1. 

Mediante resolución de 14 de junio de 1989, la High Court of Justice planteó a este Tribunal de Justicia dos cuestiones prejudiciales sobre la interpretación de las disposiciones de Derecho comunitario en materia de libre circulación de los trabajadores y a propósito de la situación en la que un nacional de un Estado miembro pretende ejercer una actividad por cuenta ajena en el territorio de otro Estado miembro. El Juez a quo solicita mayores precisiones sobre los requisitos jurídicos para la residencia de la persona de que se trata en el Estado en donde busca un empleo.

2. 

En el litigio principal, en efecto, el Sr. Antonissen, nacional belga, interpuso ante la High Court un recurso contra la decisión mediante la que el Immigration Appeal Tribunal desestimaba su recurso contra la orden de expulsión dictada por el Secretary of State el 27 de noviembre de 1987. El interesado, que había entrado en el Reino Unido en octubre de 1984, aún no había ejercido allí empleo alguno cuando, en septiembre de 1986, fue detenido por posesión y venta de cocaína. Condenado el 30 de marzo de 1987 por la Crown Court de Liverpool a una pena de prisión, estaba todavía cumpliendo su pena cuando se dictó la orden de expulsión. El 21 de diciembre de 1987 se concedió al Sr. Antonissen la libertad condicional. Abandonó el territorio del Reino Unido el 14 de junio de 1989.

3. 

La solución del litigio principal está relacionada con el Derecho comunitario en la medida en que las facultades de las autoridades nacionales en materia de expulsión están sujetas a limitaciones particulares con respecto a los nacionales de otros Estados miembros que disfrutan del derecho de residencia en virtud de la libre circulación de los trabajadores. Recuérdese, en particular, que si bien el derecho a residir en un Estado miembro para desempeñar en él un empleo, derecho previsto en la letra c) del apartado 3 del artículo 48 del Tratado CEE, puede estar sujeto a limitaciones «justificadas por razones de orden público, seguridad y salud públicas», ( 1 ) del artículo 3 de la Directiva 64/221/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1964, ( 2 ) se desprende que las medidas de orden público o de seguridad pública, que pueden consistir en medidas de expulsión, «deberán estar fundadas, exclusivamente, en el comportamiento personal del individuo al que se le apliquen», y que «la mera existencia de condenas penales no constituye por sí sola motivo para la adopción de dichas medidas». Así pues, prescindiendo de ciertos aspectos de la situación del Sr. Antonissen que el Secretary of State tuvo en cuenta para ordenar su expulsión, es importante determinar en qué medida un nacional de un Estado miembro que busca empleo en el territorio de otro Estado miembro puede invocar las disposiciones de carácter tuitivo que forman parte del régimen de la libre circulación de los trabajadores.

4. 

Mediante la primera cuestión, el Juez a quo plantea fundamentalmente si las disposiciones de Derecho comunitario que regulan la libre circulación de los trabajadores son óbice para que la legislación de un Estado miembro disponga que un nacional de otro Estado miembro que entre en el territorio del primero para buscar allí un empleo pueda ser obligado (sin perjuicio de la posibilidad de recurso) a abandonar dicho territorio si, al cabo de seis meses, no ha encontrado ningún empleo. En efecto, la expulsión de que se trata fue ordenada con base en una legislación de este tipo. La segunda cuestión tiene por objeto que se determine qué importancia debe atribuir el Juez nacional a la declaración del Consejo que figura en el acta de la reunión en la que se adoptó la Directiva 68/360/CEE. ( 3 ) Como veremos más adelante, la respuesta que ha de darse a este segundo punto tiene su sitio natural en la discusión a que da lugar la primera cuestión.

5. 

La mera exegesis de los términos del artículo 48 del Tratado CEE habría podido incitar a dudar de que el nacional de un Estado miembro que busca empleo en el territorio de otro Estado miembro disfrute, en virtud de la libre circulación de los trabajadores, del derecho a residir en dicho Estado. El derecho a desplazarse libremente en el territorio de los Estados miembros, al que se refiere la letra b) del apartado 3 de dicho artículo, se concede, según la letra a), a efectos de responder «a ofertas efectivas de trabajo», lo que no coincide con la búsqueda de trabajo. Sin embargo, el legislador comunitario, que tiene el cometido de hacer progresivamente efectiva la libre circulación de los trabajadores, ( 4 ) no parece haberse conformado con semejante exegesis, que en puridad de términos habría consagrado una concepción harto estrecha y muy poco realista de las condiciones en las que una persona accede a un empleo.

6. 

El párrafo primero del artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, ( 5 ) dispone que «todo nacional de un Estado miembro, sea cual fuere su lugar de residencia, tendrá derecho a acceder a una actividad por cuenta ajena y a ejercerla en el territorio de otro Estado miembro, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas que regulan el empleo de los trabajadores nacionales de dicho Estado». En el artículo 5 de ese mismo texto legal, artículo que figura, al igual que el artículo 1, en el Título I bajo la denominación «Del acceso al empleo», se dispone que «el nacional de un Estado miembro que busque un empleo en el territorio de otro Estado miembro recibirá allí la misma asistencia que la que las oficinas de empleo de ese Estado conceden a sus propios nacionales que busquen empleo». Puede ya señalarse, en este momento, que los nacionales de un Estado miembro que buscan empleo en otro Estado miembro están incluidos en el conjunto de las personas con «derecho a acceder a una actividad por cuenta ajena» en el territorio de otro Estado miembro, a que se refiere el artículo 1 del Reglamento n° 1612/68. Con arreglo a su segundo considerando, dicho Reglamento tiene por objeto adoptar «las disposiciones que permitan alcanzar los objetivos fijados por los artículos 48 y 49 del Tratado en el ámbito de la libre circulación». Así pues, la búsqueda, por parte de un nacional de un Estado miembro, de un empleo en el territorio de otro Estado miembro se inscribe en el ámbito de la libre circulación de los trabajadores. Presupuesto lo anterior, ¿tiene dicho nacional derecho a residir en el territorio del Estado en que busca empleo?

7. 

