Asunto C‑86/03
República Helénica
contra
Comisión de las Comunidades Europeas
«Recurso de anulación — Denegación por la Comisión de la autorización para utilizar fuelóleos pesados con un contenido máximo de azufre del 3 % de la masa en una parte del territorio griego — Directiva 1999/32/CE — Contenido de azufre de determinados combustibles líquidos»
Conclusiones del Abogado General Sr. A. Tizzano, presentadas el 16 de junio de 2005
Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Primera) de 15 de diciembre de 2005
Sumario de la sentencia
1. Medio ambiente — Contaminación atmosférica — Directiva 1999/32/CE — Reducción del contenido de azufre de determinados combustibles líquidos — Contenido máximo de azufre de los fuelóleos pesados — Excepción — Requisitos para su concesión — Denegación por la Comisión de la autorización para utilizar fuelóleos pesados con un contenido máximo de azufre del 3 % de la masa — Contribución de las emisiones a la superación de las cargas críticas en un Estado miembro — Importancia de dicha contribución y participación de ésta en tal superación — Irrelevancia — Principio de protección de la confianza legítima — Violación — Inexistencia
[Tratado CE, arts. 189 A y 189 C (actualmente arts. 250 CE y 252 CE); Directiva 1999/32/CE del Consejo, art. 3, ap. 2; Decisión 2003/3/CE de la Comisión]
2. Medio ambiente — Contaminación atmosférica — Directiva 1999/32/CE — Reducción del contenido de azufre de determinados combustibles líquidos — Contenido máximo de azufre de los fuelóleos pesados — Excepción — Requisitos para su concesión — No contribución de las emisiones a la superación de las cargas críticas en los Estados miembros — Principio de proporcionalidad — Violación — Inexistencia
(Directiva 1999/32/CE del Consejo, art. 3, ap. 2)
1. La decisión de la Comisión por la que se deniega la petición de un Estado miembro de una autorización para el uso de fuelóleos pesados con un contenido máximo de azufre entre el 1 y el 3 % de la masa en una parte de su territorio no vulnera el artículo 3, apartado 2, de la Directiva 1999/32, relativa a la reducción del contenido de azufre de determinados combustibles líquidos, ni el principio de protección de la confianza legítima.
En efecto, por una parte, según el tenor literal del propio artículo 3, apartado 2, la autorización del uso de dichos fuelóleos pesados se supedita, además de a la condición de que se respeten las normas de calidad del aire que se fijan en la legislación comunitaria aplicable, en relación con el dióxido de azufre, a un segundo requisito de acuerdo con el cual las emisiones de dióxido de azufre no «contribuyan a la superación» de las cargas críticas en un Estado miembro, sin que esta disposición contenga una precisión acerca de la importancia de esta contribución o de su participación en dicha superación. Nada en el texto de esta disposición permite apuntalar la conclusión de que cabe conceder una excepción cuando la contribución no sea decisiva para la superación o cuando ésta, aun siendo perceptible, no sobrepase un determinado umbral.
Por otra parte, en lo que respecta al principio de la protección de la confianza legítima, una comunicación presentada por la Comisión junto con una propuesta de directiva, aunque aquélla se mencione en los considerandos de ésta, no puede hacer nacer una confianza legítima de que se mantendrán las orientaciones que contiene, puesto que según se deduce de los artículos 189 A y 189 C del Tratado CE (actualmente artículos 250 CE y 252 CE), la Comisión puede modificar en todo momento sus propuestas de este tipo y el Consejo puede adoptar un acto que introduzca una modificación a la propuesta.
(véanse los apartados 58 y 72)
2. El Consejo no vulneró el principio de proporcionalidad al someter el otorgamiento de la autorización para utilizar fuelóleos pesados cuyo contenido en azufre supere el umbral permitido del 1 % de la masa a requisitos rigurosos, como los enunciados en el artículo 3, apartado 2, de la Directiva 1999/32, relativa a la reducción del contenido de azufre de determinados combustibles líquidos.
En efecto, habida cuenta de que desde hace décadas se reconoce que el azufre presente en el petróleo es la fuente más importante de emisiones de dióxido de azufre que son una de las causas principales de la lluvia ácida y de la contaminación atmosférica que afecta a numerosas zonas urbanas e industriales y de que el problema de la acidificación es un fenómeno transfronterizo, esta medida es adecuada para alcanzar el objetivo perseguido por la Directiva de reducir las emisiones de dióxido de azufre producidas por la combustión de determinados tipos de combustibles líquidos.
En lo que se refiere, en particular, a la necesidad de una aplicación estricta del requisito contenido en dicho artículo 3, apartado 2, relativo a la contribución de las emisiones a la superación de las cargas críticas en los Estados miembros, a la vista de los efectos de las emisiones de azufre para la salud humana y para el medio ambiente, así como de la importante participación de estas emisiones en el fenómeno transfronterizo de acidificación, el Consejo consideró legítimamente, sin incurrir en un error manifiesto de apreciación, que era necesario supeditar la concesión de excepciones para la utilización de fuelóleos pesados cuyo contenido en azufre supere el 1 % de la masa a que las emisiones de azufre de un Estado miembro no contribuyan a la superación de las cargas críticas en el territorio de los Estados miembros, aunque los costes económicos de esta medida puedan ser considerables e incluso si dicha contribución no agrava de manera significativa la situación en los Estados miembros. La importancia de los objetivos perseguidos puede justificar consecuencias económicas negativas para determinados operadores, aunque éstas sean considerables, tanto más cuanto que la protección del medio ambiente constituye uno de los objetivos esenciales de la Comunidad.
(véanse los apartados 90 a 93, 95 y 96)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera)
de 15 de diciembre de 2005 (*)
«Recurso de anulación – Denegación por la Comisión de la autorización para utilizar fuelóleos pesados con un contenido máximo de azufre del 3 % de la masa en una parte del territorio griego – Directiva 1999/32/CE – Contenido de azufre de determinados combustibles líquidos»
En el asunto C‑86/03,
que tiene por objeto un recurso de anulación interpuesto, con arreglo al artículo 230 CE, el 26 de febrero de 2003,
República Helénica, representada por el Sr. P. Mylonopoulos y la Sra. A. Samoni-Rantou, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. M. Konstantinidis y G. Valero Jordana, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
apoyada por:
Consejo de la Unión Europea, representado por la Sra. S. Kyriakopoulou y el Sr. B. Hoff-Nielsen, en calidad de agentes,
parte coadyuvante,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),
integrado por el Sr. P. Jann, Presidente de Sala, y la Sra. N. Colneric y los Sres. J.N. Cunha Rodrigues (Ponente), M. Ilešič y E. Levits, Jueces;
Abogado General: Sr. A. Tizzano;
Secretario: Sr. H. von Holstein, Secretario adjunto;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 28 de abril de 2005;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 16 de junio de 2005;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su demanda, la República Helénica solicita la anulación de la Decisión 2003/3/CE de la Comisión, de 17 de diciembre de 2002, sobre la petición de autorización por parte de Grecia para utilizar en parte de su territorio fuelóleos pesados con un contenido máximo de azufre del 3 % de la masa (DO 2003, L 4, p. 16; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»). Con carácter subsidiario, basándose en el artículo 241 CE, pide al Tribunal de Justicia que declare inaplicable la Directiva 1999/32/CE del Consejo, de 26 de abril de 1999, relativa a la reducción del contenido de azufre de determinados combustibles líquidos y por la que se modifica la Directiva 93/12/CEE (DO L 121, p. 13; en lo sucesivo, «Directiva»).
