CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. JULIANE KOKOTT
presentadas el 16 de junio de 2005 (1)
Asuntos acumulados C‑138/03, C‑324/03 y C‑431/03
República Italiana
contra
Comisión de las Comunidades Europeas
«Fondos Estructurales – Cofinanciación – Reglamento (CE) nº 1260/1999 y Reglamento (CE) nº 1685/2000 – Normas sobre la subvencionabilidad de anticipos de autoridades nacionales en el marco de regímenes de ayudas de Estado – Prueba de la utilización de los fondos por los destinatarios últimos – Actos impugnables mediante el recurso de anulación – Interés en ejercitar la acción – Sobreseimiento»
I. Introducción
1. El presente procedimiento tiene por objeto tres recursos de anulación presentados por la República Italiana frente a la Comisión de las Comunidades Europeas en el ámbito de los Fondos Estructurales. En esencia, estos recursos están dirigidos a elucidar con sujeción a qué condiciones los pagos realizados por los Estados miembros en el marco de los regímenes de ayudas de Estado en el sentido del artículo 87 CE a los respectivos destinatarios de las ayudas (los denominados destinatarios últimos) pueden subvencionarse con cargo a los Fondos Estructurales de la Comunidad.
2. Ante el Tribunal de Primera Instancia penden otros recursos de anulación interpuestos por la República Italiana que tratan sobre el mismo asunto. (2) Hasta ahora, en tres de estos casos el Tribunal de Primera Instancia ha suspendido los procedimientos hasta que el Tribunal de Justicia se pronuncie en el presente litigio. (3)
II. Marco jurídico
3. El marco jurídico del presente procedimiento viene determinado por el Reglamento (CE) nº 1260/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales (4) (en lo sucesivo, «Reglamento nº 1260/1999» o «Reglamento de base»), así como por el Reglamento (CE) nº 1685/2000 de la Comisión, de 28 de julio de 2000, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) nº 1260/1999 del Consejo en lo relativo a la financiación de gastos de operaciones cofinanciadas por los Fondos Estructurales (5) (en lo sucesivo, «Reglamento nº 1685/2000» o «Reglamento de aplicación»).
A. El Reglamento de base
4. El artículo 32 del Reglamento nº 1260/1999, que lleva por título «Pagos», establece, entre otras cosas, en su apartado 1, párrafos primero y tercero, y en su apartado 2:
«1. La Comisión abonará la participación de los Fondos de conformidad con los compromisos presupuestarios a la autoridad pagadora contemplada en la letra o) del artículo 9.
[…]
El pago podrá revestir la forma de anticipos, pagos intermedios o pagos del saldo. Los pagos intermedios o del saldo se referirán a gastos efectivamente pagados que deberán corresponder a pagos realizados por los beneficiarios finales y justificados mediante facturas pagadas o documentos contables de valor probatorio equivalente.
[…]
2. Al efectuar el primer compromiso, la Comisión abonará a la autoridad pagadora un anticipo. Este pago será del 7 % de la participación de los Fondos en la intervención en cuestión. […]»
5. El artículo 30, apartado 3, del citado Reglamento dispone:
«3. Las normas nacionales pertinentes se aplicarán a los gastos subvencionables salvo si, en caso necesario, la Comisión establece normas comunes de subvencionabilidad de los gastos de acuerdo con los procedimientos contemplados en el apartado 2 del artículo 53.»
6. Con arreglo a las definiciones contenidas en el artículo 9 del mismo Reglamento, se entenderá por:
«j) “medida”: el medio por el cual se lleva a la práctica de manera plurianual un eje prioritario y que permite financiar operaciones. Esta definición incluye toda ayuda a efectos del artículo 87 del Tratado CE y toda concesión de ayudas por organismos designados por los Estados miembros o todo conjunto de ayudas o de concesiones de ayudas o su combinación, destinadas al mismo objetivo;
k) “operación”: cualquier proyecto o acción realizado por los beneficiarios finales de las intervenciones;
l) “beneficiarios finales”: los organismos y las empresas públicas o privadas responsables de encargar las operaciones; en el caso de los regímenes de ayudas a efectos del artículo 87 del Tratado y en el de las ayudas concedidas por organismos designados por los Estados miembros, los beneficiarios finales son los organismos que conceden las ayudas;
[…]
o) “autoridad pagadora”: una o varias autoridades nacionales, regionales o locales, u organismos designados por el Estado miembro para elaborar y presentar solicitudes de pago y recibir pagos de la Comisión. El Estado miembro determinará todas las modalidades de su relación con la autoridad pagadora, así como todas las modalidades de las relaciones de esta última con la Comisión».
7. A tenor del cuadragésimo tercer considerando del Reglamento nº 1260/1999:
«Considerando que es necesario garantizar una gestión financiera correcta asegurándose de que los gastos se justifiquen y certifiquen […]»
B. El Reglamento de aplicación
8. El Reglamento nº 1685/2000 se basa en el artículo 30, apartado 3, del Reglamento nº 1260/1999. Con arreglo al quinto considerando del Reglamento nº 1685/2000, «respecto de determinados tipos de operaciones la Comisión considera necesario, con el fin de garantizar la aplicación uniforme y equitativa de los fondos estructurales en toda la Comunidad, adoptar un reglamento común sobre los gastos subvencionables».
9. Estas normas sobre gastos subvencionables están contenidas en el anexo del Reglamento nº 1685/2000. La «Norma nº 1. Gasto realmente pagado» (en lo sucesivo, «norma nº 1 sobre gastos subvencionables») contenía en su versión original, entre otras, las siguientes disposiciones:
«1. PAGOS EFECTUADOS POR LOS BENEFICIARIOS FINALES
1.1. Los pagos realizados por los beneficiarios finales a efectos del párrafo tercero del apartado 1 del artículo 32 del Reglamento (CE) nº 1260/1999 (en adelante, “el Reglamento General”) se harán mediante aportaciones dinerarias, excepto en los casos recogidos en el punto 1.4.
1.2. En el caso de sistemas de ayuda con arreglo al artículo 87 del Tratado y de ayudas concedidas por organismos designados por los Estados miembros, se entenderán por “pagos realizados por los beneficiarios finales” las ayudas pagadas a los destinatarios últimos por los organismos que concedan la ayuda. Los pagos de ayudas realizados por los beneficiarios finales deberán justificarse de acuerdo con las condiciones y objetivos de la ayuda.
1.3. En casos distintos de los citados en el punto 1.2 se entenderán por “pagos realizados por los beneficiarios finales”, los pagos realizados por los organismos o empresas públicas o privadas del tipo definido en el complemento del programa, con arreglo a la letra b) del apartado 3 del artículo 18 del Reglamento General, que tengan la responsabilidad directa de encargar la operación de que se trate.
[…]
2. DOCUMENTOS JUSTIFICATIVOS
Por regla general, los pagos realizados por el beneficiario final deberán justificarse mediante facturas originales pagadas. En los casos en que esto no sea posible, los pagos serán justificados por documentos contables de valor probatorio equivalente.
[…]»
10. En su versión modificada por última vez, con efectos retroactivos a partir del 5 de agosto de 2000, por el Reglamento (CE) nº 448/2004 de la Comisión, de 10 de marzo de 2004, el punto 2 de la norma nº 1 sobre gastos subvencionables establece, entre otras cosas, cuanto sigue:
«2. DOCUMENTOS JUSTIFICATIVOS
2.1. Por regla general, los pagos realizados por el beneficiario final, declarados como pagos provisionales y pagos del saldo final, deberán justificarse mediante facturas originales abonadas. En los casos en que ello no sea posible, los pagos se justificarán mediante documentos contables de valor probatorio equivalente.
[…]» (6)
Por lo demás, el Reglamento nº 448/2004 no ha introducido modificaciones materiales sustanciales en las disposiciones de las normas sobre gastos subvencionables aquí pertinentes. (7)
III. Hechos y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
A. Antecedentes
11. El 7 de septiembre de 2001, la Comisión remitió a los Estados miembros, incluida la República Italiana, (8) una nota de sus servicios relativa al artículo 32, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento nº 1260/1999, en la cual define su postura sobre la interpretación de los conceptos «gastos efectivamente pagados» y «pagos realizados por los beneficiarios finales» (en lo sucesivo, «nota de 2001»).
12. Lo esencial de la nota de 2001 consiste, por cuanto aquí interesa, en que, a juicio de los servicios de la Comisión, en el marco de regímenes de ayudas nacionales los eventuales anticipos de un organismo nacional que concede la ayuda (también denominado beneficiario final) (9) a los destinatarios de la ayuda (también denominados destinatarios últimos) (10)no son subvencionables en principio, es decir, en opinión de los servicios de la Comisión, no pueden contar con la participación de los Fondos Estructurales. Antes bien, la subvencionabilidad de tales gastos se reconoce en la nota únicamente para el caso de que pueda justificarse una utilización de los anticipos por el destinatario último en gastos efectivamente pagados. A tal respecto, será necesario presentar facturas originales pagadas o, cuando ya no sea posible, documentos contables de valor probatorio equivalente.
