CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. L.A. GEELHOED
presentadas el 11 de marzo de 2004(1)

Asunto C-340/02

Comisión de las Comunidades Europeas
contra
República Francesa

«Incumplimiento, artículo 15, apartado 2, de la Directiva 92/50/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de servicios – Asesoramiento del licitador (depuradora de la Chauvinière) – Adjudicación por la Communauté urbaine du Mans al ganador del anterior concurso de proyectos sin publicación previa de un anuncio en el DO de la CE»

1. En el presente asunto, la Comisión solicita que se declare que la República Francesa ha incumplido la obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 92/50/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de servicios (2) (en lo sucesivo, «Directiva»), en particular, del artículo 15, apartado 2, de la Directiva.

2. El origen de este asunto se encuentra en la adjudicación por la «Communauté urbaine du Mans» (el consorcio estatal de Le Mans; en lo sucesivo, «CUM») de un contrato de consultoría para asesorar al titular de la obra en la mejora de la estación depuradora de aguas de la Chauvinière, sin haber publicado previamente el anuncio de dicho concurso en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.

I.: Marco jurídico

3. En el presente asunto son pertinentes las siguientes disposiciones de la Directiva:

–: Artículo 1, letra g): «[A efectos de la presente Directiva se entenderá por] concursos de proyectos: aquellos procedimientos nacionales que tengan por objeto permitir a la entidad adjudicadora adquirir planes o proyectos, principalmente en los campos de la ordenación territorial, el urbanismo, la arquitectura o la ingeniería y el procesamiento de datos; dichos proyectos serán seleccionados por un jurado después de haber sido objeto de una licitación con o sin asignación de premios».

–: Artículo 7, apartado 1: «La presente Directiva se aplicará a los contratos de servicios cuyo importe estimado, sin IVA, sea igual o superior a 200.000 ecus.»

–: Artículo 8: «Los contratos que tengan por objeto servicios enumerados en el Anexo I A se adjudicarán con arreglo a lo dispuesto en los títulos III a VI.»

–: Artículo 11, apartado 3, letra c). Esta disposición está incluida en el título III de la Directiva, bajo la rúbrica «Elección del procedimiento de adjudicación y normas relativas a los concursos de proyectos». Establece que «las entidades adjudicadoras podrán adjudicar contratos públicos de servicios por procedimiento negociado, sin publicar previamente un anuncio de licitación, en los siguientes casos:

: […]

c): cuando el contrato en cuestión forme parte de la continuidad de un concurso de proyecto y, con arreglo a las normas aplicables, deba adjudicarse a uno de los ganadores del concurso. En este último supuesto, se deberá invitar a todos los ganadores a participar en las negociaciones;

: […]»

–: El artículo 13 establece las disposiciones que son aplicables a los concursos de proyectos organizados en el marco de un procedimiento de adjudicación de contratos de servicios cuyo valor estimado, sin IVA, sea igual o superior al valor mencionado en el apartado 1 del artículo 7.

–: El artículo 15, apartado 2, está incluido en el título V de la Directiva, bajo la rúbrica «Normas comunes de publicidad». Este artículo establece lo siguiente: «Las entidades adjudicadoras que deseen adjudicar un contrato público de servicios mediante procedimiento abierto, restringido o ‑siempre que se reúnan las circunstancias descritas en el artículo 11– negociado, darán a conocer su intención por medio de un anuncio.»

II.: Antecedentes de hecho y procedimiento administrativo previo

4. Mediante escrito de 7 de octubre de 1999 los servicios de la Comisión solicitaron de las autoridades francesas información sobre la circunstancias y el modo en que se habían desarrollado algunas adjudicaciones de la CUM de contratos de servicios relacionados con la ampliación y la adaptación de las instalaciones de depuración de aguas de la Chauvinière.

5. Los dos anuncios de que se trata en el presente asunto fueron publicados en el Diario Oficial de 30 de noviembre de 1996, serie S, nº 233, y en el Diario Oficial de 10 de diciembre de 1998, serie S, nº 239. El anuncio de 30 de noviembre de 1996 se refería a un procedimiento restringido de un concurso de proyectos que tenía por objeto la elaboración de un estudio de factibilidad de una depuradora de agua destinada a llevar a cabo la necesaria adaptación de la estación depuradora de la Chauvinière a las normas comunitarias en materia de medio ambiente. Este concurso estaba dotado de un premio de 200.000 FRF para cada uno de los tres participantes seleccionados.

