presentado en el asunto C-288/89 ( *1 )
I. Hechos y procedimiento
Los demandantes en el procedimiento principal son diez gestores de la red de teledistribución en los Países Bajos.
Se impuso a cada uno de ellos una multa de 100 HFL por infringir la Ley neerlandesa de 21 de abril de 1987 que contiene las normas relativas al suministro de programas de radiodifusión y televisión, las tasas del sector audiovisual y las medidas de apoyo a los órganos de prensa (en lo sucesivo, «Mediawet», que fue publicada en el Staatsblad n° 249, de 4.6.1987, y en vigor desde el 1 de enero de 1988).
Tales multas fueron impuestas mediante decisión de 6 de enero de 1989 del Commissariaat voor de Media, institución a la que la Mediawet asigna la vigilancia de la gestión de la red de distribución por cable, considerando los siguientes hechos:
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El 30 de noviembre de 1988, el programa Sky Channel emitió, entre otros, mensajes publicitarios de los productos Nutra Sweet'y Croma, íntegramente en lengua neerlandesa. |
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Los días 1 y 2 de diciembre de 1988, el programa Cable One emitió, entre otros, mensajes publicitarios de las empresas Free Record Shop y Samsung, en su mayor parte en lengua neerlandesa. |
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El 2 de diciembre de 1988, el programa Super Channel emitió, entre otros, un mensaje publicitario del producto Vizir, íntegramente en lengua neerlandesa. |
Los demandantes interpusieron un recurso contra esta decisión ante la Sección Jurisdiccional del Raad van State.
Este órgano jurisdiccional consideró que, para resolver el litigio, era necesario saber si la prohibición contenida en el primer inciso y en la letra b) del apartado 1 del artículo 66 de la Mediawet era incompatible con el Tratado, en particular con sus artículos 7, 52 y siguientes, y 57 y siguientes, así como con cualquier otra norma de Derecho comunitario adoptada en su cumplimiento.
El artículo 66 de la Mediawet dispone:
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«1. |
El gestor de una red de teledistribución podrá:
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2. |
A efectos de lo dispuesto en la letra b) del apartado 1 se considerará en todo caso que los mensajes publicitarios están dirigidos en particular al público neerlandés cuando se transmitan durante o inmediatamente después de una parte de programa que contenga subtítulos en neerlandés o una parte de programa en lengua neerlandesa. |
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3. |
Nuestro Ministro podrá admitir excepciones a la prohibición prevista en la letra b) del apartado 1 en favor de programas de radiodifusión emitidos en Bélgica y destinados al público neerlandófono de Bélgica.» |
La Sección Jurisdiccional del Raad van State se reservó su fallo definitivo en espera de que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre las tres cuestiones prejudiciales siguientes:
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«1) |
¿Debe interpretarse el artículo 59 del Tratado en el sentido de que existe una restricción prohibida a la libre prestación de servicios, como es la difusión, por parte de los gestores de la red de teledistribución por cable, de programas —con o sin mensajes publicitarios— que les son ofrecidos desde el extranjero mediante enlaces por cable, por ondas o vía satélite, cuando una normativa nacional somete esta forma de distribución a requisitos restrictivos como los contenidos en el primer inciso y en la letra b) del apartado 1 del artículo 66 de la Mediawet, asimismo aplicables a programas análogos ofrecidos desde el interior del país? |
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2) |
Para la aplicación de las disposiciones del Tratado en materia de libre prestación de servicios a la mencionada normativa nacional, ¿es preciso, además del requisito de no discriminación, que dicha normativa esté justificada por motivos de interés general y que no; sea desproporcionada con respecto al objetivo perseguido? |
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3) |
En caso de respuesta afirmativa a la segunda cuestión, ¿pueden constituir tal justificación objetivos de política cultural que pretendan mantener un régimen de radio y televisión pluralista y no comercial, y proteger la diversidad de opiniones en la radio, en la televisión y en la prensa?» |
La resolución de remisión del Raad van State se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 19 de septiembre de 1989.
Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, presentaron observaciones escritas el 21 de diciembre de 1989, el Gobierno neerlandés, representado por el Sr. B. R. Bot, en calidad de Secretario General del Ministerio de Asuntos Exteriores; el 21 de diciembre de 1969, la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. René Barents y Giuliano Marenco, miembros de su Servicio Jurídico, en calidad de Agentes; el 22 de diciembre de 1989, el Commissariaat voor de Media, parte demandada en el litigio principal, representado por el Sr. G. H. L. Weesing, Abogado de Amsterdam; el 29 de diciembre de 1989, la Stichting Collectieve Antennevoorziening Gouda y los otros nueve demandantes en el litigio principal, representados por los Sres. B. H. ter Kuile y C. H. van Lennep, Abogados de La Haya; y el 4 de enero de 1990, el Gobierno portugués, representado por los Sres. Rui Assis Ferreira, Jefe de División de la Dirección General de Comunicación Social, Luís Inés Fernandes, Director del Servicio de Asuntos Jurídicos de la Dirección General de las Comunidades Europeas, y Antonio Goucha Soares, Consejero Jurídico del Servicio de Asuntos Jurídicos de la Dirección General de las Comunidades Europeas, en calidad de Agentes.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba. No obstante, formuló determinadas preguntas al Gobierno neerlandés y a la Comisión, que éstos respondieron dentro del plazo señalado.
II. Observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia
1. Observaciones generales
Antes de indicar las respuestas que proponen dar a las cuestiones del órgano jurisdiccional nacional, algunas de las partes llaman la atención del Tribunal de Justicia sobre los principales rasgos de las normativa neerlandesa.
Los demandantes señalan que, en los Países Bajos, el tiempo de emisión en radio y televisión se concede en particular a los organismos de radiodifusión («omroepverenigingen»). Para tener acceso a las emisoras, dichos organismos deben cumplir un gran número de requisitos destinados a asegurar su representatividad y su diversidad. Asimismo, están obligados a destinar la totalidad de sus ingresos a sus programas o a actividades asociativas; les está prohibido proporcionar beneficios a terceros.
