecto, en primer lugar, si bien es cierto que los elementos comunicados por las denunciantes eran relativamente numerosos, su volumen total no era tan elevado como para explicar el plazo de examen transcurrido. A este respecto, cabe añadir que las observaciones de las denunciantes posteriores a la denuncia estaban en su mayoría destinadas a desarrollar, precisar o ilustrar determinadas cuestiones debatidas en el marco del procedimiento administrativo, más que a plantear nuevas alegaciones contra la DT 1. Por tanto, la comunicación sucesiva de estas observaciones no puede ser la causa de la notable prolongación del examen preliminar.
126 En cuanto al período transcurrido entre el escrito de 8 de febrero de 2002, que contenía la postura preliminar de la Comisión, y la Decisión final de 13 de noviembre de 2002, si bien es verdad que, con objeto de responder al pronunciamiento preliminar de la Comisión, las demandantes enviaron a ésta, el 8 de marzo de 2002, observaciones de una veintena de páginas acompañadas de varios anexos, no es menos cierto que tales observaciones representaban una síntesis de los elementos esenciales que las denunciantes adujeron a lo largo de todo el procedimiento administrativo. Así, la necesidad de que la Comisión realizase un examen diligente de estos elementos no justifica el período transcurrido, que duró más de nueve meses.
127 En segundo lugar, por lo que respecta a los trámites procedimentales llevados a cabo por la Comisión, procede señalar que, aparte de las reuniones y conversaciones telefónicas con los representantes de las denunciantes, se limitó a dirigir, en diciembre de 2000, una solicitud de información al Reino de España. Pues bien, el Reino de España respondió a esta solicitud en febrero de 2001 mediante observaciones sumarias, basadas exclusivamente en la interpretación de la legislación española aplicable. Así, las actuaciones desarrolladas por la Comisión tampoco justifican la duración del examen.
128 En tercer lugar, nada permite considerar que el asunto de que se trata fuera tan complejo como para necesitar un examen preliminar de más de dos años. En efecto, en la medida en que su conclusión en cuanto a la inexistencia de transferencia directa o indirecta de recursos públicos se basa fundamentalmente en el examen de la legislación española aplicable, no parece que la Comisión estuviera obligada a realizar comprobaciones extensas de los hechos o a adoptar otras medidas que requiriesen mucho tiempo. Igualmente, la relativa brevedad del escrito que contenía la postura preliminar así como de la Decisión impugnada parece oponerse a que el asunto en cuestión pueda calificarse de particularmente complejo.
129 De ello se deduce que, al llevar a cabo un examen preliminar de la denuncia durante casi veintiocho meses, la Comisión no adoptó la Decisión impugnada en un plazo razonable y, por ello, incumplió su obligación de efectuar un examen diligente.
130 No obstante, si bien la observancia de un plazo razonable en la tramitación de los procedimientos administrativos constituye un principio general de Derecho comunitario, aplicable en el contexto de un procedimiento de investigación de una ayuda estatal, cuyo respeto garantiza el órgano jurisdiccional comunitario, el mero hecho de haber adoptado una decisión en un plazo que va más allá de lo razonable no basta para hacer ilegal una decisión adoptada por la Comisión como consecuencia de un procedimiento de investigación formal incoado con arreglo al artículo 88 CE, apartado 3 (véase, en este sentido, el auto del Presidente del Tribunal de Primera Instancia de 1 de agosto de 2003, Technische Glaswerke Ilmenau/Comisión, T‑378/02 R, Rec. p. II‑2921, apartado 65, y la jurisprudencia citada).
131 En este contexto, las asociaciones demandantes invocan dos circunstancias supuestamente excepcionales. Por un lado, señalan que la aplicación de la DT 1 durante el período de examen las perjudicó a ellas y a sus miembros. Por otro lado, sostienen que la duración excesiva del examen preliminar realizado por la Comisión indica que ésta se enfrentó a serias dificultades que justificaban la incoación del procedimiento de investigación formal en virtud del artículo 88 CE, apartado 2.
