DICTAMEN 3/94 DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA
de 13 de diciembre de 1995
que tiene por objeto una solicitud formulada al Tribunal de Justicia, con arreglo al apartado 6 del artículo 228 del Tratado CE, por la República Federal de Alemania, destinada a obtener un dictamen sobre la compatibilidad con el Tratado del Acuerdo marco sobre los plátanos entre la Comunidad Europea y Colombia, Costa Rica, Nicaragua y Venezuela.
Exposición de la solicitud de dictamen
I. Contexto histórico del Acuerdo marco
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1. |
La estrategia de la Comunidad para la celebración de las negociaciones de la Ronda Uruguay se fijó en una Comunicación de la Comisión al Consejo, titulada «concepción de conjunto», aprobada por el Consejo los días 16 y 17 de junio de 1986. |
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2. |
En lo que respecta a la agricultura, la Comisión recibió instrucciones de: «contribuir al equilibrio de los mercados mundiales que, por lo demás, no puede alcanzarse sin una cooperación más estrecha de los países que intervienen en el comercio de los productos agrícolas y alimenticios; [...] permitir un acceso razonable a los mercados de importación; [...] garantizar la participación de los países en vías de desarrollo en condiciones adecuadas a las características de sus economías agrícolas y a estrategias alimentarias equilibradas». |
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3. |
En la Declaración de Punta del Este, de 20 de septiembre de 1986, emitida con vistas a las negociaciones de la Ronda Uruguay, las partes contratantes del GATT manifestaron desear: «una mayor liberalización del comercio de productos agropecuarios y someter todas las medidas que afecten al acceso de las importaciones y a la competencia de las exportaciones a normas y disciplinas del GATT reforzadas y de un funcionamiento más eficaz [...]» En la misma Declaración, las partes contratantes acordaron respetar el statu quo en lo relativo a la creación de nuevos obstáculos a los intercambios internacionales y reconocieron que las negociaciones tendrían por finalidad reducir o eliminar las medidas no arancelarias, en particular, las restricciones cuantitativas. |
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4. |
El mismo día, el Consejo, previa recomendación de la Comisión, aprobó esta Declaración y autorizó a dicha Institución a iniciar las negociaciones previstas en el marco de las directrices del Consejo. |
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5. |
El Reglamento (CEE) no 404/93 del Consejo, de 13 de febrero de 1993, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del plátano (DO L 47, p. 1) dispone, en su Título IV, relativo al régimen de intercambios con países terceros, la sustitución del derecho de aduana del 20 %, consolidado en el marco del GATT, por un régimen de contingentes a la importación sometidos a derechos fijos. |
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6. |
El 19 de febrero de 1993, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Nicaragua y Venezuela solicitaron a la Comunidad que entablara consultas, con arreglo al apartado 1 del artículo XXII del GATT, en relación con el Reglamento no 404/93. Al no haber conducido dichas consultas a una solución satisfactoria, los Estados latinoamericanos de que se trata iniciaron, en abril de 1993, el procedimiento de solución de diferencias previsto en el apartado 2 del artículo XXIII del GATT. |
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7. |
El 22 de marzo de 1993, en el marco de las negociaciones de la Ronda Uruguay, la Comisión sometió, en nombre de la Comunidad, una propuesta relativa a la importación de plátanos, que reproducía las disposiciones sobre el comercio con países terceros del Reglamento no 404/93. |
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8. |
El 3 de junio de 1993, es decir, antes de la entrada en vigor del Reglamento no 404/93, prevista para el 1 de julio, la Comisión sometió al Consejo una propuesta de recomendación de Decisión del Consejo, por la que éste autorizaba a la Comisión a iniciar negociaciones de acuerdo con el apartado 5 del artículo XXVIII del GATT, sobre la compensación que la Comunidad debería ofrecer a algunas partes contratantes del GATT a cambio de la supresión del derecho consolidado del 20 % a la importación de plátanos. |
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9. |
El 18 y 19 de octubre de 1993, a raíz de esta recomendación, el Consejo autorizó a la Comisión a iniciar las negociaciones, precisando que éstas deberían llevarse a cabo con arreglo a las normas vigentes del GATT, que las compensaciones deberían otorgarse a los miembros del GATT de acuerdo con las normas de éste y que las negociaciones no debían «socavar» el Reglamento no 404/93. |
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10. |
El 14 de diciembre de 1993, víspera de la fecha límite de las negociaciones de la Ronda Uruguay, la Comisión comunicó al Director General del GATT sus propuestas «finales», en particular, en lo relativo a la importación de plátanos. Estas propuestas habían sido aprobadas por el Consejo en una reunión celebrada el 13 de diciembre de 1993. |
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11. |
Las propuestas relativas al sector del plátano se basaban en las últimas ofertas de la Comunidad a los Estados latinoamericanos en el marco de las negociaciones celebradas conforme al apartado 5 del artículo XXVIII del GATT. |
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12. |