Los demandantes exponen que todos los gastos de emisión de la radiodifusión nacional y una parte de los gastos de producción de los programas nacionales son cubiertos por las autoridades públicas neerlandesas. Con este fin, estas autoridades, por una parte, recaudan una tasa de todo poseedor de aparatos de radio y/o de televisión y, por otra parte, perciben ingresos de la publicidad comercial. El monopolio de la difusión de tales mensajes publicitarios se reserva a una persona jurídica creada especialmente con este fin, la Stichting Etherreclame (en lo sucesivo, «STER»).
Los demandantes señalan, por último, que tanto los programas de los organismos neerlandeses de radiodifusión, como los de las sociedades de radiodifusión establecidas con otros países sólo pueden llegar a la mayor parte del público neerlandés gracias a la teledistribución.
De acuerdo con el artículo 65 de la Mediawet, los gestores de la red de teledistribución tienen la obligación de emitir íntegramente los programas de los organismos nacionales que han obtenido un tiempo de emisión para la radiodifusión nacional, con independencia del contenido de los programas de que se trate.
Las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 66 contienen los requisitos para la retransmisión de programas emitidos por los organismos de radiodifusión extranjeros.
Los gestores de la red de teledistribución están autorizados a retransmitir estos programas cuando puedan captarse directamente, en condiciones de recepción satisfactorias, mediante una antena individual ordinaria, siempre que no incluyan mensajes publicitarios o cuando contengan mensajes publicitarios que no estén especialmente dirigidos al público neerlandés.
Por su parte, los programas extranjeros que incluyan mensajes publicitarios destinados específicamente al público neerlandés sólo pueden retransmitirse por parte de los gestores de la red de teledistribución cuando se cumplan determinados requisitos.
Unos requisitos se refieren a los propios mensajes publicitarios: Estos deben ser identificables como tales, no pueden superar el 5 % del tiempo de emisión total y no pueden ser emitidos los domingos.
Los demás requisitos afectan a la emisora extranjera: Esta no debe perseguir una finalidad lucrativa, no puede proporcionar beneficios a terceros y debe confiar la gestión de la publicidad a una persona jurídica independiente de quien suministra el programa.
Se considera, en todo caso, que están especialmente dirigidos al público neerlandés los mensajes publicitarios que acompañan a programas en neerlandés o subtitulados en este idioma.
Los demandantes consideran que estos requisitos son discriminatorios.
En primer lugar, alegan que estas disposiciones tratan de manera idéntica situaciones no similares.
Las situaciones no son similares puesto que los organismos nacionales están fuertemente subvencionados, lo cual no es el caso de las sociedades extranjeras que no dependen de los poderes públicos. Ahora bien, al exigir que sus ingresos se destinen en su totalidad a la producción de programas y que no proporcionen beneficios a terceros, la Mediawet crea unos obstáculos insalvables para estas sociedades, impidiendo así cualquier retransmisión de sus programas.
A continuación, los demandantes exponen que la Mediawet trata situaciones semejantes de manera discriminatoria, desde tres puntos de vista.
En primer lugar, los ingresos de los organismos nacionales de radiodifusión pueden, en parte, destinarse a actividades asociativas. Asimismo, una parte de los ingresos de la STER se destina a un fin ajeno al ámbito de la radiodifusión, en particular, el apoyo a la prensa escrita. Por su parte, la Mediawet exige que la. totalidad de los ingresos de los organismos extranjeros de radiodifusión se destine a la producción de programas.
En segundo lugar, los programas de los organismos nacionales de radiodifusión se retransmiten obligatoriamente por cable, independientemente de que cumplan, o no, lo prescrito en la Ley neerlandesa. Por su parte, los programas de las sociedades extranjeras sólo pueden retransmitirse si reúnen determinados requisitos.
En tercer lugar, se imponen a los organismos de radiodifusión extranjeros las normas legales neerlandesas por lo que se refiere a los mensajes publicitarios, mientras, que tales organismos ya deben cumplir las normas legales del Estado de emisión..
Los demandantes señalan que la principal preocupación del legislador neerlandés no consiste en asegurar a los programas un carácter no comercial, ya que los programas comerciales que no incluyan publicidad dirigida especialmente al público neerlandés pueden ser libremente retransmitidos. Subrayan que, en realidad, el artículo 66 de la Mediawet pretende impedir que los organismos de radiodifusión extranjeros tengan acceso a la red de cable y se conviertan, así, en competidores de los organismos de radiodifusión neerlandeses a efectos de la oferta de tiempo de emisión para los mensajes publicitarios destinados al público neerlandés.
El Gobierno neerlandés, cuyas observaciones se limita a suscribir el Commissariaat voor de Media, compara la Kabelregeling con la Mediawet.
Observa, en primer lugar, que la Mediawet ha mantenido los principios fundamentales del sistema de radiodifusión neerlandés que, al igual que la prensa escrita diaria, es el garante de la libertad de expresión, al tiempo que de la identidad cultural neerlandesa. Explica que la política neerlandesa tiene por finalidad permitir expresarse a las diferentes corrientes sociales, culturales, religiosas y espirituales existentes en los Países Bajos. Este sistema es contrario a que el acceso a los medios de comunicación esté en función de consideraciones comerciales. Con este fin, la Mediawet impone a los organismos de radiodifusión unos requisitos de acceso al sistema (número de miembros, programas ofrecidos, prohibición de publicidad, etc.).
Por lo que se refiere a la transmisión de programas de radiodifusión extranjeros y a la utilización de la red de teledistribución, el Gobierno neerlandés señala las diferencias entre la Kabelregeling y la Mediawet. Al contrario de la Kabelregeling, la Mediawet no impone la prohibición del subtitulado. Asimismo, abandonó la prohibición absoluta de difusión de programas que contengan publicidad dirigida especialmente al público neerlandés. En lo sucesivo, autoriza a los gestores de la red de teledistribución a transmitir programas publicitarios de este tipo, siempre y cuando se cumplan los requisitos previstos en el artículo 66 de la Mediawet. Estos requisitos pretenden garantizar los objetivos del sistema neerlandés: vienen a imponer a las emisoras extranjeras las exigencias más importantes derivadas del sistema neerlandés con el fin de asegurar el cumplimiento de tales objetivos.