Los claros términos del Reglamento n° 1612/68, recordados hace poco, mueven a considerar que un nacional de un Estado miembro que busca empleo en el territorio de otro Estado miembro puede invocar la letra b) del apartado 3 del artículo 48, es decir, «desplazarse libremente» en dicho territorio. ¿Pero puede equipararse el derecho a desplazarse con el derecho a residir? En el ámbito del propio Tratado, el derecho a desplazarse en el territorio de que se trate está consagrado en la letra b) del apartado 3 del artículo 48, mientras que el derecho a residir figura en la letra c) de ese mismo artículo y contempla el supuesto de que se ejerza un empleo. El Reglamento n° 1612/68 no permite, apriori, que los nacionales comunitarios en busca de empleo se incluyan entre los beneficiarios de ese derecho a residir. Como acabo de indicar, las disposiciones del Reglamento que se refieren a la busca de empleo están incluidas en el Título I, Título consagrado expresamente al acceso al empleo, mientras que el ejercicio del empleo se regula en el Título II. No olvidemos, sin embargo, que la cuestión del desplazamiento y de la residencia de los beneficiarios de la libre circulación de los trabajadores fue objeto de una regulación específica, mediante la ya citada Directiva 68/360. ( 6 ) Y este acto de Derecho derivado, ¿contiene precisiones sobre el extremo que nos ocupa?

8. 

Con arreglo a su segundo considerando, el objeto de la Directiva 68/360 es «adoptar, en cuanto a la supresión de las restricciones aún existentes en materia de desplazamiento y estancia dentro de la Comunidad, medidas acordes con los derechos y facultades reconocidos por (el Reglamento n° 1612/68) a los nacionales de los Estados miembros que se desplazan para ejercer una actividad asalariada [...]». El artículo 1 dispone que «los Estados miembros suprimirán, con arreglo a lo dispuesto en la presente Directiva, las restricciones al desplazamiento y a la estancia de los nacionales de dichos Estado [...], a los que se aplica el Reglamento (CEE) n° 1612/68». Como ya he indicado, teniendo en cuenta que los nacionales comunitarios que buscan empleo están incluidos en el ámbito de aplicación del Título I del Reglamento n° 1612/68, a priori es posible que resulten afectados por «lo dispuesto en la presente Directiva». ¿Llega a concretarse esta posibilidad?

9. 

Con arreglo al artículo 3 de la Directiva, «los Estados miembros admitirán en su territorio a las personas a que se refiere el artículo 1, mediante la simple presentación de una tarjeta de identidad o de un pasaporte válido». Es indiscutible que los nacionales comunitarios que buscan un empleo para ejercer en el territorio de otro Estado miembro tienen derecho a acceder a dicho territorio si cumplen los requisitos del artículo 3. Se ha concretado un aspecto de su derecho a desplazarse. ¿Pero qué sucede con el derecho de residir propiamente dicho?

10. 

El artículo 4 de la Directiva dispone que «los Estados miembros reconocerán el derecho de estancia en su territorio a las personas a que se refiere el artículo 1 que puedan presentar los documentos enumerados en el apartado 3», disponiéndose que ese derecho de estancia (o de residencia) se «acreditará» mediante la expedición de una «tarjeta de estancia». El apartado 3 del artículo 4 enumera los documentos que han de presentarse para expedir la tarjeta de estancia, distinguiendo según que la persona sea «trabajador» o «miembro de la familia» de un trabajador. El «trabajador» habrá de presentar «el documento al amparo del cual ha entrado en (el) territorio», así como «una declaración de contratación suscrita por el empresario o un certificado de trabajo». Por definición, la persona que busca un empleo no está en condiciones de presentar una declaración de contratación o un certificado de trabajo; por lo tanto, parece que no podrá beneficiarse de lo dispuesto en el artículo 4, es decir, del reconocimiento de un derecho de residencia cuya validez no podrá ser automáticamente renovable, según dispone el artículo 6 de la Directiva. ¿Quiere esto decir que la Directiva no consagra ningún derecho de residencia para el nacional comunitario que busca empleo?

11. 

En el apartado 3 del artículo 6, la Directiva prevé un derecho de residencia más limitado para cuando el trabajador ocupe un empleo durante un período superior a tres meses e inferior a un año, eh cuyo caso el Estado miembro de acogida expedirá un «documento temporal de estancia cuyo plazo de validez podrá quedar limitado a la duración prevista del empleo». Por otra parte, el artículo 8 dispone que «los Estados miembros reconocerán el derecho de estancia en su territorio, sin expedir tarjeta de estancia», a determinadas categorías de personas que ejerzan un empleo de corta duración, o residan parcialmente en el territorio de un Estado miembro distinto del de empleo, o ejerzan un trabajo de temporada. En cambio, ninguna disposición de la Directiva contempla, en lo relativo al derecho de residencia, el caso del nacional comunitario que busca empleo.

12. 

De este modo, a la vista del examen de los textos legales, se llega a la conclusión de que el nacional comunitario que busca un empleo para ejercer en el territorio de otro Estado miembro disfruta, habida cuenta de lo dispuesto expresamente por el Reglamento n° 1612/68, del derecho a desplazarse en dicho territorio, previsto por el artículo 48 del Tratado, y que la Directiva 68/360 ha consagrado formalmente su derecho de acceso al referido territorio. En cambio, ninguna disposición de esa Directiva, ni ninguna otra norma de Derecho comunitario, ha previsto formalmente un derecho de residencia en beneficio del referido nacional. ¿Habrá de llegarse a la conclusión de que ese derecho no existe?

13. 

No es ésa la conclusión a la que ha llegado este Tribunal de Justicia. Sin pronunciarse de un modo directo y preciso sobre el derecho de residencia de los nacionales comunitarios en el Estado miembro en el que buscan trabajo, el Tribunal de Justicia ha evocado, con carácter incidental pero sin equívoco alguno, la existencia del referido derecho. De este modo, en la sentencia de 8 de abril de 1976, Royer, ( 7 ) el Tribunal de Justicia declaró:

«el derecho de los nacionales de un Estado miembro a entrar en el territorio de otro Estado miembro y a residir en el mismo con las finalidades queridas por el Tratado —principalmente para buscar o ejercer en dicho Estado una actividad profesional, por cuenta ajena o por cuenta propia [...]— constituye un derecho atribuido directamente por el Tratado o, en su caso, por las disposiciones adoptadas para la aplicación del mismo» ( 8 )(traducción provisional).