132 Ahora bien, la alegación basada en el perjuicio causado a las asociaciones demandantes y a sus miembros es inoperante en el marco del presente litigio, que se refiere exclusivamente a la anulación de la Decisión impugnada y, por tanto, al control de su legalidad. Por lo que respecta a la inobservancia del plazo razonable en el contexto de la eventual obligación de la Comisión de incoar un procedimiento de investigación formal, su pertinencia se apreciará en el marco de la objeción correspondiente, examinada a continuación.
Sobre la falta de incoación del procedimiento de investigación formal
133 Es preciso señalar que, como se ha recordado en el apartado 44 supra, en el marco del artículo 88 CE, debe distinguirse, por una parte, la fase previa de examen de la ayudas, establecida en el apartado 3 de este artículo, cuyo único objeto es permitir a la Comisión formarse una primera opinión tanto sobre el carácter de ayuda de Estado de la medida en cuestión como sobre la compatibilidad parcial o total de la ayuda controvertida con el mercado común, y, por otra, la fase de investigación formal, prevista en el apartado 2 del mismo artículo. El Tratado CE tan sólo prevé la obligación de la Comisión de requerir a los interesados para que presenten sus observaciones en el marco de esta fase de investigación, cuya finalidad es permitir a la Comisión obtener una información completa sobre el conjunto de datos del asunto.
134 Del artículo 4, apartado 4, del Reglamento nº 659/1999 y de la jurisprudencia se desprende que la Comisión debe iniciar el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, si un primer examen no le ha permitido resolver todas las dificultades planteadas por la cuestión de si una medida estatal sometida a su control constituye una ayuda en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, al menos cuando, al realizar este primer examen, no ha podido convencerse de que la medida de que conoce, suponiendo que constituya una ayuda, es en cualquier caso compatible con el mercado común (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 15 de septiembre de 1998, BP Chemicals/Comisión, T‑11/95, Rec. p. II‑3235, apartado 166).
135 Pues bien, el transcurso de un período que excede en gran medida de lo normalmente necesario para un primer examen efectuado en el marco de las disposiciones del artículo 88 CE, apartado 3, puede, junto con otros elementos, conducir a reconocer que la Comisión tuvo serias dificultades de apreciación que exigieron que se iniciase el procedimiento establecido en el artículo 88 CE, apartado 2 (sentencia SIC/Comisión, antes citada, apartado 102).
136 Como ha quedado expuesto en los apartados 121 a 129 supra, el plazo transcurrido excedió en gran medida de lo normalmente necesario para un primer examen efectuado en el marco de las disposiciones del artículo 88 CE, apartado 3. No obstante, es preciso señalar que, en el presente caso, no está acreditada la existencia de otros elementos distintos de la inobservancia del plazo razonable.
137 En efecto, por lo que respecta a las dudas que hubiera podido albergar la Comisión en cuanto a la calificación de ayuda, resulta, en primer lugar, que la tesis según la cual la Comisión afirmó a lo largo de toda la instrucción que la DT 1 constituía una ayuda es infundada en la medida en que queda refutada por elementos que constan en los autos, así como por la cronología del procedimiento administrativo, presentada por las demandantes en su demanda.
138 En segundo lugar, si bien es verdad que la Comisión indicó en el escrito de 8 de febrero de 2002, que contenía su postura provisional, que «las disposiciones de la DT 1 podrían considerarse medidas de efecto equivalente al de las ayudas de Estado», es igualmente cierto que continuó la frase señalando que «[no obstante] no están financiadas mediante recursos estatales y, por tanto, no están sujetas a la […] prohibición [prevista en el artículo 87 CE, apartado 1]». Así, la postura expresada en el escrito de 8 de febrero de 2002 corresponde a la expresada en la Decisión impugnada, cuyo fundamento se ha examinado en el marco de los motivos primero y segundo. En consecuencia, la citada formulación del escrito de 8 de febrero de 2002 no permite reconocer que la Comisión tuviera serias dificultades durante el examen preliminar.