La Comisión explica que, en los Países Bajos, los organismos de radiodifusión que proporcionan los programas de las cadenas de televisión no pueden difundir publicidad. Esta publicidad se confía de manera exclusiva a la STER, que, para ello, dispone de determinados tiempos de emisión. En opinión de la Comisión, la STER está autorizada a difundir mensajes publicitarios específicamente destinados al público neerlandés. Los ingresos que percibe de ello se reparten únicamente entre los organismos de radiodifusión neerlandeses; una parte, no obstante, se reserva a la prensa escrita neerlandesa, para compensar las pérdidas de ingresos sufridas debido a la competencia de la radio y de la televisión en el mercado de la publicidad.
2. Primera cuestión (¿Una normativa cómo la descrita constituye una restricción a la libre circulación de servicios, en el sentido del artículo 59 del Tratado CEE, cuando se aplica asimismo a los programas emitidos desde el territorio nacional?)
Los demandantes señalan que el órgano jurisdiccional remitente considera erróneamente que el artículo 66 de la Mediawet establece unos requisitos aplicables indistintamente. En su opinión, no se trata de restricciones que puedan estar justificadas por consideraciones de interés general, sino, claramente, discriminaciones que sólo podrían beneficiarse de las excepciones previstas en los artículos 56 y 66 del Tratado CEE.
Los demandantes recuerdan que el artículo 56 del Tratado sólo admite una disposición nacional discriminatoria cuando está justificada por razones de orden público, de seguridad pública y de salud pública.
En opinión de los demandantes, el artículo 66 de la Mediawet pretende proteger los ingresos que la STER obtiene del mercado neerlandés de la publicidad, evitando que las empresas utilicen su presupuesto publicitario para adquirir tiempo de emisión de organismos de radiodifusión extranjeros.
Una normativa nacional discriminatoria, basada en consideraciones de naturaleza financiera y política como éstas, no puede considerarse como justificada por razones de orden público, de seguridad pública o de salud pública.
Añaden que el artículo 66 de la Mediawet no es necesario para alcanzar el objetivo cultural perseguido, ya que las autoridades públicas bien podrían financiar la estructura pluralista y no comercial de la radiodifusión pública mediante los cánones de la radiodifusión u otras tasas.
El Gobierno neerlandés observa, eh primer lugar, que lo prescrito eñ el primer inciso y en la letra b) del apartado 1 del artículo 66 de la Mediawet se aplica asimismo a los organismos de radiodifusión neerlandeses. Subraya igualmente que estos organismos, además, están sujetos a requisitos de obtención de tiempo de emisión y de composición de programas, que no se imponen a los organismos extranjeros.
Examina a continuación cada uno de los requisitos previstos en la Mediawet.
Por lo que se refiere al primer requisito —es decir, que los mensajes publicitarios sean producidos por una persona jurídica diferente del productor de programas—, el Gobierno neerlandés alega que tiene por finalidad impedir que los productores de publicidad influyan sobre el contenido de los programas. En el sistema nacional, la separación existente entre los organismos de radiodifusión y la STER se basa en este objetivo.
Respecto al segundo requisito —es decir, que los mensajes publicitarios sean claramente identificables como tales y se diferencien de las demás partes del programa— el Gobierno neerlandés señala que dicho requisito se encuentra en los artículos 10 y 11 de la Directiva 89/552/CEE del Consejo, de 3 de octubre de 1989, sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva (en lo sucesivo, «Directiva sobre la televisión sin fronteras»; DO L 298, p. 23), y en los artículos 13 y 14 del Convenio del Consejo de Europa sobre la televisión transfronteriza. Asimismo, la prohibición de emitir mensajes publicitarios los domingos fue considerada como una exigencia objetiva por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 26 de abril de 1988, asunto 352/85, apartado 37.
En este mismo sentido, el tercer requisito, relativo al porcentaje máximo de tiempo de emisión reservado a la publicidad, constituye una exigencia objetiva mencionada expresamente por el Tribunal de Justicia en el apartado 37 de la sentencia en el asunto 352/85.
Por su parte, el cuarto requisito —es decir, que las emisoras extranjeras no proporcionen beneficios a terceros— está destinado a garantizar el carácter no comercial de la radiodifusión. Impide, en efecto, que se desvíen cantidades que deben destinarse al funcionamiento de la radiodifusión. El Gobierno neerlandés afirma que esta exigencia no se refiere «a la obtención de beneficios normales por parte de terceros».
Por último, por lo que se refiere al requisito relativo al destino de los ingresos de la publicidad, el Gobierno neerlandés declara que tiene por finalidad «ofrecer a las emisoras extranjeras posibilidades, al menos, similares a las existentes para el sistema neerlandés». En el sistema nacional, la mayor parte de los ingresos de la publicidad de la STER cubre los gastos de funcionamiento de la radiodifusión, y el resto sirve para el sostenimiento de la prensa escrita. Ya que este último destino sólo se impone en el sistema nacional de los Países Bajos, en realidad las emisoras extranjeras resultan incluso aventajadas.
El Gobierno neerlandés añade que, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, un Estado miembro tiene derecho a adoptar disposiciones destinadas a impedir que la libertad garantizada por el artículo 59 del Tratado CEE sea utilizada por un prestador cuya actividad esté total o principalmente centrada en su territorio y que pretenda sustraerse a las normas específicas que le serían aplicables si estuviera establecido en el territorio de dicho Estado (sentencias de 3 de diciembre de 1974, Van Binsbergen, 33/74, Rec. p. 1299; de 4 de diciembre de 1986, Comisión/Alemania, 205/84, Rec. p. 3755; de 27 de septiembre de 1989, Van de Bijl, 130/88, Rec. p. 3039).
El Gobierno portugués considera, asimismo, que el Derecho comunitario debe denegar su protección al operador de radiotelevisión que se establece en un Estado diferente del Estado de recepción con la única intención de eludir las normas más severas vigentes en el Estado de recepción.