Más recientemente, en la sentencia Levin de 23 de marzo de 1982, ( 9 ) declaró:

«[...] los derechos derivados de la libre circulación de los trabajadores, y, más específicamente, el derecho de entrar y de residir en el territorio de un Estado miembro, se vinculan [...] respectivamente a la condición de trabajador o de persona que ejerce una actividad por cuenta ajena o que pretende tener acceso a L misma» ( 10 )(traducción provisional).

14. 

A la vista de estas sentencias, creo que es inexacto mantener, como hace el Gobierno alemán, que no existe ningún derecho de residencia en beneficio de un nacional comunitario que busca empleo en otro Estado miembro. A mí me parece que el Tribunal de Justicia ha admitido el principio de dicho derecho, aunque sin precisar su fundamento formal. Habida cuenta del silencio aparente de la Directiva 68/360, resulta más tentador buscar el referido fundamento en los artículos 1 y 5 del Reglamento n° 1612/68, en relación con el apartado 3 del artículo 48 del Tratado. Aunque quedaría por determinar si el derecho a residir en cuestión, al que el Tribunal de Justicia se ha referido, está incluido en el derecho a desplazarse, o constituye una especie de accesorio necesario de este último derecho. Pero también se impone otra consideración, la de que el derecho de residencia del nacional comunitario que busca empleo en otro Estado miembro, consagrado en su principio, no ha sido expresamente objeto de una regulación detallada en Derecho comunitario, especialmente en el Derecho derivado. En particular, ni el Tratado ni la Directiva 68/360 han precisado formalmente si el controvertido derecho a residir fue objeto de una limitación en el tiempo. Ahora bien, sobre este extremo versan precisamente las cuestiones planteadas por el Juez a quo. Así pues, incumbe a este Tribunal de Justicia profundizar en su análisis jurídico, sin limitarse exclusivamente a la letra de los textos legales evocados hasta este momento y superando la concisión de los términos de las sentencias precedentes.

15. 

Es ahora cuando procede determinar el papel que podría desempeñar, en la interpretación que se solicita a este Tribunal de Justicia, la declaración que figura en el acta del Consejo levantada en la reunión en la que fueron adoptados el Reglamento n° 1612/68 y la Directiva 68/360.

16. 

La referida declaración, reproducida en los «antecedentes de hecho» de la ya citada sentencia Levin, ( 11 ) está redactada de la siguiente manera:

«Los nacionales de un Estado miembro contemplados en el artículo 1 (de la Directiva 68/360) que vayan a otro Estado miembro para buscar en él un empleo dispondrán para este fin de un plazo mínimo de tres meses; en el supuesto de que a la expiración de dicho plazo no hayan encontrado empleo, podrá ponerse fin a su estancia en el territorio de este segundo Estado. No obstante, si en el transcurso del citado período la asistencia pública (beneficencia) del segundo Estado hubiese de hacerse cargo de las mencionadas personas, podrá requerirse a las mismas para que abandonen el territorio de este segundo Estado.»

17. 

La declaración emana del Consejo, y no de uno o varios Estados miembros. Fue adoptada por unanimidad de los miembros del Consejo. El 17 de abril de 1989 el Consejo autorizó la presentación de dicha declaración en el proceso ante la High Court, si bien ya la había utilizado ante este Tribunal de Justicia en el marco de los asuntos Levin ( 12 ) y Lebon. ( 13 )

18. 

En el momento en que se adoptó esta declaración, los trabajos del Consejo se regían por un «Reglamento interno provisional». Según el párrafo primero del artículo 18, se partía del principio de que «las deliberaciones del Consejo están sujetas al secreto profesional», mientras que el párrafo segundo de ese artículo precisaba que el Consejo estaba facultado para «autorizar la presentación en juicio de copia o extracto de sus actas». ( 14 ) Estas disposiciones fueron reproducidas de un modo idéntico en el artículo 18 del Reglamento interno adoptado por el Consejo el 24 de julio de 1979. ( 15 ) En cambio, suponen una novedad las disposiciones del apartado 1 del artículo 7 de este último texto legal, que prevén que de cada sesión del Consejo se levante un acta que, como regla general, ha de incluir, con respecto a cada punto del orden del día, tanto las decisiones adoptadas como las «declaraciones hechas por el Consejo y aquellas otras que un miembro del Consejo o la Comisión hayan pedido que consten en autos», ya que el citado Reglamento interno provisional no hacía mención alguna de las declaraciones del Consejo. Puede comprobarse, pues, que el Reglamento interno aplicable en el momento en que se adoptaron el Reglamento y la Directiva de 15 de octubre de 1968 no atribuía ningún valor especial a las declaraciones del Consejo y se refería únicamente al alcance del carácter secreto que se atribuía a las actas en las que dichas declaraciones se incluían. Por lo tanto, resulta difícil extraer de ello información esencial en cuanto a los efectos jurídicos de la declaración que se discute.

19. 

Al parecer, la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia permite que se deduzcan indicaciones más precisas en cuanto al alcance de las declaraciones contenidas en el acta del Consejo.

20. 

En la sentencia de 18 de febrero de 1970, Comisión/Italia, ( 16 ) y a propósito de una declaración de Italia con motivo de la denominada decisión de «aceleración» del Consejo de 26 de julio de 1966, este Tribunal de Justicia declaró que:

«el alcance y el efecto de (la Decisión mencionada) deben valorarse en función del contenido de ésta, y, por lo tanto, no pueden restringirse mediante reservas o declaraciones que pudieran haberse hecho durante la elaboración de la medida que se discute» ( 17 )(traducción provisional).

21. 