Marco jurídico y fáctico
La Directiva
2 El artículo 1, apartados 1 y 2, de la Directiva, que se adoptó sobre la base del artículo 130 S del Tratado CE (actualmente artículo 175 CE, tras su modificación), dispone:
«1. La presente Directiva tiene por objeto reducir las emisiones de dióxido de azufre producidas por la combustión de determinados tipos de combustibles líquidos y aminorar así los efectos nocivos de dichas emisiones para el hombre y el medio ambiente.
2. La reducción de las emisiones de dióxido de azufre producidas por la combustión de determinados combustibles líquidos derivados del petróleo se logrará estableciendo límites al contenido de azufre de dichos combustibles como condición para su uso en el territorio de los Estados miembros.
[…]»
3 A tenor del artículo 3, apartados 1, 2 y 5, de la Directiva:
«1. Los Estados miembros tomarán todas las medidas necesarias para impedir, a partir del 1 de enero de 2003, la utilización en su territorio del fuelóleo pesado cuyo contenido en azufre supere el 1,00 % en masa.
2. Siempre que se respeten las normas comunitarias de calidad del aire establecidas en la Directiva 80/779/CEE […] o en cualquier acto de la legislación comunitaria que anule y sustituya estas normas y en otras disposiciones comunitarias pertinentes, y las emisiones no contribuyan de manera significativa a la superación de las cargas críticas en un Estado miembro, un Estado miembro podrá autorizar el uso de fuelóleo pesado con un contenido de azufre entre el 1,00 % y el 3,00 % de la masa en parte o en la totalidad de su territorio. Sólo se podrá aplicar esta autorización cuando las emisiones procedentes de un Estado miembro no contribuyan a una superación de las cargas críticas en cualquier Estado miembro.
[…]
5. Si un Estado miembro hace uso de las posibilidades que le ofrece el apartado 2, deberá comunicarlo con doce meses de antelación a la Comisión y al público. Se proporcionará a la Comisión suficiente información para que ésta pueda comprobar si se cumplen los criterios mencionados en el apartado 2. La Comisión informará de ello a los demás Estados miembros.
En el plazo de seis meses a partir de la fecha de recepción de la información del Estado miembro, la Comisión estudiará las medidas previstas y, de conformidad con el procedimiento del artículo 9, adoptará una decisión que comunicará a los Estados miembros. Esta decisión se revisará cada ocho años sobre la base de la información que han de facilitar a la Comisión los Estados miembros interesados, siguiendo el procedimiento establecido en el artículo 9.»
4 En virtud del artículo 2, punto 6, de la Directiva, a efectos de la misma se entenderá por «“carga crítica”: una estimación cuantitativa de exposición a uno o más contaminantes por debajo de la cual no se conocen, según los conocimientos de que se dispone en la actualidad, efectos nocivos significativos sobre elementos sensibles del medio ambiente».
5 El artículo 9 de la Directiva señala:
«La Comisión estará asistida por un Comité de carácter consultivo compuesto por representantes de los Estados miembros y presidido por el representante de la Comisión.
El representante de la Comisión presentará al Comité un proyecto de las medidas que deban tomarse. El Comité emitirá su dictamen sobre dicho proyecto en un plazo que el presidente podrá determinar en función de la urgencia de la cuestión de que se trate, por votación cuando sea necesario.
El dictamen se incluirá en el acta; además, cada Estado miembro tendrá derecho a solicitar que su posición conste en la misma.
La Comisión tendrá lo más en cuenta posible el dictamen emitido por el Comité e informará al Comité de la manera en que ha tenido en cuenta dicho examen.»
La Decisión impugnada
6 Según se desprende de los considerandos de la Decisión impugnada, el procedimiento conducente a su adopción se desarrolló de la manera que se expone a continuación.
7 El 17 de diciembre de 2001, la República Helénica solicitó, sobre la base del artículo 3, apartado 2, de la Directiva, la aprobación de la Comisión para autorizar el uso en todo su territorio, excepto en la cuenca del Ática, de fuelóleo pesado con un contenido máximo de azufre del 3 % de la masa (tercer considerando).
8 El 23 de enero de 2002, la Comisión pidió a las autoridades griegas información complementaria que le fue facilitada el 19 de febrero de 2002. El 4 de junio de ese año, el Gobierno helénico modificó su solicitud para pedir una excepción provisional hasta 2008 y una revisión para el período restante (cuarto considerando).
9 De acuerdo con el séptimo considerando, la República Helénica declaraba que prácticamente no contribuía al depósito de azufre ni a la superación de las cargas críticas de acidez en otros Estados miembros, aunque reconocía que aportaba el 1 % del depósito de azufre en Italia.
10 La Comisión requirió la colaboración del programa concertado de vigilancia continua y de evaluación de la transmisión a larga distancia de los contaminantes atmosféricos en Europa (en lo sucesivo, «EMEP»). En ese marco, el Instituto noruego de meteorología (Meteorological Synthesizing Centre-West; en lo sucesivo, «Instituto») realizó un estudio detallado de la contribución de Grecia al depósito de azufre, en particular en Italia, en donde las cargas críticas de acidez se superan en el 5 % de los ecosistemas sensibles a la acidificación (octavo considerando).
11 Los resultados de este análisis, recogidos en sendos informes de 22 de febrero y 22 de marzo de 2002, indicaron que las emisiones procedentes de Grecia contribuyen a superar las cargas críticas de acidez en por lo menos seis cuadrículas en las que se detectó la superación de las cargas críticas. En esas cuadrículas la contribución de Grecia no supera el 0,5 % y el EMEP llegó a la conclusión de que este análisis concuerda con los cálculos que atribuyen a la República Helénica el 1 % del depósito total de azufre en Italia (considerandos noveno y décimo).
12 El Comité consultivo al que se refiere el artículo 9 de la Directiva (en lo sucesivo, «Comité consultivo») se reunió por primera vez el 15 de abril de 2002. Queda acreditado que, en esta reunión, dicho Comité se manifestó a favor del proyecto de la Comisión de denegar la solicitud del Gobierno helénico.
13 Según el undécimo considerando, el 5 de julio de 2002 dicho Gobierno pidió a la Comisión un nuevo examen de su solicitud aduciendo que la notificación anteriormente enviada estaba incompleta y que presentaría información adicional a finales del mes de julio. Mediante escrito de 15 de julio de 2002, la Comisión solicitó a las autoridades griegas que aportaran la información prometida lo antes posible y les indicó que el período de seis meses establecido en el artículo 3, apartado 5, de la Directiva empezaría a correr en cuanto se recibiera esa información.