La Comisión señala que, gracias a los ingresos de la STER que se les destinan, las emisoras neerlandesas obtienen beneficios de la publicidad especialmente destinada al público neerlandés, mientras que la normativa impugnada hace que esta fuente de ingresos sea prácticamente inaccesible para las emisoras de otros Estados miembros, aunque éstas no tengan carácter comercial.
Además, se restringen las posibilidades de que las empresas neerlandesas encarguen a los organismos de radiodifusión de otros Estados miembros la difusión de mensajes publicitarios destinados especialmente al público neerlandés.
En opinión de la Comisión, las restricciones que resultan de la Mediawet no son compatibles con el artículo 59 del Tratado.
La Comisión distingue los requisitos impuestos a las emisoras (que no deben perseguir un fin lucrativo, no pueden proporcionar beneficios a terceros y deben confiar la gestión de la publicidad a una persona jurídica independiente) de los requisitos relativos a la publicidad (que no debe superar el 5 % de tiempo de emisión, debe ser claramente identificable y distinguirse del resto del programa, y no debe difundirse los domingos).
Los requisitos relativos a las emisoras extranjeras podrían parecer idénticos a los impuestos a los organismos nacionales de radiodifusión. La Comisión observa, no obstante, que, al extender a las emisoras extranjeras el sistema aplicable a las emisoras nacionales, la Mediawet hace imposible la tarea de las primeras. Estas sólo podrán difundir sus programas cuando estén establecidas en un Estado miembro que haya calcado su legislación de la de los Países Bajos.
Los requisitos relativos a la publicidad son, en sí mismos, aplicables indistintamente. Por consiguiente, en opinión de la Comisión, deberían, así pues, estar justificados por consideraciones de interés general, como es la de proteger al espectador o al oyente contra los excesos de la publicidad. Ahora bien, la Comisión señala que estos requisitos no deben ya cumplirse cuando la publicidad no está especialmente destinada al público neerlandés. La Comisión deduce de ello que tales requisitos no persiguen otra finalidad que la de proteger el mercado neerlandés de la publicidad en beneficio del sistema nacional de radiodifusión y contra la competencia extranjera.
Por último, la Comisión señala las diferencias entre el presente asunto y el asunto Van Binsbergen que derivó en la citada sentencia de 3 de diciembre de 1974, invocada por el Gobierno neerlandés. Esta jurisprudencia responde a la preocupación por preservar la aplicabilidad de las normas profesionales por las que se pretende proteger a los destinatarios del servicio. Tiene por finalidad asegurar que un prestador de servicios establecido en el extranjero no escape a las normas impuestas al prestador establecido, por ejemplo, las normas de organización, de capacitación, de deontologia, de control y de responsabilidad. El artículo 66 de la Mediawet no se basa en ninguna preocupación de este tipo. La prohibición impuesta por la Mediawet no se limita a los supuestos admitidos por el Tribunal de Justicia.
Sintetizando, la Comisión considera que los criterios establecidos en la letra b) del apartado 1 del artículo 66 de la Mediawet, bien son discriminatorios e injustificables en función del orden público, bien carecen de carácter discriminatorio, pero son injustificables conforme al interés general. La Comisión señala que los requisitos de la Mediawet sólo tienen como objetivo cerrar a la competencia extranjera el mercado neerlandés de la publicidad audiovisual. La salvaguardia de un objetivo cultural no puede pasar por tal medio proteccionista.
Por consiguiente, la Comisión sugiere que se responda a la primera cuestión planteada por el Raad van State de la siguiente manera :
«El artículo 59 del Tratado CEE debe interpretarse en el sentido de que está prohibida una normativa nacional que subordina la teledistribución de programas de televisión procedentes de otros Estados miembros y que contienen publicidad específicamente destinada al público neerlandés a los siguientes requisitos acumulativos:
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La emisora no puede contribuir a que un tercero obtenga beneficios. |
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La publicidad debe ser gestionada por una persona jurídica independiente de la emisora. |
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La publicidad no debe superar el 5 % del tiempo de emisión. |
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Debe ser claramente identificable y distinguirse netamente del resto del programa. |
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No debe ser difundida los domingos.» |
3. Segunda cuestión (è Una normativa nacional como la descrita, no sólo debe estar exenta de cualquier carácter discriminatorio, sino que debe estar asimismo justificada por motivos del interés general y debe ser proporcionada respecto al objetivo perseguido ?
Los demandantes consideran, con carácter subsidiario, que, suponiendo que el sistema neerlandés no sea discriminatorio, sería preciso, además, que esté justificado por el interés general. En efecto, los obstáculos a la libre prestación de servicios en la Comunidad que resulten de las disparidades entre las normativas nacionales sólo son admitidos en la medida en que sean indispensables para la protección de intereses imperiosos que no sean de naturaleza económica.
El Gobierno, neerlandés recuerda que el Tribunal de Justicia consideró que, por la especial naturaleza de determinadas prestaciones de servicios, como la emisión de mensajes televisados, determinadas exigencias específicas justificadas por el interés general son compatibles con el Tratado, siempre que se impongan igualmente a cualquier persona o empresa establecida en el territorio del Estado miembro de recepción (sentencia de 18 de marzo de 1980, Debauve, 52/79, Rec. p. 833).
La Comisión, que ha señalado el carácter discriminatorio de dicha norma, considera inútil responder a la segunda cuestión.
4. Tercera cuestión (¿Las consideraciones relativas a la política cultural forman parte del interés general?)
Los demandantes distinguen la política cultural y los medios elegidos para ponerla en práctica. No se puede, en nombre del interés general, justificar la elección de determinados medios financieros que vulneran los intercambios intracomunitários de servicios, siendo que la misma política cultural puede ponerse en práctica recurriendo a medios menos restrictivos.
En opinion del Gobierno neerlandés, los Estados miembros disponen de una amplia facultad para apreciar, no sólo lo que es indis^ pensable o deseable para el interés general, sino, asimismo, los medios más aptos para servir a este interés general: Según este Gobierno, el interés general exige el mantenimiento de un sistema de radiodifusión pluralista y desprovisto de carácter comercial.