La sentencia de 7 de febrero 1979, Vincent Auer, ( 18 ) brindó a este Tribunal de Justicia la ocasión de precisar su posición, en relación, esta vez, no con una declaración unilateral de uno de los Estados miembros representados en el Consejo, sino del Consejo en su integridad. Tras señalar que tanto del sistema de los programas generales adoptados en aplicación de los artículos 54 y 63 del Tratado como de las Directivas adoptadas en ejecución de dichos programas se desprende que el ámbito de aplicación personal de dichas medidas de liberalizáción en materia de establecimiento y de servicios se determina en cada caso sin distinción alguna en función de la nacionalidad de los interesados, el Tribunal de Justicia añadió que, en lo relativo al ejercicio de la profesión de veterinario, esa concepción se había visto

«plenamente confirmada por una declaración relativa a la determinación de los beneficiarios de las Directivas, reproducida en el acta de la sesión del Consejo en la que se adoptaron las Directivas relativas al reconocimiento mutuo de diplomas y a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas que regulan las actividades de los verterinarios» ( 19 )(traducción provisional).

22. 

En la sentencia de 15 de abril de 1986, Comisión/Bélgica, ( 20 ) este Tribunal de Justicia hubo de responder a una argumentación del Estado miembro demandado, el cual, basándose en la circunstancia de que una declaración incluida en el acta del Consejo levantada con ocasión de la adopción de su Directiva 77/187/CEE, de 14 de febrero de 1977, ( 21 ) establecía que los Estados miembros notificarían a la Comisión las categorías de trabajadores excluidas del beneficio de lo dispuesto en el párrafo primero del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva, estimaba que al haber notificado a la Comisión la exclusión de determinadas categorías sin que ésta reaccionase él había actuado en condiciones que impedían que ulteriormente se le reprochase el haber excluido en realidad a categorías de trabajadores que no reunían los requisitos a los que el ya citado párrafo segundo de la Directiva supeditaba la referida medida. A este respecto, el Tribunal de Justicia declaró que, según jurisprudencia reiterada:

«el alcance objetivo de las normas del Derecho comunitario sólo puede derivarse de esas mismas normas, habida cuenta de su contexto»,

y que su alcance «no puede, pues, verse afectado» por una declaración como la que invoca Bélgica. ( 22 )

23. 

A la vista de estas sentencias que acabo de recordar, me resulta difícil adherirme al punto de vista según el cual una declaración del Consejo incluida en el acta de una de sus sesiones no desempeña en principio ningún papel en la interpretación de las disposiciones del Derecho comunitario. Por lo demás, la referencia expresa que la reciente sentencia de 23 de febrero de 1988, Reino Unido/Consejo, ( 23 ) hace a los «actos preparatorios» ( 24 ) y a los «trabajos preparatorios» ( 25 ) pone de relieve lo procedente que resulta, para la interpretación de un acto de Derecho derivado, tomar en consideración los trabajos preparatorios o simultáneos a su adopción. Una vez sentado lo anterior, es necesario precisar las condiciones y límites de la referencia a las declaraciones del Consejo que figuran en el acta de una de sus reuniones.

24. 

Me parece que un primer límite debe consistir en el objetivo de respetar el concepto de trabajos preparatorios. En efecto, creo que una declaración incluida en el acta del Consejo únicamente podrá constituir un punto de referencia para la interpretación cuando haya sido formulada con ocasión de la adopción de un acto de Derecho derivado que el Consejo tenga competencia para adoptar, y tan sólo con respecto a dicho acto. En efecto, en el ámbito de los Tratados al Consejo no se le ha atribuido competencia para llevar a cabo interpretaciones de esos mismos Tratados. Es verdad que, debido a los imperativos de su propia actividad normativa, a veces se ve obligado a interpretar los Tratados, a fin de determinar el contexto de su acción. Pero no puede transformar el medio en fin, formulando interpretaciones que posteriormente se consideren vinculantes para el Tribunal de Justicia o el Juez nacional. Por lo demás, considero que una declaración a posterioń del Consejo, relativa a un acto de Derecho derivado que se adoptó en el pasado, no puede invocar un valor que tan sólo corresponde a los trabajos preparatoriui para la adopción del referido acto y que presupone su anterioridad a esta adopción o su simultaneidad con ella.

25. 

Un segundo límite, que la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia ha señalado con claridad, consiste en que una declaración incluida en un acta del Consejo no podrá invocarse cuando su contenido resulte contrario a los claros términos del acto de Derecho derivado al que se refiera, o incompatible con ellos. No creo que este aspecto merezca mayor detenimiento.

26. 

Un tercer límite resulta de la necesaria observancia, en el Derecho institucional comunitario, de los requisitos formales que exigen los Tratados para la elaboración y la adopción de los actos de Derecho derivado. Este límite se traduce en la imposibilidad de que el Consejo complete las disposiciones de un acto de Derecho derivado mediante una declaración incluida en un acta. En efecto, semejante declaración no puede constituir un procedimiento legislativo paralelo. Ahora bien, a ese resultado se llegaría si se admitiese que el contenido de semejante declaración pudiese añadirse a las disposiciones de un Reglamento o de una Directiva, o colmar una laguna, o si se admitiese que en un acta del Consejo pudiese contenerse la regulación que el Consejo se abstuvo de incorporar al propio acto normativo. Lo que haya de ser objeto de regulación deberá estar contenido en el acto adoptado y deberá haber sido elaborado con arreglo a las normas de procedimiento requeridas para adoptar dicho acto en la materia de que se trate. Lo contrario equivaldría a permitir que el Consejo legislase en una materia determinada, en parte con arreglo a los requisitos formales exigidos para adoptar válidamente un Reglamento o una Directiva, sujetos indiscutiblemente a un control de legalidad, y en parte dispensándose de lo anterior y contentándose con incluir una declaración en el acta. Lo cual me parece aún más improcedente en la medida en que el acta en principio es secreta y que tan sólo el Consejo puede autorizar que se presente ante un Juez nacional.

27. 