14 El 30 de julio de 2002 las autoridades griegas presentaron datos sobre las emisiones de dióxido de azufre en Grecia durante el año 2000 y propusieron que la solicitud griega se estudiara considerando esos datos. El 3 de octubre de 2002 presentaron una evaluación reciente del nivel de protección de los ecosistemas en Italia teniendo en cuenta la contribución griega a la superación de las cargas críticas de acidez (duodécimo considerando).
15 Se desprende del decimotercer considerando que el EMEP, auxiliado por el Centro de coordinación de los efectos en la correlación de los niveles críticos y cargas (en lo sucesivo, «CCE»), confirmó su primera conclusión de que las emisiones griegas de dióxido de azufre, según los datos aportados por la República Helénica referentes a 2000, contribuyen a que se superen las cargas críticas de acidez en Italia. Los resultados se resumen en un informe fechado el 19 de noviembre de 2002, de acuerdo con el cual se establece, con todas las garantías, que las emisiones griegas contribuyen de manera efectiva a que haya un exceso de depósito por encima de las cargas críticas de acidificación en otros Estados miembros, en particular, en Italia.
16 Habida cuenta de los datos relativos a la calidad del aire ambiente proporcionados por la República Helénica y del análisis realizado por el EMEP, apoyado por el CCE, sobre la contribución griega a la superación de las cargas críticas, la Comisión acordó, mediante la Decisión impugnada, no conceder la excepción solicitada por la República Helénica por considerar que no se respeta la condición en materia de superación de cargas críticas (decimocuarto considerando).
17 Por último, según se señala en el decimoquinto considerando, la Decisión impugnada se ajusta al dictamen emitido por el Comité consultivo en su reunión de 10 de diciembre de 2002.
Pretensiones de las partes
18 El Gobierno helénico solicita al Tribunal de Justicia que:
– Anule la Decisión impugnada.
– Declare inaplicable la Directiva, con arreglo al artículo 241 CE, en el caso de que ésta deba interpretarse en el sentido propuesto por la Comisión.
– Condene en costas a la Comisión.
19 La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas a la República Helénica.
20 Mediante auto de 10 de septiembre de 2003, se admitió la intervención del Consejo de la Unión Europea en apoyo de las pretensiones de la Comisión. El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que declare inadmisible la pretensión de la República Helénica de que se declare inaplicable la Directiva sobre la base del artículo 241 CE, y que condene en costas a la demandante.
Sobre el recurso
21 Para fundamentar su recurso de anulación, el Gobierno helénico invoca en esencia cuatro motivos basados, respectivamente, en la vulneración del derecho de defensa, en la infracción del artículo 3, apartado 2, de la Directiva, en la violación del principio de protección de la confianza legítima y en la vulneración del principio de proporcionalidad.
Sobre el primer motivo, basado en la vulneración del derecho de defensa
Alegaciones de las partes
22 El Gobierno helénico manifiesta que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el respeto del derecho de defensa constituye un principio fundamental del Derecho comunitario. En particular, antes de la adopción de una decisión, debe informarse al interesado en un plazo razonable para permitirle preparar su defensa, así como remitírsele una exposición precisa y completa de las imputaciones formuladas en su contra y de los hechos y observaciones sobre los que pretenda basarse la decisión. A su juicio no ha sucedido así en el presente caso, en particular, en lo que se refiere al procedimiento seguido con ocasión de la reunión del Comité consultivo de 10 de diciembre de 2002.
23 En primer lugar, este Gobierno objeta que la convocatoria de la reunión y el proyecto de Decisión de la Comisión, por una parte, y los documentos sobre los que se basaba dicho proyecto, por otra parte, no se enviaron a las delegaciones nacionales hasta el miércoles 4 de diciembre de 2002, a las 14.30, y la mañana del día siguiente, en torno a las 11.00, respectivamente, por lo que sólo dispuso de dos días naturales laborables para preparar su defensa. Por ello, a su juicio, el Comité consultivo no respetó los plazos previstos en su propio proyecto de Reglamento interno, en virtud del cual la convocatoria, con inclusión de todos los documentos de trabajo, debe enviarse al menos catorce días antes de la reunión, salvo en casos urgentes y cuando las medidas de que se trate deban adoptarse inmediatamente, supuesto en el que el plazo se reduce a cinco días antes de la fecha de la reunión. En el presente asunto, nada justifica, a su entender, el recurso al procedimiento de urgencia.
24 En segundo lugar, el Gobierno helénico afirma que la documentación presentada al Comité consultivo no incluía la actualización de una nota informativa, de 10 de diciembre de 2002, redactada por la Dirección General de Medio Ambiente de la Comisión (en lo sucesivo, «nota de 10 de diciembre de 2002»), en la que esta institución admitía que la contribución griega a la superación de las cargas críticas en otros Estados miembros podría depender del modelo matemático utilizado en el análisis.
25 En tercer lugar, de acuerdo con este Gobierno, la composición del Comité consultivo fue modificada de manera sustancial entre la reunión que tuvo lugar el 15 de abril de 2002 y la de 10 de diciembre siguiente, de modo que sólo dos de los miembros participaron en ambas reuniones. A su entender, los miembros que participaron en la segunda reunión no pudieron obtener un conocimiento pleno de los hechos examinados, quedando el procedimiento también viciado por ello.
26 En cuarto lugar, señala que no se dio traslado del acta de la reunión del Comité consultivo, de 10 de diciembre de 2002, a las autoridades helénicas, para que éstas formulasen sus observaciones, hasta el 20 de diciembre de 2002, es decir, tres días después de la adopción de la Decisión impugnada. En su opinión, esa acta contiene ciertas imprecisiones u omisiones sustanciales que guardan una relación directa con los datos suministrados por el EMEP. Destaca que, según el proyecto de Reglamento interno del Comité consultivo, deben debatirse todos los eventuales desacuerdos y, en su caso, adjuntarse como anexo al acta, para que la Comisión tenga un conocimiento completo de los diferentes puntos de vista antes de adoptar su decisión, máxime cuando, de acuerdo con el artículo 9 de la Directiva, está obligada a tener lo más en cuenta posible el dictamen emitido por el Comité consultivo.
27 La Comisión declara que el procedimiento previsto en el artículo 3, apartado 5, de la Directiva se inicia a petición de un Estado miembro y que, tal como se indica expresamente en esta disposición, dicho Estado, en su solicitud, tiene la oportunidad de manifestarse acerca de la decisión cuya adopción reclama. Por lo demás, considera que el Gobierno helénico solicitó, y se le concedió, un segundo examen de su petición sobre la base de los nuevos datos que él mismo presentó a la Comisión. Señala también que en este tipo de procedimiento no se aplica el principio de contradicción. En tales circunstancias, el motivo basado en la vulneración del derecho de defensa carece de fundamento.
28 En todo caso, a juicio de dicha institución, deben desestimarse las alegaciones relativas a la convocatoria del Comité consultivo, su composición y el contenido de las actas de su reunión.