13. Sin embargo, tras un prolongado y minucioso intercambio de correspondencia, la Comisión se mostró posteriormente dispuesta a prever, mediante una modificación del Reglamento de aplicación, la futura subvencionabilidad –que, a su juicio, no se daba en ese momento– de ese tipo de pagos. A tal fin, a finales de 2002 presentó a los representantes de los Estados miembros, entre otros órganos, en el Comité para el desarrollo y la reconversión de las regiones, (11) una propuesta (12) con la que se pretendían modificar las normas sobre gastos subvencionables contenidas en el anexo al Reglamento nº 1685/2000, entre otras los puntos 1.2 y 2 de la norma nº 1. Sin embargo, no contó para ello con la necesaria autorización del Comité para el desarrollo y la reconversión de las regiones y, posteriormente, en la septuagésima tercera sesión de este Comité, celebrada el 19 de febrero de 2003, anunció que retiraba su proyecto de modificación y que no daría más pasos en esta dirección.
14. El miembro de la Comisión competente en materia de política regional, Sr. Barnier, comunicó este resultado al Ministro de Economía y Finanzas italiano, Sr. Tremonti, mediante escrito nº 26777 de 14 de mayo de 2003. (13) El Comisario añadió que la Comisión mantenía su tesis jurídica inicial sobre el carácter no subvencionable de los anticipos controvertidos. Sin embargo, al tener en consideración la posibilidad de haber despertado una confianza legítima, la Comisión decidió considerar subvencionables todos aquellos anticipos que, hasta el 19 de febrero de 2003, es decir, hasta la finalización de las deliberaciones en el Comité para el desarrollo y la reconversión de las regiones, hubiesen sido autorizados mediante una decisión definitiva o en el marco de un procedimiento de adjudicación concluido hasta tal fecha.
15. Mediante un posterior escrito (nº 26777 bis), con fecha de 29 de julio de 2003, se rectificó un error de traducción en el escrito original (nº 26777) de 14 de mayo de 2003. Ambos escritos se diferencian entre sí por una única proposición, que contiene los detalles sobre la subvencionabilidad de los anticipos efectuados a cuenta de los Estados miembros hasta el 19 de febrero de 2003: mientras que en la versión original se recogía la expresión «procedura di gara conclusasi entro la stessa data», (14) en el nuevo escrito se habla de una «procedura di gara, laddove il relativo bando sia stato chiuso entro la stessa data». (15) En el escrito de notificación del Comisario se subraya que este nuevo escrito reemplaza al original con efectos retroactivos a partir del 14 de mayo de 2003. (16)
B. Asuntos C‑324/03 y C‑431/03
16. La República Italiana impugna en los asuntos C‑324/03 y C‑431/03 los dos escritos del Comisario Barnier mencionados en último lugar.
17. Mediante su recurso interpuesto en el asunto C‑324/03, recibido el 25 de julio de 2003, la República Italiana impugna el escrito nº 26777 del Comisario Barnier (17) y solicita su anulación en la medida en que deniega la subvencionabilidad de los anticipos pagados por los Estados miembros tras el 19 de febrero de 2003 en el marco de ayudas de Estado.
18. Mediante su recurso interpuesto en el asunto C‑431/03, recibido el 9 de octubre de 2003, la República Italiana impugna el escrito nº 26777 bis del Comisario Barnier (18) y solicita su anulación en la medida en que deniega la subvencionabilidad de los anticipos pagados por los Estados miembros tras el 19 de febrero de 2003 en el marco de ayudas de Estado.
19. En ambos asuntos, la República Italiana solicita además la anulación de todos los actos previos y conexos a los mismos y que se condene en costas a la Comisión.
20. La Comisión solicita, por su parte, en ambos asuntos que se declare la inadmisibilidad del recurso o bien, con carácter subsidiario, que se desestime por infundado y que se condene en costas a la demandante.
C. Asunto C‑138/03
21. Mientras que en los asuntos C‑324/03 y C‑431/03 las partes discuten, con independencia de una concreta solicitud de pago, sobre la subvencionabilidad de los anticipos nacionales, su litigio en el asunto C‑138/03 trata sobre una solicitud de pago en tal sentido de las autoridades italianas.
22. Así, las autoridades italianas presentaron ante la Comisión, en el marco de un denominado programa operativo con el título «Ricerca Scientifica, Sviluppo Tecnologico, Alta Formazione», (19) mediante escrito nº 38413 de su Ministerio de Economía y Finanzas de 23 de diciembre de 2002, la solicitud de un pago intermedio con cargo a los Fondos Estructurales. De este modo, se solicitaron, entre otras cosas, subvenciones para pagos efectuados por las autoridades italianas a destinatarios últimos en el marco de un régimen de ayuda nacional.
23. Mediante escrito nº 100629, la Comisión comunicó a las autoridades italianas el 20 de enero de 2003 (20) que la cuestión de la subvencionabilidad de anticipos en el marco de regímenes de ayuda no estaba resuelta con carácter definitivo. Sin embargo, la Dirección General de Política Regional decidió entonces deducir los correspondientes importes de las solicitudes de pago. En consecuencia, se instó a las autoridades italianas a calcular los anticipos pagados por ellas y la tramitación de su solicitud de pago se suspendió hasta nueva orden.
24. A continuación, la Comisión comunicó a las autoridades italianas mediante escrito nº 102627, de 3 de marzo de 2003, (21) que sus anticipos por importe de 3.163.570,18 euros no eran subvencionables y, en consecuencia, fueron deducidos.
25. El recurso interpuesto por la República Italiana en el asunto C‑138/03, recibido el 27 de marzo de 2003, se dirige contra los mencionados escritos nos 100629 y 102627. La República Italiana solicita la anulación de estos dos escritos, así como de todos los actos previos y conexos a los mismos, y que se condene en costas a la Comisión.
26. Sin embargo, tras la interposición de este recurso, la Comisión comunicó a las autoridades italianas el 23 de mayo de 2003 (22) que había ordenado ya el pago del importe litigioso y, de este modo, quedaba «anulada» la decisión de no reconocimiento contenida en sus dos escritos nos 100629 y 102627. Con objeto de fundamentar su decisión, invocó el escrito nº 26777 del Comisario Barnier de 14 de mayo de 2003, (23) enviado entretanto, según el cual puede concederse la protección de la confianza legítima en relación con los anticipos pagados hasta el 19 de febrero de 2003.
27. De hecho, el 5 de junio de 2003, la Comisión efectuó el correspondiente pago suplementario por importe de 3.163.570,18 euros.
28. En este contexto, la Comisión solicita el archivo del asunto C‑138/03.
D. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
29. Mediante auto de 26 de enero de 2004, el Presidente del Tribunal de Justicia acumuló los tres asuntos C‑138/03, C‑324/03 y C‑431/03 a efectos de la eventual fase oral y de la sentencia.
30. La vista común se celebró el 21 de abril de 2005. En tal ocasión, se examinó con las partes la cuestión de si el asunto C‑138/03 carecía ya de objeto (artículo 91, apartado 3, en relación con el artículo 92, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento).
IV. Apreciación
A. Asunto C‑138/03
31. En el asunto C‑138/03 la Comisión ha «solicitado» únicamente el archivo del asunto.
32. El archivo de un asunto como tal no puede ser objeto de una solicitud. El hecho de que el Presidente del Tribunal de Justicia lo ordene es únicamente la consecuencia procesal de un acuerdo extrajudicial sobre la solución que deba darse al litigio (artículo 77 del Reglamento de Procedimiento) o de un desistimiento (artículo 78 del Reglamento de Procedimiento).
33. Sin embargo, en el presente asunto no se ha recibido ninguna declaración de las partes según la cual hayan alcanzado un acuerdo extrajudicial, ni tampoco se ha desistido del procedimiento. Antes bien, la República Italiana sigue ejerciendo el recurso y mantiene sus pretensiones. Así pues, no se dan los requisitos para el archivo del asunto.
34. Si se interpreta la «solicitud» de la Comisión conforme a su sentido y finalidad, puede entenderse como una exhortación al Tribunal de Justicia a que declare el sobreseimiento del recurso de conformidad con el artículo 92, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento. En efecto, como se desprende de sus alegaciones orales y escritas, la Comisión sostiene que el litigio ha quedado entretanto sin objeto.
35. De hecho, la Comisión comunicó a las autoridades italianas el 23 de mayo de 2003 que había ordenado entonces el pago del importe litigioso y que quedaban «anuladas» las decisiones de no reconocimiento contenidas en sus escritos nos 100629 y 102627; a continuación, se abonó el importe controvertido. De este modo, se cumplen todos los requisitos para declarar el sobreseimiento del asunto con arreglo al artículo 92, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento.