Así pues, llegamos a la conclusión de que una declaración del Consejo incluida en un acta sólo puede constituir un punto de referencia para interpretar las disposiciones contenidas en el acto de Derecho derivado cuya elaboración o adopción hayan suscitado dicha declaración, en la medida en que se trate de precisar el sentido de las referidas disposiciones, que por hipótesis es ambiguo o equívoco. En cambio, no puede servir para colmar una laguna de dichas disposiciones. Y, para tener en cuenta la ya ciuda sentencia Vincent Auer de este Tribunal de Justicia, es preciso añadir aún que la referida declaración no puede servir como único punto de referencia, sino que debe utilizarse conjuntamente con otros, en el sentido de que se pueda verificar si confirma una interpretación que se desprenda también del contenido de las disposiciones en cuestión y de su contexto.

28. 

Si se analiza desde esta perspectiva, no me parece que la declaración a que se refiere la segunda cuestión del Juez a quo pueda facilitar la más mínima referencia útil para determinar en qué medida el Derecho comunitario consagra, en beneficio del nacional comunitario que busca empleo en el territorio de otro Estado miembro, el derecho a residir en dicho Estado. En efecto, en lo relativo al principio de un derecho de residencia, o bien la declaración significa que, mediante la fijación de un plazo de tres meses, los Estados miembros pretendieron implícitamente reconocer dicho derecho, lo cual se limita a confirmar algo que no plantea ya ninguna duda desde las citadas sentencias Royer y Levin, o bien la declaración pone de manifiesto que los Estados miembros quisieron establecer una mera tolerancia, lo cual resulta incompatible con la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia. En cuanto a las modalidades de residencia tal como se conciben en la declaración, debe observarse que en modo alguno tienen por objeto precisar las disposiciones de la Directiva 68/360, puesto que esta Directiva no contiene disposición alguna sobre la discutida residencia. En realidad, la declaración contiene —o, más bien, intenta contener— un régimen jurídico exhaustivo de la residencia en cuestión, colmando de este modo una laguna de la normativa comunitaria, la cual, en los Tratados y en el Derecho derivado, no establece plazo alguno ni ninguna limitación basada en que la asistencia pública se vea obligada a hacerse cargo financieramente del interesado. No puede admitirse esta forma de «legislación paralela» consistente en una declaración que se hace constar en acta, aunque se encubra bajo la apariencia de una interpretación. Así pues, considero que procede responder a la segunda cuestión prejudicial en el sentido de que la discutida declaración no puede tomarse en consideración para determinar las condiciones en las que un nacional comunitario puede residir en un Estado miembro en el que busque empleo.

29. 

Como no es posible invocar la referida declaración, debe observarse que, incluso después de haber recurrido a las posibilidades de interpretación, no puede considerarse que ninguna disposición de Derecho comunitario regula las modalidades del Derecho de residencia que, en principio, reconoce la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia. ¿Habrá que llegar entonces a la conclusión de que esta situación supone que los Estados miembros tienen la posibilidad de regular, en su territorio y en lo que a cada uno le afecte, las modalidades de que se trata? Una respuesta negativa parece desprenderse, sin ningún equívoco, de la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia. En materia de libre circulación de los trabajadores, en efecto, ya en la sentencia de 19 de marzo de 1964, Unger, ( 26 ) este Tribunal de Justicia había declarado que los términos «trabajadores» y «actividad por cuenta ajena» no pueden definirse haciendo remisión a las legislaciones de los Estados miembros, sino que tienen alcance comunitario, recordando este punto de vista en la sentencia Levin al precisar lo siguiente:

«De lo contrario, las normas comunitarias relativas a la libre circulación de los trabajadores quedarían en entredicho, puesto que las legislaciones nacionales podrían fijar y modificar unilateralmente el contenido de los referidos términos, sin control alguno por parte de las Instituciones de la Comunidad, con lo cual los legisladores nacionales tendrían la posibilidad de excluir por voluntad propia de los beneficios del Tratado a determinadas categorías de personas». ( 27 )

Ahora bien, en el caso de autos, admitir que las legislaciones nacionales puedan determinar las modalidades de la residencia equivaldría, en definitiva, a encomendarles la tarea de definir el contenido mismo de la situación jurídica de nacional comunitario que busca empleo en el territorio de otro Estado miembro, contenido que, por supuesto, podría variar considerablemente de un país a otro. En la medida en que sería específica para cada Estado miembro la duración máxima del período en que se pudiese invocar la condición de nacional comunitario en busca de empleo, en el sentido del régimen de la libre circulación de los trabajadores, se llegaría a que personas en situaciones idénticas pudiesen ser objeto de diferente trato en lo relativo al disfrute de los derechos conferidos en virtud de la mencionada libre circulación, es decir, a que variase de un Estado miembro a otro el ámbito de aplicación ratione personae de las normas comunitarias en la materia, a lo que se opone la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia. La circunstancia de que, según se afirmó en la fase oral, cierto número de Estados miembros apliquen un mismo período mínimo de tres meses, ateniéndose de este modo al acuerdo político que representa la declaración adoptada por el Consejo, no modifica a estos efectos el análisis jurídico derivado de la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia. Por lo demás, me parece que la aplicación por el Reino Unido de un período mínimo de seis meses ilustra perfectamente los riesgos, a los que ya he hecho referencia, relativos a un derecho de residencia cuyo contenido no sea uniforme aunque se inserte en el ámbito de una de las libertades fundamentales del Tratado, la circulación de los trabajadores. Por lo tanto, la remisión a los Derechos nacionales es absolutamente inconcebible en la materia que nos ocupa.

30. 

¿Quiere esto decir que, ante la inexistencia de regulación comunitaria y ante la imposibilidad de remitirse a los Derechos nacionales para la determinación, pueda considerarse absolutamente ilimitado el derecho de residencia del nacional comunitario que busca empleo en el territorio de otro Estado miembro? No creo que eso pueda admitirse, pues semejante solución generaría incoherencias en el régimen jurídico global de la libre circulación de los trabajadores. Como acertadamente ha señalado el Gobierno del Reino Unido, las disposiciones comunitarias no pueden haber tenido como objetivo, ni pueden tener como resultado, el conferir a una persona que no haya ocupado nunca un empleo mayores derechos que a una persona que ejerza una actividad temporal o de temporada en el Estado de que se trate. Ahora bien, el apartado 3 del artículo 6 de la Directiva 68/360, antes citado, prevé que un trabajador que ocupe un empleo en otro Estado miembro durante un período superior a tres meses e inferior a un año podría ver su derecho de residencia limitado a la duración prevista del empleo. Del artículo 8 de ese mismo texto legal resultan también las limitaciones en lo relativo al derecho de residencia para determinadas categorías de trabajadores debido al carácter temporal o de temporada de sus empleos. A la vista de estas circunstancias, resulta difícil consagrar un derecho de residencia sin límite alguno en favor de las personas que no tengan ningún tipo de empleo.