29 La Comisión señala a este respecto que, tras la petición que efectuaron en junio de 2002 reclamando un nuevo examen de su pretensión, se envió a las autoridades griegas la convocatoria, el orden del día y el proyecto de Decisión revisado el 4 de diciembre de 2002, así como la valoración científica de la información aportada por el Gobierno, al día siguiente, es decir, cinco días antes de la fecha de la reunión de 10 de diciembre de 2002, de conformidad con el proyecto de Reglamento interno del Comité. La urgencia se justificaba por la necesidad de adoptar una decisión que entrase en vigor el 1 de enero de 2003. Las autoridades griegas pudieron presentar sus argumentos en contra, por escrito, en la reunión de 10 de diciembre de 2002.
30 En cuanto al escrito de 10 de diciembre de 2002, la Comisión señala que se trata de un documento interno redactado tras la reunión de ese día y que no contiene ningún elemento nuevo que pueda modificar el desarrollo de dicha reunión.
31 La referida institución declara que los miembros del Comité consultivo son objeto de designación discrecional por parte de los Estados miembros.
32 Por último, en lo que respecta a las alegaciones acerca del acta de la reunión del Comité consultivo, la Comisión responde que el borrador del acta revisada que se distribuyó a las delegaciones nacionales no recibió objeciones, que las demás observaciones formuladas por la delegación griega, el 17 de febrero de 2003, no se refieren a «imprecisiones esenciales» y que, en todo caso, el punto de vista que refleja el dictamen del Comité consultivo, y que tuvo en cuenta, es el de la mayoría y no el de la minoría en el seno de dicho Comité.
Apreciación del Tribunal de Justicia
33 Tal como puso de manifiesto el Abogado General en el punto 28 de sus conclusiones, las alegaciones expuestas por el Gobierno helénico en relación con su primer motivo no guardan relación con la aplicación del principio de respeto del derecho de defensa del Estado miembro afectado en sus relaciones con la Comisión, sino que se refieren a la legalidad del procedimiento seguido ante el Comité consultivo, de manera que no es necesario examinar la cuestión de si, dicho principio se aplica a un procedimiento como el que se establece en el artículo 3, apartado 5, de la Directiva y, de ser así, en qué medida.
34 En lo que se refiere a la primera alegación, basada en la excesiva brevedad del plazo entre, por un lado, la convocatoria de la reunión del Comité consultivo y el envío de los documentos relacionados con la misma, recibidos los días 4 y 5 de diciembre de 2002, respectivamente, y, por otro, la celebración de dicha reunión el 10 de diciembre siguiente, se debe destacar que el artículo 9 de la Directiva no impone el respeto de un plazo determinado para enviar la convocatoria, el orden del día, los proyectos de medidas acerca de los cuales se solicita dictamen y cualquier otro documento de trabajo a los miembros del Comité consultivo, antes de la celebración de las reuniones de éste. Dicho artículo establece solamente que el Comité emitirá su dictamen sobre el proyecto de medidas que le presenta la Comisión «en un plazo que el presidente podrá determinar en función de la urgencia de la cuestión de que se trate».
35 Además, el proyecto de Reglamento interno del Comité que invoca el Gobierno helénico en apoyo de su razonamiento, además de que no estaba en vigor, establecía la posibilidad de reducir a cinco días, en caso de urgencia, el plazo para convocar y para enviar los documentos de trabajo.
36 Contrariamente a lo que sostiene dicho Gobierno, sí existía una situación de urgencia en el caso de autos, pues los operadores económicos en Grecia debían poder conocer si el 1 de enero de 2003, fecha a partir de la cual la Directiva obligaba a los Estados miembros a dejar de permitir la utilización de fuelóleos pesados con un contenido de azufre superior al 1 %, podían continuar utilizando fuelóleos cuyo contenido en azufre no fuese acorde con las exigencias del artículo 3, apartado 1, de la Directiva.
37 En efecto, dado que las autoridades griegas presentaron a la Comisión, el 3 de octubre de 2002, la información complementaria solicitada por ésta y que el informe del EMEP que contiene la evaluación de dicha información llegó a la Comisión el 21 de noviembre siguiente, era obligada la reducción de los plazos de envío para que la decisión de la Comisión, que debía tener lo más en cuenta posible el dictamen del Comité, pudiera adoptarse antes del final del año 2002.
38 La primera alegación carece por tanto de fundamento.
39 En lo que se refiere a la segunda alegación, basada en la falta de comunicación del escrito de 10 de diciembre de 2002 a los miembros del Comité consultivo con el fin de permitirles preparar de manera eficaz su reunión de ese día, basta con señalar que el Gobierno helénico no ha refutado que se trate de un documento meramente interno que fue redactado, después de la mencionada reunión, en el marco del procedimiento de toma de decisión de la Comisión. Por ello, esta alegación carece también de fundamento.
40 En cuanto a la tercera alegación, basada en el cambio en la composición del Comité consultivo producido entre la primera y la segunda reunión de éste, se debe destacar que, de acuerdo con el artículo 9, párrafo primero, de la Directiva, la designación de los representantes de los Estados miembros en dicho Comité consultivo es una facultad discrecional de éstos, de manera que nada les obliga a procurar que las mismas personas participen en las diferentes reuniones referidas a una misma solicitud de dictamen.
41 En lo que concierne a la cuarta alegación, relativa a la supuesta remisión tardía a la delegación griega del acta de la reunión de 10 de diciembre de 2002, se debe subrayar, por una parte, que el artículo 9, párrafos tercero y cuarto, de la Directiva, solamente prevé que se incluya en el acta el dictamen del Comité consultivo, que cada Estado miembro tendrá derecho a solicitar que su posición conste en la misma y que la Comisión tendrá lo más en cuenta posible este dictamen. Por otra parte, el proyecto de Reglamento interno del Comité consultivo, invocado por el Gobierno helénico en apoyo de su alegación, además de que no estaba en vigor, se limitaba a establecer que las actas se remitirán a los miembros de dicho Comité en el plazo de quince días laborables a partir de la fecha de la reunión y que los miembros comunicarán por escrito al presidente sus eventuales observaciones, las cuales serán debatidas por el Comité consultivo y, en caso de persistir el desacuerdo, se adjuntarán en anexo al acta.
42 En todo caso, incluso suponiendo que el envío a las delegaciones nacionales del borrador del acta de la reunión de 10 de diciembre de 2002 tres días después de la adopción de la Decisión impugnada constituyese una irregularidad procedimental, tal irregularidad no conduciría a la anulación de esta Decisión, que fue adoptada con total adecuación al dictamen emitido por el Comité, puesto que no se colige que el procedimiento hubiese podido tener un resultado diferente de no haber existido esa irregularidad (véase, en este sentido, en particular, la sentencia de 25 de octubre de 2005, Alemania y Dinamarca/Comisión, asuntos acumulados C‑465/02 y C‑466/02, Rec. p. I‑0000, apartado 37).
43 En estas circunstancias, esta alegación también carece de fundamento.
44 Dado que todas las alegaciones invocadas por el Gobierno helénico en apoyo de su primer motivo carecen de fundamento, éste debe ser desestimado.