En la comunicación al GATT se especificaba: «La oferta relativa a los plátanos [...] está supeditada a la aceptación de sus disposiciones por parte de los países productores latinoamericanos miembros del GATT [...] En caso contrario, la oferta de las Comunidades Europeas sería la definida en su comunicación anterior, de 22 de marzo de 1993.» |
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13. |
El 18 de enero de 1994, el grupo de expertos designado en el marco del procedimiento de solución de diferencias, presentó un informe en el que se afirmaba que algunas disposiciones del Reglamento no 404/93 eran incompatibles con las normas del GATT. Dicho informe no fue aprobado por la totalidad de las partes contratantes. |
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14. |
Mediante sentencia de 5 de octubre de 1994, Alemania/Consejo (C-280/93, Rec. p. I-4973), el Tribunal de Justicia desestimó el recurso de anulación interpuesto por la República Federal de Alemania contra el Reglamento no 404/93. En lo que respecta al GATT, el Tribunal de Justicia afirmó que la demandante no podía invocar sus disposiciones para impugnar la legalidad del Reglamento. |
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15. |
El 7 de marzo de 1994, el Consejo decidió firmar el Acta Final de la Ronda Uruguay y autorizó al Presidente del Consejo y al miembro de la Comisión encargado de las negociaciones a que procediera a dicha firma; en dicha fecha, la oferta de la Comunidad relativa a los plátanos era de nuevo la de 22 de marzo de 1993, al haberse roto las negociaciones entre la Comunidad y los países latinoamericanos. |
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16. |
El 25 de marzo de 1994, la Comisión presentó una versión definitiva de sus compromisos relativos al acceso al mercado; el Anexo LXXX reproducía, en cuanto a los plátanos, la oferta de 22 de marzo de 1993. |
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17. |
El 28 de marzo de 1994, la Comisión llegó a un acuerdo con Colombia, Costa Rica, Nicaragua y Venezuela, denominado Acuerdo marco sobre los plátanos. |
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18. |
Al día siguiente, 29 de marzo de 1994, la Comisión comunicó a la Secretaría General del GATT una enmienda a sus propuestas, contenidas en el Anexo LXXX, a la que se adjuntaba el Acuerdo marco. |
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19. |
Durante las reuniones del Comité especial previsto en el artículo 113 del Tratado, celebradas en Marrakech los días 11 y 14 de abril de 1994, las delegaciones de la República Federal de Alemania y de otros Estados miembros expresaron su desacuerdo con el hecho de que la Comisión hubiera incorporado el Acuerdo marco sobre los plátanos a la lista de compromisos de la Comunidad contenida en el Anexo LXXX y manifestaron su disconformidad con el contenido de dicho Acuerdo marco. |
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20. |
El Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores, reunido en Marrakech el 15 de abril de 1994, confirmó implícitamente, por unanimidad, su decisión de firmar el Acta Final de la Ronda Uruguay. En una declaración, la Comisión tomaba nota de las diferentes declaraciones emitidas por las delegaciones nacionales en las reuniones del Comité previsto en el artículo 113 del Tratado, en lo relativo al régimen de importación de plátanos. |
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21. |
El 22 de diciembre de 1994 el Consejo adoptó la Decisión 94/800/CE relativa a la celebración en nombre de la Comunidad Europea, por lo que respecta a los temas de su competencia, de los acuerdos resultantes de las negociaciones multilaterales de la Ronda Uruguay (1986-1994) (DO L 336, p. 1). |
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22. |
El 1 de enero de 1995 entraron en vigor los acuerdos de la Ronda Uruguay, incluidos los Anexos que contienen los compromisos de la Comunidad en materia de importación de plátanos. |
II. Contenido del Acuerdo marco
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1. |
El Acuerdo marco sobre los plátanos (en lo sucesivo, «Acuerdo marco») consta de dos documentos; el primero, titulado «Resultado acordado de las negociaciones entre Colombia, Costa Rica, Nicaragua, Venezuela y la Comunidad Europea sobre el régimen comunitario de importación de plátanos», firmado en Bruselas el 28 de marzo de 1994 por el miembro de la Comisión encargado de la agricultura y del desarrollo rural y el Embajador de Colombia ante la Comunidad, constituye una especie de preámbulo del Acuerdo propiamente dicho; el segundo documento, titulado «Acuerdo marco sobre los plátanos», contiene las disposiciones técnicas del Acuerdo con los Estados latinoamericanos. |
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2. |
En el primer documento, se señala: «El proyecto de Acuerdo sobre los plátanos adjunto constituye un resultado satisfactorio de las negociaciones sobre los plátanos en el contexto de la Ronda Uruguay. El Acuerdo es también el resultado de las negociaciones y consultas celebradas con arreglo al artículo XXVIII, en relación con los plátanos, entre la CE y los países antes citados. Por otra parte, el Acuerdo constituye una solución de la controversia sobre los plátanos, objeto de un informe del grupo de expertos del GATT. Por consiguiente, se ha acordado que Colombia, Costa Rica, Nicaragua, Venezuela y la CE renuncien a solicitar la aprobación del informe del grupo de expertos antes citado. Colombia, Costa Rica, Nicaragua y Venezuela acuerdan no iniciar el procedimiento de solución de diferencias del GATT contra el régimen comunitario de importación de plátanos durante la vigencia del Acuerdo adjunto.» |