31. 

Llegamos así a la conclusión de que resulta necesaria cierta limitación del derecho de residencia del nacional comunitario que busca empleo. Ahora bien, ¿cómo puede determinarse dicha limitación? ¿Es concebible que el propio Tribunal de Justicia determine el límite máximo de tiempo que, si es rebasado, impedirá a un nacional comunitario que aún no haya encontrado empleo en el territorio de otro Estado miembro continuar invocando el derecho a residir en el mismo? Dejando de lado inmediatamente la hipótesis de la fijación de un plazo ex nihilo, que es competencia del legislador, es legítimo preguntarse si no aportaría una solución el enfoque que este Tribunal de Justicia adoptó en la sentencia de 11 de diciembre de 1973, Lorenz. ( 28 ) Interrogado sobre los efectos del retraso de la Comisión en tomar posición sobre los proyectos de ayudas que se le notifican o en iniciar el procedimiento de verificación de su incompatibilidad con el mercado común, o de la omisión de esta intervención, en el marco del control preventivo de las ayudas otorgadas por los Estados, este Tribunal de Justicia se vio obligado a recordar que, con arreglo a los términos del artículo 93 del Tratado, la Comisión había de ser informada de los proyectos de ayudas «con la suficiente antelación para poder presentar sus observaciones»(traducción provisional) y que, si consideraba que un proyecto no era compatible con el mercado común, debía iniciar «sin demora»(traducción provisional) un procedimiento contradictorio, en la inteligencia de que el Estado miembro interesado no podría aplicar las medidas proyectadas antes de que dicho procedimiento hubiese concluido con una decisión final. El Tribunal de Justicia observó a continuación que, si bien los textos pretendían conceder a la Comisión un plazo suficiente para pronunciarse sobre el proyecto de ayuda, dicho plazo no había sido determinado por Reglamento alguno. El Tribunal de Justicia declaró entonces que los Estados miembros no podían, sin embargo, poner fin unilateralmente a la fase previa que necesitaba la Comisión para llevar a cabo su misión, pero que tampoco podía considerarse que la Comisión actuase con la debida diligencia si se abstenía de tomar posición dentro de un plazo razonable, todo ello para llegar a la conclusión de que resultaba procedente «inspirarse en los artículos 173 y 175 del Tratado, los cuales, aplicándose a situaciones comparables, establecen un plazo de dos meses» ( 29 )(traducción provisional), y que, transcurrido dicho plazo, el Estado miembro interesado podía llevar a cabo el proyecto después de habérselo comunicado previamente a la Comisión.

32. 

En el caso de autos, sin embargo, la aplicación de un razonamiento análogo se encontraría con una dificultad de envergadura, derivada de la inexistencia de una situación claramente comparable en la que fuese posible inspirarse, a semejanza del plazo de los artículos 173 y 175 para el plazo razonable impuesto a la Comisión en virtud del artículo 93. El derecho de residencia del nacional de un Estado miembro que busca empleo en otro Estado miembro no se presta fácilmente a comparaciones adecuadas en el Derecho comunitario. La referencia, sugerida por el Reino Unido, al plazo de tres meses previsto por el artículo 69 del Reglamento n° 1408/71 ( 30 ) constituye un buen ejemplo de lo anterior. En efecto, no puede realmente apreciarse similitud, o al menos analogía, entre la norma contenida en dicha disposición, que dispone que la persona que se desplace a otro Estado miembro con el fin de buscar allí un empleo conservará durante tres meses el derecho a las prestaciones en materia de desempleo que le correspondan con arreglo a la legislación de un Estado miembro, y el límite que debiera aplicarse al derecho de residencia de una persona que busca empleo en el territorio de otro Estado miembro. En el plano jurídico, no acierto a ver relación alguna necesaria entre el derecho a las prestaciones por desempleo en el Estado miembro de origen y el derecho a residir en el Estado de acogida. Obsérvese, por lo demás, que el derecho de residencia en cuestión puede ciertamente beneficiar a personas que no tengan derecho alguno a prestaciones por desempleo en su Estado de origen, en el caso, por ejemplo, de personas que estén buscando su primer empleo. Por otra parte, no parece que constituya una referencia más convincente el plazo de tres meses que contempla la letra a) del apartado 1 del artículo 8 de la Directiva 68/360, invocado asimismo por el Reino Unido. El hecho cierto de que los Estados miembros reconozcan un derecho de residencia sin expedir permiso de residencia a los trabajadores que ejerzan una actividad asalariada de una duración prevista no superior a los tres meses no creo que atribuya un fundamento lógico a una solución consistente en que la persona que busque después de más de tres meses y un día un empleo en el territorio de otro Estado miembro deje de tener derecho de residencia.

33. 

Añádase que me parece difícil admitir la referencia al plazo de tres meses que figura en la declaración incluida en el acta del Consejo. En efecto, con independencia de la incoherencia que supondría atribuir infine a dicha declaración un alcance jurídico que ya he dicho que me parece no poseer, es preciso admitir que, incluso como mero dato de hecho, el plazo en cuestión podría dar lugar a controversias. ¿Es pertinente referirse a un plazo establecido en 1968 por seis Estados miembros cuando en la Europa ampliada de finales de los años ochenta el mercado de trabajo presenta diferencias considerables con respecto al de finales de los años sesenta? La duración media de la búsqueda de un empleo ha aumentado sin duda mucho entre 1968 y la actualidad. Ceñirse al plazo de tres meses que contemplaron los Estados miembros en 1968 equivaldría a considerar insignificante esta realidad, cosa que no puedo admitir.

34. 