Sobre el segundo motivo, basado en la infracción del artículo 3, apartado 2, de la Directiva
Alegaciones de las partes
45 El Gobierno helénico aduce de entrada que la contribución griega a la superación de las cargas críticas deriva de una estimación que no fue contrastada por mediciones y que los resultados de los análisis del EMEP no prueban que no se cumpla el segundo requisito para conceder una excepción con arreglo al artículo 3, apartado 2, de la Directiva. Según este Gobierno, contrariamente a lo que se afirma en el decimotercer considerando de la Decisión impugnada, del informe del EMEP de 19 de noviembre de 2002 no se desprende claramente, y no resulta acreditado «con todas las garantías», que las emisiones griegas contribuyan efectivamente al exceso de depósito por encima de las cargas críticas de acidificación en Italia. Esta afirmación no consta en dicho informe, sino que solamente se menciona en el escrito de acompañamiento de éste y expresa, según el Gobierno helénico, la opinión personal del autor de dicho escrito, a saber, el Director General del Instituto.
46 Añade que durante el procedimiento de adopción de la Directiva, los informes del EMEP correspondientes a los años 1997 y 1998 habían evaluado que la tasa de contribución griega a los depósitos de azufre en Italia era igual a cero. En cuanto a las contribuciones correspondientes al año 2002, consideradas actualmente «existentes» pero «insignificantes», su tasa, comprendida entre el 0,1 y el 0,2 %, se debe al método de cálculo utilizado ahora por el EMEP y la Comisión. Si se aplicase el método de cálculo utilizado en 1998 a los datos actuales disponibles, la contribución griega a la superación de las cargas críticas en las cuadrículas del norte de Italia sería del 0 %. Pues bien, en su opinión, el sistema de autorización de excepciones sólo puede funcionar adecuadamente si se tiene en cuenta el contexto científico en el cual se adoptó la Directiva y si la posibilidad de autorizar una excepción se interpreta a la luz de la información, datos, modelos y metodología científica y técnica que se utilizaron a lo largo del procedimiento de adopción de la mencionada Directiva.
47 El Gobierno helénico manifiesta igualmente que, al aplicar un método de cálculo distinto al empleado en 1998, la Comisión modificó de forma sustancial el ámbito de aplicación de la Directiva, lo que no podía hacer sin seguir el procedimiento de cooperación previsto en el artículo 189 C del Tratado CE (actualmente artículo 252 CE), de acuerdo con el cual se adoptó la Directiva.
48 En cualquier caso, a su juicio, un depósito, en el sentido técnico del término, de tan pequeña importancia (por debajo del 0,5 %) no equivale a una «contribución» en el sentido del artículo 3, apartado 2, de la Directiva. Además, entiende que la Comisión se equivoca cuando sostiene que no es necesario que esa contribución sea decisiva para producir la superación y que la mera comprobación de una contribución es suficiente para justificar que se deniegue la excepción. Por una parte, el objetivo de la Directiva consiste principalmente, a su entender, en la protección de los ecosistemas frente a las consecuencias nefastas de la emisiones de dióxido de azufre. Por otra parte, a la vista de la redacción de dicha disposición, entiende el Gobierno helénico que ésta concierne a las emisiones que pueden contribuir a la superación de las cargas críticas en un ecosistema determinado, de modo que para desestimar una solicitud es necesario que quede acreditado, sin sombra de duda, que los depósitos de azufre de ese Estado miembro en una cuadrícula del EMEP, en la cual se observa una superación de las cargas críticas, son determinantes en esa superación.
49 Según el Gobierno helénico, una interpretación coherente de la Directiva muestra que el beneficio de la excepción prevista en su artículo 3, apartado 2, sólo debe denegarse si tal denegación produce un aumento del número de ecosistemas protegidos. Sin embargo, ninguno de los ecosistemas no protegidos de las seis cuadrículas del EMEP en las cuales se comprobó una superación de las cargas críticas y que podrían verse eventualmente afectadas por los depósitos de dióxido de azufre procedentes de Grecia resultará protegido gracias a la denegación de la excepción. Además, considera que la estimación de la solicitud no produce un efecto de desprotección de un ecosistema protegido en las cuadrículas.
50 Argumenta asimismo que la norma EMEP a la que se refiere la Comisión es un modelo matemático que no incluye un umbral por debajo del cual el depósito teórico es «indetectable». Según el Gobierno helénico, es menester garantizar una efectiva aplicación de las posibilidades de excepción, cuya importancia destaca la Directiva. A su modo de ver, la interpretación defendida por la Comisión implica que ningún Estado miembro puede prevalerse de la excepción, cuando sus emisiones contribuyan, de la manera que sea, a los depósitos en regiones de un Estado miembro en las cuales se superen las cargas críticas.
51 La Comisión alega que la Directiva se refiere a una «contribución», tanto si es débil como si es elevada. La Directiva no alude al concepto de «depósito técnico inferior al 0,5 %» por contraposición al concepto de «contribución». Estima que no es necesario que dicha contribución sea decisiva para la superación sino que la comprobación de que existe una contribución es suficiente para justificar la denegación de una excepción. En su opinión, la Comunicación COM/97/088 final de la Comisión al Consejo y al Parlamento, de 12 de marzo de 1997, sobre una estrategia comunitaria contra la acidificación (en lo sucesivo, «Comunicación sobre la acidificación»), a la que hace referencia el noveno considerando de la Directiva en relación con la excepción prevista en el artículo 3, apartado 2, de la misma, no se remite al Derecho vigente, puesto que el Consejo, deliberadamente, endureció los requisitos de otorgamiento de las excepciones en el texto finalmente adoptado. Por tanto, a juicio de la Comisión, el Gobierno helénico no puede invocar dicha Comunicación para fundamentar adecuadamente su interpretación.
52 Según la Comisión, la contribución griega queda demostrada por los resultados actualizados de las estimaciones que se basan en el conocimiento general que la comunidad científica ha ido atesorando a lo largo de los últimos treinta años acerca de los procesos atmosféricos de transporte a larga distancia. Para calcular la contribución a la contaminación de cada Estado miembro, en el sentido de la Directiva, es indispensable una estimación. Para la Comisión, el Instituto es el organismo científico que mejor puede pronunciarse acerca de la existencia de la contribución de las emisiones de dióxido de azufre procedentes de un Estado miembro a la superación de las cargas críticas en otro Estado miembro.
53 Alega que las conclusiones de los informes del EMEP revelan que existe un depósito de azufre, procedente de las emisiones griegas, que contribuye a elevar los depósitos por encima de las cargas críticas de acidificación en el territorio de otros Estados miembros, en particular en Italia. La Decisión impugnada se funda, a su entender, en los datos de emisiones relativos a los años 2000 y 2001. Considera que la contribución griega a los depósitos de azufre en Italia es, efectivamente, pequeña, pero no insignificante. Respecto de tres Estados miembros, a saber, el Gran Ducado de Luxemburgo, la República de Finlandia y el Reino de Suecia, el depósito de azufre en Italia se señala como inexistente.