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3. |
El Acuerdo marco propiamente dicho fija, en su apartado 1, el contingente arancelario global de base en 2.100.000 toneladas para 1994 y en 2.200.000 toneladas para 1995 y los años siguientes, sin perjuicio de los aumentos derivados de la ampliación de la Comunidad, y reparte dicho contingente, en su apartado 2, entre las cuatro partes contratantes, la República Dominicana y los demás Estados ACP en lo que respecta a las cantidades no tradicionales, y los demás Estados. Los apartados 3 a 5 tratan de la aplicación o modificación de los contingentes por países, en caso de que uno de ellos no pudiera utilizar su contingente o en caso de incremento de este último. El apartado 6.establece que la gestión de los contingentes, incluido todo aumento, no se modificará con respecto a las disposiciones del Reglamento no 404/93. Este apartado dispone asimismo que: «los países proveedores a los que se haya asignado un contingente específico podrán expedir licencias especiales de exportación por una cantidad que podrá alcanzar hasta el 70 % de su contingente, siendo dichas licencias una condición previa para que la Comunidad entregue certificados para la importación de plátanos, procedentes de dichos países, por parte de los operadores de la “categoría A” y de la “categoría C”». El apartado 7 fija el derecho de aduana para el contingente en 75 ECU/tonelada. Con arreglo a los apartados 8 y 9, el sistema acordado se aplicará a partir del 1 de octubre de 1994, como máximo, y expirará el 31 de diciembre del 2002. De acuerdo con los apartados 10 y 11: «El presente Acuerdo se incluirá en la lista de la Comunidad para la Ronda Uruguay. El presente Acuerdo constituye una solución de la controversia entre Colombia, Costa Rica, Venezuela, Nicaragua y la Comunidad, en relación con el régimen comunitario de los plátanos. Las partes del presente Acuerdo renunciarán a solicitar la aprobación del informe del grupo de expertos del GATT sobre esta cuestión.» |
III. Exposición de la solicitud de dictamen
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1. |
El Gobierno alemán, representado por el Sr. E. Röder, Ministerialrat del Bundesministerium für Wirtschaft, y por el Sr. J. Sedemund, Abogado de Colonia, en calidad de Agentes, solicitó al Tribunal de Justicia que emitiera dictamen sobre si:
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2. |
El Gobierno alemán expone que la admisibilidad de la solicitud de dictamen no puede ponerse en duda. En efecto, la solicitud tiene por objeto examinar la compatibilidad con el Derecho comunitario del procedimiento de celebración del Acuerdo marco y del contenido de este último. La cuestión de si, eventualmente, ha de renegociarse el Acuerdo posee una importancia innegable para las relaciones externas de la Comunidad y para la situación de las empresas comunitarias. El Acuerdo marco no ha adquirido aún carácter vinculante en Derecho internacional público, puesto que la remisión a la inclusión del contenido del Acuerdo en la lista de los compromisos de la Comunidad en la Ronda Uruguay ha de considerarse como una reserva a la ratificación. El Acuerdo marco es separable del Acta Final de la Ronda Uruguay; en efecto, sólo se adjunta, con carácter declarativo, al Anexo LXXX del Acta Final; además, únicamente son parte integrante del Anexo LXXX las normas de los apartados 1 y 7 del Acuerdo marco; finalmente, esta inclusión sólo se produjo después de que el Consejo hubiera decidido firmar el Acta Final. En estas circunstancias, la Comunidad estaría facultada para ratificar el Acta Final, con excepción de las disposiciones relativas a los plátanos, si el Acuerdo marco fuera contrario al Tratado. La firma por separado del Acuerdo marco por parte de la Comisión demuestra que ella misma considera el Acuerdo marco como separable del Acta Final. Durante la vista, el Gobierno alemán precisó que el apartado 6 del artículo 228 del Tratado únicamente exige que el Acuerdo esté previsto en el momento de presentarse la solicitud de dictamen. El Tratado no exige que el Acuerdo aún no haya sido aplicado en el momento de emitir el dictamen. Si se admitiera la contrario, se privaría de sentido al procedimiento del apartado 6 del artículo 228 mediante la rápida celebración del Acuerdo y se menoscabaría la protección jurisdiccional de la Institución o del Estado que hubiere solicitado el dictamen al Tribunal de Justicia. Según el Gobierno alemán, la presentación de la solicitud al Tribunal de justicia, con arreglo al apartado 6 del artículo 228 del Tratado, debería suspender el procedimiento de celebración del Acuerdo hasta que se emitiera el dictamen del Tribunal de Justicia. |
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3. |
En cuanto al fondo, el Gobierno alemán expone que la Comisión no poseía un mandato para negociar o que, al menos, se desvió de las instrucciones del Consejo; que no estaba autorizada a firmar el Acuerdo; que el procedimiento seguido era contrario a la práctica habitual en la materia y que el Acuerdo marco contraviene las disposiciones materiales del Tratado. |
a) Sobre el mandato de negociación
Según el Gobierno alemán, el mandato de negociar el Acuerdo marco, indispensable con arreglo al apartado 1 del artículo 228 del Tratado, no existe. Tal mandato no puede hallarse ni en la Decisión del Consejo relativa a la apertura de las negociaciones de la Ronda Uruguay, ni en la Decisión sobre la apertura de negociaciones con arreglo al artículo XXVIII del GATT, ni en la que autoriza la firma del Acta Final.
