CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. L.A. GEELHOED
de 29 de enero de 2004(1)

Asunto C‑286/02

Bellio F.lli Srl
contra
Prefettura di Treviso

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunale di Treviso (Sala Primera)]

«Interpretación del artículo 2, apartado 2, de la Decisión 2000/766/CE del Consejo, de 4 de diciembre de 2000, relativa a determinadas medidas de protección contra las encefalopatías espongiformes transmisibles y la utilización de proteínas animales en la alimentación animal – Harina de pescado utilizada para la producción de piensos para animales distintos de los rumiantes – Presencia accidental de sustancias no previstas o no permitidas – Fragmentos óseos de mamíferos presentes en muy pequeñas cantidades – Destrucción total de dicha harina de pescado – Proporcionalidad de la sanción»

I.: Introducción

1. En el presente asunto, el Tribunale di Treviso ha planteado varias cuestiones sobre las medidas comunitarias de protección contra las encefalopatías espongiformes transmisibles (2) y la utilización de proteínas animales en la alimentación animal. (3)

2. Este asunto versa, en particular, sobre la interpretación de dos decisiones técnicas comunitarias que, como elemento de la lucha contra la encefalopatía espongiforme bovina (EEB), constituyen el marco en el que hay que tratar la contaminación cruzada con proteínas animales que se utilizan en la alimentación animal.

3. De los considerandos de la exposición de motivos de la Decisión 2000/766 se desprende que la política comunitaria en este ámbito resulta de la gravedad de la EEB y de la facilidad con la que se propagan los posibles gérmenes patógenos. En este sentido, el tercer considerando señala el riesgo de contaminación cruzada del pienso para ganado con piensos destinados a otros animales que contengan proteínas animales posiblemente contaminadas con el agente causante de la EEB. Dado que no puede descartarse este riesgo, se prohíbe temporalmente el uso de proteínas animales en la alimentación animal.

4. Esta prohibición se establece en el artículo 2 de dicha Decisión y no se aplica, entre otros, a la utilización de harina de pescado en la alimentación de animales distintos de los rumiantes. El artículo 3 de la Decisión dispone que, salvo la excepción para la harina de pescado, los Estados miembros prohibirán la comercialización, los intercambios, la importación procedente de terceros países y la exportación a terceros países.

5. La excepción para la harina de pescado, mencionada en el punto anterior, se aplica en las condiciones establecidas en el anexo I de la Decisión 2001/9 que da ejecución a las directivas comunitarias en materia de controles veterinarios. (4) Estas condiciones son rigurosas. El anexo I dispone, entre otras cosas, que antes del despacho a libre práctica en el territorio de la comunidad, cada partida de harina de pescado importada deberá ser analizada de conformidad con lo establecido en la Directiva 98/88/CE de la Comisión, que la harina de pescado deberá producirse en plantas de transformación dedicadas únicamente a la producción de harina de pescado, que la harina de pescado deberá ser transportada directamente desde las plantas de transformación a los establecimientos de fabricación de alimentos para animales en vehículos que no transporten al mismo tiempo otras materias primas para la alimentación animal y que el vehículo deberá ser completamente limpiado e inspeccionado antes y después del transporte de la harina de pescado. En suma, la finalidad de estas medidas es evitar que la harina de pescado pueda contener tejido óseo de mamíferos.

6. Más en particular, el órgano jurisdiccional remitente desea que se dilucide si, en caso de una contaminación muy reducida de harina de pescado con tejido óseo de mamíferos, deben interpretarse estas disposiciones con una tolerancia cero o con cierto margen de tolerancia. A continuación, dicho órgano jurisdiccional trae a colación la proporcionalidad de las sanciones que impusieron las autoridades italianas tras haber descubierto harina de pescado accidentalmente contaminada. Por último, plantea dos cuestiones sobre aspectos accesorios de la medida adoptada en el presente caso por las autoridades nacionales, entre otros, en relación con el hecho de que el litigio principal se refiere a harina de pescado procedente de Noruega.