La Comisión, que ha puesto de relieve el carácter discriminatorio de la citada norma, considera inútil responder a la tercera cuestión.
III. Respuestas a las preguntas planteadas por el Tribunal de Justicia
1. Preguntas planteadas al Gobierno neerlan-dés
Primera pregunta: se pide al Gobierno neerlandés que haga saber al Tribunal de Justicia en qué fase se encuentra el proceso de modificación del artículo 66 de la Mediawet y que comunique el texto que se haya presentado o adoptado.
Respuesta: el Proyecto de Ley por la que se modifica la Mediawet se depositó ante la Tweede Kamer der Staten-Generaal (Cámara Baja del Parlamento neerlandés) el 18 de mayo de 1990. Como resultado del examen que esta Cámara efectuó del Proyecto, se propusieron determinadas enmiendas, especialmente al artículo 66.
El último proyecto de enmienda del artículo 66 prevé, entre otros aspectos, que «el gestor de una red de teledistribución puede transmitir [...] b) programas de organismos de radiodifusión extranjeros o de agrupaciones de dichos organismos, emitidos en el extranjero como programas de radiodifusión conforme a la legislación aplicable en el país de emisión [...]».
Este proyecto continúa actualmente en examen.
Segunda pregunta: se pide al Gobierno neerlandés que indique de qué modo concilia él el texto del apartado 1 del artículo 55 y del artículo 66 de la Mediawet, que prohibe que la emisora proporcione cualquier beneficio a terceros, con la afirmación que figura en el apartado 31 de sus observaciones, según la cual este requisito no se refiere ni a las relaciones económicas normales ni a la obtención de beneficios normales por parte de terceros. ¿Qué entiende dicho Gobierno por «terceros»? ¿Dónde sitúa la frontera entre los beneficios «normales» y los que no lo son? ¿Cuándo y cómo se ha informado de tal interpretación a los gestores de instalaciones de distribución por cable, así como a los demás terceros interesados?.
Respuesta: la preocupación por preservar el carácter no comercial de la radiodifusión pública constituye el fundamento del apartado 1 del artículo 55 de la Mediawet. La Ley no desea que los organismos públicos de radiodifusión que han obtenido un tiempo de emisión tengan como objetivo la obtención de beneficios financieros. Ciertamente, estos organismos participan en la vida económica normal y, por ello, pueden remunerar los servicios que les prestan terceros o pagar las mercancías que se les suministran.
Los terceros son todas las personas distintas de los organismos que han obtenido un tiempo de emisión conforme a la Mediawet, es decir, entre otras, los cocontratantes de estos organismos.
No puede hablarse de beneficios normales cuando las cantidades atribuidas a estos terceros no puedan calificarse, razonablemente, de contraprestación por la prestación de un servicio o por el suministro de una mercancía.
Se presume que los gestores de la red de teledistribución conocen la Ley. En cualquier caso, pueden informarse de esta interpretación ante los organismos de defensa de sus intereses o ante el Commissariaat voor de Media.
2. Pregunta planteada a la Comisión
Pregunta: ¿puede exponer la Comisión la diferencia entre la postura que pretende que el Tribunal de Justicia consagre en el presente asunto y el sistema de la Directiva relativa a la televisión sin fronteras?
Respuesta:
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«1. |
El efecto de la Directiva relativa a la televisión sin fronteras sobre los diferentes requisitos exigidos por la Ley neerlandesa a la retransmisión por cable de programas de radiodifusión procedentes de otros Estados miembros será el siguiente:
El apartado 2 del artículo 2 de la Directiva, antes citado, prevé que los Estados miembros no obstaculicen la retransmisión en su territorio de emisiones procedentes de otros Estados miembros por motivos inherentes a los ámbitos coordinados. Por ser la publicidad un ámbito coordinado, la imposición de estos tres requisitos para la retransmisión de programas procedentes de otros Estados miembros será contraria a la Directiva. |
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2. |
De lo anterior resulta que los seis requisitos citados son incompatibles con el sistema particular de armonización previsto por la Directiva. El punto de vista adoptado por la Comisión en el asunto C-288/89 es que, sin esperar a la aplicabilidad de la Directiva, estos requisitos son, en todo caso, desde ahora, incompatibles con el artículo 59 del Tratado. |
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3. |
Esta conclusión debe matizarse y precisarse, observando que la Directiva se refiere únicamente a las emisiones televisadas, mientras que el artículo 66 de la Mediawet se refiere asimismo a las emisiones radiofónicas. En este último sentido, la Ley neerlandesa es, pues, incompatible con el artículo 59 sin, por ello, serlo asimismo con la Directiva.» |
R. Joliet
Juez Ponente
( *1 ) Lengua de procedimiento: neerlandés
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA
de 25 de julio de 1991 ( *1 )
En el asunto C-288/89,
que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, por la Sección Jurisdiccional del Raad van State (Países Bajos), destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional entre
Stichting Collectieve Antennevoorziening Gouda y otros
y
Commissariaat voor de Media,
una decisión prejudicial sobre la interpretación del artículo 59 del Tratado,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres.: G. F. Mancini, Presidente de Sala, en funciones de Presidente; T. F. O'Higgins, J. C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodríguez Iglesias, M. Diez de Velasco, Presidentes de Sala; Sir Gordon Slynn y los Sres. C. N. Kakouris, R. Joliét, F. A. Schockweiler, F. Grévisse y M. Zuleeg, Jueces;
Abogado General: Sr. G. Tesauro;
Secretario: Sr. J.-G. Giraud;
consideradas las observaciones escritas presentadas:
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en nombre de Stichting Collectieve Antennevoorziening Gouda y los otros nueve demandantes en el procedimiento principal, por los Sres. B. H. ter Kuile y L. H. van Lennep, Abogados de La Haya; |
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en nombre del Commissariaat voor de Media, por el Sr. G. H. L. Weesing, Abogado de Amsterdam; |
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— |
en nombre del Gobierno de los Países Bajos, por el Sr. B. R. Bot, Secretario General del Ministerio de Asuntos Exteriores, en calidad de Agente; |
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en nombre del Gobierno portugués, por los Sres. Rui Assis Ferreira, Jefe de División de la Dirección General de Comunicación Social, Luís Inês Fernandes, Director del Servicio de Asuntos Jurídicos de la Dirección General de las Comunidades Europeas, y Antonio Goucha Soares, Consejero jurídico del Servicio de Asuntos Jurídicos de la Dirección General de Comunidades Europeas, en calidad de Agentes; |