Las negociaciones de la Ronda Uruguay fueron llevadas a cabo por la Comisión sobre la base de dos Decisiones del Consejo de 1986, por las que se aprobaba la concepción de conjunto y la Declaración de Punta del Este. Ahora bien, la negociación del Acuerdo marco persigue finalidades distintas. En efecto, lejos de pretender una liberalizáción del comercio, esta negociación tuvo por objeto impedir la aprobación del informe del grupo de expertos y salvaguardar el Reglamento no 404/93; ahora bien, aduce el Gobierno alemán, este Reglamento contravenía la Declaración de Punta del Este, en particular, mediante la introducción de derechos de aduana más elevados y a través del establecimiento de restricciones cuantitativas y de certificados de importación.
De hecho, la Comisión en el marco de los artículos XXII y XXIII del GATT, llevó a cabo negociaciones que tenían como objetivo poner fin al procedimiento de solución de la controversia sobre el régimen de importación de plátanos. La remisión formal al Anexo LXXX en el Acta Final, que contiene las propuestas de la Comunidad, no basta para que el Acuerdo marco se incluya, ex post, en el mandato de negociación de la Ronda Uruguay, dado que el contenido del Acuerdo no es, en lo esencial, conforme a dicho mandato. Cualquier interpretación diferente privaría de sentido a la segunda mitad de la primera frase del apartado 1 del artículo 228 del Tratado, dado que la Comisión podría utilizar negociaciones globales, como las de la Ronda Uruguay, para alcanzar objetivos distintos.
El otorgamiento, por parte del Consejo, de un mandato de negociación específico, a propuesta, por lo demás, de la Comisión, en el marco del artículo XXVIII del GATT, pone igualmente de manifiesto que la Comisión no consideraba que el mandato otorgado para las negociaciones de la Ronda Uruguay fuera suficiente para negociar el Acuerdo marco. Finalmente, el contenido del mandato de negociación en el marco de la Ronda Uruguay era demasiado impreciso para servir de base a las negociaciones técnicas y concretas del Acuerdo marco. La autorización prevista en la primera frase del apartado 1 del artículo 228 del Tratado no puede consistir en un mandato en blanco otorgado a la Comisión.
La Decisión del Consejo, de 18 y 19 de octubre de 1993, sobre la apertura de negociaciones con arreglo al artículo XXVIII del GATT, tenía por objeto, según las instrucciones de negociación dadas a la Comisión, consolidar el hecho consumado, contrario al GATT, que constituía el Reglamento no 404/93. El objetivo de estas negociaciones fue llegar a un consenso con algunos Estados latinoamericanos para impedir que se iniciara un procedimiento de solución de diferencias o que continuara el que se encontraba pendiente.
La Decisión del Consejo, de 7 de marzo de 1994, sobre la firma del Acta Final de la Ronda Uruguay se adoptó en un momento en que las negociaciones sobre el Acuerdo marco aún no habían terminado y este último no figuraba todavía en el Anexo LXXX.
b) Sobre la observancia de las instrucciones del Consejo
Con carácter subsidiario, el Gobierno alemán señala que la Comisión no respetó las directrices fijadas para las negociaciones.
Las directrices de negociación de la Ronda Uruguay, fijadas en la Declaración de Punta del Este, no autorizaron nuevas medidas restrictivas; ahora bien, la negociación del Acuerdo marco pretendió salvaguardar el Reglamento no 404/93, que discrepaba del GATT.
La Comisión, añade el Gobierno alemán, infringió, igualmente, las directrices de las negociaciones basadas en el artículo XXVIII del GATT. En efecto, en contra de las instrucciones, el Acuerdo marco contravenía el Reglamento no 404/93, en la medida en que restringía aún más la libertad de los agentes económicos. El Gobierno alemán invoca el establecimiento de cuotas fijas para los diferentes países, lo cual consolidaría las estructuras de abastecimiento y las cuotas de mercado; la introducción de licencias de exportación y la imposición de nuevas cargas a los exportadores o importadores de plátanos de países terceros mediante la percepción de una exacción por las licencias de exportación. De ello, aduce dicho Gobierno, se deriva una degradación adicional de la situación competitiva de los importadores de plátanos de países terceros, que refuerza la discriminación ya realizada por el Reglamento no 404/93. La Comisión tampoco respetó las instrucciones de negociar con los países latinoamericanos un compromiso, como contrapartida de la desconsolidación del derecho de aduana.
c) Sobre la autorización para firmar el Acuerdo marco
El 7 de marzo de 1994, fecha en la que el Consejo autorizó a la Comisión a firmar el Acta Final, el texto del Acuerdo marco no existía y el Anexo LXXX reproducía las antiguas propuestas de la Comunidad de marzo de 1993. Por lo tanto, esta Decisión no podía considerarse como una autorización para firmar el Acuerdo marco.