II.: Antecedentes de hecho y cuestiones prejudiciales

7. En enero de 2000, la demandante en el litigio principal, Società Bellio Fratelli, importó de Noruega una partida de harina de pescado. Posteriormente, la Società Mangimificio S.A.P.A.S., de San Miniato, compró esta harina para producir piensos para la alimentación de animales distintos de los rumiantes.

8. En el transcurso de una inspección en los locales de S.A.P.A.S., las autoridades competentes (Ufficiali di Polizia Giudiziaria del Servicio di Vigilanza Igienico Sanitaria) tomaron muestras de dicha harina de pescado. Resultó que dichas muestras contenían fragmentos óseos de animales de procedencia no determinada con exactitud, por lo que se confiscó la partida de harina de pescado suministrada por la demandante.

9. En un contraanálisis efectuado por cuenta de la Società Bellio se detectó en la harina de pescado una cantidad de fragmentos de tejido óseo de mamíferos inferior al 0’1 %. El análisis realizado en el Istituto Superiore della Sanità el 27 de septiembre de 2001 confirmó la presencia de fragmentos óseos.

10. La presencia de fragmentos de tejido óseo de mamíferos constituye el fundamento de la sanción administrativa que se impuso a la Società Bellio «por haber vendido un pienso simple comprendido en la categoría de harinas de pescado, presentado y comercializado de modo que induce a error al comprador sobre la composición, tipo y naturaleza de la mercancía y los resultados del análisis no son conformes a las declaraciones, indicaciones y denominaciones de la etiqueta y del documento comercial que acompaña al producto». La sanción administrativa consistió en una orden de confiscación y destrucción de 36 sacos de harina de pescado, tal como se indica en el acta de confiscación, y en el pago de una multa administrativa de 18.597,27 euros, así como la prohibición de cualesquiera otras operaciones, provisionales o definitivas, que guardaran relación con dicha harina de pescado o fueran consecuencia de ello.

11. La Società Bellio recurrió contra la imposición de dicha sanción administrativa. En el procedimiento de que se trata, el órgano jurisdiccional remitente (Tribunale di Treviso) solicita al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre las siguientes cuestiones:

«1): El artículo 2, apartado2, primer guión, de la Decisión 2000/766 y el artículo 1, apartado 1, de la Decisión 2001/9, en relación con las demás normas comunitarias de las que se derivan las disposiciones antes citadas, ¿deben interpretarse en el sentido de que puede considerarse admisible, bien jurídicamente o bien sustancialmente, la presencia accidental, en la harina de pescado utilizada en la producción de piensos destinados a animales distintos de los rumiantes, de sustancias no previstas o no permitidas, reconociéndose, por consiguiente, el derecho del operador al respeto de un límite de tolerancia razonable?

2): En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, a la luz del principio de proporcionalidad y del principio de cautela y teniendo en cuenta las disposiciones comunitarias aplicables en los sectores en los que se hace referencia a la contaminación accidental de los productos agroalimentarios con la indicación de los límites de tolerancia relativos, ¿debe considerarse que una contaminación accidental igual al 0,1 % y no superior en ningún caso al 0,5 %, consistente en la presencia de fragmentos óseos de mamíferos en una muestra de harina de pescado destinada a la producción de piensos para animales distintos de los rumiantes, puede legitimar la adopción de una sanción drástica como la destrucción total de dicha harina de pescado?

3): ¿La pretensión de excluir todo límite de tolerancia en lo que respecta a la presencia de las sustancias indicadas en las cuestiones precedentes puede equivaler a la adopción de una norma técnica en el sentido de la Directiva 83/189/CEE (y posteriores modificaciones) (5) que debería haber sido notificada previamente a la Comisión Europea?

4): Las disposiciones previstas en los artículos 28 CE y 30 CE en materia de libre circulación de mercancías, aplicables a Noruega en virtud de los artículos 8 a 16 del Acuerdo sobre Espacio Económico Europeo, en relación con las disposiciones previstas en la Decisión 2000/766 y en la Decisión 2001/9, citadas en la primera cuestión, ¿deben interpretarse en el sentido de que excluyen que un Estado pueda imponer la observancia de una tolerancia cero en un supuesto igual al descrito en las cuestiones primera y segunda?»