36. Ahora bien, la República Italiana subraya en su réplica al escrito de contestación de la Comisión y en la vista, la necesidad de que se esclarezcan en su integridad y con carácter definitivo las cuestiones jurídicas suscitadas para impedir que la Comisión adopte en el fututo decisiones como las aquí impugnadas, es decir, decisiones en las que deniega la cofinanciación con cargo a los Fondos Estructurales de pagos efectuados en el marco de regímenes de ayuda nacionales. (24) Señala que persiste la inseguridad jurídica en relación con la subvencionabilidad de tales pagos. (25)
37. Así pues, el Gobierno italiano alega mutatis mutandis que, a pesar del pago suplementario del importe litigioso, sigue teniendo un interés en ejercitar la acción, en particular porque, con vistas a sus futuras solicitudes de pago, existe el riesgo de que se repita esta situación en casos similares.
38. A tal respecto, ha de señalarse en primer lugar que las manifestaciones de la República Italiana sobre el mantenimiento de su interés en ejercitar la acción no se efectuaron fuera de plazo. En efecto, del artículo 42, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento se infiere que en el curso del proceso pueden invocarse motivos nuevos si se fundan en razones de hecho y de Derecho que hayan aparecido durante el procedimiento. Esos requisitos se cumplen en el presente asunto. Así, el Tribunal de Justicia ya había recibido el recurso de la República Italiana el 27 de marzo de 2003. Sólo posteriormente, el 23 de mayo de 2003, la Comisión modificó su opinión mediante escrito nº 106837, y el 5 de julio de 2003 se efectuó finalmente el pago suplementario del importe litigioso. El cambio de la situación fáctica así producido tuvo lugar, pues, tras la interposición del recurso y, por tanto, la República Italiana sólo pudo tenerlo en cuenta por primera vez en su escrito de réplica.
39. En esta materia, los tribunales comunitarios han reconocido en diversas ocasiones que puede existir todavía un interés en la anulación de actos que no han sido formalmente revocados, pero cuyo objeto original ya ha desaparecido. Así, por ejemplo, las partes de una operación de concentración de empresas también pueden interponer o continuar un recurso de anulación contra decisiones de prohibición de la Comisión si han desistido ya del proyecto de fusión notificado ante el efecto de la prohibición. El interés del demandante en el ejercicio de la acción en tales casos y en otros análogos puede inferirse, por ejemplo, del riesgo de repetición de la actuación (supuestamente) antijurídica de un órgano comunitario. (26) Además, un recurso de anulación puede constituir también el fundamento para una posterior reclamación de indemnización. (27) Asimismo, en la jurisprudencia se resalta también la exigencia de la revisión jurisdiccional de la actuación de los órganos comunitarios en una comunidad de Derecho. (28)
40. Ahora bien, el presente asunto se caracteriza por una particularidad: la Comisión no sólo ha pagado el importe controvertido. Antes bien, la Comisión también ha revocado («anulado») expresamente, mediante su escrito nº 106837 de 23 de mayo de 2003, las decisiones impugnadas. De este modo, a diferencia de cuanto ocurre en los ejemplos antes mencionados, como en el control de concentraciones, los actos aquí impugnados ya no existen. Así pues, ya no hay acto alguno que pueda constituir el objeto de un recurso de anulación.
41. La República Italiana ha alcanzado ya el objetivo que perseguía con el recurso de anulación, a saber, la revocación del acto impugnado. El Tribunal de Justicia no puede concederle una tutela judicial más amplia en el procedimiento previsto en el artículo 230 CE. En particular, en un procedimiento de esta clase no puede dar respuesta a las cuestiones jurídicas suscitadas con independencia de un acto impugnable. En efecto, ello acabaría por convertirse en un dictamen dirigido a elucidar un problema jurídico abstracto, para lo cual el Tribunal de Justicia no es competente a la vista del sistema de tutela judicial establecido en el Tratado, con sus clases de recurso enumeradas taxativamente. Sólo cuando, en el futuro, la Comisión desestime (parcialmente) de nuevo una solicitud de reembolso de las autoridades italianas, la República Italiana podrá obtener el esclarecimiento de las cuestiones jurídicas subyacentes por medio del recurso de anulación. (29)
42. En este contexto, llego a la conclusión de que la República Italiana no tiene en el presente asunto ningún interés en continuar con el recurso de anulación. Mediante la revocación expresa («anulación») por la Comisión de los escritos impugnados, el recurso del asunto C‑138/03 ha quedado sin objeto, de suerte que puede declararse su sobreseimiento con arreglo al artículo 92, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento. (30)
B. Asuntos C‑324/03 y C‑431/03
1. Admisibilidad de los recursos
43. Por cuanto atañe a los asuntos C‑324/03 y C‑431/03, la Comisión propone en ambos casos la excepción de inadmisibilidad del recurso.
a) Asunto C‑324/03
44. En el asunto C‑324/03, la Comisión sostiene que el escrito nº 26777 del Comisario Barnier de 14 de mayo de 2003, en el que se basa el recurso, es un acto no impugnable por dos razones: por un lado, se trata de una mera manifestación de opinión, y, por otro, en él se confirma únicamente lo que ya se desprende de la nota de 2001. (31)
45. Según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, todas las medidas que produzcan efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses del demandante, modificando de manera caracterizada la situación jurídica de éste, pueden ser objeto de recurso de anulación en el sentido del artículo 230 CE. (32) Para determinar si una medida constituye un acto impugnable en el sentido del artículo 230 CE, apartado 1, habrá de atenderse a su naturaleza –así pues, la forma que revista la medida carecerá de relevancia. (33)
46. Desde un punto de vista material, en el escrito impugnado del Comisario Barnier cabe diferenciar dos partes: en la primera parte, la Comisión manifiesta que –tras el fracaso de las deliberaciones en el seno del Comité consultivo para el desarrollo y la reconversión de las regiones– mantenía su anterior tesis jurídica según la cual en principio no es posible subvencionar con cargo a los Fondos Estructurales los anticipos pagados por autoridades nacionales en el marco de regímenes de ayuda. En la segunda parte, el escrito pasa a exponer el régimen excepcional ya mencionado, según el cual los anticipos correspondientes al período comprendido hasta el 19 de febrero de 2003 se reconocen todavía como subvencionables por motivos de protección de la confianza legítima.
47. El recurso de la República Italiana no aborda el reconocimiento, mencionado en último lugar, de los pagos en la época comprendida hasta el 19 de febrero de 2003. Tampoco formula objeciones a la elección de la fecha límite concreta. Antes bien, el recurso se dirige en esencia a obtener la anulación del mencionado escrito en la medida en que sigue denegando la subvencionabilidad de los anticipos efectuados por las autoridades nacionales en el supuesto normal, es decir, fuera de la norma relativa a la fecha definitiva. (34) Así pues, dicho con otras palabras, no se critica el régimen excepcional recién introducido y que beneficia a la demandante, sino la tesis jurídica general de la Comisión corroborada repetidamente y desfavorable para la demandante, según la cual los anticipos de organismos nacionales no son en principio subvencionables –y, por tanto, tampoco tras el 19 de febrero de 2003. Así pues, en el presente asunto la República Italiana no censura la segunda parte, sino la primera parte del escrito del Comisario Barnier.
48. Sin embargo, un recurso con tal objeto es inadmisible, pues no se dirige contra un acto impugnable en el sentido del artículo 230 CE, párrafo primero.
49. En efecto, la primera parte realmente impugnada del escrito del Comisario Barnier únicamente expresa de nuevo la tesis jurídica –evidentemente controvertida– de la Comisión sobre la interpretación de normas existentes; (35) en última instancia se trata básicamente, como ocurre ya en la nota de 2001, de la interpretación de los conceptos jurídicos indeterminados «gastos efectivamente pagados» y «pagos realizados por los beneficiarios finales». Así, en este escrito se reitera una vez más que, desde la perspectiva de la Comisión, los anticipos pagados por autoridades nacionales en el marco de regímenes de ayuda no pueden cofinanciarse con cargo a los Fondos Estructurales, a menos que el destinatario último aporte una prueba sobre su utilización.
50. Tales manifestaciones sobre la interpretación de normas existentes son meras manifestaciones de opinión sin carácter decisorio. (36) No producen, ni aun menos tienen por objeto, efectos jurídicos vinculantes que puedan afectar a los intereses de la República Italiana, modificando de manera caracterizada su situación jurídica. El escrito no tiene por objeto privar a la demandante de una situación jurídica existente, por ejemplo de un derecho a percibir subvenciones con cargo a los Fondos Estructurales, ni tampoco dificultar su ejecución mediante condiciones adicionales. (37) Antes bien, el escrito parte de la afirmación de que nunca han existido ni tal situación jurídica ni tal derecho.
51. La introducción de la fecha límite de 19 de febrero de 2003 tampoco da lugar en modo alguno a que una manifestación de opinión no vinculante se convierta en una decisión con efectos jurídicos vinculantes. Ciertamente, mediante la introducción de la fecha límite mejora la situación jurídica de la demandante en el período comprendido hasta el 19 de febrero de 2003, pues de este modo, se aplica el régimen excepcional recién introducido. (38) En cambio, la situación jurídica de la demandante permanece inalterada en relación con la época aquí pertinente posterior al 19 de febrero de 2003: hasta ahora, la Comisión ha considerado en principio que no son subvencionables los anticipos efectuados en tal período, y los sigue considerando así. La fecha límite ahora introducida no cambia en nada esta situación.