d) Sobre la discrepancia de la práctica habitual de la Comisión
La falta de propuesta, por parte de la Comisión, al Consejo con vistas a la celebración del Acuerdo marco y la inclusión de dicho Acuerdo, a posteriori, en el Acta Final de la Ronda Uruguay es contraria a una práctica constante de las Instituciones comunitarias.
e) Sobre la compatibilidad del Acuerdo marco con el Tratado
Según el Gobierno alemán, el Acuerdo marco infringe el Tratado CE. Dicho Gobierno hace hincapié, en particular, en la discriminación de que son víctimas los operadores de las categorías A y C en relación con los de la categoría B. En efecto, los operadores de las categorías A y C son los únicos que, en virtud del apartado 6 del Acuerdo marco, están sometidos al régimen de licencias de exportación, que se traduce para ellos en una importante carga económica adicional de la que se libran los operadores de la categoría B.
IV. Procedimiento
De conformidad con el apartado 1 del artículo 107 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la solicitud de dictamen se notificó al Consejo, a la Comisión y a los Estados miembros. Presentaron observaciones escritas: la Comisión, representada por los Sres. P. Gilsdorf, Director del Servicio Jurídico, y T. Christoforou, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agentes; el Consejo, representado por los Sres. J. Huber, Consejero Jurídico, y J.-P. Hix, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agentes; así como el Gobierno belga, representado por el Sr. J. Devadder, directeur d'administration del ministère des Affaires étrangères, du Commerce extérieur et de la Coopération au développement, en calidad de Agente; el Gobierno neerlandés, representado por el Sr. A. Bos, Juridisch Adviseur del Ministerie van Buitenlandse Zaken, en calidad de Agente; el Gobierno español, representado por el Sr. A. Navarro González, Director General de Coordinación Jurídica e Institucional Comunitaria, y la Sra. Rosario Silva de Lapuerta, Abogado del Estado, del Servicio Jurídico del Estado ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, en calidad de Agentes; el Gobierno francés, representado por las Sras. E. Belliard y C. de Salins, sousdirecteurs de la direction des affaires juridiques del ministère des Affaires étrangères, en calidad de Agentes, y el Gobierno del Reino Unido, representado por el Sr. J.E. Collins, del Treasury Solicitor's Department, en calidad de Agente, así como por los Sres. D. Wyatt y D. Anderson, Barristers.
En la vista de 25 de octubre de 1995 se oyeron los informes orales del Gobierno alemán, representado por los Sres. E. Röder y J. Sedemund; del Gobierno belga, representado por el Sr. J. Devadder; del Gobierno helénico, representado por el Sr. G. Karipsiadis, colaborador científico especializado del Servicio Jurídico especial ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas del ministerio de Asuntos Exteriores, en calidad de Agente; del Gobierno español, representado por la Sra. Rosario Silva de Lapuerta; del Gobierno francés, representado por el Sr. J.-F. Dobelle, directeur adjoint de la direction des affaires étrangères, en calidad de Agente; del Gobierno neerlandés, representado por el Sr. M. Fierstra, Adjunt-Juridisch Adviseur del Ministerie van Buitenlandse Zaken, en calidad de Agente; del Gobierno del Reino Unido, representado por el Sr. D. Wyatt; del Consejo, representado por el Sr. J. Huber, y de la Comisión, representada por el Sr. P. Gilsdorf.
V. Observaciones de los Gobiernos y de las Instituciones comunitarias
a) Sobre la admisibilidad de la solicitud de dictamen
En la vista, los Gobiernos español y francés, así como el Consejo y la Comisión, expusieron que la celebración y la entrada en vigor del Acuerdo marco, en el contexto del Acta Final de la Ronda Uruguay, habían desprovisto de objeto a la solicitud de dictamen. Según los Gobiernos belga, neerlandés y del Reino Unido, procedía acordar la admisión de la solicitud de dictamen y correspondía al Tribunal de Justicia pronunciarse sobre la misma.