12. En su resolución de remisión, el órgano jurisdiccional remitente señala asimismo lo siguiente: la harina de pescado confiscada, con un contenido de fragmentos óseos de mamíferos inferior al 0,1 %, porcentaje que no ha sido discutido en el procedimiento, podría haber sufrido una contaminación totalmente accidental. Por tanto, podría aplicarse el principio general, admitido por la normativa comunitaria en diversos sectores, relativo a la aceptación de un margen razonable de tolerancia.

III.: Apreciación

A.: Las dos primeras cuestiones

13. El meollo del asunto se halla en las dos primeras cuestiones. La primera cuestión se refiere a la interpretación –y, en cierta medida, también a la validez– de las Decisiones 2000/766 y 2001/9. Las autoridades nacionales dan ejecución a estas Decisiones. La segunda cuestión se refiere a la proporcionalidad de esa ejecución.

14. El sistema comunitario para evitar la contaminación cruzada por encefalopatías espongiformes transmisibles se caracteriza por su rigor. En principio, está absolutamente prohibida la utilización de proteínas animales en la alimentación animal. Únicamente hay una excepción para la harina de pescado ?que, de por sí, no puede contener ninguna encefalopatía espongiforme transmisible–, siempre que haya las garantías necesarias de que dicha harina de pescado no está contaminada.

15. Las medidas están destinadas a evitar que la harina de pescado entre en contacto, en alguna fase de producción, transformación o transporte, con otras proteínas animales transformadas que puedan estar contaminadas con encefalopatías espongiformes. Estas medidas van todavía un poco más allá: para ofrecer, de forma tan eficaz como posible, una protección contra la propagación de la enfermedad, incluso está absolutamente prohibido alimentar a los rumiantes con harina de pescado.

16. Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la salud pública y la vida de las personas ocupan el primer lugar entre los intereses protegidos en el artículo 30 CE. (6) Por otra parte, el artículo 152 CE, apartado 1, dispone que al ejecutarse la política de la Comunidad se garantizará un alto nivel de protección de la salud humana, atendiendo al principio de cautela.

17. Repetidas veces del Tribunal de Justicia ha tenido la ocasión de destacar la realidad y gravedad de los riesgos ligados a la enfermedad de la EEB y el carácter adecuado de las medidas cautelares justificadas por la protección de la salud humana en relación con dicha enfermedad, ya se trate de medidas adoptadas por la Comisión o por un Estado miembro. (7) Estos riesgos son de dos tipos: por un lado, la posible relación entre la EEB y una variante de la enfermedad de Creutzfeld‑Jacob, enfermedad que se da en el hombre, y, por otro lado, el peligro real de que el prión de la EEB se transmita a través de las harinas de carne, (8) por lo que también hay que tener en cuenta la persistencia del prión de la EEB.

18. En el sistema comunitario para luchar contra la EEB, las medidas para evitar la contaminación cruzada debido a la presencia de proteínas animales en la alimentación de rumiantes ocupan un lugar importante, y cada vez más importante. La Decisión 2000/766 debe ser considerada desde este punto de vista. Como la Comisión ha expuesto en la vista, resultaron ser muy efectivas las medidas que, de manera autónoma, el Gobierno del Reino Unido tomó al respecto. Dichas medidas pudieron inspirar la Decisión comunitaria de la que ahora se trata. Por tanto, la excepción que se hace para la harina de pescado destinada a los rumiantes es limitada. Solamente se aplica, así se lee expressis verbis en el segundo considerando de la exposición de motivos del Reglamento nº 1234/2003, (9) a la harina de pescado cuya utilización no presenta riesgo de EET ni impide el control de las proteínas que sí pueden presentar un riesgo de EET.