54 Según la Comisión, la interpretación que defiende no afecta a la eficacia de la disposición de que se trata y respeta los términos y la finalidad perseguida por la Directiva. A su juicio, la excepción puede aplicarse cuando la contribución del Estado que la solicita es inexistente, como consecuencia de un depósito inferior a los límites de detección que señala la norma EMEP, o bien cuando no se superan las cargas críticas en los demás Estados miembros, hipótesis que ni es teórica ni carece de fundamento.
55 En último lugar, la Comisión manifiesta que se ha limitado a aplicar las disposiciones de la Directiva, de modo que tampoco se infringió el articulo 252 CE.
Apreciación del Tribunal de Justicia
56 Con su argumentación, la República Helénica sustancialmente cuestiona, por una parte, la interpretación defendida por la Comisión del segundo requisito para conceder una excepción con arreglo al artículo 3, apartado 2, de la Directiva, que exige que las «emisiones no contribuyan a la superación» de las cargas críticas en los Estados miembros, y, por otra parte, el método de evaluación empleado por dicha institución para comprobar una contribución de este tipo y, por ende, la propia existencia de un depósito de azufre de origen griego que contribuya a la superación de las cargas críticas en Italia.
57 En lo que se refiere, en primer lugar, a la interpretación del requisito que exige que no se contribuya a la superación de las cargas críticas, en el sentido del artículo 3, apartado 2, de la Directiva, procede rechazar la tesis que mantiene el Gobierno helénico.
58 Según el tenor literal de dicha disposición, la autorización del uso de fuelóleos pesados con un contenido de azufre entre el 1 y el 3 % de la masa se supedita, además de a la condición de que se respeten las normas de calidad del aire que se fijan en la legislación comunitaria aplicable, en relación con el dióxido de azufre, a un segundo requisito de acuerdo con el cual las emisiones de dióxido de azufre no «contribuyan a la superación» de las cargas críticas en un Estado miembro, sin que esta disposición contenga una precisión acerca de la importancia de esta contribución o de su participación en dicha superación. Nada en el texto de esta disposición permite apuntalar la conclusión de que cabe conceder una excepción cuando la contribución no sea decisiva para la superación o cuando ésta, aun siendo perceptible, no sobrepase un determinado umbral.
59 La interpretación restrictiva del artículo 3, apartado 2, de la Directiva está avalada por la regla de que las excepciones deben interpretarse de forma estricta y por el examen de los trabajos preparatorios de la Directiva, de los que se desprende que, si bien en la propuesta de Directiva del Consejo la Comisión había planteado que la excepción pudiera concederse si la contribución a la contaminación transfronteriza fuera «insignificante», el Consejo, en la Directiva, supeditó la concesión de la excepción al requisito de que las emisiones no «contribuyan» a la superación de las cargas críticas, sin distinguir entre los casos en los que la contribución es significativa o no y sin exigir que ésta resulte decisiva a efectos de la superación de que se trata.
60 Es cierto que en las versiones española e italiana del artículo 3, apartado 2, de la Directiva, se precisa, en la misma frase, que las emisiones no deben contribuir «de manera significativa» a la superación de las cargas críticas en los Estados miembros. Sin embargo, tal como puso de manifiesto el Abogado General en el punto 63 de sus conclusiones, esto no puede ser concluyente, puesto que ninguna de las demás versiones lingüísticas contiene una precisión similar y que, incluso en las versiones española e italiana de la Directiva, la segunda frase del artículo 3, apartado 2, de la Directiva dispone que dicha autorización sólo se aplica cuando las emisiones procedentes del Estado miembro «no contribuyan a la superación de las cargas críticas» en los Estados miembros, sin reproducir la expresión «de manera significativa» anteriormente utilizada.
61 Esta conclusión tampoco enerva el efecto útil del artículo 3, apartado 2, de la Directiva, en la medida en que es posible obtener una excepción para el uso de fuelóleos pesados con un contenido máximo de azufre entre el 1 y el 3 % de la masa siempre que, como observa la Comisión, los resultados de los análisis determinen una contribución nula a la superación de las cargas críticas en los Estados miembros, o en el caso de que deje de verificarse cualquier superación de las cargas críticas en los Estados miembros como consecuencia, en particular, de la aplicación de la Directiva 2001/80/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2001, sobre limitación de emisiones a la atmósfera de determinados agentes contaminantes procedentes de grandes instalaciones de combustión (DO L 309, p. 1).
62 A continuación, en lo que se refiere a la crítica derivada del método utilizado por el EMEP y la Comisión para evaluar la contribución a la superación de las cargas críticas, se debe destacar que, contrariamente a lo que sostiene el Gobierno helénico, ninguna disposición de la Directiva obliga a la Comisión a recurrir a un método de evaluación determinado ni, aún menos, a que el método empleado tras la entrada en vigor de la Directiva sea el que sirvió de referencia en el marco del procedimiento de adopción de ésta.
63 En tales condiciones, no se puede reprochar a la Comisión el haberse basado en los resultados de los análisis efectuados por el Instituto, aplicando un método de evaluación cuya validez científica el Gobierno helénico no cuestiona.
64 En efecto, este Gobierno no ha logrado demostrar que la contribución griega a la superación de las cargas críticas, en particular, en Italia, no queda confirmada por los resultados actualizados de las estimaciones, que se basan, tal como manifiesta el Director General del Instituto en su escrito de acompañamiento de 19 de noviembre de 2002, en el conocimiento general de los procesos atmosféricos de transporte a larga distancia que la comunidad científica ha ido atesorando a lo largo de los últimos treinta años.
65 Contrariamente a lo que defiende la República Helénica, la afirmación que figura en el decimotercer considerando de la Decisión impugnada, según la cual queda demostrado, con todas las garantías, que las emisiones griegas contribuyen de manera efectiva a que haya un exceso de depósito por encima de las cargas críticas de acidificación en otros Estados miembros, en particular, en Italia, y que se contiene en el escrito del Director General del Instituto que realizó los análisis controvertidos, emana del autor de este escrito, quien se expresa en su calidad de Director General y en relación con esos análisis. Lejos de representar un parecer personal de este último, dicha afirmación reproduce la opinión del Instituto respecto de los análisis efectuados por el mismo.
66 A ello se añade que, en todo caso, la Decisión impugnada fue adoptada de conformidad con el dictamen del Comité consultivo, de modo que el juez comunitario sólo puede censurar el contenido de una decisión como ésta en caso de manifiesto error de hecho o de Derecho o de desviación de poder (véase en este sentido, en particular, la sentencia de 27 de septiembre de 1983, Universität Hamburg, 216/82, Rec. p. 2771, apartado 14). Ahora bien, no se ha aportado prueba alguna de tal error o desviación de poder.
67 De todo cuanto antecede se desprende que la Comisión no infringió el artículo 3, apartado 2, de la Directiva, ni tampoco el artículo 252 CE, al adoptar la Decisión impugnada, que es conforme con el dictamen del Comité consultivo, basándose en los resultados de los análisis del Instituto, que indican que los depósitos procedentes de Grecia contribuyen a la superación de las cargas críticas en ciertas regiones italianas, aunque esta contribución no exceda del 0,5 % de los depósitos de azufre en cuestión ni resulte decisiva a efectos de la superación de las cargas críticas.