52. En el escrito impugnado, la Comisión únicamente anuncia (una vez más) cuál será su línea de conducta en el futuro en el ejercicio de sus competencias,(39) es decir, cómo proyecta pronunciarse en el futuro cuando se le presenten solicitudes de pago. Sólo cuando sus anuncios se conviertan realmente en decisiones concretas sobre solicitudes de pago de los Estados miembros, se producirán efectos jurídicos vinculantes para estos últimos. (40)
53. Ciertamente, tal anuncio puede dar lugar, en su caso, a una vinculación de la Administración por sus propios actos y al nacimiento de una práctica administrativa. (41) Ahora bien, una práctica administrativa sólo puede someterse en el caso concreto a revisión jurisdiccional con ocasión de su concreta aplicación; no puede constituir en abstracto el objeto de un recurso de anulación con independencia de las decisiones adoptadas en el caso concreto. (42)
54. Aun suponiendo que el escrito del Comisario Barnier no sea una mera manifestación de opinión y anuncio de la Comisión, sino una decisión vinculante en el sentido de que a partir de entonces no se tendrían en cuenta los anticipos efectuados tras el 19 de febrero de 2003, ello no conduce forzosamente a la impugnabilidad de esta parte del escrito. En efecto, según reiterada jurisprudencia, no procede admitir el recurso de anulación interpuesto contra una decisión en virtud de la cual únicamente se confirma una decisión anterior no impugnada dentro de plazo. (43) Procederá considerar que se da una mera confirmación de una decisión anterior si el acto impugnado no introduce ningún elemento nuevo en relación con la decisión anterior y no ha sido precedido de una reconsideración de la situación del destinatario de dicha decisión anterior. (44)
55. Tal es el caso aquí: la manifestación de la Comisión contenida en la primera parte impugnada del escrito, según la cual los anticipos no son en principio subvencionables en el marco de regímenes de ayuda nacionales, no es nueva. Ya se recogía en la nota de 2001, la cual se envió a la demandante, entre otras personas, (45) y además en su escrito nº 100629 de 20 de enero de 2003. (46) Así pues, si quisiera atribuirse el carácter de una decisión a una manifestación de este tipo –en contra de la tesis aquí defendida–, el acto impugnable debería ser ya, en consecuencia, la nota de 2001 y no el escrito del Comisario Barnier aquí controvertido, el cual únicamente reitera y corrobora aquella manifestación.
56. Ciertamente, la segunda parte del escrito del Comisario Barnier, que reviste la forma de régimen excepcional con una fecha límite, contiene indiscutiblemente una novedad. Ahora bien, se trata de una disposición especial estrictamente delimitada aplicable a casos anteriores, es decir, a los pagos efectuados por los Estados miembros hasta el 19 de febrero de 2003. Ello no supone un «nuevo elemento» para la apreciación de la cuestión, discutida en el presente asunto, relativa a la subvencionabilidad de pagos efectuados en el período posterior al 19 de febrero de 2003. La situación jurídica de los Estados miembros en relación con los pagos efectuados por los mismos tras esta fecha límite no mejora ni empeora en virtud de lo anterior: permanece inalterada.
57. Tampoco existen puntos de apoyo para afirmar que la situación jurídica habría sido sometida a un nuevo examen antes del envío del escrito impugnado y que la Comisión se habría planteado de nuevo la tesis sostenida hasta entonces. Antes bien, desde el envío de su nota de 2001, la Comisión mantuvo siempre su tesis jurídica, a saber, que los anticipos efectuados por las autoridades nacionales en el marco de regímenes de ayuda no son en principio subvencionables a la vista de la normativa aplicable. Ciertamente, la Comisión intentó entretanto sin éxito introducir una modificación de esta situación jurídica en el futuro; (47) ahora bien, por cuanto se advierte, no puso en cuestión en ningún momento su propia tesis sobre la interpretación de la situación jurídica existente.
58. El propio escrito impugnado del Comisario Barnier tampoco señala en modo alguno que la Comisión haya cuestionado con carácter general su tesis anterior. Únicamente introduce, en su segunda parte, un régimen excepcional estrictamente delimitado en relación con casos antiguos, es decir, para los pagos efectuados hasta el 19 de febrero de 2003. Por lo demás, como se desprende de la primera parte del escrito, se corrobora expresamente una vez más la anterior tesis jurídica de la Comisión.
59. Así pues, aun queriendo atribuir al escrito del Comisario Barnier –en contra de la tesis aquí defendida–, en su primera parte impugnada, un efecto jurídico vinculante, tal escrito contiene a lo sumo una confirmación de lo que ya se desprendía sin más de la nota de 2001. En consecuencia, el escrito no es impugnable en este punto.
60. Las sentencias judiciales invocadas en este contexto por la República Italiana tampoco me conducen a una valoración distinta.
61. En primer lugar, por cuanto respecta a la sentencia Herpels, (48) este asunto reviste un cierto paralelismo con el presente, en la medida en que tanto aquí como en el antes citado se adoptó un régimen excepcional por razones de equidad: si en el asunto Herpels la Comisión concedió ad personam al funcionario demandante un suplemento compensatorio a su salario, en éste introdujo, por razones de protección de la confianza legítima, un régimen excepcional para la concesión de subvenciones con cargo a los Fondos Estructurales. Sin embargo, son más significativas las diferencias entre los dos asuntos: por un lado, en el asunto Herpels, según las declaraciones del Tribunal de Justicia, se efectuó una revisión de los hechos, y además, a lo largo de varias fases, lo cual se reflejó en varios escritos de diverso contenido sucesivamente remitidos al demandante. En cambio, en el presente asunto, como ya se ha señalado, no se dan puntos de apoyo para afirmar que la Comisión se replanteó básicamente en algún momento su opinión sobre la interpretación de la situación jurídica existente. Defendió siempre esta tesis de forma inalterada durante un largo período de tiempo y en el marco del intercambio de correspondencia y, en última instancia, la expuso una vez más en el escrito del Comisario Barnier aquí impugnado. Por otro lado, en el caso Herpels, el nuevo suplemento compensatorio concedido ad personam reemplazó con carácter irreversible la anterior indemnización por expatriación, de suerte que la privación de la indemnización por expatriación y la concesión del suplemento compensatorio se hallaban estrechamente relacionadas, a modo de las dos caras de una misma moneda. En el presente asunto ocurre algo distinto: como ya se ha señalado, el escrito impugnado no sustituye con carácter general en modo alguno la anterior tesis de la Comisión por una nueva, sino que introduce únicamente un régimen excepcional estrictamente delimitado para los casos antiguos; en el futuro, la Comisión mantiene su anterior tesis, según la cual los anticipos no son en principio subvencionables.
62. De igual modo, las cuatro sentencias Francia/Comisión (49) invocadas por la República Italiana tampoco abogan por la impugnabilidad del escrito del Comisario Barnier. En efecto, con independencia de que con estas sentencias se mezclen desafortunadamente el examen de admisibilidad y el de la fundamentación, los asuntos sobre los que versan tales sentencias se diferencian de éste en cuanto al fondo de forma muy considerable. Para expresarlo con las palabras del Abogado General Tesauro, aquellos asuntos versaban respectivamente sobre actos respecto a los cuales «resulta inequívoca la voluntad de obligar a los destinatarios», (50) por ejemplo en la forma de un código de comportamiento con obligaciones y plazos concretos para las autoridades nacionales. En cambio, el escrito del Comisario Barnier impugnado en el asunto C‑324/03 se basaba, tal como se advertía desde un primer momento, en la afirmación de la Comisión según la cual nunca había existido un derecho a obtener subvenciones con cargo a los Fondos Estructurales para los pagos controvertidos. En consecuencia, este escrito, tal como ya se ha señalado, no tenía por objeto privar de tal derecho o dificultar su ejercicio mediante condiciones adicionales; el escrito no dio lugar a ninguna modificación de la situación jurídica de la República Italiana. (51)
63. En conclusión, coincido, pues, con la Comisión en que procede declarar la inadmisibilidad del recurso en el asunto C‑324/03.
b) Asunto C‑431/03
64. En el asunto C‑431/03, la Comisión opone que el recurso es inadmisible por darse una situación de litispendencia, pues la República Italiana ya ha interpuesto en el asunto C‑324/03 un recurso sobre el mismo objeto litigioso. Además, la Comisión reitera sus objeciones sobre la admisibilidad, que ya formuló en el asunto C‑324/03.
65. Como se desprende del escrito de notificación del Comisario Barnier, el sentido y finalidad de su escrito nº 26777 bis de 29 de julio de 2003 consistía exclusivamente en rectificar un error de traducción en su anterior escrito nº 26777 de 14 de mayo de 2003.