139 En tercer lugar, por lo que respecta a los supuestos cambios de postura de la Comisión, la circunstancia de que ésta expresase, sobre la base de los elementos de que disponía, dudas sobre el carácter de ayuda de Estado de una medida estatal, y ya no expresara tales reservas después de que las denunciantes le comunicaran elementos adicionales, no permite estimar que la Comisión se enfrentó a serias dificultades. En efecto, si bien no dispone de ninguna facultad discrecional en cuanto a la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, cuando aprecia la existencia de tales dudas, la Comisión disfruta de cierto margen de apreciación en la investigación y el examen de las circunstancias para determinar si éstas suscitan dificultades serias. Conforme a la finalidad del artículo 88 CE, apartado 3, y al deber de buena administración que le incumbe, la Comisión puede, en particular, iniciar un diálogo con los denunciantes con objeto de superar, en el transcurso del procedimiento previo, las dificultades que en su caso hayan surgido (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 15 de marzo de 2001, Prayon-Rupel/Comisión, T‑73/98, Rec. p. II‑867, apartado 45). Pues bien, esta facultad presupone que la Comisión pueda adaptar su postura en función de los resultados del diálogo entablado, sin que esta adaptación deba interpretarse a priori como la acreditación de la existencia de serias dificultades.
140 En cuarto y último lugar, aunque las demandantes reprochan a la Comisión no haberse referido explícitamente al artículo 14 de la LRSV antes de la adopción de la Decisión impugnada, no han acreditado la relevancia de esta circunstancia en el contexto del examen de la existencia de serias dificultades. En la medida en que la Comisión no tiene la obligación de entablar un debate contradictorio con las denunciantes (sentencia Comisión/Sytraval y Brink’s France, antes citada, apartados 58 y 59), no está obligada a indicarles la base legal sobre la que pretende fundamentar su decisión. Por consiguiente, la mera ausencia de tal indicación no implica que la Comisión tuviese dificultades.
141 Además, en su escrito de 8 de febrero de 2002, dicha institución indica que «la información de que dispone la Comisión muestra que no existe la obligación legal que exija el pago de una […] compensación por el [propietario de un hipermercado que solicite una modificación del uso del suelo sobre el que se sitúa éste]». Esta formulación implica que la Comisión se basó en un examen del Derecho español aplicable, del cual la LRSV representa una parte esencial. Resulta, por tanto, que, aunque la Comisión no indicó expresamente a las demandantes que su análisis se basaba en la LRSV, tomó en consideración dicho texto legal antes incluso de adoptar la Decisión impugnada.
142 A la luz de cuanto precede, es preciso constatar que, aunque la duración del procedimiento administrativo excedió en gran medida de lo normalmente necesario para un primer examen efectuado en el marco del artículo 88 CE, apartado 3, no ha quedado acreditado de manera suficiente en Derecho que la Comisión se enfrentara a serias dificultades que justificasen la incoación del procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 88 CE, apartado 2.
Sobre los demás defectos del examen efectuado por la Comisión
143 Por último, debe señalarse que, en la medida en que aducen que la Comisión careció de método, que expresó opiniones variables sin fundamentar y que no respondió a los documentos presentados por las denunciantes en relación con las cuestiones que suscitaban dudas, las demandantes se limitan a formular alegaciones sumarias sin apoyo en información adicional o en elementos de prueba. Por tanto, procede desestimar por infundadas estas alegaciones.
144 Al no haber estimado ninguna de las objeciones planteadas en el marco del cuarto motivo, procede desestimar dicho motivo.