68 En esas circunstancias, procede también desestimar el segundo motivo.
Sobre el tercer motivo, basado en la violación del principio de protección de la confianza legítima
Alegaciones de las partes
69 La República Helénica sostiene que podía legítimamente confiar en beneficiarse de una excepción con arreglo al artículo 3, apartado 2, de la Directiva, a la vista, en particular, de la Comunicación sobre la acidificación, presentada por la Comisión conjuntamente con la propuesta inicial de Directiva. En efecto, esta Comunicación dejaba entender claramente, a su parecer, que la República Helénica debía beneficiarse de tal excepción respecto de aquellas partes de su territorio que no contribuían de manera significativa al problema de la acidificación. Los depósitos de azufre en Italia que se imputan a la República Helénica representaron globalmente en el período 1985-1996 una contribución que, en el momento de la adopción de la Directiva y sobre la base del informe del EMEP para el año 1998, se consideraba nula en términos de tasa de contribución al volumen total de azufre en Italia, dato que había alimentado todavía más la esperanza legítima de la República Helénica de poder beneficiarse de la excepción.
70 La Comisión responde que los trabajos preparatorios y la Comunicación sobre la acidificación, que desembocaron en la elaboración de la propuesta de Directiva del Consejo, no pueden considerarse garantías concretas que puedan hacer concebir a la solicitante esperanzas fundadas en lo que se refiere a la creación de una situación determinada. Añade que es habitual que las propuestas de Directiva sean modificadas durante las negociaciones, tal como ocurrió en el caso de autos.
Apreciación del Tribunal de Justicia
71 La posibilidad de invocar la protección de la confianza legítima se abre a todo operador económico al que una institución haya hecho concebir esperanzas fundadas. Además, nada impide que un Estado miembro pueda alegar, en el marco de un recurso de anulación, que un acto de las instituciones viola la confianza legítima de determinados operadores económicos (véase, en particular, la sentencia de 10 de marzo de 2005, España/Consejo, C‑342/03, Rec. p. I‑1975, apartado 47).
72 Sin embargo, una Comunicación presentada por la Comisión junto con una propuesta de Directiva, aunque aquélla se mencione en los considerandos de ésta, no puede hacer nacer una confianza legítima de que se mantendrán las orientaciones que contiene, puesto que según se deduce de los artículos 189 A (actualmente artículo 250 CE) y 189 C del Tratado CE, la Comisión puede modificar en todo momento sus propuestas de este tipo y el Consejo puede adoptar un acto que introduzca una modificación a la propuesta (véase, en este sentido, en particular, la sentencia de 5 de octubre de 1993, Driessen y otros, asuntos acumulados C‑13/92 a C‑16/92, Rec. p. I‑4751, apartado 33), lo que efectivamente ha sido el caso en el presente asunto en lo que concierne a los requisitos para autorizar la utilización de fuelóleos pesados con un contenido de azufre superior al 1 % de la masa.
73 En consecuencia, dado que la Decisión impugnada no vulnera el principio de protección de la confianza legítima, procede desestimar el motivo basado en tal vulneración.
Sobre el cuarto motivo, basado en la violación del principio de proporcionalidad
Alegaciones de las partes
74 El Gobierno helénico afirma que el principio de proporcionalidad exige que la concesión de la excepción con arreglo al artículo 3, apartado 2, de la Directiva se realice de forma flexible. Dada la imprecisión de los conceptos de cargas críticas, de superación y de contribución a la superación, la interpretación, muy restrictiva, que efectúa la Comisión no da muestras de la necesaria flexibilidad para tener en cuenta la «complejidad de la estructura territorial de los fenómenos medioambientales de que se trata», a la que se refiere la Comisión en la Comunicación sobre la acidificación.
75 A su juicio, el desequilibrio entre los costes que conlleva la denegación y los beneficios inapreciables para el medio ambiente hubiera debido llevar a la Comisión a estimar la solicitud. Añade que el coste soportado por la República Helénica es cincuenta veces superior al que tiene que afrontar la República Italiana para llegar al mismo resultado de protección del medio ambiente en su territorio. El planteamiento de la Comisión conduce, a su entender, a que un Estado miembro deba asumir costes importantes y desproporcionados para reducir el contenido en azufre de los fuelóleos pesados, incluso aunque la reducción obtenida no contribuya en nada a alcanzar los objetivos medioambientales perseguidos por la Directiva, puesto que no se altera el número de ecosistemas incluidos en cada cuadrícula en la que se observa una superación de las cargas críticas. En efecto, a su modo de ver, ningún ecosistema no protegido de la región italiana concernida mejoraría su nivel de protección si desapareciesen las emisiones de dióxido de azufre procedentes de la combustión de fuelóleos pesados o de cualquier otro origen en Grecia. Además, la mera autorización de la excepción no haría vulnerable ninguno de los ecosistemas protegidos en esta zona. Considera que la Decisión impugnada no es ni adecuada ni necesaria y resulta contraria al principio de proporcionalidad.
76 El Gobierno helénico añade que si esta interpretación restrictiva de la Comisión fuera acorde con el espíritu de la Directiva, la propia Directiva no respeta el criterio de rentabilidad y vulneraría el principio de proporcionalidad.
77 La Comisión manifiesta que el hecho de que el Consejo hiciese más restrictivos los requisitos de autorización, al suprimir del artículo 3 el concepto de contribución «inapreciable» propuesto por la Comisión, confirma que no dispone de ninguna potestad discrecional en el examen de una solicitud de excepción.
78 El Consejo, por su parte, indica que ya tuvo en cuenta el principio de proporcionalidad. La justificación de que la disposición controvertida es adecuada se encuentra en el octavo considerando de la Directiva. La necesidad de la medida se basa en los considerandos noveno, décimo y decimoquinto de la Directiva.
79 Además, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la importancia de los objetivos perseguidos puede justificar consecuencias económicas negativas para determinados operadores, incluso si éstas son considerables. Tan sólo el carácter manifiestamente inapropiado de una medida adoptada en el ámbito de la política medioambiental en relación con el objetivo que la institución competente persiga, puede afectar a la legalidad de tal medida, lo que no es el caso en el presente asunto.
Apreciación del Tribunal de Justicia
80 Tal como se desprende del análisis del motivo basado en la infracción del artículo 3, apartado 2, de la Directiva, la Comisión no dispone de ninguna potestad discrecional en el examen de una solicitud de excepción con arreglo a dicha disposición cuando la contribución a la superación de las cargas críticas resulte probada, con independencia de la entidad de dicha contribución y de su influencia en tal superación. En estas circunstancias, como por otra parte destaca la Comisión, la cuestión de si se respetó el principio de proporcionalidad en el caso de autos se convierte en realidad en un cuestionamiento de la propia Directiva.
81 Además, en el mismo sentido el Gobierno helénico solicita, con carácter subsidiario, que se declare inaplicable la Directiva, con arreglo al artículo 241 CE, por vulnerar el principio de proporcionalidad, en el caso de que el Tribunal de Justicia avale la interpretación de la misma que preconiza la Comisión.