b) Sobre el mandato de negociación
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1. |
Los Gobiernos belga y neerlandés comparten la apreciación del Gobierno alemán sobre la inexistencia de un mandato de negociación. Según dichos Gobiernos, el Acuerdo marco es independiente del Acta Final de la Ronda Uruguay. Se celebró en el marco del procedimiento del artículo XXVIII del GATT y no estaba incluido en el mandato de negociación para la Ronda Uruguay; fue firmado por separado con los países latinoamericanos afectados y fija una fecha de entrada en vigor específica. |
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2. |
Los Gobiernos español, francés y del Reino Unido, la Comisión y el Consejo exponen que la Comisión fue autorizada por el Consejo para negociar el Acuerdo marco. El Gobierno español y el Consejo invocan la Decisión de 18 y 19 de octubre de 1993, por la que se autorizaba a la Comisión a la apertura de negociaciones conforme al artículo XXVIII del GATT; el Gobierno español señala, a este respecto, el hecho de que el Acuerdo marco prevé una reducción del derecho fijo sobre el contingente de 100 ECU a 75 ECU/tonelada. El Gobierno francés y el Gobierno del Reino Unido, así como el Consejo, hacen asimismo referencia a la Decisión del Consejo de 16 y 17 de junio de 1986, por la que se aprobaba la concepción de conjunto y a la de 20 de septiembre de 1986, por la que se aprobaba la Declaración de Punta del Este. Según el Gobierno francés, el resultado de las negociaciones con los Estados latinoamericanos se inscribe en el marco de las negociaciones de la Ronda Uruguay, en tanto en cuanto el Acuerdo marco, al aumentar el contingente y reducir los derechos fijos, mejoró el acceso de los países terceros al mercado comunitario, efectuó una conversión en aranceles aduaneros de las restricciones cuantitativas y supuso una concesión de la Comunidad a los países afectados a través del establecimiento de las licencias de exportación. La Comisión señala que el Consejo debe autorizar la apertura de las negociaciones, lo que hizo mediante las Decisiones de 1986 y de 1993. |
c) Sobre la observancia de las instrucciones del Consejo
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1. |
Según los Gobiernos belga y neerlandés, el Acuerdo va más allá de las negociaciones de la Ronda Uruguay, en la medida en que pone fin a los procedimientos de solución de la controversia en curso. La inserción del Acuerdo marco en los Anexos del Acta Final de la Ronda Uruguay no puede calificarse de corrigendum, sino que constituye una modificación del texto del Tratado. |
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2. |
Los Gobiernos español, francés y del Reino Unido, el Consejo y la Comisión niegan que la Comisión se haya apartado de las directrices dadas en la autorización para negociar. Los Gobiernos español y francés señalan que el Acuerdo marco respeta las líneas directrices de 1993. El régimen de los certificados de exportación garantiza a los Estados contratantes su acceso al mercado comunitario, les permite controlar ellos mismos su propia producción y los flujos comerciales y no puede calificarse de obstáculo para el comercio. El Acuerdo respeta la obligación de ofrecer una compensación, dado que prevé un aumento del contingente y una disminución del derecho fijo y respeta los grandes principios del Reglamento nc 404/93. El Consejo critica la pertinencia del argumento basado en un incumplimiento de las directrices de negociación. En efecto, la decisión del Consejo de firmar un Acuerdo negociado por la Comisión implica la aprobación de su contenido y abarca cualquier posible irregularidad cometida durante las negociaciones. En la práctica, la negociación de un acuerdo internacional obliga, a menudo, a la Comisión a sobrepasar las directrices de negociación; en estas circunstancias, el Consejo, más que modificar dichas directrices durante el procedimiento, se limita a aceptar el resultado final mediante la firma del Acuerdo. La Comisión señala que, si bien el Consejo debe autorizar el inicio de las negociaciones, no está obligado a dar directrices de negociación. De cualquier forma, la Comisión considera haber respetado las de 1986 y 1993. El Acuerdo marco, al proceder a un aumento del contingente arancelario y a una reducción del derecho fijo, produce una liberalizáción del comercio de los plátanos. Las partes contratantes consideraron el Acuerdo marco como una compensación adecuada por la desconsolidación del derecho del 20 %. El Acuerdo marco también es conforme con las disposiciones básicas del Reglamento no 404/93 y no infringe las normas fundamentales del GATT, que permiten los contingentes arancelarios. El Acuerdo marco es el resultado de dos negociaciones llevadas a cabo en paralelo, a saber, las discusiones comerciales generales de la Ronda Uruguay y el procedimiento específico del artículo XXVIII del GATT. |
d) Sobre la autorización para firmar el Acuerdo marco
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1. |
Los Gobiernos belga y neerlandés comparten la postura del Gobierno alemán, según el cual el Consejo no autorizó a la Comisión a firmar el Acuerdo marco. |
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2. |