6. Según el anuncio de 30 de noviembre de 1996, este concurso constituía la primera de las tres fases de un plan de mejora de la citada estación de depuración. La segunda fase consistía en la adjudicación de un contrato de consultoría para la asistencia al titular de la obra en la elaboración de un programa técnico basado en el proyecto seleccionado en el concurso de proyectos, la elaboración de un estudio de repercusiones sobre el medio ambiente y, por último, la asistencia al titular en el análisis de las ofertas remitidas en el marco del procedimiento con el que se iniciaría la tercera fase. Esta tercera fase se refería, a su vez, a la concepción de la obra y a su realización.

7. La publicación del segundo anuncio de licitación, de 10 de diciembre de 1998, tenía por objeto la prestación de servicios de asistencia al titular de la obra. Constituía el comienzo de la segunda fase, como se ha descrito anteriormente.

8. Como quiera que las autoridades francesas no respondieron oficialmente al escrito de la Comisión de 7 de octubre de 1999, la Comisión emitió un escrito de requerimiento el 3 de agosto de 2000. En dicho escrito se formulaban tres motivos. Tales motivos se referían, respectivamente, a la infracción de lo dispuesto en los artículos 15, apartado 2, 17, apartado 2, y 36, apartado 1, de la Directiva. En el mismo escrito la Comisión instaba a las autoridades francesas a comunicarle sus observaciones al respecto y a adoptar, en el plazo de dos meses, las medidas necesarias para subsanar su incumplimiento.

9. En su escrito de 21 de noviembre de 2000, las autoridades francesas negaron la totalidad de las imputaciones formuladas por la Comisión en su escrito de requerimiento. La Comisión no consideró satisfactoria esta respuesta y, mediante escrito de 26 de julio de 2001, emitió un dictamen motivado.

10. En este dictamen la Comisión alega los tres motivos que ya había formulado en el escrito de requerimiento. Mediante el primer motivo, la Comisión censura a las autoridades francesas no haber respetado, en el primer procedimiento de adjudicación, la obligación de garantizar unas condiciones de competencia efectiva. El segundo motivo se refiere a que las autoridades de que se trata habían adjudicado un contrato de asistencia al titular de la obra a los ganadores del concurso que constituía una parte de la primera fase del proyecto. Se trataba de un contrato por valor de aproximadamente 5 millones de FRF, que se adjudicó sin publicación previa y sin ofrecer a los potenciales competidores la posibilidad de concurrir a la licitación. Mediante su tercer motivo, la Comisión censura que el anuncio público de 10 de diciembre de 1998 la entidad adjudicadora hizo figurar indebidamente como único criterio de adjudicación la calidad y la capacidad de los candidatos. En opinión de la Comisión, estos criterios pueden servir para seleccionar a los candidatos, pero no para adjudicar el contrato.

11. Mediante escrito de 4 de febrero de 2002, las autoridades francesas respondieron al dictamen motivado de la Comisión. En dicho escrito reconocen que los motivos primero y tercero son fundados.

12. A la luz de todo ello la Comisión decidió interponer el presente recurso, que únicamente se basa en el segundo de los motivos formulados en el escrito de requerimiento y en el dictamen motivado.

III.: Procedimiento

13. En su escrito de interposición de recurso, registrado en la Secretaría el 24 de septiembre de 2002, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:

–: Declare que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 92/50, en particular, de su artículo 15, apartado 2, al haber adjudicado la Communauté urbaine du Mans un contrato de consultoría para asesorar al titular de la obra en la mejora de estación depuradora de la Chauvinière, sin haber publicado previamente ningún anuncio de licitación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.

–: Condene en costas a la República Francesa.

14. El Gobierno francés solicita al Tribunal de Justicia que:

–: Desestime el recurso.

–: Condene en costas a la Comisión.