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— |
en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por los Sres. René Barents y Giuliano Marenco, miembros de su Servicio Jurídico, en calidad de Agentes; |
habiendo considerado el informe para la vista;
oídas las observaciones de Stichting Collectieve Antennevoorziening Gouda y de los nueve restantes demandantes en el litigio principal, del Gobierno de los Países Bajos, representado por los Sres. J. W. De Zwaan y T. Heukels, en calidad de Agentes, del Gobierno belga, representado por el Sr. A. Berenboom, Abogado de Bruselas, y de la Comisión, expuestas en la vista de 21 de febrero de 1991;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 18 de abril de 1991;
dicta la siguiente
Sentencia
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1 |
Mediante resolución de 30 de agosto de 1989, recibida en el Tribunal de Justicia el 19 de septiembre siguiente, la Sección Jurisdiccional del Raad van State de los Países Bajos planteó tres cuestiones prejudiciales relativas a la interpretación de las normas del Tratado CEE relativas a la libre prestación de servicios, al objeto de apreciar la compatibilidad con el Derecho comunitario de una normativa nacional que establece los requisitos para la transmisión por cable de programas de radio y de televisión, emitidos desde otros Estados miembros, que contengan mensajes publicitarios destinados especialmente al público neerlandés. |
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2 |
Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre diez gestores de la red de teledistribución y la institución encargada de vigilar la explotación del cable, el Commissariaat voor de Media, en relación con los requisitos que, para la transmisión de mensajes publicitarios contenidos en programas de radio o televisión emitidos desde el extranjero, establece la Ley neerlandesa de 21 de abril de 1987, por la que se regula el suministro de programas de radiodifusión y de televisión, las tasas del sector audiovisual y las medidas de apoyo a los órganos de prensa {Staatsblad n° 249, de 4.6.1987; en lo sucesivo, «Mediawet»). Los gestores de redes de teledistribución consideran que dichos requisitos infringen los artículos 59 y siguientes del Tratado CEE. |
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3 |
Los requisitos de que se trata se desprenden del artículo 66 de la Mediawet. El mismo dispone:
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4 |
A tenor del apartado 1 del artículo 55 de la Mediawet, en principio, «los organismos que hayan obtenido tiempo de emisión no podrán utilizarse para permitir la obtención de beneficios por parte de terceros [...]». |
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5 |
Mediante decisión de 6 de enero de 1988, el Commissariaat voor de Media impuso una multa a cada uno de los diez gestores de la red de teledistribución por haber transmitido programas emitidos por organismos de radiodifusión extranjeros, que contenían mensajes publicitarios, íntegra o parcialmente en neerlandés, que no cumplían los requisitos previstos en la letra b) del apartado 1 del artículo 66, antes citado. |
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6 |
Dichos gestores de la red de teledistribución promovieron un recurso contra dicha decisión ante la Sección Jurisdiccional del Raad van State, alegando que la letra b) del apartado 1 del citado artículo 66 infringía lo dispuesto en los artículos 56 y 59 del Tratado CEE. |
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En dicha ocasión, el referido órgano jurisdiccional estimó que era necesario'plantear tres cuestiones relativas a la interpretación de los artículos 59 y siguientes del Tratado. Dichas cuestiones están redactadas en los siguientes términos:
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Para una más amplia exposición de los hechos, del desarrollo del procedimiento y de las observaciones de las partes, este Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal. |
Sobre el ámbito de aplicación del artículo 59 del Tratado
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Mediante dichas cuestiones, el órgano jurisdiccional nacional pretende dilucidar si requisitos como los que prevé la Mediawet para la transmisión, por parte de gestores de la red de telesdistribución, de programas de radio o de televisión emitidos desde el territorio de otros Estados miembros, están previstos en el artículo 59 del Tratado y, en caso afirmativo, si se encuentran justificados. |
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A este respecto, según jurisprudencia reiterada (véanse las recientes sentencias de 26 de febrero de 1991, Comisión/Francia, C-154/89, Rec. p. I-659, apartado 12; Comisión/Italia, C-180/89, Rec. p. I-709, apartado 15, y Comisión/Grecia, C-198/89, Rec. p. I-727, apartado 16), el artículo 59 del Tratado implica, en primer lugar, la eliminación de cualquier discriminación en perjuicio del prestador de servicios por razón de su nacionalidad o por el hecho de que esté establecido en un Estado miembro distinto de aquél en el que debe efectuarse la prestación. |
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Como este Tribunal de Justicia señaló en su sentencia de 26 de abril de 1988, Bond van Adverteerders (352/85, Rec. p. 2085), apartados 32 y 33, las normativas nacionales que no son indistintamente aplicables a las prestaciones de servicios, cualquiera que sea su origen, sólo son compatibles con el Derecho comunitario si pueden acogerse a una disposición expresa que establezca una excepción, como es el artículo 56 del Tratado. De esta sentencia (apartado 34) resulta, además, que los objetivos de política económica no pueden constituir razones de orden público en el sentido de dicho artículo. |
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A falta de armonización de las normas aplicables a los servicios o, incluso, de un régimen de equivalencia, los obstáculos a la libertad garantizada por el Tratado en esta materia pueden resultar, en segundo lugar, de la aplicación de normativas nacionales, que afectan a cualquier persona establecida en el territorio nacional, a prestadores de servicios establecidos en el territorio de otro Estado miembro, que ya deben cumplir las prescripciones de la legislación de este Estado. |
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Según jurisprudencia reiterada (véanse las recientes sentencias de 26 de febrero de 1991, Comisión/Francia, antes citada, apartado 15; Comisión/Italia, antes citada, apartado 18, y Comisión/Grecia, antes citada, apartado 18), tales obstáculos entran en el ámbito de aplicación del artículo 59 cuando la aplicación de la normativa nacional a los prestadores de servicios extranjeros no esté justificada por razones imperativas de interés general o cuando las exigencias a las que responde dicha legislación ya se cumplen por las normas impuestas a estos prestadores de servicios en el Estado miembro de establecimiento. |