19. En este procedimiento se ha prestado mucha atención a la posible existencia de un margen de tolerancia. En resumen, la tesis de la demandante equivale a decir que la harina destinada a no rumiantes puede contener una cantidad insignificante de encefalopatías espongiformes transmisibles. En este sentido, alega que el Derecho comunitario en general admite contaminaciones ocasionales. A modo de ejemplo se remite a la legislación comunitaria sobre organismos modificados genéticamente. En el Reglamento 49/2000 se establece un umbral mínimo del 1 % como nivel de tolerancia de presencia accidental en los ingredientes alimentarios de material procedente de determinados cultivos modificados genéticamente. (10)

20. No se puede acoger esta postura de la demandante. El Reglamento 49/2000 indica precisamente lo contrario. Dado que el Derecho comunitario no contiene principio general alguno que pueda prevenir contaminaciones ocasionales, era preciso establecerlo explícitamente en el mencionado Reglamento. Me parece aún más importante el hecho de que es suficientemente verosímil que la presencia de encefalopatías espongiformes transmisibles, incluso en muy bajas concentraciones, entraña el peligro de propagación de la enfermedad EEB. En la sentencia Eurostock, (11) el Tribunal de Justicia ya se remitió a las recomendaciones científicas en la materia. El prión de la EEB es persistente y también puede sobrevivir en pequeñas concentraciones. En el presente asunto, el Gobierno irlandés ha hecho hincapié acertadamente en que las pequeñas concentraciones pueden ciertamente ser más peligrosas para la propagación de la enfermedad, dado que son difíciles de detectar.

21. A la luz de lo anterior debe considerarse también el contenido de las Decisiones 2000/766 y 2001/9. Las condiciones que se imponen a la harina de pescado deben evitar que se pueda contaminar la harina de pescado destinada a la alimentación animal. La harina de pescado no puede entrar en contacto con otros piensos. La prohibición general de alimentar rumiantes con harina de pescado guarda relación con esto. Mientras no se pueda garantizar con absoluta seguridad que la harina de pescado, aunque se cumplan las condiciones del anexo I de la Decisión 2001/9, está exenta de contaminación, no se puede utilizar como pienso para los rumiantes.

22. En consecuencia, propongo que el Tribunal de Justicia responda a la primera cuestión de la siguiente forma: las medidas comunitarias de lucha contra la EEB, en particular la Decisión 2000/766 y la Decisión 2001/9, implican que la harina de pescado utilizada en la producción de piensos destinados a animales distintos de los rumiantes no puede contener fragmentos óseos de mamíferos. El Derecho comunitario no admite margen de tolerancia alguno.

23. Esto me lleva a tratar las medidas que se hayan de tomar, a las que se refiere la segunda cuestión del órgano jurisdiccional remitente. El problema propiamente dicho es que un importador como la demandante en el litigio principal tal vez tomó las medidas necesarias, como se establece en la legislación comunitaria, pero, no obstante, las autoridades competentes comprobaron una contaminación de la harina de pescado. Como dice el órgano jurisdiccional remitente, incluso es posible que la harina de pescado se hubiera contaminado por casualidad. En tal caso, ¿un Estado miembro es competente o incluso está obligado, con arreglo al Derecho comunitario, a imponer una sanción?

24. Esta cuestión requiere una respuesta a la luz del principio de proporcionalidad, para lo cual se debe ponderar entre, por una parte, la gravedad de las posibles contaminaciones y los riesgos para la salud pública y, por otra, los obstáculos a la libre circulación y, en relación con esto, la exigencia de seguridad jurídica para el importador.

25. Como el Tribunal de Justicia ya declaró en la sentencia Eurostock, (12) los países no deben permitir que los tejidos con probabilidades de contener el agente de la encefalopatía espongiforme bovina entren en ninguna cadena alimentaria. Las medidas que tomen los Estados miembros deben ser tales que se garantice que el material contaminado no entre realmente en ninguna cadena alimentaria. La destrucción es a menudo la medida más adecuada y probablemente también la única.

26. Por consiguiente, no hay duda alguna de que un Estado miembro debe tomar las medidas necesarias para proteger a la población, de la mejor manera posible, contra los riesgos de la EEB. Ello entraña que, si las autoridades del Estado miembro detectan material contaminado, deben imponer sanciones a los responsables, aunque la imposición de –determinadas– sanciones no está prevista expresamente en la legislación comunitaria. Todo esto se desprende de los criterios que se han desarrollado en la jurisprudencia de cara a la aplicación del Derecho comunitario. Esta aplicación debe ser, entre otras cosas, efectiva, proporcionada y disuasoria. (13)

27. Dado el gran riesgo de contaminación con la EEB, en mi opinión no hay duda alguna acerca de la proporcionalidad de la medida.