66. Este propósito no excluye por sí solo que el nuevo escrito contenga un acto impugnable, a saber, un acto con carácter decisorio que produzca efectos jurídicos vinculantes. En efecto, es sin duda alguna plausible que con el pretexto de la rectificación de un error de traducción se atribuya a un acto anterior con carácter decisorio un contenido totalmente distinto del comunicado originariamente. En tal caso, debe serle posible al afectado obtener tutela judicial frente al nuevo contenido de la Decisión. Esto es tanto más cierto cuanto que el pasaje rectificado, tal como ocurre en el presente asunto, es una de las partes decisivas del escrito, mediante la cual se configura con más precisión el nuevo régimen excepcional para los pagos efectuados en el período comprendido hasta el 19 de febrero de 2003.
67. Sin embargo, en última instancia, en el presente asunto no es necesario pronunciarse sobre si precisamente la corrección del tenor del pasaje controvertido sería impugnable. En efecto, como ocurre ya en el asunto C‑324/03, esta parte del escrito tampoco es objeto del recurso de la República Italiana en el asunto C‑431/03. Los recursos, formulados en términos idénticos a este respecto, no están dirigidos contra el régimen excepcional recién introducido y que, sin duda alguna, favorece a la República Italiana, ni contra su concreta configuración, sino contra la tesis jurídica general de la Comisión corroborada en reiteradas ocasiones y que resulta desfavorable para Italia, según la cual los anticipos de las autoridades nacionales no son subvencionables en principio. Así pues, el recurso interpuesto en el asunto C‑431/03 se dirige exclusivamente contra aquella parte del escrito nº 26777 bis que es idéntica al escrito nº 26777 original y que no ha sido modificada.
68. Por consiguiente, cabe aplicar por analogía al asunto C‑324/03 lo dicho anteriormente sobre el C‑431/03: (52) el recurso de la República Italiana es inadmisible porque no tiene en modo alguno por objeto una decisión con efectos jurídicos vinculantes, sino que se refiere únicamente a una manifestación de opinión o a un anuncio de la Comisión, los cuales no pueden constituir un acto impugnable con arreglo al artículo 230 CE, apartado 1. Aunque se quisiera atribuir efectos jurídicos vinculantes al escrito del Comisario Barnier, sólo podría tratarse de una (nueva) confirmación de la nota de 2001, la cual a su vez, en cuanto decisión que constituye una mera reiteración, no sería impugnable.
69. Además, como ha observado acertadamente la Comisión, procede declarar la inadmisibilidad del recurso por darse una situación de litispendencia. El Tribunal de Justicia ha declarado en repetidas ocasiones que no procede admitir un recurso posterior si afecta a las mismas partes, se basa en los mismos motivos y se dirige a la anulación del mismo acto impugnado en un recurso anterior ya pendiente. (53)
70. Así ocurre en el presente asunto: los recursos interpuestos por la República Italiana en los asuntos C‑324/03 y C‑431/03 afectan a las mismas partes, se basan en los mismos motivos (que incluso se formulan en esencia en términos idénticos) (54) y están dirigidos a la anulación de la misma e inalterada parte de un escrito del Comisario Barnier. Así pues, la litispendencia del objeto en el asunto C‑324/03 se opone a la admisibilidad del recurso en el asunto C‑431/03.
71. En conclusión, coincido pues, con la Comisión en que procede declarar la inadmisibilidad del recurso en el asunto C‑431/03.
2. Sobre el fundamento de los recursos
72. En cuanto al fondo, los dos asuntos (C‑324/03 y C‑431/03) versan principalmente sobre una vulneración del artículo 32 del Reglamento nº 1260/1999, así como de los puntos 1 y 2 de la norma nº 1 sobre gastos subvencionables. (55) Las partes discuten sobre si y con arreglo a qué requisitos pueden concederse subvenciones para los anticipos de autoridades nacionales con cargo a los Fondos Estructurales de la Comunidad. Dicho más exactamente, se trata de elucidar la cuestión de si la Comisión puede supeditar los pagos intermedios o pagos del saldo solicitados por los Estados miembros (artículo 32, apartado 1, párrafo tercero, segunda frase, del Reglamento nº 1260/1999) a la presentación de justificantes sobre la utilización de anticipos nacionales. La República Italiana sostiene que ello vulnera las mencionadas disposiciones del Reglamento de base y del Reglamento de aplicación.
73. Habida cuenta de la declaración de inadmisibilidad que propongo en ambos recursos, a continuación definiré mi postura sobre este problema únicamente con carácter subsidiario. He de decir antes de nada que, en conclusión, me parece que la tesis de la Comisión es más convincente que la de la República Italiana.
74. A la vista del tenor del artículo 32, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento nº 1260/1999, no está en modo alguno excluido en principio que se subvencionen anticipos abonados por beneficiarios finales (56) a destinatarios últimos con cargo a los Fondos Estructurales. En efecto, según la segunda frase de la citada disposición, basta con que los Estados miembros notifiquen los gastos ante la Comisión para la obtención de ayudas, si bien tales gastos deberán referirse a los pagos efectuados por los beneficiarios finales. Los conceptos de «pagos» y de «gastos» son razonablemente amplios. Así, el legislador comunitario entiende la palabra «pagos» como un concepto genérico que comprende, entre otros, los anticipos. (57)
75. Ahora bien, como se desprende igualmente del artículo 32, apartado 1, párrafo tercero, segunda frase, del Reglamento nº 1260/1999, sólo son subvencionables los gastos efectivamente pagados de autoridades nacionales en el marco de los pagos intermedios o de los pagos del saldo de la Comisión, y solamente cuando tales gastos se justifiquen mediante facturas originales pagadas o documentos contables de valor probatorio equivalente. En el punto 2 de la norma nº 1 sobre gastos subvencionables se precisa aún más el contenido de la citada disposición. Según esta norma, por regla general, deberán presentarse facturas originales pagadas; en los casos en que esto no sea posible, podrán utilizarse documentos contables de valor probatorio equivalente.
76. La normativa descrita descansa en el principio de reembolso de costes. (58) Básicamente, sólo deben subvencionarse con cargo a los Fondos Estructurales de la Comunidad los gastos de autoridades nacionales respecto de las cuales conste un justificante de utilización. Así pues, no basta con que una autoridad nacional (un beneficiario final) haya efectuado gastos, sino que, antes bien, debe poder justificarse para qué se han utilizado en concreto las ayudas así concedidas.
77. El espíritu y la finalidad del principio de reembolso de costes consiste en minimizar los riesgos financieros para el presupuesto de la Comunidad. Pretende impedirse que la Comunidad conceda en un primer momento subvenciones con cargo a los Fondos Estructurales y que posteriormente, en caso de una utilización de las ayudas contraria a su finalidad, no puedan reclamarse o sólo pueda hacerse con dificultades. En última instancia, de este modo quiere tenerse en cuenta el principio de buena gestión financiera (artículo 274 CE). Esta estrecha conexión entre la buena gestión financiera y la exigencia de la presentación de justificantes de gastos (y de este modo, en última instancia, de los justificantes de utilización) se pone particularmente de manifiesto en el cuadragésimo tercer considerando del Reglamento nº 1260/1999.
78. Evidentemente, las autoridades nacionales conservan la posibilidad de pagar anticipos a destinatarios últimos con cargo a sus propios recursos, es decir de efectuar pagos respecto de los cuales no consta todavía ningún justificante de utilización. La República Italiana ha señalado con acierto que la falta de fortaleza económica y financiera de los últimos destinatarios hace a menudo necesario concederles tales anticipos al objeto de garantizar un comienzo sin dificultades de la ejecución de proyectos subvencionados. (59) Ahora bien, en tal caso, es el Estado miembro respectivo y no la Comunidad quien soporta el riesgo de que sus ayudas pagadas por anticipado se utilicen, en su caso, de un modo no conforme a su fin y que, por ello, deban ser devueltas posteriormente. En efecto, sólo los organismos nacionales pueden apreciar, en el momento de pagar un anticipo, si el destinatario último ofrece garantías de una utilización de las ayudas conforme a su fin. Por consiguiente, son los organismos nacionales y no la Comunidad quienes deberían soportar el riesgo de impago y cargar con las dificultades de un eventual reembolso. En cualquier caso, las ayudas de los Fondos Estructurales de la Comunidad sólo podrán concederse, con arreglo al artículo 32, apartado 1, párrafo tercero, segunda frase, del Reglamento nº 1260/1999, si se dispone de facturas pagadas o de documentos contables de valor probatorio equivalente, es decir, si las ayudas pagadas por anticipado por los organismos nacionales han sido asignadas a una utilización concreta y si se cuenta con justificantes de su utilización.