IV.: Apreciación

15. La Comisión basa su opinión de que el Gobierno francés ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 15, apartado 2, de la Directiva, esencialmente en dos alegaciones, relacionadas entre sí.

16. Del anuncio de 30 de noviembre de 1996 de un concurso de proyectos en forma de estudio de factibilidad de la adaptación de la estación depuradora a la normativa europea en materia de medio ambiente, así como de los documentos a los que se remite dicho anuncio se deduce que el conjunto del proyecto se divide en tres fases: encontrar una solución adecuada, prestar asistencia en la ejecución de esa solución en el marco de un programa técnico de requisitos y, por último, desarrollar y ejecutar el proyecto definitivo.

17. A los candidatos seleccionados en la primera fase, el concurso de proyectos, se reservaba un premio de 600.000 FRF. Para la asistencia al titular de la obra, prevista en el marco de la segunda fase, se había fijado una cantidad de 4,5 millones de FRF.

18. Del anuncio del concurso de proyectos y de los documentos anexos se deduce, además, que el objeto de las fases primera y segunda tenía un contenido claramente diferente. En la primera frase se trataba de encontrar posibles soluciones para la adaptación de la depuradora. La segunda fase se refería la cooperación con el titular de la obra en la ejecución del proyecto en el marco de un contrato de consultoría.

19. Según el anuncio del concurso de proyectos, la colaboración con el titular de la obra implicaba tres actividades, en concreto:

–: la asistencia al titular en la ejecución técnica del proyecto;

–: la elaboración de un informe de las repercusiones de la obra proyectada sobre el medio ambiente;

–: la asistencia al titular en el análisis del cuaderno de cargas de la ejecución de la tercera fase de la obra proyectada.

20. La Comisión entiende que la descripción más detallada de la segunda fase muestra que es mucho más amplia de lo que puede ser un concurso de proyectos, tal y como se describe en el artículo 1, letra g), de la Directiva.

21. De ello deduce la Comisión que el concurso de proyectos objeto del anuncio de 10 de noviembre de 1996 sólo puede referirse a la primera fase de la obra.

22. Entiende que su criterio encuentra confirmación en el tenor del propio anuncio, en el que se afirma que el ganador del premio podrá ser invitado a colaborar en la ejecución de su idea en el marco de un contrato de consultoría.

23. Esta disposición del anuncio carece de pertinencia porque supone que el objeto del contrato (subsiguiente) estaba claramente definido y que los criterios de atribución estaban claramente determinados en el anuncio.

24. Pero, puesto que no sucedió así, el ganador del concurso de proyectos no tenía ninguna seguridad, ni mucho menos ningún derecho, a que se le atribuyera el contrato de ejecución de la segunda fase de la obra.

25. La Comisión afirma que la ejecución de la segunda fase de la obra debía haber sido objeto de un segundo procedimiento de licitación, distinto del concurso de proyectos a que se refería la primera fase.

26. Por su parte, el Gobierno francés alega que no cabía ninguna duda de que la entidad adjudicadora deseaba reservarse la posibilidad de adjudicar al ganador del concurso de proyectos el contrato de consultoría para asistir al titular de la obra. Tanto el anuncio del concurso de proyectos de 30 de noviembre de 1996 como su correspondiente reglamento de licitación son claros al respecto.

27. Por ese motivo, la entidad adjudicadora pudo adjudicar el contrato de consultoría de la segunda fase al ganador del concurso de proyectos, sin necesidad de publicar previamente un segundo anuncio en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.

28. Este criterio resulta, por lo demás, confirmado por la circunstancia de que para el concurso de proyectos únicamente se disponía de 600.000 FRF en premios. Esta cantidad equivale a menos de la mitad de la cantidad umbral a partir de la cual es necesario publicar el anuncio de licitación en el Diario Oficial. Por ello, continúa el Gobierno francés, la entidad adjudicadora no estaba obligada a publicar el anuncio si éste sólo se refería al concurso de proyectos en que consistía la primera fase.

29. De ello deduce, a su vez, que la publicación del anuncio en el Diario Oficial mostraba la voluntad de la entidad adjudicadora de señalar que, en el presente asunto, no se trataba únicamente de un concurso de proyectos, sino que también incluía, como consecuencia de aquél, un contrato de consultoría, cuya retribución excedía del umbral fijado por el Derecho comunitario.