28. Todavía, a esto añado lo siguiente. Incumbe a la responsabilidad del comerciante en harina de pescado el deber de tomar todas las medidas para evitar la contaminación de la harina de pescado. También sabe, o al menos debe saber, que aunque haya tomado todas las medidas razonables y necesarias, no es seguro que la harina de pescado no se haya contaminado. Y sabe, o al menos debe saber, que desde el punto de vista de la protección de la salud, a menudo, la destrucción del material contaminado, como he afirmado anteriormente, es la única medida adecuada. De este modo, el comercio en harina de pescado es una actividad que entraña cierto riesgo para el empresario en cuestión. Si se produce una contaminación que no sea por su culpa, el daño que sufre es, en mi opinión, un riesgo empresarial ordinario del comerciante en harina de pescado, contra el que se puede asegurar de antemano.

29. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que responda de la siguiente forma a la segunda cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente: en un caso en el que la harina de pescado destinada a la producción de piensos para animales distintos de los rumiantes esté contaminada con fragmentos óseos de mamíferos, la destrucción de la partida de harina de pescado contaminada es una medida conforme al principio de proporcionalidad, por insignificante que sea la contaminación y aunque se haya producido accidentalmente.

B.: Las cuestiones tercera y cuarta

30. Teniendo en cuenta lo anterior, estimo que las cuestiones tercera y cuarta planteadas por el órgano jurisdiccional remitente no requieren respuesta.

31. Por lo que se refiere a la tercera cuestión: con arreglo al artículo 10 de la Directiva 98/34, la obligación de notificación no es aplicable a las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de los Estados miembros o a los acuerdos voluntarios en virtud de los cuales los Estados miembros den cumplimiento a los actos comunitarios vinculantes que tengan por resultado la adopción de especificaciones técnicas. Dado que la medida nacional aplicable al presente caso tiene por finalidad dar ejecución a las Decisiones comunitarias 2000/766 y 2001/9 y que, por tanto, está comprendida en el ámbito de aplicación de dichas Decisiones, la tercera cuestión, por tanto, no es relevante.

32. Por lo que se refiere a la cuarta cuestión: la particularidad de este asunto es que trata de la importación de harina de pescado de Noruega en Italia. En consecuencia, la petición del órgano jurisdiccional remitente también se refiere a la interpretación del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, más en particular, de los artículos 13 y 20 del mismo, así como del artículo 2, apartado 5, del Protocolo 9 sobre el comercio de la pesca y demás productos del mar.

33. Sin embargo, dado que en los intercambios comerciales internos se aplica una tolerancia cero y que, además, el Derecho comunitario interno autoriza la medida controvertida, que obstaculiza los intercambios –incluso la sanción impuesta a la demandante en el litigio principal–, no es necesario examinar en qué medida el comercio de harina de pescado forma parte del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo. En efecto, este Acuerdo no puede tener como consecuencia que una medida que obstaculiza los intercambios y que en el comercio interior está prescrita –o al menos autorizada– por la legislación comunitaria derivada, no esté autorizada cuando se trata de la importación de un producto procedente de un país que no es Estado miembro, pero que sí es parte del mencionado Acuerdo. En un caso en que la normativa comunitaria de que se trate no sea vinculante para las importaciones procedentes de tal país, el obstáculo a los intercambios queda justificado por lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, que es equivalente al artículo 30 CE.

IV.: Conclusión

34. A la luz de lo anterior, propongo al Tribunal de Justicia que responda como sigue a las cuestiones planteadas por el Tribunale di Treviso:

«–: Con respecto a la primera cuestión: las medidas comunitarias de lucha contra la EEB, en particular la Decisión 2000/766/CE del Consejo, de 4 de diciembre de 2000, relativa a determinadas medidas de protección contra las encefalopatías espongiformes transmisibles y la utilización de proteínas animales en la alimentación animal, y la Decisión 2001/9/CE de la Comisión, de 29 de diciembre de 2000, relativa a las medidas de control requeridas para la aplicación de la Decisión 2000/766/CE del Consejo, implican que la harina de pescado utilizada en la producción de piensos destinados a animales distintos de los rumiantes no puede contener fragmentos óseos de mamíferos. El Derecho comunitario no admite margen de tolerancia alguno.