Puede comprobarse, pues, que no existen aquí referencias indiscutibles que permitan acuñar un concepto de plazo razonable sin dejar por completo en manos de los Estados miembros la tarea de precisarlo. Es verdad que la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia recoge casos de plazos razonables sin conexión alguna con precisiones basadas en comparaciones con plazos establecidos de modo expreso y con carácter regular. De este modo, en la sentencia de 7 de julio de 1976, Watson y Belmann, este Tribunal de Justicia declaró que, en lo relativo al plazo para la declaración de llegada de los nacionales de un Estado miembro al territorio de otro Estado miembro:

«tan sólo se vulnerarían las disposiciones del Tratado en el supuesto de que el plazo no se hubiese establecido dentro de límites razonables». ( 31 )

Pero cuando se trata, como sucede en el caso de autos, de determinar si una persona tiene o no tiene el derecho de residencia que establece en principio el Derecho comunitario, y no, como en la citada sentencia, de determinar en qué medida pueden aplicarse en virtud de una legislación nacional modalidades de ejercicio que no cuestionen directamente un derecho de residencia atribuido por el Tratado, creo que resultan excesivos los inconvenientes jurídicos de una remisión a límites cuyo carácter razonable se basa más en un voto piadoso que en una definición. En realidad, supondría encomendar al legislador nacional, de un modo apenas encubierto, la tarea de determinar el alcance del derecho de residencia de la persona que busca empleo, alejándose de este modo del criterio mantenido por este Tribunal de Justicia en cuanto a la necesidad de una definición comunitaria del ámbito de aplicación de las normas relativas a la libre circulación de los trabajadores.

35. 

Es verdad que, al reservarse el control del carácter razonable de los plazos impuestos por las legislaciones nacionales, podría parecer que el Tribunal de Justicia no deja pura y simplemente en manos de los Estados miembros la determinación del alcance del derecho de residencia que se discute. De este modo existiría una mínima regulación comunitaria de la fijación de los plazos nacionales. No obstante, semejante solución supondría tan sólo una atenuación de escasa importancia y a posteriori de una remisión a los Derechos nacionales que es discutible en principio. Mediante sus interpretaciones, el Tribunal de Justicia debe hacer posible, dentro de sus posibilidades, que las autoridades y Jueces nacionales sitúen con certeza y seguridad las garantías del Derecho comunitario. En la medida de lo posible, deben evitarse las interpretaciones que supongan el riesgo de dar lugar a largos tanteos, pues es evidente que tales interpretaciones conducirían a alteraciones duraderas de la uniformidad que debe presidir la aplicación del Derecho comunitario.

36. 

De este modo, es legítimo preguntarse si la única solución a la vez permitida por el estado actual de las disposiciones del Derecho comunitario y que se justifique por la atención que desde luego debe prestarse a la evolución del mercado de trabajo durante los dos últimos decenios no consistirá en adoptar una concepción realista de los límites del derecho de residencia. No podría concebirse, en efecto, que se reconozca el referido derecho al nacional comunitario que busca un empleo en el territorio de otro Estado miembro durante todo el tiempo en que se dedique a la búsqueda de dicho empleo de un modo activo y con constancia y seriedad? Desde este punto de vista, por ejemplo, la indisponibilidad reiterada con respecto a ofertas de trabajo que reciba el interesado y correspondan a sus aptitudes personales y a su titulación podría ser tenida en cuenta por las autoridades nacionales a efectos de instarle a abandonar el territorio de que se trate, sin que la circunstancia de que en virtud de la legislación del Estado miembro de acogida tenga derecho a asistencia pública pueda justificar semejante medida, con independencia de las consideraciones basadas en la falta de búsqueda efectiva de un empleo.

37. 

En cierta medida, el criterio que acabo de esbozar está en armonía con el que recoge la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia, jurisprudencia ilustrada por las sentencias Levin (ya citada) y Kempf, ( 32 ) así como por la reciente resolución de 31 de mayo de 1989 dictada en el asunto Betray, ( 33 ) según la cual este Tribunal de Justicia, para definir el ámbito de aplicación de las normas relativas a la libre circulación de los trabajadores, insiste en resaltar que tales normas tan sólo se aplican al ejercicio de actividades reales y efectivas. Al hacer esto, el Tribunal de Justicia insta a las autoridades y Jueces nacionales a que procedan a un examen concreto de la realidad de las actividades que llevan a cabo quienes invocan los beneficios de la condición de trabajador. En el ámbito de la búsqueda de empleo, convendría de alguna manera vincular el derecho de residencia a la «búsqueda real y efectiva de una actividad real y efectiva». ¿Existen obstáculos serios a admitir este análisis?

38. 

El primer obstáculo en el que se piensa es el que se deriva del riesgo de que haya personas que se desplacen al territorio de otro Estado miembro a fin de, aparentando una búsqueda de empleo en realidad poco activa, poder beneficiarse de las prestaciones sociales previstas por la legislación de dicho Estado. He de decir de inmediato que este riesgo me parece de un alcance extremadamente reducido. En efecto, la sentencia de 18 de junio de 1987, Lebon, parece haber delimitado claramente el alcance del principio de la igualdad de los trabajadores migrantes y de los trabajadores nacionales en lo relativo a las prestaciones sociales, precisando que la referida igualdad de trato, recogida en el apartado 2 del artículo 7 del Reglamento n° 1612/68, únicamente beneficiaba «a los trabajadores, pero no a los nacionales de los Estados miembros que se desplazan para buscar un empleo» ( 34 )(traducción provisional). Parece que esto quiere decir que, aunque en virtud de la libre circulación de los trabajadores tengan derecho a entrar en el territorio de otro Estado miembro y a residir en el mismo, las personas que busquen empleo en dicho Estado no podrán invocar la igualdad de trato en materia de prestaciones sociales consagrada en el ámbito de dicha libertad. De este modo, incluso si se tiene en cuenta la reciente tendencia a atribuir un alcance extensivo al concepto de ámbito de aplicación del Tratado CEE y, por consiguiente, a los efectos del principio de no discriminación consagrado en su artículo 7, ( 35 ) no parece que en la situación actual del Derecho comunitario una persona que busque empleo en el territorio de otro Estado miembro pueda invocar, basándose en el referido derecho, una igualdad de trato en lo relativo a las prestaciones sociales previstas por la legislación de este Estado. Por lo tanto, la posibilidad de que una prolongada residencia en el territorio de un Estado miembro dé lugar a abusos en el ámbito de las prestaciones sociales no me parece que sea determinante para la solución que se adopte en el caso de autos.