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A este respecto, entre las razones imperativas de interés general ya reconocidas por el Tribunal de Justicia figuran las normas profesionales destinadas a proteger a los destinatarios del servicio (sentencia de 18 de enero de 1979, Van Wesemael, asuntos acumulados 110/78 y 111/78, Rec. p. 35, apartado 28), la protección de la propiedad intelectual (sentencia de 18 de marzo de 1980, Coditei, 62/79, Rec. p. 881), la de los trabajadores (sentencia de 17 de diciembre de 1981, Webb, 279/80, Rec. p. 3305, apartado 19; sentencia de 3 de febrero de 1982, Seco/Evi, asuntos acumulados 62/81 y 63/81, Rec. p. 223, apartado 14; sentencia de 27 de marzo de 1990, Rush Portuguesa, C-113/89, Rec. p. I-1417, apartado 18), la de los consumidores (sentencias de 4 de diciembre de 1986, Comisión/Francia, 220/83, Rec. p. 3663, apartado 20; Comisión/Dinamarca, 252/83, Rec. p. 3713, apartado 20; Comisión/Alemania, 205/84, Rec. p. 3755, apartado 30; Comisión/Irlanda, 206/84, Rec. p. 3817, apartado 20; sentencias de 26 de febrero de 1991, Comisión/Italia, antes citada, apartado 20, y Comisión/Grecia, antes citada, apartado 21), la conservación del patrimonio histórico y artístico nacional (sentencia de 26 de febrero de 1991, Comisión/Italia, antes citada, apartado 20), la valoración de las riquezas arqueológicas, históricas y artísticas y la mejor difusión posible de los conocimientos relativos al patrimonio artístico y cultural de un país (sentencias de 26 de febrero de 1991, Comisión/Francia, antes citada, apartado 17, y Comisión/Grecia, antes citada, apartado 21). |
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Por último, conforme a una jurisprudencia reiterada, la aplicación de las normativas nacionales a los prestadores de servicios establecidos en otros Estados miembros debe ser apropiada para garantizar la realización del objetivo que se proponen y no ir más allá de lo necesario para su consecución; en otras palabras, es preciso que no pueda conseguirse el mismo resultado mediante normas menos rigurosas (véanse las recientes sentencias de 26 de febrero de 1991, Comisión/Francia, antes citada, apartados 14 y 15; Comisión/Italia, antes citada, apartados 17 y 18, y Comisión/Grecia, antes citada, apartados 18 y 19). |
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A la luz de los principios que se acaban de recordar debe examinarse si una norma como la letra b) del apartado 1 del artículo 66 de la Mediawet, la cual, según el órgano jurisdiccional nacional, no es discriminatoria, contiene restricciones a la libre prestación de servicios y, en caso afirmativo, si éstas pueden estar justificadas. |
Sobre la existencia de restricciones a la libre prestación de servicios
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Debe señalarse, en primer lugar, que requisitos como los impuestos por la segunda frase de la letra b) del apartado 1. del artículo 66 de la Mediawet constituyen una doble restricción a la libre prestación de servicios. Por una parte, impiden que los gestores de la red de teledistribución establecidos en un Estado miembro. transmitan programas de radio o de televisión ofrecidos por emisoras establecidas en otros Estados miembros, que no cumplan estos requisitos. Por otra párte, limitan las posibilidades que tienen estas emisoras de incluir en su programación, en beneficio de las agencias de publicidad establecidas en particular en el Estado de recepción, mensajes dirigidos especialmente al público de este Estado. |
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Por consiguiente, procede responder a la primera cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional que los requisitos, como los que establece la segunda frase de la letra b) del apartado 1 del artículo 66 de la Mediawet, constituyen restricciones a la libre prestación de servicios previstas en el artículo 59 del Tratado. |
Sobre la posibilidad de justificar dichas restricciones
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Como la Comisión ha indicado, acertadamente, tales requisitos pertenecen a dos tipos diferentes. En primer lugar, hay unos requisitos que afectan a la estructura de las emisoras: éstas deben encomendar la publicidad a una persona jurídica independiente de los proveedores de programas; deben destinar la totalidad de sus ingresos procedentes de la publicidad a la producción de programas; no pueden proporcionar beneficios a terceros. A continuación, existen unos requisitos que se refieren a la propia publicidad: ésta debe estar claramente identificada como tal y separada de las otras partes del programa, no puede exceder del 5 % del tiempo de emisión y no debe difundirse los domingos. |
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A fin de responder a las cuestiones segunda y tercera planteadas por el órgano jurisdiccional nacional, con las que, en esencia, se pretende dilucidar si semejantes restricciones pueden estar justificadas, procede examinar estos requisitos por separado. |
A. Respecto a los requisitos relativos a L estructura de los organismos de radiodifusión establecidos en otros Estados miembros
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Con referencia a los requisitos relativos a la estructura de los organismos de radiodifusión establecidos en otros Estados miembros, el Gobierno neerlandés explica que tales requisitos son idénticos a los que deben cumplir los organismos neerlandeses de radiodifusión. Así, la exigencia según la cual los mensajes publicitarios deben estar producidos por una persona jurídica distinta del productor del programa corresponde a la prohibición impuesta por la Mediawet a los organismos nacionales de emitir publicidad comercial, debido a que la difusión de ésta queda reservada a la Fundación para la Publicidad Televisada (la «Stichting Etherreclame»; en lo sucesivo, «STER»). El objetivo de la obligación impuesta a las emisoras de los demás Estados miembros de no proporcionar beneficios a terceros consiste en garantizar el carácter no comercial de la radiodifusión, carácter que la Mediawet pretende mantener para los organismos nacionales de radiodifusión. Por último, la exigencia relativa al destino de los ingresos de la publicidad, que deben reservarse a la producción de programas, tiene por finalidad ofrecer a las emisoras de los demás Estados miembros medios, al menos, equivalentes a los que existen en el sistema nacional, en que la mayor parte de los ingresos de la publicidad de la STER cubre los gastos de funcionamiento de la radio y de la televisión. |