79. Así pues, mientras que los Estados miembros pueden conceder libremente y en una medida mayor anticipos a los destinatarios últimos con cargo a los recursos nacionales, la propia Comunidad se aparta, en la gestión de sus Fondos Estructurales, del principio de reembolso (posterior) de costes sólo en una medida muy limitada. En efecto, como se desprende del artículo 32, apartado 2, del Reglamento nº 1260/1999, la Comisión sólo puede abonar a los Estados miembros, con cargo a los recursos de los Fondos Estructurales, anticipos por un importe máximo del 7 % de la participación de los Fondos en la intervención en cuestión. Así pues, sólo en esta medida asume el presupuesto comunitario el riesgo de que los recursos de los Fondos Estructurales no se utilicen conforme a su fin y, en consecuencia, deban devolverse en su caso en un momento posterior. Y sólo en relación con tales anticipos permite el Reglamento de base a la Comisión autorizar recursos de los Fondos Estructurales sin recibir al mismo tiempo justificantes de su utilización. En cambio, para todos los demás pagos, en particular para la concesión aquí controvertida de subvenciones por medio de pagos intermedios o pagos del saldo con cargo a los Fondos Estructurales, se aplica sin excepción el artículo 32, apartado 1, párrafo tercero, segunda frase, del Reglamento nº 1260/1999 y, de este modo, el principio de reembolso de costes contra la presentación de los justificantes de utilización.
80. Si se permitiera que la Comunidad concediera, en el marco de sus pagos intermedios o pagos del saldo, subvenciones con cargo a los Fondos Estructurales para gastos de autoridades nacionales con respecto a los cuales no consten (todavía) justificantes de utilización, ello acabaría por traducirse en una elusión del artículo 32, apartado 2, segunda frase, del Reglamento nº 1260/1999 y de la limitación, contenida en esta disposición, del riesgo para el presupuesto comunitario al 7 % de la participación de los Fondos en la intervención en cuestión.
81. Los argumentos con los que la República Italiana fundamenta que no es necesario ningún justificante de utilización para una cofinanciación de anticipos de los beneficiarios finales en el marco de regímenes de ayuda nacionales no me convencen.
82. Es cierto que el Reglamento de base, en cuanto aquí interesa, diferencia entre dos posibilidades de aplicación: por un lado, las denominadas operaciones, que encargan los propios beneficiarios finales, (60) y, por otro, las denominadas medidas, entre las que se cuentan en particular las ayudas. (61)
83. En un examen a primera vista, ambos casos se diferencian entre sí en cuanto a las exigencias impuestas a la justificación de pagos de las autoridades nacionales. Así, en el caso de las operaciones, han de justificarse ante la Comisión los pagos abonados por los beneficiarios finales a las empresas a las que hayan encargado la operación de que se trate (punto 1.3 de la norma nº 1 sobre gastos subvencionables), mientras que en el caso de los regímenes de ayuda nacionales deberán justificarse los pagos de ayudas de los beneficiarios finales a los destinatarios últimos (punto 1.2 de la norma nº 1 sobre gastos subvencionables).
84. Ahora bien, si se examinan más de cerca, se aplican del mismo modo a ambos tipos de pago (tanto los pagos en el marco de operaciones como los pagos en el marco de regímenes de ayuda) el principio de reembolso de costes y, de este modo, en última instancia, la exigencia de presentar justificantes de utilización para los gastos efectuados. En efecto, como se desprende del punto 2 de la norma nº 1 sobre gastos subvencionables –esta disposición es, a la vista de su posición sistemática, aplicable a ambas clases de subvenciones estructurales–, tanto en uno como en otro caso se necesitan por regla general facturas originales pagadas o, en el caso de que esto no sea posible, documentos contables de valor probatorio equivalente. (62)
85. Ciertamente, las facturas originales pagadas y los documentos contables de valor probatorio equivalente en las medidas de subvención en el marco de regímenes de ayuda nacionales no se encuentran en todo caso en la relación entre beneficiarios finales y destinatarios últimos, sino en la posterior relación entre destinatarios últimos y cuartas partes en cuyas prestaciones gastan en última instancia los destinatarios últimos las subvenciones. Sin embargo, en contra de cuanto sostiene la República Italiana, habida cuenta del espíritu y la finalidad del sistema, se hace necesario precisamente recurrir a justificantes procedentes de la relación entre los destinatarios últimos y cuartas partes. En efecto, con arreglo al punto 1.2, segunda frase, de la norma nº 1 sobre gastos subvencionables, los pagos de ayudas realizados por los beneficiaros finales deberán justificarse de acuerdo con las condiciones y objetivos de la respectiva ayuda. Para aportar tal justificación no puede bastar con acreditar que se ha abonado un pago a un destinatario último, sino que se necesitará también un justificante de la concreta utilización de las subvenciones por el destinatario último. Como ya se ha señalado, este justificante deberá aportarse por regla general mediante facturas originales pagadas y, con carácter subsidiario, mediante documentos contables de valor probatorio equivalente (punto 2 de la norma nº 1 sobre gastos subvencionables).
86. En la vista, la República Italiana manifestó ante mi pregunta que no pone en cuestión con carácter general la necesidad de presentar justificantes de utilización en relación con pagos en el marco de regímenes de ayuda nacionales. Antes bien, lo importante para ella es el momento en el que deben presentarse tales justificantes de utilización.
87. En este contexto, ha de recordarse que se pretende que el presupuesto de la Comunidad quede exento, en virtud de la aplicación del principio de reembolso de costes, del riesgo de una subvención de gastos cuya utilización no haya sido justificada todavía. Sólo una vez haya llegado el momento en el que consten los justificantes de utilización de sus gastos efectuados en el marco de regímenes de ayuda nacionales, los Estados miembros podrán presentar a tal fin solicitudes de subvención con cargo a los Fondos Estructurales, es decir, solicitudes de pagos intermedios o de pagos del saldo de la Comisión. Antes de esta fecha, los Estados miembros pueden recurrir exclusivamente a los recursos –limitados en su importe al 7 % de la participación de los Fondos– que la Comisión, por su parte, ponga a disposición de aquéllos en concepto de anticipos y que por su naturaleza puedan solicitarse sin que sea necesario justificar su utilización (artículo 32, apartado 1, párrafo tercero, primera frase, en relación con el apartado 2, del Reglamento nº 1260/1999).
88. En estas circunstancias, opino, en suma, que la Comisión actúa lícitamente al supeditar la concesión de subvenciones para anticipos de autoridades nacionales en el marco de regímenes de ayuda a la prueba de su utilización. Por consiguiente, no sólo procede declarar la inadmisibilidad de los recursos interpuestos por la República Italiana, sino que además son infundados.
V. Costas
89. A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que han sido desestimados los motivos de la República Italiana en los asuntos C‑324/03 y C‑431/03, procede condenarla en costas con arreglo a la solicitud de la Comisión.
90. En cambio, por cuanto respecta al asunto C‑138/03, el cual debe ser sobreseído, el Tribunal de Justicia resolverá discrecionalmente sobre las costas en virtud del artículo 69, apartado 6, del Reglamento de Procedimiento. En el presente asunto, debe condenarse en costas a la Comisión, pues mediante su actuación inicial dio motivos a la República Italiana para interponer el recurso y sólo tras la interposición del mismo se anularon las dos decisiones impugnadas y se abonó el importe litigioso.
VI. Conclusión
91. Por las razones que anteceden, propongo al Tribunal de Justicia que:
– En el asunto C‑138/03, declare el sobreseimiento y condene en costas a la Comisión de las Comunidades Europeas.
– En los asuntos C‑324/03 y C‑431/03, desestime los respectivos recursos y condene en costas a la República Italiana.
1 – Lengua original: alemán.
2 – Véanse en particular los asuntos T‑207/04, T‑223/04 (anteriormente C‑401/03), T‑345/04, T‑443/04, T‑26/05, T‑82/05, T‑83/05 y T‑140/05.
3 – Autos del Tribunal de Primera Instancia de 16 de marzo de 2005 en los asuntos T‑207/04, T‑223/04 y T‑345/04.
4 – DO L 161, p. 1. Modificado por última vez por el anexo II, sección 15, número 2, del Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República Checa, la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República Eslovaca, y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión (DO 2003, L 236, p. 658).
5 – DO L 193, p. 39.
6 – DO L 72, p. 66. Por otro lado, ya mediante el Reglamento (CE) nº 1145/2003 de la Comisión, de 27 de junio de 2003 (en lo sucesivo, «Reglamento nº 1145/2003»), igualmente con efectos retroactivos a partir del 5 de agosto de 2000, se introdujo una modificación de idéntico tenor del punto 2 de la norma nº 1; sin embargo, esta modificación adolecía de un error procedimental y en consecuencia, tuvo que repetirse (a tal respecto, véase el décimo considerando del Reglamento nº 448/2004).
7 – Para completar lo expuesto, ha de observarse que, en virtud del Reglamento nº 448/2004, el punto 1.3 pasó a ser el 1.4. Sin embargo, dado que todos los escritos presentados en el procedimiento hacen referencia a la versión original de las normas sobre gastos subvencionables en la versión del Reglamento nº 1685/2000, en lo sucesivo se hará referencia exclusivamente a esta versión y numeración originales.