–: Con respecto a la segunda cuestión: en un caso en el que la harina de pescado destinada a la producción de piensos para animales distintos de los rumiantes esté contaminada con fragmentos óseos de mamíferos, la destrucción de la partida de harina de pescado contaminada es una medida conforme al principio de proporcionalidad, por insignificante que sea la contaminación y aunque se haya producido accidentalmente.

–: Con respecto a las cuestiones tercera y cuarta: estas cuestiones no requieren respuesta.»

1 –: Lengua original: neerlandés.

2 –: También –entre otras, en estas conclusiones– denominada EET.

3 –: Más concretamente la Decisión 2000/766/CE del Consejo, de 4 de diciembre de 2000, relativa a determinadas medidas de protección contra la encefalopatías espongiformes transmisibles y la utilización de proteínas animales en la alimentación animal (DO L 306, p. 32; en lo sucesivo, «Decisión 2000/766»), y la Decisión 2001/9/CE de la Comisión, de 29 de diciembre de 2000, relativa a las medidas de control requeridas para la aplicación de la Decisión 2000/766/CE del Consejo (DO L 2, p. 32; en lo sucesivo, «Decisión 2001/9»).

4 –: Directiva 89/662/CEE del Consejo, de 11 de diciembre de 1989, relativa a los controles veterinarios aplicables en los intercambios intracomunitarios con vistas a la realización del mercado interior (DO L 395, p. 13), en particular el artículo 9, apartado 4, Directiva 90/425/CEE del Consejo, de 26 de junio de 1990, relativa a los controles veterinarios y zootécnicos aplicables en los intercambios intracomunitarios de determinados animales vivos y productos con vistas a la realización del mercado interior (DO L 244, p. 29), en particular el artículo 10, apartado 4, y Directiva 97/78/CE del Consejo, de 18 de diciembre de 1997, por la que se establecen los principios relativos a la organización de controles veterinarios de los productos que se introduzcan en la Comunidad procedentes de países terceros (DO L 24, p. 9), en particular, el artículo 22.

5 –: La Directiva sobre notificaciones 83/189/CEE fue sustituida en agosto de 1998 por la Directiva 98/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio de 1998, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas (DO L 204, p. 37). Es a la Directiva citada en último lugar a la que stricto sensu se hace referencia.

6 –: Véase, por ejemplo, la sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de octubre de 2002, Hahn (C-121/00, Rec. p. I-9193), apartado 38.

7 –: Véase, entre otras, la sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de mayo de 2003, Francia/Comisión (C-393/01, Rec. p. I-5405), apartado 42.

8 –: Véase también, a este respecto, la sentencia del Tribunal de Justicia de 3 de julio de 2003, Lennox (C-220/01, Rec. p I-0000).

9 –: Reglamento (CE) nº 1234/2003 de la Comisión, de 10 de julio de 2003, por el que se modifican los anexos I, IV y XI del Reglamento (CE) nº 999/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo y el Reglamento (CE) nº 1326/2001 en lo que respecta a las encefalopatías espongiformes transmisibles y a la alimentación animal (DO L 173, p. 6).

10 –: Reglamento (CE) nº 49/2000 de la Comisión, de 10 de enero de 2000, por el que se modifica el Reglamento (CE) nº 1139/98 del Consejo relativo a la indicación obligatoria, en el etiquetado de determinados productos alimenticios fabricados a partir de organismos modificados genéticamente, de información distinta de la prevista en la Directiva 79/112/CEE (DO L 6, p. 13).

11 –: Sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de diciembre de 2000, C-477/98 (Rec. p. I-10695), apartados 63 a 66.

12 –: Sentencia citada en la nota 11, apartado 63.

13 –: Véase, por ejemplo, la sentencia de 21 de septiembre de 1989, Comisión/Grecia (68/88, Rec. p. 2965).