Según los Gobiernos español, francés y del Reino Unido, así como el Consejo y la Comisión, el Consejo decidió firmar el Acuerdo marco. El Gobierno español se refiere a la Decisión del Consejo, de 7 de marzo de 1994, que autorizaba a la Comisión a firmar el Acta Final de la Ronda Uruguay, a la que se adjuntaba el Acuerdo marco. La posterior modificación de los Anexos no afecta a esta Decisión, ya que las ofertas pueden ser modificadas hasta la firma del Acta Final, si ello supone una mejora en el acceso al mercado. El Gobierno francés destaca, igualmente, que el Acuerdo marco forma parte integrante e inseparable de los resultados de la Ronda Uruguay. La firma del Comisario europeo no supone la firma de un acuerdo, en el sentido del Convenio de Viena de 23 de mayo de 1969 sobre el Derecho de los Tratados, sino una simple rúbrica o la firma del acta de una negociación. Los Gobiernos francés y del Reino Unido reconocen que, el 7 de marzo de 1994, el Acuerdo marco no figuraba entre los compromisos de la Comunidad. El 15 de abril de 1994, fecha en la que el Consejo confirmó, por unanimidad, la decisión de firmar el Acta Final, el Anexo LXXX incluía el contenido del Acuerdo marco. Contrariamente a lo que sostiene el Gobierno alemán, el resultado conjunto de las negociaciones, titulado «Acuerdo marco sobre los plátanos», se incorporó a la lista de los compromisos de la Comunidad. El Consejo y la Comisión destacan, asimismo, que el Acuerdo marco constituye una parte integrante de los resultados de la Ronda Uruguay. La inclusión de las disposiciones del Acuerdo marco en el Anexo-LXXX no constituye, en modo alguno, la reproducción declarativa de un acuerdo independiente, sino que fija los compromisos de la Comunidad. Tal y como se desprende del acta de la reunión del Consejo de 7 de marzo de 1994, este último autorizó la firma del Acta Final de la Ronda Uruguay, aun sabiendo que los textos jurídicos existentes en ese momento no eran definitivos y que eran necesarias posteriores negociaciones, en particular, sobre los compromisos de la Comunidad. Desde esta óptica, se convocaron en Marrakech las reuniones del Comité especial previsto en el artículo 113 del Tratado, los días 11 y 14 de abril de 1994. En su reunión de 15 de abril, el Consejo confirmó implícitamente, por unanimidad, su decisión de firmar todos los resultados de la Ronda Uruguay, en la versión existente en esa fecha, incluido el Acuerdo marco, que formaba parte integrante del Anexo LXXX. Las declaraciones de algunas delegaciones nacionales contenidas en el Acta no pueden afectar a la legalidad de la firma del Acta Final por parte del Consejo, el 15 de abril de 1994. |
e) Sobre la compatibilidad del Acuerdo marco con el Tratado
Los Gobiernos español, francés y del Reino Unido, así como la Comisión y el Consejo, señalan que las críticas expuestas por el Gobierno alemán coinciden en gran medida con las que fueron desestimadas en su totalidad por el Tribunal de Justicia en su sentencia Alemania/Consejo, antes citada.
La finalidad del régimen de licencias de exportación es permitir que los Estados exportadores conserven sus cuotas de mercado en la Comunidad. La no sujeción de los operadores de la categoría B a este régimen se explica por la diferente situación en que se encuentran estos importadores de plátanos comunitarios y de plátanos tradicionales ACP en los mercados de dichos países terceros en relación con los importadores tradicionales de plátanos de países terceros.
Dictamen del Tribunal de Justicia
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1 |
Procede recordar brevemente las diferentes fases del presente procedimiento, tal como resultan de la exposición de la solicitud de dictamen. |
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2 |
Los días 28 y 29 de marzo de 1994, el miembro de la Comisión encargado de la agricultura y del desarrollo rural y el Embajador de Colombia firmaron el Resultado acordado de las negociaciones entre Colombia, Costa Rica, Nicaragua, Venezuela y la Comunidad Europea sobre el régimen comunitario de importación de plátanos, al que se adjuntó como anexo el Acuerdo marco sobre los plátanos. |
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3 |
La República Federal de Alemania presentó la solicitud de dictamen el 25 de julio de 1994. |
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4 |
Según se desprende de los hechos relatados en la exposición de la solicitud de dictamen, los apartados 1 y 7 de dicho Acuerdo, relativos a la fijación de un contingente arancelario de importación, fueron incorporados en el Anexo LXXX, en el que figuran las concesiones aduaneras propuestas por la Comunidad en el marco de las negociaciones de la Ronda Uruguay. El Acuerdo marco se reproduce en un anexo a dicho Anexo LXXX. |
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5 |
El 15 de abril de 1994, el Consejo decidió firmar el Acta Final de la Ronda Uruguay, a pesar de las reservas formuladas por algunos Estados miembros acerca de la inserción del Acuerdo marco en las propuestas de la Comunidad. |
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6 |
El 22 de diciembre de 1994 el Consejo adoptó la Decisión 94/800/CE relativa a la celebración en nombre de la Comunidad Europea, por lo que respecta a los temas de su competencia, de los acuerdos resultantes de las negociaciones multilaterales de la Ronda Uruguay (1986-1994). |
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7 |
El 1 de enero de 1995 entraron en vigor los acuerdos de la Ronda Uruguay, incluidos los Anexos que contienen los compromisos de la Comunidad en materia de importación de plátanos. |
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8 |
De su incorporación en un Anexo al Anexo LXXX del Acta Final se deduce que el Acuerdo marco jurídicamente forma parte integrante de los acuerdos resultantes de las negociaciones multilaterales de la Ronda Uruguay y que fue concluido junto con dichos acuerdos después de haber sido formulada al Tribunal de Justicia la presente solicitud de dictamen. |
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9 |
Para examinar si, en estas circunstancias, procede que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre la solicitud de dictamen que ante él se ha presentado, es preciso analizar las disposiciones y el objetivo del apartado 6 del artículo 228 del Tratado CE. |