8 – El escrito, redactado en italiano, del Director General de Política Regional remitido al Representante permanente de Italia ante la Unión Europea está registrado con el número 108098 y lleva la referencia interna Regio/A2/JW/cs D(2001) 220852.
9 – Véase la definición del concepto contenida en el artículo 9, apartado 1, del Reglamento nº 1260/1999.
10 – Véase el punto 1.2 de la norma nº 1 sobre gastos subvencionables.
11 – Se trata del Comité a efectos de los artículos 47, apartado 1, letra a), y 48 del Reglamento nº 1260/1999, el cual, en cuanto comité de gestión, disfruta de un derecho de intervenir en la adopción de disposiciones de aplicación en el sentido de los artículos 30, apartado 3, y 53, apartado 2, del citado Reglamento (véase el artículo 47, apartado 3, del Reglamento nº 1260/1999).
12 – Nota del Sr. Gray, Director General de Política Regional de la Comisión, dirigida a los miembros del Comité para el desarrollo y la reconversión de las regiones, con fecha de 27 de noviembre de 2002 y referencia interna: REGIO/G2/BS D(2002) 821054.
13 – El escrito, redactado en lengua italiana, lleva la referencia interna: D(2003) – BLB/hk 26777.
14 – En español, en su sentido literal: «procedimiento de adjudicación cerrado hasta tal fecha».
15 – En español, en su sentido literal: «procedimiento de adjudicación en el que hasta tal fecha se haya cerrado la correspondiente licitación».
16 – El escrito de notificación del Comisario Barnier, de 29 de julio de 2003, redactado en lengua inglesa y remitido al Ministro Tremonti, tiene el siguiente tenor: «It has come to my attention that there were errors in translation in the letter sent to you dated 14 May 2003 on the eligibility of advances. These errors have now been corrected and the correct version of the letter is enclosed. Please note that the enclosed letter replaces the letter sent on 14 May, although this version still takes effect from 14 May 2003». Tanto el escrito de notificación como el anexo llevan respectivamente la referencia interna D(2003) – 26777 bis – BLB/hk.
17 – Véase el punto 14 de las presentes conclusiones.
18 – Véase el punto 15 de las presentes conclusiones.
19 – «Investigación científica, desarrollo tecnológico, formación avanzada». Este programa entró en vigor para el período 2000/2006, fue autorizado por la Comisión el 8 de agosto de 2000 como parte del marco comunitario de apoyo para las intervenciones estructurales de la Comunidad en las regiones italianas de Campania, Calabria, Apulia, Basilicata, Sicilia y Cerdeña, comprendidas en el objetivo 1 [autorización comunicada con el número de expediente C(2000) 2343, código de identificación del programa: CCI N. 1999 IT 16 1 PO 003].
20 – El escrito, redactado en lengua italiana, del jefe de unidad competente para Italia de la Dirección General de Política Regional, Sr. Engwegen, está registrado con el número 100629 y lleva la referencia interna Regio/E2 AP/gd D(2003) 620034.
21 – El escrito, redactado en lengua italiana, del Director de la Dirección General de Política Regional para Francia, Italia y Grecia, Sr. Meadows, está registrado con el número 102627 y lleva la referencia interna Regio/E2 ap/gd D(2003) 620188.
22 – El escrito, redactado en lengua italiana, del Director de la Dirección General de Política Regional para Francia, Italia y Grecia, Sr. Meadows, está registrado con el número 106837 y lleva la referencia interna Regio/E/2/ – ap/(2003) 620701.
23 – A tal respecto, véase el punto 14 de las presentes conclusiones.
24 – Puntos 16 y ss., en particular punto 20 del escrito de réplica de la República Italiana.
25 – Puntos 17 y 19 del escrito de réplica de la República Italiana.
26 – Sentencias de 28 de septiembre de 2004, MCI/Comisión (T‑310/00, Rec. p. II‑0000), apartados 55 y 63; de 14 de octubre de 1999, CAS Succhi di Frutta/Comisión (asuntos acumulados T‑191/96 y T‑106/97, Rec. p. II‑3181), apartado 63, y de 6 de marzo de 1979, Simmenthal/Comisión (92/78, Rec. p. 777), apartado 32.
27 – Sentencias de 5 de marzo de 1980, Koenecke/Comisión (76/79, Rec. p. 665), apartado 9, y de 31 de marzo de 1998, Francia y otros/Comisión (asuntos acumulados C‑68/94 y C‑30/95, Rec. p. I‑1375), apartado 74.
28 – Así expresamente, la sentencia MCI/Comisión, antes citada en la nota 26, apartados 46 y 61. En última instancia, subyace una consideración análoga en la sentencia CAS Succhi di Frutta/Comisión, antes citada en la nota 26, apartado 63.
Véase también básicamente la sentencia de 31 de marzo de 1971, Comisión/Consejo, denominada «AETR» (22/70, Rec. p. 263), apartado 40, según la cual el recurso del artículo 230 CE «tiene la finalidad de garantizar, de conformidad con lo dispuesto en el [artículo 220 CE, apartado 1], el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación del Tratado», y la sentencia de 23 de abril de 1986, Les Verts/Parlamento (294/83, Rec. p. 1339), apartado 23, según la cual «ni [los] Estados miembros ni [las] instituciones pueden sustraerse al control de la conformidad de sus actos con la carta constitucional fundamental que constituye el Tratado». Sobre la exigencia del control jurisdiccional en una comunidad de Derecho véase también, de una época más reciente, la sentencia de 25 de julio de 2002, Unión de Pequeños Agricultores (C‑50/00 P, Rec. p. I‑6677), apartado 38.
29 – Así ocurrió en algunos de los asuntos antes citados en la nota 2.
30 – Sobre el sobreseimiento en caso de revocación de otro modo de un acto jurídico, véase por ejemplo la sentencia de 29 de abril de 2004, Italia/Comisión (C‑372/97, Rec. p. I‑0000), apartados 33 a 38, y los autos de 4 de marzo de 1997, Alemania/Comisión (C‑46/96, Rec. p. I‑1189), especialmente el apartado 6, y de 8 de marzo de 1993, Lezzi Pietro/Comisión (C‑123/92, Rec. p. I‑809), especialmente los apartados 8 a 11.
31 – Sobre la nota de 2001, véanse los puntos 11 y 12 de las presentes conclusiones.
32 – Sentencias Francia y otros/Comisión, antes citada en la nota 27, apartado 62; AETR, antes citada en la nota 28, apartado 42, y Les Verts/Parlamento, antes citada en la nota 28, apartado 24; asimismo, sentencias de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión (60/81, Rec. p. 2639), apartado 9; de 5 de octubre de 1999, Países Bajos/Comisión (C‑308/95, Rec. p. I‑6513), apartado 26; de 11 de noviembre de 2004, Portugal/Comisión (C‑249/02, Rec. p. I‑0000), apartado 35, y de 9 de diciembre de 2004, Comisión/Greencore (C‑123/03 P, Rec. p. I‑0000), apartado 44.
33 – Sentencia Francia y otros/Comisión, antes citada en la nota 27, apartado 63. En el mismo sentido, las sentencias IBM/Comisión, apartado 9, Portugal/Comisión, apartado 35, y Comisión/Greencore, apartado 39, antes citadas en la nota 32; la sentencia AETR, antes citada en la nota 28, apartado 42, y el auto de 28 de enero de 2004, Países Bajos/Comisión (C‑164/02, Rec. p. I‑1177), apartado 19.
34 – En consecuencia, la República Italiana solicita la anulación del escrito en la medida en que niega la subvencionabilidad de los anticipos pagados por los Estados miembros tras el 19 de febrero de 2003 en el marco de ayudas de Estado.
35 – Reglamento de base y Reglamento de aplicación con normas sobre gastos subvencionables.
36 – A tal respecto, véase la sentencia de 17 de julio de 1959, Phoenix-Rheinrohr/Alta Autoridad (20/58, Rec. p. 167), especialmente pp. 182 y 183, en la cual se declaró la inadmisibilidad de un recurso interpuesto contra un escrito mediante el cual la Alta Autoridad había tenido la intención «de afirmar los principios que la misma, con razón o sin ella, consideraba que lógicamente se derivaban del [Derecho aplicable]».
37 – No obstante, esto último lo afirma la República Italiana en el punto 5 de su escrito de réplica.
38 – El régimen excepcional tiene pues, carácter decisorio; así se establece en el tenor de la segunda parte del escrito impugnado: «La Commissione ha deciso di considerare ammissibili […]» y «La presente decisione si riferisce […]», es decir, en español: «La Comisión ha decidido, […] considerar subvencionables [...]» y «la presente decisión versa sobre [...]» (el subrayado es mío). Para la apreciación del carácter decisorio de su escrito, es irrelevante si la Comisión pudo o debió reconocer, en cuanto al fondo, el carácter subvencionable de los pagos efectuados hasta el 19 de febrero de 2003 de conformidad con la normativa aplicable: en efecto, aunque este mecanismo de excepción fuera ilegal, puede tener el carácter de una decisión.