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El Gobierno neerlandés alega que dichas restricciones están justificadas por imperativos de la política cultural que ha implantado en el sector audiovisual. Explica que ésta tiene por finalidad salvaguardar la libertad de expresión de las diferentes corrientes, especialmente sociales, culturales, religiosas o filosóficas existentes en los Países Bajos, de modo que dicha libertad debe poderse manifestar en la prensa, en la radio o en la televisión. Ahora bien, este objetivo podría verse amenazado por la excesiva influencia de las agencias de publicidad sobre la elaboración de los programas. |
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Es cierto que, entendida en este sentido, una política cultural puede constituir una razón imperativa de interés general que justifique una restricción a la libre prestación de servicios. Efectivamente, el mantenimiento del pluralismo que esta política neerlandesa pretende garantizar está relacionado con la libertad de expresión, protegida por el artículo 10 del Convenio de Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, que figura entre los derechos fundamentales garantizados por el ordenamiento jurídico comunitario (sentencia de 14 de mayo de 1974, Nold, 4/73, Rec. p. 491, apartado 13). |
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Ahora bien, es preciso señalar que no existe una relación necesaria entre tal política cultural y los requisitos relativos a la estructura de los organismos de radiodifusión extranjeros. Ciertamente, para asegurar el pluralismo en el sector audiovisual, no es, en absoluto, indispensable que la legislación nacional obligue a los organismos de radiodifusión establecidos en otros Estados miembros a adaptarse al modelo neerlandés, si pretenden difundir programas que contengan mensajes publicitarios dirigidos al público neerlandés. Para garantizar el pluralismo que desea mantener, el Gobierno neerlandés puede muy bien limitarse a elaborar el estatuto de sus propios organismos de manera apropiada. |
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Los requisitos relativos a la estructura de los organismos de radiodifusión extranjeros no pueden, pues, considerarse como objetivamente necesarios para garantizar el interés general que constituye el mantenimiento de un sistema nacional de radio y de televisión que asegure el pluralismo. |
B. Respecto a los requisitos relativos a los mensajes publicitarios
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En opinión del Gobierno neerlandés, y en contra del parecer de la Comisión, ni la prohibición de transmitir mensajes publicitarios determinados días, ni la limitación de la duración, ni la obligación de que sean identificables como tales y de distinguirse del resto de los programas tienen carácter discriminatorio. Los servicios prestados por la STER están sujetos a las mismas restricciones. A este respecto, el Gobierno neerlandés se ha referido al artículo 39 de la Mediawet. De esta norma resulta que el Commissariaat voor de Media atribuye a la STER un tiempo de emisión disponible en la red nacional y que esta atribución debe hacerse de tal manera que los programas de los organismos nacionales de radiodifusión no sufran interrupciones. Por último, según el mismo artículo, no se atribuirá tiempo de emisión los domingos. |
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A este respecto, debe señalarse, en primer lugar, que pueden estar justificadas por razones imperativas de interés general aquellas restricciones a la emisión de mensajes publicitarios tales como la prohibición de publicidad de determinados productos o determinados días, la limitación de la duración o de la frecuencia de los mensajes, o restricciones que tengan por finalidad permitir que los oyentes o los telespectadores no confundan la publicidad comercial con otras partes del programa. Tales restricciones pueden, en efecto, ser impuestas para proteger a los consumidores contra los excesos de la publicidad comercial o, por razones de política cultural, para mantener una cierta calidad de los programas. |
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Debe señalarse, a continuación, que las restricciones de que se trata sólo afectan al mercado de los mensajes publicitarios destinados especialmente al público neerlandés. Este mercado era asimismo el único al que se refería la prohibición de publicidad contenida en la Kabelregeling, que dio lugar a las cuestiones prejudiciales en el marco del asunto Bond van Adverteerders (véase la sentencia de 26 de abril de 1988, antes citada). Aun cuando los mensajes publicitarios se refieran a productos que puedan ser consumidos en los Países Bajos, las restricciones sólo se aplican cuando los mensajes acompañan a programas en neerlandés o con subtítulos en neerlandés. Estas restricciones pueden suprimirse respecto a los programas en neerlandés emitidos en Bélgica y destinados al público belga neerlandófono. |
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A diferencia de la Kabelregeling, las disposiciones de la Mediawet indicadas por el órgano jurisdiccional nacional ya no reservan a la STER la totalidad de los ingresos procedentes de los mensajes publicitarios destinados especialmente al público neerlandés. No obstante, al regular la transmisión de estos mensajes, restringen la competencia a la que la STER puede enfrentarse en ese mercado, por parte de los organismos de radiodifusión extranjeros. De este modo, aun cuando sea en menor medida que la Kabelregeling, tienen como resultado proteger los ingresos de la STER y persiguen, pues, el mismo objetivo que la normativa anterior. Ahora bien, como ya ha declarado este Tribunal de Justicia en la sentencia de 26 de abril de 1988, Bond van Adverteerders, antes citada, apartado 34, este objetivo no puede justificar restricciones a la libre prestación de servicios. |
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Por lo tanto, procede responder a las cuestiones segunda y tercera planteadas por el órgano jurisdiccional nacional que restricciones como las que son objeto de examen no se hallan justificadas por razones imperativas de interés general. |
Costas
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Los gastos efectuados por el Gobierno de los Países Bajos y por la Comisión, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. |
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En virtud de todo lo expuesto, EL TRIBUNAL DE JUSTICIA, pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por la Sección Jurisdiccional del Raad van State de los Países Bajos mediante resolución de 30 de agosto de 1989, declara: |
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Mancini O'Higgins Moitinho de Almeida Rodríguez Iglesias Diez de Velasco Slynn Kakouris Joliét Schockweiler Grévisse Zuleeg Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 25 de julio de 1991. El Secretario J.-G. Giraud El Presidente en funciones G.F. Mancini Presidente de Sala |
( *1 ) Lengua dc procedimienlo: neerlandés.