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A tenor del apartado 6 del artículo 228, el Consejo, la Comisión o un Estado miembro podrán solicitar el dictamen del Tribunal de Justicia sobre la compatibilidad de cualquier acuerdo previsto con las disposiciones del presente Tratado. |
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De la formulación de la primera frase de esta disposición no se infiere claramente si basta con que el acuerdo esté previsto en el momento de presentar la solicitud o si debe seguir encontrándose en dicha fase en el momento en que el Tribunal de Justicia emita su dictamen. |
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Sin embargo, la segunda frase del apartado 6 del artículo 228 dispone que cuando el dictamen del Tribunal de Justicia sea negativo, el acuerdo sólo podrá entrar en vigor en las condiciones establecidas en el artículo N del Tratado de la Unión Europea, relativo a la revisión del Tratado. |
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Por consiguiente, sería contrario a la lógica interna del apartado 6 del artículo 228 admitir la procedencia de que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre la compatibilidad con el Tratado de un acuerdo ya celebrado, dado que si, en su caso, el dictamen fuera negativo quedaría privado del efecto jurídico previsto por esta disposición. |
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Así, el Tribunal de Justicia consideró, en su dictamen 1/94, de 15 de noviembre de 1994 (Rec. p. I-5267), que, con arreglo a lo dispuesto en el apartado 6 del artículo 228 del Tratado, se puede solicitar el dictamen del Tribunal de Justicia en todo momento, antes de que la Comunidad haya expresado definitivamente su consentimiento en quedar vinculada por el acuerdo. El Tribunal precisó igualmente en el apartado 12 que, mientras dicho consentimiento no haya tenido lugar, el acuerdo sigue siendo un acuerdo previsto. |
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Esta apreciación continúa siendo conforme con el objetivo del procedimiento de solicitud de dictamen. |
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La finalidad del apartado 6 del artículo 228, tal como el Tribunal de Justicia consideró en el dictamen 1/75, de 11 de noviembre de 1975 (Rec. p. 1355), es evitar las complicaciones que surgirían de litigios relativos a la compatibilidad con el Tratado de acuerdos internacionales que obligaran a la Comunidad. |
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El Tribunal de Justicia también señaló en dicho dictamen que una resolución judicial que declarara en su caso que tal acuerdo, a la vista de su contenido o del procedimiento seguido para su celebración, es incompatible con las disposiciones del Tratado no dejaría de provocar, no sólo en el plano comunitario, sino también en el de las relaciones internacionales, serias dificultades y podría perjudicar a todas las partes interesadas, incluidos los países terceros. |
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A fin de evitar tales complicaciones, el Tratado estableció el procedimiento excepcional de una solicitud de dictamen previa dirigida al Tribunal de Justicia, para verificar, antes de la firma del acuerdo, si éste es compatible con el Tratado. |
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Pues bien, el objetivo de prevención perseguido por el apartado 6 del artículo 228 ya no puede alcanzarse si el Tribunal de Justicia se pronuncia sobre un acuerdo ya celebrado. |
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No cabe afirmar que esta interpretación equivale a cuestionar la protección jurisdiccional de la Institución o del Estado miembro que ha solicitado el dictamen en un momento en que todavía no se haya celebrado el acuerdo. |
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En efecto, el procedimiento del apartado 6 del artículo 228 del Tratado, tiene por objeto, en primer lugar, como ya se ha precisado, evitar las dificultades que surjan de la incompatibilidad con el Tratado de acuerdos internacionales que obligan a la Comunidad y no proteger los intereses y los derechos del Estado miembro o de la Institución comunitaria que haya solicitado el dictamen. |
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22 |
En todo caso, el Estado o la Institución comunitaria que haya solicitado el dictamen dispone del recurso de anulación contra la decisión del Consejo de concluir el acuerdo, así como de la posibilidad de solicitar, con dicho motivo, medidas cautelares mediante una demanda sobre medidas provisionales. |
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De cuanto precede se deduce que la solicitud de dictamen ha quedado sin objeto debido a que el Acuerdo marco sobre los plátanos, incorporado a los acuerdos resultantes de las negociaciones multilaterales de la Ronda Uruguay (1986-1994), fue concluido junto con dichos acuerdos después de haberse presentado la solicitud al Tribunal de Justicia y que, en consecuencia, no procede responder a la solicitud de dictamen. |
Por consiguiente,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
integrado por los Sres.: G.C. Rodríguez Iglesias, Presidente; C.N. Kakouris, D.A.O. Edward y G. Hirsch, Presidentes de Sala; G.F. Mancini, F.A. Schockweiler (Ponente), J.C. Moitinho de Almeida, P.J.G. Kapteyn, C. Gulmann, J.L. Murray, P. Jann, H. Ragnemalm y L. Sevón, Jueces;
oídos los Sres.: G. Tesauro, Primer Abogado General; C.O. Lenz, F.G. Jacobs, A. La Pergola, G. Cosmas, P. Léger, M.B. Elmer, N. Fennelly y D. Ruiz-Jarabo Colomer, Abogados Generales;
emite el siguiente dictamen:
No procede responder a la solicitud de dictamen.
Rodríguez Iglesias
Kakouris
Edward
Hirsch
Mancini
Schockweiler
Moitinho de Almeida
Kapteyn
Gulmann
Murray
Jann
Ragnemalm
Sevón
Emitido en Luxemburgo, a 13 de diciembre de 1995.
El Secretario
R. Grass
El Presidente
G.C. Rodríguez Iglesias