39 – A tal respecto, véanse las sentencias de 5 de mayo de 1998, Reino Unido/Comisión (C‑180/96, Rec. p. I‑2265), apartado 28, y de 6 de abril de 2000, España/Comisión (C‑443/97, Rec. p. I‑2415), apartado 34, así como la sentencia de 27 de septiembre de 1988, Reino Unido/Comisión (114/86, Rec. p. I‑5289), apartados 12 y 13.
40 – Sentencia de 16 de julio de 1998, Regione Toscana/Comisión (T‑81/97, Rec. p. II‑2889), apartados 22 y 23. Véanse también en el mismo sentido las sentencias España/Comisión, apartados 33 y 34, y de 27 de septiembre de 1988, Reino Unido/Comisión, apartado 13, antes citadas en la nota 39.
41 – Sobre la vinculación de la Comisión a sus propias comunicaciones, directrices y otros actos, véanse, por ejemplo, las sentencias del Tribunal de Justicia de 13 de junio de 2002, Países Bajos/Comisión (C‑382/99, Rec. p. I‑5163), apartado 24, y de 26 de septiembre de 2002, España/Comisión (C‑351/98, Rec. p. I‑8031), apartado 53. Véanse también las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 3 de abril de 2003, Babyliss/Comisión (T‑114/02, Rec. p. II‑1279), apartado 143, y de 3 de abril de 2003, Royal Philips Electronics/Comisión (T‑119/02, Rec. p. II‑1433), apartado 242, así como de 17 de diciembre de 1991, Hercules Chemicals/Comisión (T‑7/89, Rec. p. II‑1711), apartado 53.
42 – Sentencia de 19 de noviembre de 1998, Portugal/Comisión (C‑159/96, Rec. p. I‑7379), apartado 24, primera frase.
43 – Sentencias Comisión/Greencore, antes citada en la nota 32, apartado 39, y de 5 de mayo de 1998, Reino Unido/Comisión, antes citada en la nota 39, apartado 28; véanse también las sentencias de 22 de marzo de 1961, SNUPAT/Alta Autoridad, (asuntos acumulados 42/59 y 49/59, Rec. p. 111), especialmente p. 158; de 15 de diciembre de 1988, Irish Cement/Comisión (asuntos acumulados 166/86 y 220/86, Rec. p. 6473), apartado 16; de 11 de enero de 1996, Zunis Holding y otros/Comisión (C‑480/93 P, Rec. p. I‑1), apartado 14, y el auto de 21 de noviembre de 1990, Infortec/Comisión (C‑12/90, Rec. p. I‑4265), apartado 10.
44 – Autos de 4 de mayo de 1998, BEUC/Comisión (T‑84/97, Rec. p. II‑795), apartado 52, y de 7 de diciembre de 2004, Internationaler Hilfsfonds/Comisión (C‑521/03 P, no publicado en la Recopilación), apartado 47.
45 – Véanse los puntos 11 y 12 de las presentes conclusiones.
46 – En este escrito, que constituye el objeto del asunto C‑138/03 (véase el punto 23 de las presentes conclusiones), se afirma, entre otras cosas, que la Dirección General decidía deducir a partir de entonces los importes correspondientes en las solicitudes de pago.
47 – Véase el punto 13 de las presentes conclusiones.
48 – Sentencia de 9 de marzo de 1978, Herpels/Comisión (54/77, Rec. p. 585), apartados 11 a 15.
49 – Sentencias de 9 de octubre de 1990 (C‑366/88, Rec. p. I‑3571), apartados 7 a 12 y 23; de 13 de noviembre de 1991 (C‑303/90, Rec. p. I‑5315), apartados 7 a 11 y 25; de 16 de junio de 1993 (C‑325/91, Rec. p. I‑3283, apartados 8 a 11 y 23, y de 20 de marzo de 1997 (C‑57/95, Rec. p. I‑1627), apartados 6 a 10 y 23.
50 – Conclusiones del Abogado General Tesauro, presentadas el 19 de septiembre de 1991 en el asunto en el que recayó la sentencia de 13 de noviembre de 1991, Francia/Comisión (C‑303/90, Rec. p. I‑5315), punto 11; en las conclusiones presentadas por el Sr. Tesauro en los demás asuntos citados en la nota 49 se recogen expresiones análogas.
51 – Véase el punto 50 de las presentes conclusiones.
52 – Véanse a tal respecto los puntos 48 a 63 de las presentes conclusiones.
53 – Sentencias de 19 de septiembre de 1985, Hoogovens Groep/Comisión (asuntos acumulados 172/83 y 226/83, Rec. p. 2831), apartado 9; de 27 de octubre de 1987, Diezler/WSA (asuntos acumulados 146/85 y 431/85, Rec. p. 4283), apartados 13 a 16, y de 22 de septiembre de 1988, Francia/Parlamento (asuntos acumulados 358/85 y 51/86, Rec. p. 4821), apartado 12. Véanse también las sentencias de 26 de mayo de 1971, Bode/Comisión (asuntos acumulados 45/70 y 49/70, Rec. p. 465), apartado 11, y de 17 de mayo de 1973, Perinciolo/Consejo (asuntos acumulados 58/72 y 75/72, Rec. p. 511), apartado 5.
54 – En ambos casos se solicita la anulación del escrito en la medida en que deniega la subvencionabilidad de los anticipos efectuados por los Estados miembros tras el 19 de febrero de 2003 en el marco de ayudas de Estado. El recurso se apoya respectivamente en dos causas de anulación: motivación defectuosa (artículo 253 CE) y vulneración del artículo 32 del Reglamento nº 1260/1999, así como de los puntos 1 y 2 de la norma nº 1 sobre gastos subvencionables.
55 – El asunto C‑138/03, para el que propongo el sobreseimiento, habría tenido por objeto en esencia el mismo problema jurídico.
56 – Sobre el concepto de beneficiario final, véase el artículo 9, letra l), del Reglamento nº 1260/1999.
57 – Así se desprende en particular del artículo 32, apartado 1, párrafo tercero, primera frase, del Reglamento nº 1260/1999. Ciertamente, esta disposición no versa sobre los pagos de autoridades nacionales, sino sobre los de la Comisión; sin embargo, la terminología utilizada es la misma.
58 – Rectius: reembolso posterior de costes.
59 – Por lo demás, la Comisión concede por regla general tales anticipos siempre que –tal como ocurre en el marco de la política de investigación o de la política agrícola–sea ella misma quien desembolse directamente las ayudas a las empresas; véanse en lugar de otras muchas, las sentencias, dictadas en materia de política de investigación, de 17 de marzo de 2005, Comisión/AMI Semiconductor y otros (C‑294/02, Rec. p. I‑0000), apartado 33, y de 24 de febrero de 2005, Comisión/Implants (C‑279/03, no publicada en la Recopilación), apartado 13, así como, en materia de política agrícola, mis conclusiones presentadas el 3 de marzo de 2005 en el asunto Comunità montana della Valnerina/Comisión (C‑240/03 P, Rec. p. I‑0000), puntos 12 y 14.
60 – Artículo 9, letra l), primera frase, en relación con la letra k), del Reglamento nº 1260/1999.
61 – Artículo 9, letra j), del Reglamento nº 1260/1999. En lugar de ejecutar ellos mismos las operaciones, los beneficiarios finales (autoridades nacionales) pueden recurrir a la cofinanciación de determinados proyectos en el marco de regímenes de ayuda nacionales, de forma tal que esos proyectos quedan bajo la responsabilidad de terceros, los denominados destinatarios últimos. Por ejemplo, las universidades u organismos de investigación privados pueden percibir de este modo subvenciones para sus proyectos de investigación que desarrollen bajo su propia responsabilidad.
62 – La nueva versión del punto 2 de la norma nº 1 sobre gastos subvencionables, introducida por el Reglamento nº 448/2004, no ha dado lugar a ninguna modificación material. Ciertamente, el tenor en alemán de esta nueva versión («die von den Endbegünstigten als Zwischenzahlungen und Restzahlungen getätigten Zahlungen») puede inducir a error, al dar la impresión de que sólo los pagos intermedios y pagos del saldo de los beneficiarios finales deben justificarse mediante facturas originales pagadas o por documentos contables de valor probatorio equivalente, pero no los anticipos de los beneficiarios finales a los destinatarios últimos. Sin embargo, de la mayoría de versiones lingüísticas se infiere con claridad que las facturas pagadas y los documentos contables de valor probatorio equivalente deben seguir presentándose en relación con todos los pagos de los beneficiarios finales, es decir, también en relación con sus anticipos, cuando tales pagos deban notificarse a la Comisión con vistas a sus pagos intermedios o pagos del saldo con cargo a los Fondos Estructurales. Ello se expresa de forma particularmente clara en la versión lingüística francesa con la expresión «les paiements effectués par les bénéficiaires finals et déclarés au titre des paiements intermédiaires et de solde».