30. En segundo lugar, continúa el Gobierno francés, el procedimiento seguido en el presente asunto cumple los requisitos relevantes del Derecho comunitario, en particular, el artículo 11, apartado 3, letra c), de la Directiva. Conforme a esta disposición, cuando el contrato forme parte de la continuidad de un concurso de proyectos y sea conforme con el anuncio, podrá adjudicarse a uno de los ganadores del concurso. Puesto que, conforme al anuncio, la adjudicación a los ganadores del concurso de proyectos era facultativa, nada impide aplicar la citada disposición.

31. En su réplica y dúplica la Comisión y el Gobierno francés concentran sus argumentos en la interpretación que debe hacerse del artículo 11, apartado 3, letra c), de la Directiva.

32. Según la Comisión, que para ello se remite a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (3) las disposiciones que establecen excepciones a las normas destinadas a garantizar la eficacia del Derecho comunitario deben ser interpretadas de manera estricta.

33. En el presente asunto, el anuncio del concurso de proyectos sólo mencionaba la posibilidad de adjudicar el contrato de consultoría al ganador del concurso, mientras que el artículo 11, apartado 3, letra c), de la Directiva únicamente permite la adjudicación directa, sin publicación previa del anuncio de licitación, en los casos en que el contrato forme parte de la continuidad de un concurso de proyecto y, con arreglo a las normas aplicables, deba adjudicarse a uno de los ganadores del concurso.

34. De ello deduce la Comisión que, en el presente asunto, se han superado los límites de la excepción a las normas generales en materia de adjudicación de contratos, que debe ser interpretada de manera estricta.

35. El Gobierno francés se opone al criterio de la Comisión. En su opinión, el artículo 11, apartado 3, letra c), de la Directiva debe interpretarse en el sentido de que la entidad adjudicadora puede reservarse la facultad de adjudicar el contrato que forma parte de la continuidad del concurso siguiendo un procedimiento abierto conforme a las normas sobre la competencia, si dicha posibilidad se ha mencionado en el anuncio de manera clara, en su caso interpretado en relación con el correspondiente reglamento de la licitación de que se trate.

36. Tal interpretación equivale a afirmar que únicamente es posible invocar la excepción del artículo 11, apartado 3, letra c), si el contrato que forma parte de la continuidad del concurso se adjudica al ganador del concurso de proyectos previo. En todos los demás supuestos habrá que iniciar un nuevo procedimiento de licitación, con arreglo a lo dispuesto en la Directiva.

37. Considero fundados los motivos de la Comisión relativos a la falta de licitación de la segunda fase del proyecto relativo a la adaptación de la depuradora de la Chauvinière, aunque las alegaciones en las que se basan dichos motivos no siempre sean completamente acertadas.

38. En el artículo 1, letra g), de la Directiva se precisan los casos en los que la entidad adjudicadora puede recurrir al procedimiento un tanto excepcional del concurso de proyectos.

39. Del anuncio de 30 de noviembre de 1996 se deduce que la primera fase del proyecto, a saber, la elaboración de un estudio de factibilidad dependiendo de las distintas variantes posibles para mejorar las instalaciones de depuración, está comprendida perfectamente en la definición del artículo 1, letra g), de la Directiva. Aquí se trata de planes o proyectos en el ámbito de la ingeniería hidráulica.

40. Sin embargo, las actividades previstas para la segunda fase del proyecto sólo pueden subsumirse en parte en la definición del artículo 1, letra g), de la Directiva. Quizá sea posible hacerlo respecto a la primera parte de dichas actividades, consistente en asistir al titular de la obra en la elaboración de un programa técnico detallado. Las partes segunda y tercera no pueden ampararse en dicha disposición. Ni la elaboración de un estudio de impacto ambiental de la obra ni la asistencia al titular en el análisis de las ofertas presentadas para la ejecución de la tercera fase pueden incluirse en el concepto definido en el artículo 1, letra g), de la Directiva. Dichas actividades tampoco resultan forzosamente del concurso de proyectos.