39. 

A lo anterior debe añadirse que, en cualquier caso, si las autoridades nacionales llevan a cabo un control de la búsqueda seria, efectiva y constante del empleo, podrán descubrir a aquellas personas que en realidad no buscan trabajo. En cuyo caso, dichas personas no podrían invocar el derecho de residencia, aunque acaben de llegar al territorio del Estado miembro de acogida, ni tampoco podrían, por consiguiente, abusar de las prestaciones sociales derivadas del Derecho nacional.

40. 

Ciertamente no es mi propósito disimular los inconvenientes que, desde el punto de vista de la sencillez de las medidas que han de aplicarse en la práctica, pueden derivarse de acoger una solución basada en el realismo y que implique un examen concreto de la situación del nacional comunitario de que se trate, en lugar de acoger una solución formal, «global», basada en la mera expiración de un plazo. No obstante, debe tenerse en cuenta que tales controles no constituirían una innovación completa para las Administraciones nacionales. En efecto, las legislaciones que confieren prestaciones por desempleo supeditan muy a menudo su mantenimiento a la búsqueda efectiva de trabajo, y adoptan a este respecto medidas de control. Por lo demás, la letra b) del apartado 1 del artículo 69 del Reglamento n° 1408/71 evoca un control de ese tipo.

41. 

Así pues, considero que la solución de un derecho de residencia supeditado a la búsqueda seria y efectiva de empleo no suscita objeciones mayores, aunque suponga para las autoridades nacionales desarrollar una mayor actividad que en el caso de la solución basada en la lectura de un calendario. ¿Ha de considerarse esta solución preferible a la consistente en que los Estados miembros fijen un plazo razonable sobre el que el Tribunal de Justicia se reservaría cierto control previa remisión de los Jueces nacionales? Creo que sí. En efecto, tengo el convencimiento de que, cuando no existe una regulación comunitaria de la residencia en los supuestos de búsqueda de empleo en el territorio de otro Estado miembro, la vía realista es la que se aleja menos del estado del Derecho comunitario, máxime si se piensa en la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia relativa al carácter necesariamente comunitario de los conceptos que determinan el ámbito de aplicación de la libre circulación de los trabajadores. Además, esta solución tiene la ventaja, nada desdeñable en mi opinión, de no ser indiferente a la realidad del mercado de trabajo en el Estado miembro de acogida. En vista de lo cual, me considero obligado a proponer a este Tribunal de Justicia que siga esta vía.

42. 

Antes de poner punto final a estas conclusiones, resulta necesario evocar ciertos desarrollos legislativos recientes en materia del derecho de residencia en un Estado miembro de los nacionales de otro Estado miembro. El 28 de junio de 1990, el Consejo adoptó tres Directivas relativas, respectivamente, al «derecho de residencia», ( 36 ) al «derecho de residencia de los trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia que hayan dejado de ejercer su actividad profesional» ( 37 ) al «derecho de residencia de los estudiantes». ( 38 ) La primera de ellas prevé que los Estados miembros concederán el derecho de residencia a los nacionales de los Estados miembros que no disfruten de dicho derecho en virtud de otras disposiciones, siempre que dispongan de un seguro de enfermedad y de recursos suficientes. La validez del permiso de residencia concedido a dichos nacionales, renovable, podrá limitarse a cinco años; cuando lo consideren necesario, los Estados miembros podrán exigir la renovación del permiso al término de los dos primeros años de residencia. Las otras dos Directivas también supeditan el derecho de residencia que regulan al requisito de disponer de recursos suficientes para no constituir «una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida». La fecha límite para dar cumplimiento a estas Directivas es el 30 de junio de 1992. Se puede observar, así, que la primera Directiva regula un derecho de residencia de una duración considerable sin que sea necesario justificar una actividad económica. Por lo demás, cabe destacar que las tres Directivas hacen de la existencia de recursos suficientes una condición sine qua non del derecho de residencia.

43. 

No creo que esta ùltima toma de posición del Consejo en relación con tres categorías determinadas de nacionales de Estados miembros permita prejuzgar los requisitos que el Derecho comunitario impone con respecto a otra categoría, la de las personas que buscan empleo. Es verdad que, en lo que atañe a estas últimas, la declaración adoptada por el Consejo el 15 de octubre de 1968 hacía referencia, implícitamente al menos, al requisito de disponer de recursos suficientes. No obstante, ya hemos visto que dicha declaración no podía tomarse en consideración para interpretar el Derecho comunitario en lo relativo al derecho de residencia que es objeto de controversia en el caso de autos. No alcanzo a ver ninguna razón de carácter jurídico para imponer, en este caso a la luz de las Directivas de 28 de junio de 1990, el requisito de disponer de recursos suficientes cuando se trata de nacionales de Estados miembros de la Comunidad en relación con los cuales el Consejo se ha abstenido hasta la fecha de regular las modalidades del derecho de residencia. Por lo demás, el criterio jurisprudencial de un requisito consistente en que la persona que busca empleo deba disponer de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida genera algunos problemas de conciliación con el criterio sentado en la ya citada sentencia Kempf, según el cual la naturaleza comunitaria de los conceptos que determinan el alcance del ámbito de aplicación de la libre circulación de los trabajadores quedaría en entredicho si el disfrute de los derechos atribuidos en virtud de la mencionada libre circulación quedase «excluido cuando el interesado reclame prestaciones con cargo a fondos públicos concedidas en virtud de la legislación nacional del país de acogida». ( 39 ) Por lo tanto, creo que las recientes Directivas del Consejo en materia de derecho de residencia no justifican una modificación de la orientación de mis conclusiones.

44. 

En definitiva, propongo al Tribunal de Justicia que declare lo siguiente: