1. 

Varios años después de su adopción, el sistema de la tasa suplementaria sobre la leche sigue dando lugar a cuestiones acerca de la validez y la interpretación de las disposiciones relativas a dicho sistema. Las cuestiones prejudiciales planteadas por la Supreme Court (Irlanda) se refieren concretamente al primer guión del punto 1 del artículo 3 del Reglamento (CEE) no 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, sobre cuya interpretación ya se ha pedido al Tribunal de Justicia que se pronuncie. No obstante, las circunstancias de hecho y de Derecho en las que la Supreme Court plantea dichas cuestiones confieren a éstas especial interés.

2.

El artículo 5 quater del Reglamento (CEE) no 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, ( 1 ) que fue añadido por el artículo 1 del Reglamento (CEE) no 856/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, ( 2 ) estableció una tasa suplementaria sobre la producción de leche de vaca. Esta tasa que, según el apartado 1 del mencionado artículo, tiene como objetivo el control del crecimiento de la producción lechera, fue establecida inicialmente por cinco períodos de doce meses (comenzando el 1 de abril de 1984), que finalmente fueron ampliados a nueve períodos. ( 3 )

3.

El régimen de la tasa suplementaria se implantó en los Estados miembros según una de las dos fórmulas previstas por el apartado 1 del artículo 5 quater, tal como estaba vigente el época a que se refiere el presente asunto. Según la fórmula A, todo productor de leche debe una tasa suplementaria sobre las cantidades de leche que haya entregado a un comprador para su tratamiento o transformación y que, durante el período de doce de meses de que se trate, sobrepasen una cantidad de referencia determinada. Según la fórmula B, todo comprador de leche debe una tasa sobre las cantidades de leche que le hayan sido entregadas por productores para su tratamiento o transformación y que sobrepasen una cantidad de referencia determinada; en el marco de esta segunda fórmula, la tasa debida por el comprador repercute en los productores que hayan contribuido al rebasamiento de la cantidad de referencia del comprador. ( 4 )

4.

En virtud del apartado 3 del mismo artículo 5 quater, la suma de las cantidades de referencia atribuidas a las personas sujetas a la tasa en un Estado miembro determinado no puede sobrepasar una cantidad global garantizada, diferente para cada Estado miembro e igual a la suma de las cantidades de leche entregadas a empresas que traten o que transformen leche u otros productos lácteos en cada Estado miembro durante el año civil de 1981, aumentadas en un 1 %. En lo que respecta concretamente a Irlanda, la cantidad global garantizada se estableció, por las razones que se exponen en el octavo considerando del Reglamento no 856/84 (contribución de la industria lechera al producto nacional bruto en una medida sensiblemente superior a la media comunitaria y dificultad de desarrollar producciones agrícolas alternativas), mediante referencia a la cantidad entregada en 1983.

Además, el apartado 4 del artículo 5 quater, ha previsto la constitución de una «reserva comunitaria» destinada a completar, al comienzo de cada período de doce meses, las cantidades garantizadas de los Estados miembros en los que la aplicación del régimen de tasa plantee dificultades particulares que puedan afectar a sus estructuras de abastecimiento o de producción. En virtud del artículo 1 del Reglamento (CEE) no 1371/84 de la Comisión, de 16 de mayo de 1984, ( 5 ) la mayor parte de la reserva comunitaria fue atribuida a Irlanda, por las mismas razones por las que 1983 fue elegido como año de referencia para ese país (véase el segundo considerando del Reglamento no 1371/84).

5.

Las normas generales relativas a la aplicación de la tasa suplementaria fueron establecidas por el Reglamento (CEE) no 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984. ( 6 )

6.

Mediante el apartado 1 del artículo 1 de este último Reglamento, la tasa se fijó inicialmente en el 75 % del precio indicativo de la leche en caso de aplicación de la fórmula A y en el 100 % del mismo precio en caso de aplicación de la fórmula B, ( 7 ) mientras que el apartado 1 del artículo 2 preveía que la cantidad de referencia, cuyo rebasamiento engendra la obligación de pagar la tasa, es igual a la cantidad de leche suministrada por el productor durante el año civil 1981 (fórmula A) o a la cantidad de leche comprada por un comprador durante el año civil 1981 (fórmula B), aumentadas en un 1 %. No obstante, los Estados miembros (véase el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento no 857/84) pueden prever que, en su territorio, la cantidad de referencia sea igual a la cantidad de leche suministrada o comprada durante el año civil 1982 o el año civil 1983, afectada por un porcentaje establecido de manera que no sobrepase la cantidad de referencia que se garantiza al Estado miembro de que se trate.

7.

Las normas de base de los apartados 1 y 2 del artículo 2, relativas a las modalidades de fijación de la cantidad de referencia, han sido contempladas por una serie de disposiciones contenidas en los artículos siguientes del Reglamento no 857/84 con objeto de, como se dice en el tercer considerando del Reglamento, «permitir a los Estados miembros que adapten las cantidades de referencia para hacerse cargo de la situación especial de determinados productores».

8.

Entre estas disposiciones que establecen excepciones, que se refieren a la atribución de cantidades de referencia específicas (o suplementarias) a determinadas categorías de productores, debe citarse en el presente asunto la disposición del punto 1 del artículo 3, que prevé lo siguiente:

«Para la determinación de las cantidades de referencia contempladas en el artículo 2 y en el marco de aplicación de las fórmulas A y B, se tomarán en cuenta determinadas situaciones particulares en las condiciones siguientes:

9.

Como se precisa en el artículo 5 del Reglamento no 857/84, las cantidades de referencia específicas o suplementarias sólo pueden concederse dentro del límite de la cantidad garantizada al Estado miembro de que se trate y se deducen de una reserva constituida por el Estado miembro dentro de la cantidad garantizada anteriormente mencionada. Como se desprende del apartado 3 del artículo 2 del Reglamento no 857/84, el Estado miembro constituye la reserva, principalmente mediante una adaptación adecuada de los porcentajes sobre cuya base se hayan fijado las cantidades de referencia de los productores (que no se encuentran «en situaciones especiales»); a esta reserva pueden añadirse, entre otras (véase el apartado 2 del artículo 4 del Reglamento), las cantidades de referencia devueltas después de que determinados productores de leche hayan abandonado la producción.

10.

Por último, debe señalarse que el artículo 4 bis del Reglamento no 857/84, que fue añadido por el punto 1 del artículo 1 del Reglamento (CEE) no 590/85 del Consejo, de 26 de febrero de 1985, ( 8 ) preveía que los Estados miembros podían asignar las cantidades de referencia que no habían sido utilizadas por determinados productores o compradores a otros productores o compradores establecidos en la misma región e incluso (en la medida en que hubiera un excedente de cantidades que siguieran sin utilizarse) en otras regiones. Esta facultad de los Estados miembros, que había sido prevista inicialmente por una disposición transitoria que se refería al primer período de doce meses de aplicación del régimen de la tasa suplementaria, finalmente se mantuvo durante todo el período de aplicación del Reglamento no 857/84 [véase, como más reciente, la disposición del punto 1 del artículo 1 del Reglamento (CEE) no 817/92 del Consejo, de 31 de marzo de 1992 (DO L 86, p. 85)].

11.

Durante el período inicial de aplicación del sistema de la tasa suplementaria, este sistema se aplicó en Irlanda fundamentalmente mediante decisiones del Minister for Agriculture and Food, que fueron comunicadas a los interesados principalmente por la prensa.

De los elementos que los apelantes en el procedimiento principal han invocado ante el Tribunal de Justicia (véase el anexo 2 de sus observaciones), y cuya exactitud no se ha discutido en la vista, se desprende que:

Posteriormente, y al parecer debido a que el Reglamento (CEE) no 2998/87 del Consejo ( 9 ) preveía la posibilidad de que los Estados miembros, autorizasen al comienzo de cada período de aplicación del sistema y por la duración de éste, la cesión temporal, por parte de los titulares, de una parte de la cantidad de referencia que se les hubiera atribuido, se previo además que los productores que aplicaran un plan de desarrollo de la producción lechera podían, en determinadas circunstancias y con ciertas condiciones, adquirir, a título oneroso, cantidades de referencia devueltas debido a las cesiones temporales mencionadas. Por otra parte, la posibilidad de que los productores que hubieran realizado inversiones en el sector de la producción lechera adquiriesen cantidades de referencia a título oneroso fue también prevista para el caso en que fueran devueltas cantidades de referencia por determinados productores que entregaban leche a la misma cooperativa o empresa y que se comprometían a abandonar definitivamente, a cambio de una indemnización, la totalidad de su producción [compárese con la letra d) del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento no 857/84]. ( 10 )

12.

Además, el 12 de diciembre de 1985, Irlanda adoptó la European Comunities (Milk Levy) Regulations 1985, ( 11 ) a efectos, como se dice en su exposición de motivos, de aplicar la normativa comunitaria relativa al establecimiento de la tasa suplementaria en el sector de la producción lechera.

El artículo 16 de dicho texto prevé en su apartado 1 que el Minister for Agriculture and Food, mediante acto publicado en un periódico de difusión nacional, especificará la forma en que volverán a atribuirse las cantidādes de referencia cuando algunos productores pongan fin a sus entregas de leche a los compradores o reduzcan éstas. El apartado 2 de este artículo prevé que las disposiciones de los artículos 3 y 4 del Reglamento no 857/84 son aplicables cada vez que vuelvan a atribuirse cantidades de referencia.

13.

Finían Duff, Liam Finlay, Thomas Julian, James Lyons, Catherine Moloney, Michael y Patrick McCarthy, James O'Regan y Patrick O'Donovan (en lo sucesivo, «apelantes en el procedimiento principal») son productores de leche que, como resulta de los documentos que obran en autos, son propietarios de las tierras en las que ejercen su actividad. Estos productores habían suscrito, en virtud de la Directiva 72/159 y de las disposiciones aplicables de la legislación irlandesa, planes de desarrollo de la producción lechera. Según el órgano jurisdiccional remitente, los planes habían sido depositados antes del 1 de marzo de 1984 ( 12 ) y habían sido aprobados por el Minister for Agriculture and Food, que es la autoridad administrativa competente a este respecto.

14.

De las respuestas dadas durante la vista a una pregunta escrita del Tribunal de Justicia, tanto por los apelantes en el procedimiento principal como por el Minister for Agriculture and Food y por el Attorney General (en lo sucesivo, «apelados en el procedimiento principal»), resulta que ninguno de los planes mencionados había terminado en 1983, que era, recordémoslo, el año de referencia para la aplicación en Irlanda del régimen de tasa suplementaria. Así pues, las cantidades de referencia que fueron atribuidas a los apelantes en el procedimiento principal, ( 13 ) para el primer período de aplicación del régimen, fueron calculadas basándose únicamente en las cantidades de leche entregadas en 1983, sin que se tuvieran en cuenta las cantidades de leche que iban a producirse después de la terminación de los planes de desarrollo y que superaban ampliamente el nivel de producción que se había alcanzado en 1983. ( 14 )

15.

El 20 de febrero de 1990, los productores mencionados interpusieron un recurso ante la High Court solicitando, en lo fundamental, que se declarara que el Minister for Agriculture and Food estaba obligado a atribuirles, de conformidad con lo dispuesto en el punto 1 del artículo 3 del Reglamento no 857/84, cantidades específicas de referencia, que había que fijar teniendo en cuenta las cantidades de leche producidas después de la terminación de los planes aplicados por estos productores.

16.

La High Court desestimó dicho recurso mediante una resolución contra la cual los apelantes recurrieron en apelación ante la Supreme Court. Este último órgano jurisdiccional, estimando que la solución del litigio pendiente ante él depende de la respuesta que deba darse a cuestiones relativas a la validez y a la interpretación del primer guión del punto 1 del artículo 3 del Reglamento no 857/84, suspendió el procedimiento y planteó al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

en la medida en que no exige a los Estados miembros tener en cuenta, al atribuir cantidades de referencia, la situación especial de los productores que hubieran suscrito un plan de desarrollo de la producción lechera en virtud de la Directiva 72/159/CEE del Consejo?»

17.

Habida cuenta de los términos en que se plantean las cuestiones prejudiciales, no es fácil ni oportuno tratarlas por separado. En todo caso, pienso que, para examinar todos los puntos mencionados por la Supreme Court y dar una respuesta útil a las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia, es preciso aclarar los puntos siguientes:

18.

En su sentencia de 11 de julio de 1989, Cornee y otros, ( 16 ) el Tribunal de Justicia estimó (apartado 13) que el propio texto del primer guión del punto 1 del artículo 3 del Reglamento no 857/84 revela que «confiere a los Estados miembros una facultad de apreciación para prever o no la atribución de cantidades específicas de referencia a los productores contemplados por dicha disposición y para fijar, dado el caso, el volumen de esas atribuciones». ( 17 )

19.

En sí mismo, el texto de la disposición (en virtud de la cual, recordémoslo, los productores que hayan suscritos un plan de desarrollo, depositado antes del 1 de marzo de 1984, podrán obtener, si el plan estuviere en curso de ejecución, una cantidad específica de referencia que tenga en cuenta las cantidades de leche y de productos lácteos previstas por el plan de desarrollo) no permite efectivamente muchas dudas, teniendo en cuenta que el punto 3 del mismo artículo 3 prevé que los productores cuya producción lechera se hubiere visto sensiblemente afectada por acontecimientos excepcionales ocurridos antes o en el transcurso del año de referencia tenido en cuenta a efectos de la fijación de la cantidad de referencia «obtendrán, si así los solicitaren» (y no sólo: podrán obtener) que se les tome en cuenta otro año civil de referencia.

20.

¿Podría llegarse a una conclusión diferente si se tuviera en cuenta la finalidad de la normativa? A este respecto, la Supreme Court señala el tercer considerando del Reglamento no 857/84, según el cual «resulta conveniente permitir a los Estados miembros que adapten las cantidades de referencia para hacerse cargo de la situación especial de determinados productores y establecer para ello, en tanto fuere necesario, una reserva dentro de la cantidad garantizada [...]».

21.

En mi opinión, este considerando, que dice simplemente que resulta conveniente permitir a los Estados miembros que tengan en cuenta determinadas situaciones especiales, no proporciona ningún elemento de interpretación que permita llegar a una conclusión distinta a la que lleva el tenor de la disposición citada. ( 18 ) El mero hecho de que el punto 1 del artículo 3 disponga que se tomen en cuenta las condiciones en que se encuentran determinados productores no es suficiente, en sí mismo, para deducir de ello que los Estados miembros están obligados a atribuir cantidades específicas de referencia a dichos productores.

22.

En tales circunstancias, una conclusión de ese tipo sólo podía basarse en el punto de vista según el cual la realización del objetivo mencionado es impuesta, tanto al legislador comunitario como a las autoridades de los Estados miembros que aplican la normativa comunitaria en la materia, por los principios generales del Derecho comunitario, con arreglo a los cuales debe interpretarse la disposición controvertida. Este es el problema central que plantea la Supreme Court y constituye además el eje de la argumentación expuesta en las observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia.

23.

Dado que la resolución de remisión cita tanto el principio de seguridad jurídica como el de confianza legítima, es necesario analizar sucintamente la relación que existe entre estos principios. Es cierto que esa relación es tan estrecha que a menudo se tiene la impresión de que estos dos principios son absolutamente intercambiables. No obstante, estimo que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ofrece suficientes elementos para poder trazar ciertos límites entre ambos conceptos.

24.

Es evidente que estos dos principios son corolarios necesarios del principio de legalidad. Este último principio carecería de sentido si las normas del Derecho comunitario (y los actos individuales adoptados para su aplicación), no tuvieran suficiente claridad para que, por una parte, las autoridades comunitarias (o las autoridades nacionales, actuando sobre la base de las disposiciones de Derecho comunitario) conozcan con precisión los límites de sus competencias y para que, por otra parte, los particulares actúen con pleno conocimiento del contenido de los derechos que les confiere y de las obligaciones que les impone el ordenamiento jurídico comunitario. Además, en lo que respecta especialmente a los particulares, el principio de legalidad carecería en gran medida de sentido como garantía de un área de libertad si la sucesión temporal de las disposiciones que les afectan no se rigiera por una lógica y una coherencia elementales, suficientes para poder discernir las consecuencias más lejanas (jurídicas, pero también económicas) de su actividad.

25.

Así pues, el principio de seguridad jurídica impone la claridad y la precisión de las normas de Derecho y de los actos individuales que constituyen, en un momento determinado, el marco jurídico en el que las autoridades ejercen sus competencias y los particulares sus actividades, ( 19 ) mientras que el principio de confianza legítima exige al legislador comunitario y a las otras autoridades comunitarias (o a los órganos nacionales cuando actúan sobre la base de disposiciones de Derecho comunitario) ejercer sus competencias a lo largo de un período de tiempo de forma que ello no afecte, de un modo que no pueda ser previsto por una persona diligente, a situaciones y a relaciones jurídicas creadas en virtud de la normativa comunitaria.

26.

Si la distinción que he esbozado es correcta, el principio de seguridad jurídica, tal como se define más arriba, no puede, por sí mismo, fundamentar una obligación por parte del legislador comunitario de prever, y además con carácter obligatorio para los Estados miembros, la atribución de cantidades específicas de referencia a los productores contemplados en el primer guión del punto 1 del artículo 3 del Reglamento no 857/84. Evidentemente, la cuestión de si el principio de protección de confianza legítima impone esa obligación al legislador comunitario es infinitamente más difícil.

27.

Tengo que señalar en esta coyuntura, que en el asunto Cornee y otros, antes citado (véase el punto 18 de las presentes conclusiones), se había planteado al Tribunal de Justicia con carácter prejudicial la cuestión de si el principio de confianza legítima se opone a una disposición nacional que aplica el sistema de la tasa suplementaria sobre la leche de tal forma que a los productores que, en virtud de la Directiva 72/159, apliquen un plan de desarrollo, aprobado antes de la entrada en vigor del sistema mencionado, se les atribuyen para la campaña de comercialización 1985/1986 cantidades de referencia inferiores a las de la campaña anterior.

28.

En su respuesta, el Tribunal de Justicia señaló en primer lugar (apartado 26) que «la realización de un plan de desarrollo de la producción lechera, aprobado por las autoridades nacionales competentes, no confiere a su titular el derecho a producir la cantidad de leche correspondiente al objetivo de ese plan, sin estar sujeto a eventuales restricciones resultantes de reformas comunitarias adoptadas después de la aprobación de dicho plan, especialmente en el marco de la política de los mercados o en el de la política de las estructuras, a menos que esas restricciones afecten a los titulares de un plan de esas características de manera específica, a causa, precisamente, de la realización de su plan». Por consiguiente, prosigue el Tribunal de Justicia (véase el apartado 27 de la sentencia), «cuando una organización común de mercados agrarios prevé con el fin de reducir los excedentes estructurales del mercado de que se trate, la percepción de una tasa sobre los suministros de productos que sobrepasen determinadas cantidades de referencia, los titulares de un plan de desarrollo, aunque este haya sido aprobado antes de la entrada en vigor del régimen, no pueden invocar una confianza legítima basada en la realización de su plan para oponerse a eventuales reducciones de dichas cantidades de referencia, siempre y cuando las reducciones estén admitidas por la normativa comunitaria en la materia y no se refieran específicamente a las cantidades de referencia de esa categoría de operadores».

29.

El Tribunal de Justicia dictó luego la sentencia Spronk (antes citada en la nota 17), en la que, tras haber confirmado (apartado 16) que «la realización de un plan de desarrollo de la producción de leche no atribuye a su titular el derecho absoluto a obtener cantidades de referencia que correspondan a la capacidad de producción adquirida al ejecutar dicho plan, sino que se le podrán aplicar eventuales reducciones», estimó mas adelante (apartado 28) que una normativa nacional que prevé, para los productores que han efectuado inversiones en el sector de la producción lechera (ya sea en virtud de un plan de desarrollo o no), reducciones que varían en función del tiempo transcurrido entre las inversiones efectuadas y la entrada en vigor del régimen de tasa suplementaria, es compatible con el principio de proporcionalidad y, por último, que (apartado 29) «no modifica la anterior apreciación el hecho de que la referida normativa nacional pueda dar lugar a que no se atribuya ninguna cantidad específica de referencia a determinados productores que hayan efectuado inversiones, o bien a que la cantidad específica de referencia que se les atribuya sea notablemente inferior a la capacidad de producción adquirida como consecuencia de las inversiones llevadas a cabo», dado que «la realización de inversiones, aunque se lleven a cabo en el marco de un plan de desarrollo, no faculta al interesado para invocar una confianza legítima basada en la realización de tales inversiones a fin de reclamar una cantidad específica de referencia, que se atribuye precisamente en razón de dichas inversiones».

30.

Una primera lectura de las sentencias Cornee y otros y Spronk puede hacer pensar que el Tribunal de Justicia ya ha resuelto el problema planteado por la Supreme Court, referente a la importancia que puede tener el principio de confianza legítima para el trato, en el marco del régimen de la tasa suplementaria, de los productores que habían suscrito planes de desarrollo. Podría replicarse que:

31.

En otras palabras, a la luz de lo que ha estimado el Tribunal de Justicia en las sentencias Cornee y otros y Spronk, la cuestión planteada en el presente asunto, formulada de otro modo, es si el hecho de suscribir un plan de desarrollo en virtud de las disposiciones de la Directiva 72/159 y de las disposiciones de Derecho nacional que hayan adaptado a dicha Directiva el ordenamiento jurídico interno del Estado miembro de que se trata, aun cuando no podía justificar la convicción de que es fundado el derecho de producir (sin restricciones en virtud de las disposiciones comunitarias posteriores) la cantidad de leche correspondiente a los objetivos del plan, podía, no obstante, hacer creer a un productor diligente que el legislador comunitario (o el legislador nacional que actuara basándose en disposiciones de Derecho comunitario) de cualquier forma no ignoraría totalmente, en caso de modificación de las normas que regulan la organización común del mercado de la leche, las cantidades que se trataba de producir después de la terminación del plan de desarrollo.

32.

Evidentemente, para responder a esta cuestión es indispensable examinar el contenido y el objetivo de las disposiciones comunitarias sobre cuya base se aplicaron los planes de desarrollo, con el fin de comprobar si «la propia Comunidad ha creado previamente una situación que puede infundir confianza legítima». ( 20 )

33.

La Directiva 72/159/CEE del Consejo, de 17 de abril de 1972, ( 21 ) preveía en el apartado 1 de su artículo 1 que, para crear las condiciones estructurales que permitan una sensible mejora de la renta, así como de las condiciones de trabajo y de producción en la agricultura, los Estados miembros establecerán un régimen selectivo de estímulo a las producciones agrícolas que estén en condiciones de desarrollarse, destinado a favorecer sus actividades y su desarrollo en condiciones racionales. Para que una explotación pudiera beneficiarse del régimen de estímulo, los interesados debían presentar solicitudes ante los organismos competentes de los Estados miembros, acompañadas de un plan de desarrollo de la empresa, que debía demostrar que, al finalizar el mismo, la explotación podría alcanzar una renta de trabajo comparable a la de las actividades no agrícolas de la región [letra d) del apartado 1 del artículo 2, apañado 1 del artículo 4 y apartado 1 del artículo 5]. El régimen de estímulo a los empresarios cuyos planes de desarrollo eran aprobados incluía, entre otras medidas, ayudas en forma de bonificaciones de los tipos de interés a las inversiones necesarias para la realización del plan de desarrollo (apartado 1 del artículo 8). ( 22 )

34.

Además, la exposición de motivos de la Directiva indicaba que:

35.

En mi opinión, estos elementos son suficientes para mostrar claramente que las medidas de estímulo al desarrollo de las explotaciones agrícolas, previstas por la Directiva 72/159, tienen la finalidad de garantizar una renta agrícola comparable a la obtenida en otras actividades, y ello principalmente mediante la creación de condiciones racionales de funcionamiento de las explotaciones agrícolas. ( 23 ) El creamiento cuantitativo de la producción de una explotación agrícola sometida al régimen de estímulo no era un objetivo autónomo del sistema establecido por la Directiva 72/159. Por consiguiente, el legislador comunitario no estaba obligado a considerar, por razones de coherencia de las políticas comunitarias, que el nivel de producción que había que alcanzar mediante la aplicación de un plan de desarrollo, presentado en virtud de la mencionada Directiva, debía, en cualquier caso, tenerse en cuenta en la adopción posterior de medidas normativas en el sector en cuestión. El mero hecho de que el plan de desarrollo presentado se aplicara tras su aprobación por la autoridad nacional competente no puede llevar a una conclusión contraria, dado, por otra parte, que, como se desprende directamente del noveno considerando de la Directiva, esa aprobación tenía una función absolutamente concreta, a saber, velar por la buena gestión de los medios financieros de carácter público, destinados a la aplicación del plan de desarrollo.

36.

Si, en el marco del régimen de estímulo establecido por la Directiva 72/159, no podía considerarse que la introducción y la aprobación del plan de desarrollo de una explotación agrícola permiten a los interesados esperar razonablemente que el legislador comunitario tenga en cuenta, de todos modos, en el ejercicio de la amplia facultad de apreciación de que dispone en el sector de la política agrícola común, los datos cuantitativos de la producción resultantes tras la terminación de plan de desarrollo, esto se aplicaba con mayor razón en un sector como el de la producción lechera, que se caracterizaba por excedentes estructurales, debidos al aumento constante de la producción y al estancamiento de la demanda. ( 24 )

37.

Un productor prudente y precavido ( 25 ) debía efectivamente saber, por lo menos en el momento en que los apelantes en el procedimiento principal suscribieron planes de desarrollo y habida cuenta, en especial, de las diferentes medidas mediante las cuales el legislador comunitario se había esforzado, antes del establecimiento del régimen de tasa suplementaria, en hacer frente a la situación, ( 26 ) 1) que el plan de desarrollo sometido a la aprobación se aplicaría en un sector en el que el equilibrio entre la oferta y la demanda estaba gravemente perturbado debido al crecimiento continuo de la producción y 2) que, por consiguiente, no podía excluirse de antemano la posibilidad de intervenciones del legislador con el fin de limitar la producción.

38.

En resumen, no podía haber ninguna base sólida para esperar que la suscripción de un plan de desarrollo de la producción lechera cuyas disposiciones no tenían como objetivo un aumento cuantitativo de la producción como tal, garantizaría al productor que hubiera suscrito ese plan un trato especial mínimo por parte del legislador comunitario, a saber, la adopción del principio de tener en cuenta el nivel de producción que había que alcanzar tras la terminación del plan, cuando la aplicación de ese plan debía tener lugar en un sector en el que el legislador ya había intervenido para limitar la producción. El legislador comunitario no estaba obligado, en el contexto de posteriores intervenciones en el referido sector, a prever para esta categoría de productores un trato especial respecto a los otros productores de leche.

39.

Los apelantes en el procedimiento principal se remiten en varias ocasiones a las sentencias Mulder I y Von Deetzen I. ( 27 ) Según ellos, los datos sobre cuya base el Tribunal de Justicia consideró en dichas sentencias que se había violado el principio de confianza legítima concurren también en el presente asunto.

40.

En dichas sentencias, el Tribunal de Justicia declaró que el Reglamento no 857/84, tal como había sido completado por Reglamento no 1371/84, era inválido en la medida en que, en contra del principio de confianza legítima, no preveía la atribución de una cantidad de referencia a los productores (denominados «productores SLOM») que, en cumplimiento de un compromiso contraído con arreglo al Reglamento no 1078/77, no entregaron leche durante el año de referencia considerado por el Estado miembro de que se trataba. ( 28 )

41.

Recordaré los fundamentos de Derecho de aquella resolución (apartados 23 a 26 de la sentencia Mulder I y 12 a 15 de la sentencia Von Deetzen I):

42.

Las diferencias entre la situación de los productores SLOM y la de los productores contemplados en el primer guión del punto 1 del artículo 3 del Reglamento no 857/84 resultan, por tanto, fundamentales: los productores SLOM estaban excluidos de la atribución de una cantidad de referencia precisamente porque habían contraído el compromiso, sobre la base de una disposición comunitaria específica, de no entregar leche durante un período determinado. Esta exclusión absoluta de un sistema, al que en principio están sometidos todos los demás productores de leche, ( 29 ) no era previsible en el momento en el que contrajeron el referido compromiso temporal. Por el contrario, al no prever como obligatoria la atribución de una cantidad específica de referencia a los productores que hubieran suscrito un plan de desarrollo, el legislador comunitario no les impuso ninguna restricción concreta por el hecho de la aplicación del plan, ( 30 ) pero hizo posible, en el caso de que un Estado miembro no haya utilizado la facultad de que dispone en la materia, someter precisamente a los mencionados productores a las mismas restricciones que se aplican a todos los productores de leche; ahora bien, como ya se ha dicho, nada permitía a los productores comprendidos en esta segunda categoría esperar legítimamente que la suscripción de un plan de desarrollo les garantizaría un trato especial, respecto a los demás productores, en caso de adopción de medidas de restricción de la producción lechera.

43.

Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, ( 31 ) el principio de no discriminación entre los productores y los consumidores de la Comunidad, establecido por el párrafo segundo del apartado 3 del artículo 40 del Tratado, es el reflejo concreto del principio de igualdad, que prohibe (a no ser que exista una razón objetiva que pueda justificar un trato diferente) no sólo que situaciones comparables sean tratadas de manera diferente, sino también que situaciones diferentes sean tratadas de manera comparable. ( 32 ) De la resolución de remisión, considerada en relación con las alegaciones contenidas en las observaciones de los apelantes en el procedimiento principal, se desprende claramente que el Juez nacional plantea el problema de la validez y de la interpretación de la disposición controvertida en relación con el segundo de los aspectos del principio de igualdad mencionado: ¿estaba obligado el legislador comunitario, en virtud de este principio, a conceder a los productores que hubieran suscrito un plan de desarrollo un trato especial respecto a los demás productores de leche, previendo que debía atribuírseles una cantidad específica de referencia?

44.

Para que exista tal obligación, es preciso, conditio sine que non, que se haya establecido que los citados productores se diferenciaban de los demás productores de leche de tal forma que, al ser introducido el sistema de tasa suplementaria, el legislador comunitario debía velar especialmente por ellos, adoptando las necesarias excepciones a los principios generales del sistema.

45.

No obstante, el mero hecho de que la diferencia entre estos productores y los demás productores de leche sujetos a la tasa suplementaria consista en que los primeros han suscrito un plan de desarrollo en virtud de la Directiva 72/159 (y, como se dice en la primera cuestión prejudicial de la Supreme Court, «han invertido en la realización de dichos planes sumas considerables de dinero tomado en préstamo») no basta para que se considere sin más que el legislador está sujeto a dicha obligación. Además, es preciso examinar si, en el presente asunto, estos datos de hecho tenían importancia habida cuenta del objetivo de Us medidas de que se trata y de los medios utilizados para su consecución. ( 33 )

46.

Examinadas desde esta perspectiva, las condiciones en que operaban los mencionados productores no requerían que éstos fueran tratados de un modo especial, en el sentido mencionado. Como ha estimado el Tribunal de Justicia en varias ocasiones, ( 34 ) el régimen de tasa suplementaria pretende restablecer el equilibrio entre la oferta y la demanda en el mercado de la leche, caracterizado por excedentes estructurales, por medio de una limitación de la producción lechera; de conformidad con este objetivo, ( 35 ) el legislador comunitario previo, como base del sistema para reducir la producción lechera, la obligación de pagar una cuota suplementaria en caso de superación de una cantidad de leche (cantidad de referencia), representativa de la cantidad que había sido entregada por el productor o comprada por el comprador durante el año de referencia en cuestión. Teniendo en cuenta esto, unos datos relativos a las condiciones especiales de ejercicio de la actividad en el sector de la leche, como la suscripción por parte de determinados productores de un plan de desarrollo (cuya aprobación por la autoridad administrativa competente, recordémoslo, no garantizaba, en el marco de intervenciones normativas posteriores, que se tuviera en cuenta el nivel de producción alcanzado después de la finalización del plan) o el hecho de haber realizado inversiones en ese sector, no pueden, en la medida en que no afectaron directamente a las cantidades de leche producidas durante el año de referencia, constituir un criterio que permita clasificar a dichos productores en una categoría más específica, para la que el legislador comunitario debería, a efectos de restablecer el principio de igualdad, prever excepciones al régimen de la tasa suplementaria. ( 36 )

47.

Surge también la cuestión de si una obligación del legislador comunitario de prever, y además con carácter obligatorio para los Estados miembros, la atribución de cantidades específicas de referencia a los productores que hayan suscrito un plan de desarrollo pueden basarse en el principio de proporcionalidad.

48.

La manera en que los apelantes en procedimiento principal han formulado las observaciones que han presentado ante el Tribunal de Justicia da la impresión de que tenían dudas sobre hasta qué punto la facultad de apreciación conferida a los Estados miembros para atribuir o no cantidades específicas a los mencionados productores era apropiada para alcanzar el objetivo del sistema de la tasa suplementaria. No obstante, del conjunto de sus observaciones resulta, en mi opinión claramente, que los apelantes en el procedimiento principal cuestionan sobre todo hasta qué punto la facultad de apreciación conferida a los Estados miembros era necesaria para alcanzar el objetivo del sistema, dado que, según ellos, el hecho de no atribuir cantidades específicas de referencia sólo da lugar a un aumento insignificante de las cantidades de referencia de los demás productores, desproporcionada a la magnitud del perjuicio sufrido por los productores que hayan suscrito un plan de desarrollo de la producción lechera.

49.

Ahora bien, es jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia que el control, a la luz del principio de proporcionalidad, de las medidas adoptadas por el legislador comunitario, especialmente en el ámbito de la política agrícola común, es particularmente limitado. En efecto, según este principio, una medida que impone cargas económicas a los particulares debe ser adecuada y necesaria para la realización de un objetivo conforme al ordenamiento jurídico comunitario, debe constituir la solución menos coercitiva posible entre las que son aptas para alcanzar ese objetivo y, por último, no debe imponer cargas desproporcionadas respecto al objetivo que debe alcanzarse. El control de hasta qué punto cumple estos requisitos la actividad normativa del legislador comunitario en el marco de la política agrícola común se realiza teniendo siempre en cuenta el alcance de la facultad de apreciación que el legislador comunitario posee a este respecto. Así pues, la validez de una medida adoptada en este ámbito sólo puede ser afectada por su carácter manifiestamente inadecuado para alcanzar el objetivo perseguido. ( 37 )

50.

Ya he indicado (véase el punto 46 de las presentes conclusiones) que el Tribunal del Justicia ha estimado en varias ocasiones que el régimen de tasa suplementaria pretende establecer el equilibrio entre la oferta y la demanda en el mercado de la leche por medio de una limitación en la producción de ésta. Además, se ha estimado ( 38 ) que esta medida se inscribe en el marco de los objetivos de desarrollo racional de la producción de leche y en el de mantener un nivel de vida equitativo de la población agrícola al contribuir a la estabilización de los ingresos de esta población y que, por consiguiente, es conforme al artículo 39 del Tratado. No opino que el hecho de no prever (o de prever sólo como una mera facultad) la atribución por parte de los Estados miembros de una cantidad específica de referencia a los productores que hayan suscrito un plan de desarrollo pueda considerarse como un medio manifiestamente inadecuado para alcanzar el mencionado objetivo del régimen. Dado que, para hacer frente a los excedentes estructurales en el mercado de la leche, se ha elegido como solución, conforme, como acaba de decirse, a las disposición pertinentes del Tratado, la restricción de la producción lechera, el hecho de no prever (o de prever únicamente como una mera facultad) la atribución de cantidades específicas de referencia que no son representativas de las cantidades de leche efectivamente producidas durante los años de referencia anteriores al establecimiento de la tasa es, en principio, conforme a la lógica del sistema.

51.

Por último, la Supreme Court pide al Tribunal de Justicia que considere lo dispuesto en el primer guión del punto 1 del artículo 3 del Reglamento no 857/84 a la luz del principio de protección de los derechos fundamentales.

52.

La resolución de remisión no cita expresamente los derechos fundamentales, aunque la necesidad de protección se plantea en relación con la cuestión referente a la validez y a la interpretación de la disposición controvertida. No obstante, teniendo en cuenta, por un lado, las observaciones presentadas por los apelantes en el procedimiento principal y, por otro lado, la necesidad de proporcionar al órgano jurisdiccional la respuesta más completa posible, debe reconocerse que estos derechos fundamentales son el derecho de propiedad y el derecho de libertad profesional.

53.

A este respecto, recordaré que el Tribunal de Justicia, pidió por escrito a los apelantes y a los apelados en el procedimiento principal, así como al Consejo y a la Comisión, que expusieran, durante la vista, su opinión sobre la posible repercusión de la sentencia de 24 de marzo de 1994, Bostock, ( 39 ) sobre el caso de autos. En aquel asunto, se planteó la cuestión de si, habida cuenta de las normas relativas al régimen de tasa suplementaria que prevén la transferencia de la cantidad de referencia al propietario de la explotación al finalizar el contrato de arrendamiento, el derecho de propiedad impone al Estado miembro la obligación de establecer un régimen de indemnización por el propietario al arrendatario saliente, incluso confiere directamente al arrendatario el derecho a ejercer una acción de indemnización contra el propietario. El Tribunal de Justicia respondió en sentido negativo, estimando (apartado 19) que «[...] el derecho de propiedad garantizado en el ordenamiento jurídico comunitario no implica el derecho a comercializar una ventaja, como las cantidades de referencia concedidas en el marco de una organización común de mercados, que no procede ni de bienes propios ni de la actividad comercial del interesado (sentencia de 22 de octubre de 1991, Von Deetzen II, C-44/89, Rec. p. I-5119, apartado 27).»

54.

Opino que lo resulto en dicha sentencia sobre el alcance del derecho de propiedad no tiene realmente relevancia para el presente asunto. La cuestión de la protección del derecho de propiedad, que se plantea en el caso de autos no tiene nada que ver con la cuestión de si una cantidad de referencia, que había sido atribuida en el marco del régimen de tasa suplementaria, constituye un elemento cubierto por el derecho de propiedad, de modo que la privación del mismo confiera un derecho a indemnización; ( 40 ) la cuestión es más bien si el derecho de uso y de disfrute ilimitado de los bienes del productor de leche resulta afectado de modo tolerable por una limitación que consiste en la atribución de una cantidad de referencia que ha sido fijada sin que se tenga en cuenta la existencia de un plan de desarrollo de la explotación, que posteriormente dará lugar a un nivel de producción más elevado que el que se había alcanzado en el momento de instituirse el régimen.

55.

Para resolver este problema, es preciso remitirse a la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, ( 41 ) según la cual el derecho de propiedad y el derecho de libertad profesional, que forman parte de los principios generales del Derecho comunitario, no constituyen prerrogativas absolutas, sino que deben tomarse en consideración con respecto a su función social, y su ejercicio puede, especialmente en el marco de la organización común de mercados, estar sujeto a restricciones. Ahora bien, estas restricciones deben obedecer efectivamente a objetivos de interés general perseguidos por la Comunidad, y no han de constituir, si se examinan a la luz de dichos objetivos, una intervención desmesurada e intolerable que vulnere la esencia misma de los mencionados derechos, que el ordenamiento jurídico comunitario debe proteger.

56.