5. Sobre la solicitud de recibimiento a prueba
145 Las demandantes solicitan la aportación por la Comisión de su expediente administrativo, incluyendo la respuesta del Reino de España a la solicitud de información de la Comisión, así como toda alegación ulterior realizada por el Reino de España o cualquier tercero.
146 A este respecto, procede recordar que la Comisión aportó, como anexo a su escrito de contestación, la respuesta del Reino de España a la solicitud de información. En la medida en que el Tribunal de Primera Instancia ha podido examinar la totalidad de los motivos de las demandantes sobre la base de los documentos obrantes en autos, no procede solicitar a la Comisión la aportación de documentos adicionales. Por tanto, procede desestimar la solicitud de recibimiento a prueba presentada por las demandantes.
147 De cuanto antecede se desprende que el recurso debe ser desestimado en su totalidad.
Costas
148 A tenor del artículo 87, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Primera Instancia podrá repartir las costas o decidir que cada parte abone sus propias costas en circunstancias excepcionales. En el caso de autos, es preciso señalar que, si bien se ha desestimado la pretensión de las demandantes dirigida a que se anulase la Decisión impugnada, el examen realizado por el Tribunal de Primera Instancia ha puesto de manifiesto que la Comisión incumplió su obligación de efectuar un examen diligente de las denuncias que se le presentaron. En estas circunstancias, procede decidir que las demandantes cargarán con tres cuartas partes de sus costas, tres cuartas partes de las costas de la Comisión y todas las costas de la ANGED. La Comisión cargará con un cuarto de sus propias costas y con un cuarto de las costas de las demandantes.
149 A tenor del artículo 87, apartado 4, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros que hayan intervenido como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas. Por consiguiente, el Reino de España cargará con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Segunda ampliada)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Las demandantes cargarán con tres cuartas partes de sus costas, tres cuartas partes de las costas de la Comisión y todas las costas de la Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribución.
3) La Comisión cargará con un cuarto de sus propias costas y con un cuarto de las costas de las demandantes.
4) El Reino de España cargará con sus propias costas.
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Pirrung |
Meij |
Forwood |
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Pelikánová |
Papasavvas |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 12 de diciembre de 2006.
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El Secretario |
El Presidente |
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E. Coulon |
J. Pirrung |
Índice
Antecedentes del litigio
1. Normativa española
2. Decreto-ley y DT 1
3. Procedimiento ante la Comisión
4. Decisión impugnada
Procedimiento y pretensiones de las partes
Sobre la admisibilidad
1. Sobre la admisibilidad de determinados anexos a las observaciones de las demandantes de 14 de octubre de 2005
2. Sobre la admisibilidad del recurso
Alegaciones de las partes
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Sobre el fondo
1. Sobre el primer motivo, basado en un apreciación manifiestamente errónea de la legislación española
Sobre la primera parte, basada en la apreciación manifiestamente errónea de la obligación de cesión de las plusvalías
Alegaciones de las partes
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
– Sobre la existencia de una normativa que prevé una obligación de cesión de las plusvalías
– Sobre la existencia de una práctica administrativa que autoriza al Estado a exigir la cesión de las plusvalías
Sobre la segunda parte, basada en una apreciación manifiestamente errónea de la modificación del uso del suelo
Alegaciones de las partes
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
2. Sobre el segundo motivo, basado en una interpretación y aplicación erróneas de los elementos constitutivos del concepto de ayuda de Estado
Alegaciones de las partes
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
3. Sobre el tercer motivo, basado en el incumplimiento de la obligación de motivación
4. Sobre el cuarto motivo, basado en la violación del principio de buena administración, del artículo 88 CE, apartado 2, y del artículo 4, apartado 4, del Reglamento nº 659/1999
Alegaciones de las partes
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Sobre la duración del examen
Sobre la falta de incoación del procedimiento de investigación formal
Sobre los demás defectos del examen efectuado por la Comisión
5. Sobre la solicitud de recibimiento a prueba
Costas
* Lengua de procedimiento: español.