41. La consecuencia de todo ello es que un concurso de proyectos con un contenido limitado se dilata hasta formar un conjunto mucho más amplio de actividades, con un valor de mercado bastante considerable, de cerca de 4,5 millones de FRF. En el procedimiento seguido por la entidad adjudicadora, las actividades fueron substraídas del ámbito de aplicación de las normas generales establecidas por la Directiva para la adjudicación de contratos públicos de servicios.

42. De esta forma se menoscaba el efecto útil de la Directiva, que persigue precisamente el objetivo de poner a los candidatos en un contrato público en pie de igualdad en lo que se refiere tanto a la preparación de sus ofertas como a la valoración de éstas por parte de la entidad adjudicadora. (4)

43. El examen del procedimiento seguido en esta licitación a la luz del artículo 11, apartado 3, letra c), de la Directiva confirma esta conclusión.

44. En efecto, esta disposición sólo admite una excepción a las normas generales relativas a los concursos de proyectos previos en el caso de contratos que cumplan estos dos requisitos:

a): el contrato en cuestión debe formar parte de la continuidad de un concurso de proyecto;

b): y debe adjudicarse, con arreglo a las normas aplicables, a uno de los ganadores del concurso.

45. En el presente asunto no se cumple el primer requisito, por los motivos mencionados en los puntos 40 y 41 de estas conclusiones. En efecto, dado que el contenido del contrato es considerablemente más amplio que el del concurso de proyectos previo, no puede afirmarse que existe una relación funcional entre el concurso de proyectos y el consiguiente contrato de tal naturaleza que el segundo «forme parte de la continuidad» del primero.

46. Conforme al tenor del artículo 11, apartado 3, letra c), tampoco se cumple el segundo de los requisitos. En efecto, en el anuncio publicado se señalaba expresamente que el ganador del concurso podría ser invitado a cooperar en la ejecución de su idea.

47. A diferencia del Gobierno francés, entiendo que este segundo requisito debe ser interpretado de manera estricta. Así se deduce del carácter acumulativo de los dos requisitos exigidos en el artículo 11, apartado 3, letra c): debe existir un nexo funcional entre el concurso de proyectos y el contrato subsiguiente de tal naturaleza que la entidad adjudicadora pueda establecer previamente, es decir, en el anuncio del concurso de proyectos, que en el contrato deberá participar el ganador del concurso. Si no existe tal nexo funcional la adjudicación del contrato subsiguiente no puede reservarse al ganador del concurso de proyectos y el contrato debe ser adjudicado en un procedimiento separado, con arreglo a las normas generales de la Directiva.

48. Habida cuenta de que la adjudicación del contrato de consultoría controvertida no puede ampararse en la excepción del artículo 11, apartado 3, letra c), de la Directiva, la entidad adjudicadora debía haber dado a conocer su intención, con arreglo al artículo 15, apartado 2, de la Directiva, por medio de un anuncio en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.

49. Por todo ello, llego a la conclusión de que los motivos formulados por la Comisión contra el Gobierno francés en relación con la licitación del contrato de consultoría para el asesoramiento al titular de la obra en la estación depuradora de la Chauvinière son fundados.

50. Dado que la Comisión solicitó la condena en costas de la República Francesa, propongo que así se haga, con arreglo al artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento.

V.: Conclusión

51. Basándome en todas las consideraciones precedentes propongo al Tribunal de Justicia que:

–: Declare que la República Francesa ha incumplido la obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 92/50/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de servicios, en particular, de su artículo 15, apartado 2, al adjudicar la Communauté urbaine du Mans un contrato de consultoría para asesorar al titular de la obra en la mejora de la estación depuradora de la Chauvinière, sin haber publicado previamente un anuncio de licitación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.

–: Condene en costas a la República Francesa.

1 –: Lengua original: neerlandés.

2 –: DO L 209, p. 1.

3 –: Sentencia de 18 de mayo de 1995, Comisión /Italia (C-57/94, Rec. p. I-1249).

4 –: Sentencia de 18 de octubre de 2001, SIAC Construction (C-19/00, Rec. p. I-7725).