82 La Comisión y el Consejo, por su parte, consideran que la excepción de ilegalidad de la Directiva propuesta por el Gobierno helénico es inadmisible debido a que en el recurso no se han invocado motivos jurídicos en su apoyo.
83 No procede acoger esta tesis.
84 En efecto, en su recurso, el Gobierno helénico alega, con carácter subsidiario, que el legislador comunitario violó el principio de proporcionalidad, en la medida en que los requisitos previstos en la Directiva, a efectos de la concesión de la excepción, no respetan los criterios de racionalidad económica a los que se refiere la Comisión en la Comunicación sobre la acidificación.
85 El recurso identifica de manera suficientemente clara las razones por las cuales se considera vulnerado el principio de proporcionalidad. Por esta razón, la excepción de ilegalidad no puede declararse inadmisible.
86 Sin embargo, incluso suponiendo que un Estado miembro estuviera legitimado, en el marco de un recurso de anulación ante el órgano jurisdiccional comunitario, para invocar la ilegalidad de una directiva comunitaria de la cual es destinatario y frente a la cual no interpuso un recurso de anulación en el plazo previsto a este efecto por el artículo 230 CE, párrafo quinto, este motivo carece en todo caso de fundamento.
87 De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véase, en particular, la sentencia de 14 de abril de 2005, Bélgica/Comisión, C‑110/03, Rec. p. I‑2801, apartado 61), la vulneración del principio de proporcionalidad presupone que el acto comunitario impone a los sujetos jurídicos una obligación que excede los límites de lo que es adecuado y necesario para alcanzar el objetivo perseguido por dicho acto.
88 Además, debido a la necesidad de ponderar algunos de los objetivos y principios contemplados en el artículo 130 R del Tratado CE (actualmente artículo 174 CE, tras su modificación), toda vez que la Directiva tiene su base jurídica en el artículo 130 S, apartado 1, del Tratado, cuya finalidad es realizar los objetivos de dicho artículo 130 R, así como a la complejidad de la puesta en práctica de los criterios que el legislador comunitario debe respetar en el marco de la aplicación de la política medioambiental, el control judicial debe limitarse necesariamente al extremo de si el Consejo, al adoptar la Directiva, incurrió en un error manifiesto de apreciación (véase en este sentido, en particular, la sentencia de 14 de julio de 1998, Safety Hi-Tech, C‑284/95, Rec. p. I‑4301, apartado 37).
89 De entrada se debe indicar que, si bien las alegaciones del Gobierno helénico se basan en declaraciones contenidas en la Comunicación sobre la acidificación, ha quedado acreditado que el Consejo, deliberadamente, endureció los requisitos de concesión de una excepción para el uso de fuelóleos pesados con un contenido de azufre que supere el 1 % de la masa. Por tanto, no puede invocarse dicha Comunicación para fundamentar adecuadamente la vulneración del principio de proporcionalidad por parte del legislador comunitario.
90 A tenor del artículo 1, apartado 1, de la Directiva, ésta tiene por objeto reducir las emisiones de dióxido de azufre producidas por la combustión de determinados tipos de combustibles líquidos. Para ello, el artículo 3, apartado 1, de esta Directiva dispone que a partir del 1 de enero de 2003 no podrán utilizarse, en el territorio de los Estados miembros, los fuelóleos pesados cuyo contenido en azufre supere el 1 % de la masa.
91 Tal como se desprende de los considerandos tercero, cuarto y octavo de la Directiva, desde hace décadas, se reconoce que el azufre presente en el petróleo es la fuente más importante de emisiones de dióxido de azufre y que éstas son una de las causas principales de la lluvia ácida y de la contaminación atmosférica que afectan a numerosas zonas urbanas e industriales. Además, el problema de la acidificación, tal como se pone de manifiesto en el quinto considerando de la Directiva, es un fenómeno transfronterizo.
92 El sometimiento de la autorización para utilizar fuelóleos pesados cuyo contenido en azufre supere el umbral permitido del 1 % de la masa a requisitos rigurosos, como los enunciados en el artículo 3, apartado 2, de la Directiva, constituye pues una medida adecuada para alcanzar el objetivo perseguido por dicha Directiva.
93 En lo que se refiere a la necesidad de una aplicación estricta del requisito relativo a la contribución de las emisiones a la superación de las cargas críticas en los Estados miembros, el décimo considerando de la Directiva señala que «algunos estudios han demostrado que los beneficios derivados de reducir las emisiones de azufre mediante reducciones del contenido de azufre de los combustibles serán, con frecuencia, considerablemente superiores a los costes estimados para la industria en la presente propuesta, y que existe y está bien implantada la tecnología para reducir el nivel de azufre de los combustibles líquidos». Tal como puso de manifiesto la Comisión, este considerando fue añadido por el Consejo para dejar constancia de que tuvo en consideración el principio de proporcionalidad cuando modificó en un sentido más restrictivo la propuesta de la Comisión.
94 El decimoquinto considerando de la Directiva precisa que es conveniente prever excepciones a la obligación de respetar el contenido máximo en azufre de los fuelóleos pesados autorizado por la Directiva, para aquellos Estados miembros y regiones en los que las condiciones medioambientales lo permitan.
95 A la vista de los efectos de las emisiones de azufre para la salud humana y para el medio ambiente, así como de la importante participación de estas emisiones en el fenómeno transfronterizo de acidificación, el Consejo consideró legítimamente, sin incurrir en un error manifiesto de apreciación, que era necesario supeditar la concesión de excepciones para la utilización de fuelóleos pesados cuyo contenido en azufre supere el 1 % de la masa a que las emisiones de azufre de un Estado miembro no contribuyan a la superación de las cargas críticas en el territorio de los Estados miembros, aunque los costes económicos de esta medida puedan ser considerables e incluso si dicha contribución no agrava de manera significativa la situación en los Estados miembros.
96 La importancia de los objetivos perseguidos puede justificar consecuencias económicas negativas para determinados operadores, aunque éstas sean considerables (véanse en este sentido, en particular, las sentencias de 13 de noviembre de 1990, Fedesa y otros, C‑331/88, Rec. p. I‑4023, apartado 17, y de 17 de julio de 1997, Affish, C‑183/95, Rec. p. I‑4315, apartado 42), tanto más cuanto que la protección del medio ambiente constituye uno de los objetivos esenciales de la Comunidad (véanse, en particular, las sentencias de 13 de septiembre de 2005, Comisión/Consejo, C‑176/03, Rec. p. I‑0000, apartado 41, y de 15 de noviembre de 2005, Comisión/Austria, C‑320/03, Rec. p. I‑0000, apartado 72).
97 En consecuencia, procede desestimar el motivo basado en la ilegalidad de la Directiva, por carecer también de fundamento.
98 A la luz de todas las consideraciones anteriores, procede desestimar el recurso en su totalidad.
Costas
99 En virtud del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber solicitado la Comisión que se condene en costas a la República Helénica y haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas. Con arreglo al apartado 4 del mismo artículo, el Consejo soportará sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a la República Helénica.
3) El Consejo de la Unión Europea soportará sus propias costas.
Firmas
* Lengua de procedimiento: griego.