Evidentemente, no puede negarse que el sistema de la tasa suplementaria limita en gran medida el derecho de los productores de leche a explotar su patrimonio, pero también su derecho a ejercer libremente su actividad profesional. También es innegable que, desde el punto de vista económico, estas restricciones deberán ser muy sentidas por los productores de leche, como los apelantes en el procedimiento principal, que habían suscrito un plan de desarrollo que aún no estaba finalizado en el momento de establecerse el sistema. Teniendo esto en cuenta, ¿puede considerarse que el hecho de no prever (o de prever sólo como una facultad) la atribución de cantidades específicas de referencia a estos productores constituye una restricción de los referidos derechos fundamentales, inadmisible en lo que respecta al ordenamiento jurídico comunitario?

57.

Es evidente que el conjunto de las normas relativas al sistema de la tasa suplementaria, destinadas a remediar la situación excedentária en el mercado de la leche, responde a objetivos de interés general perseguidos por la Comunidad, ( 42 ) mientras que, por otra parte, como ya he dicho (véase el punto 50 de las presentes conclusiones), el hecho de no atribuir cantidades específicas de referencia a los productores que hayan suscrito un plan de desarrollo no puede, habida cuenta de la amplia facultad de apreciación de que dispone el legislador comunitario en el ámbito de que se trata, considerarse desproporcionado respecto al objetivo del sistema. Además, el hecho de no atribuir tales cantidades específicas de referencia puede, evidentemente, repercutir en la rentabilidad de las explotaciones agrícolas en cuestión o afectar gravemente a su situación financiera, ( 43 ) pero, en mi opinión, no puede considerarse que, en sí mismo, produce el efecto directo de que los productores de leche se vean definitiva y totalmente privados del uso y del disfrute de su explotación (bien en el marco de la entrega de leche o en el de otra actividad) o que vean impedidos de ejercer esa actividad lucrativa concreta. Por consiguiente, no vulnera la esencia de los derechos fundamentales de los interesados. ( 44 )

58.

De lo expuesto más arriba resulta que los principios de seguridad jurídica, de confianza legítima, de no discriminación, de proporcionalidad y de protección de los derechos fundamentales no imponían al legislador comunitario la obligación de prever, además con carácter obligatorio para los Estados miembros, la atribución de una cantidad específica de referencia a los productores que hubieran suscrito un plan de desarrollo en virtud de la Directiva 72/159.

59.

Así pues, el legislador comunitario, tenía la posibilidad ya sea de prever la atribución de cantidades específicas de referencia a la mencionada categoría de productores, ya sea de conceder una facultad en la materia a los Estados miembros (lo que hizo mediante el primer guión del punto 1 del artículo 3 del Reglamento no 857/84), de modo que dichos Estados tengan la posibilidad de elegir entre dos fórmulas, igualmente lícitas a la luz de los principios generales del Derecho comunitario: establecer normas en virtud de las cuales se atribuyen cantidades específicas de referencia a dichos productores o abstenerse totalmente de adoptar tales normas. En estas circunstancias, la elección de la segunda de estas fórmulas no puede, en mi opinión, constituir una violación de los principios generales del Derecho comunitario (teniendo en cuenta, por ejemplo, las situaciones especiales que existen en un Estado miembro determinado), dado que estos principios vinculan evidentemente tanto a las autoridades comunitarias como a las de los Estados miembros cuando éstas ejercen competencias que les confiere la legislación comunitaria. ( 45 ) No obstante, esta obligación tiene exactamente el mismo contenido para las dos categorías de autoridades: si los principios generales mencionados no imponen al legislador comunitario la obligación de prever la atribución, por parte de los Estados miembros, de las cantidades específicas de referencia citadas, no es posible que una obligación correspondiente para las autoridades de los Estados miembros se base en esos principios. ( 46 )

60.

Considero útil añadir que, si bien los referidos principios generales de Derecho comunitario no pueden constituir la base de una obligación por parte de los Estados miembros de prever la atribución de cantidades específicas de referencia a los productores contemplados en el primer guión del punto 1 del artículo 3 del Reglamento no 857/84, nada impide basar dicha obligación en principios de Derecho nacional, que, llegado el caso, confieren a este respecto una protección más amplia que la que proporcionan los principios generales vigentes en el ordenamiento jurídico comunitario.

61.

Esta posibilidad no compromete en modo alguno la aplicación uniforme de la normativa comunitaria, en la medida en que el primer guión del punto 1 del artículo 3 del Reglamento no 857/84 ha dado precisamente a los Estados miembros la posibilidad de adoptar diferentes fórmulas en lo que respecta a la atribución o a la no atribución de cantidades específicas de referencia. Sin embargo, debe señalarse que la aplicación de un principio de Derecho nacional para servir de base a dicha obligación del Estado miembro de que se trata está sujeta precisamente a las mismas restricciones que aquéllas a las que está sujeto de todos modos el Derecho nacional cuando aplica disposiciones de Derecho comunitario. Así pues, este principio debe aplicarse exactamente de la misma manera en que se aplica en ámbitos no relacionados con el Derecho comunitario, mientras que, por otra parte, la aplicación de dicho principio no debe dar lugar a ninguna modificación sustancial de las normas que regulan el sistema de la tasa suplementaria sobre la producción de leche ni perjudicar a la eficacia del sistema o comprometer la realización de sus objetivos. ( 47 ) Es evidente que no corresponde al Tribunal de Justicia, sino al Juez nacional, examinar si existen principios en el marco del Derecho nacional, que puedan imponer al Estado miembro de que se trate la obligación de atribuir cantidades específicas de referencia a los productores de leche contemplados por la disposición controvertida del Reglamento no 857/84.

62.

Habida cuenta de todos lo expuesto, propongo al Tribunal de Justicia que responda de la siguiente manera a las cuestiones prejudiciales planteadas por la Supreme Court: