presentado en el asunto C-217/88 ( *1 )
I. Hechos y procedimiento
1. Marco jurídico
a) Derecho comunitario
El artículo 41 del Reglamento (CEE) n° 337/79 del Consejo, de 5 de febrero de 1979, por el que se establece la organización común del mercado vitivinícola (DO L 54, p. 1; EE 03/15, p. 160), en su versión modificada, entre otros, por el Reglamento (CEE) n° 2144/82 del Consejo, de 27 de julio de 1982 (DO L 227, p. 1; EE 03/26, p. 18), y por el Reglamento (CEE) n° 1208/84 del Consejo, de 27 de abril de 1984 (DO L 115, p. 77; EE 03/30, p. 149) (en lo sucesivo, «Reglamento n° 337/79») [en la actualidad artículo 39 del Reglamento (CEE) n° 822/87 del Consejo, de 16 de marzo de 1987, por el que se establece la organización común del mercado vitivinícola, DO L 84, p. 1 ( 1 )], autoriza a la Comisión a ordenar la destilación obligatoria del vino de mesa. Esta medida tiene por finalidad eliminar del mercado, en aquellas campañas vitícolas especialmente excedentárias, las cantidades de vino necesarias para restablecer, habida cuenta del balance provisional de la campaña, el equilibrio del mercado al final de ésta y evitar así la caída del precio del vino de mesa.
Las condiciones en que debe decidirse la destilación obligatoria del vino de mesa se establecen en el párrafo 1 del apartado 1 del artículo 41 del Reglamento n° 337/79.
El párrafo 2 del apartado 1 del artículo 41 precisa que «sólo se decidirá la destilación obligatoria cuando la misma no implique un gasto administrativo desproporcionado, habida cuenta de la cantidad (total) de vino que vaya a destilarse». Por otra parte, con objeto de reducir las cargas administrativas, el apartado 7 del artículo 41 del Reglamento n° 337/79 (apartado 9 del artículo 39 del Reglamento n° 822/87) permite eximir a determinados pequeños productores de la obligación de destilar el vino de mesa.
El apartado 1 del artículo 6 del Reglamento n° 337/79 (apartado 1 del artículo 47 del Reglamento n° 822/87) establece una sanción para el caso en que los productores interesados no satisfagan la obligación de entregar el vino de mesa para su destilación. Impide a estos productores beneficiarse de las distintas medidas de intervención previstas por el Reglamento, como las ayudas al almacenamiento privado, la destilación preventiva y la ayuda a la destilación.
Además, el apartado 1 del artículo 64 del Reglamento n° 337/79 (apartado 1 del artículo 79 del Reglamento n° 822/87) obliga a los Estados miembros a adoptar «las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones comunitarias en el sector vitivinícola». Establece, por otra parte, en su apartado 2, que el Consejo «adoptará las medidas necesarias para garantizar una aplicación uniforme de las disposiciones comunitarias en el sector vitivinícola, en particular en lo que se refiere al control».
Para la campaña vitícola 1984/1985, las modalidades de cálculo de la cantidad total de vino de mesa destinado a la destilación, los criterios de distribución de dicha cantidad entre las diferentes regiones productoras y entre los diferentes productores establecidos en cada región y las categorías de productores que han sido eximidos de la destilación obligatoria son definidos por el Reglamento (CEE) n° 147/85 de la Comisión, de 18 de enero de 1985, por el que se establecen las modalidades de aplicación de la destilación contemplada en el artículo 41 del Reglamento n° 337/79 para la campaña vitícola 1984/1985 (DO L 16, p. 25; EE 03/33, p. 106), en su versión modificada, entre otros, por el Reglamento (CEE) n° 953/85 de la Comisión, de 10 de abril de 1985 (DO L 102, p. 19; EE 03/34, p. 118), y por el Reglamento (CEE) n° 2024/85 de la Comisión, de 22 de julio de 1985 (DO L 191, p. 39; EE 03/36, p. 102) (en lo sucesivo, «Reglamento n° 147/85»). La cantidad total de vino de mesa que debe entregarse para la destilación obligatoria así como las cantidades correspondientes a cada región de producción y a los productores establecidos en dichas regiones son determinadas por el Reglamento (CEE) n° 148/85 de la Comisión, de 18 de enero de 1985, por el que se acuerda la apertura de la destilación prevista en el artículo 41 del Reglamento n° 337/79 para la campaña vitícola 1984/1985 (DO L 16, p. 32).
Los productores sujetos a la obligación de entregar el vino de mesa para su destilación pueden cumplirla entregando el vino de mesa de su propia producción y/o vino de mesa procedente de otros productores que lo hayan elaborado por sí mismos (apartado 1 del artículo 10 del Reglamento n° 147/85). Según los términos de esta disposición, los productores pueden también proceder a la destilación en sus propias instalaciones o mandarla hacer en las instalaciones de un destilador autorizado que trabaje por encargo.
b) Derecho nacional
En virtud del apartado 1 del artículo 80 del Código de Procedimiento contencioso administrativo alemán (Verwaltungsgerichtsordnung; en lo sucesivo, «VwGO«), de 21 de enero de 1960 (BGBl. I, p. 17, modificado por última vez por la Tercera ley por la que se modifica el VwGO, de 20 de diciembre de 1982, BGBl. I, p. 1834), los recursos interpuestos por los administrados contra los actos administrativos adoptados por las autoridades alemanas tienen efecto suspensivo.
Sin embargo, el apartado 2 del artículo 80 del VwGO prevé la supresión o la anulación del efecto suspensivo de los recursos. Las autoridades pueden ordenar la ejecución inmediata del acto administativo de que se trate cuando lo exija el interés público. Por otra parte, también es posible la ejecución inmediata cuando lo prevea una ley federal.
Con objeto de garantizar la ejecución de aquellos actos administrativos cuya ejecución inmediata haya sido ordenada, la Ley alemana relativa a la ejecución de los actos administrativos (VwVG) de 27 de abril de 1953 (BGBl. I, p. 157) establece, en su sección segunda (artículos 6 a 18), los siguientes medios coercitivos:
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i) |
la ejecución sustitutoria: este medio coercitivo puede utilizarse cuando el acto de que se trata puede ser ejecutado por un tercero. En dicho supuesto, la Administración puede encargar a un tercero la ejecución del acto a expensas del destinatario del mismo; |
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ii) |
la imposición de una multa administrativa; |
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iii) |
el apremio directo. |
Sin embargo, los administrados pueden interponer recursos contra las decisiones por las que se ordena la ejecución inmediata de los actos administrativos. Cuando se les somete un recurso semejante, los Tribunales administrativos alemanes pueden suspender de nuevo la ejecución del acto (apartado 5 del artículo 80 del VwGO).
2. Antecedentes del litigio
Debido al nivel especialmente elevado de los excedentes al inicio de la campaña 1984/1985, la Comisión ordenó, el 18 de enero de 1985, la destilación obligatoria de 12000000 de hi de vino de mesa (apartado 2 del artículo 1 del Reglamento n° 148/85). Una parte de esta cantidad fue atribuida a la República Federal de Alemania. La cantidad de vino de mesa que los productores establecidos en Alemania debían entregar para su destilación se elevaba a 68322 hl, esto es, el 0,57 % de la cantidad total sujeta a la destilación obligatoria. La campaña 1984/1985 era la primera en la que los productores alemanes estaban sujetos a la obligación de entregar el vino de mesa para su destilación. En las campañas 1985/1986, 1986/1987 y 1987/1988 ya no fueron sometidos a las medidas de destilación obligatoria.
En el mismo momento de la entrada en vigor del Reglamento n° 148/85, las autoridades alemanas competentes dirigieron 614 resoluciones relativas a la cantidad global de 68322 hl, mediante las cuales asignaron a los productores afectados las cantidades que debían destilar y les ordenaban que procedieran a la destilación.
Se interpusieron recursos ante los órganos jurisdiccionales administrativos contra 506 resoluciones referidas a una cantidad total de 59182 hl, esto es, el 86,6 % de la cantidad de vino de mesa que se debía destilar en la República Federal de Alemania. Los recurrentes alegaban esencialmente que los criterios previstos por los Reglamentos n° 337/79 y n° 147/85 para efectuar el reparto de las cantidades que debían ser destiladas entre los productores daban lugar a discriminaciones. La República Federal de Alemania considera que los Reglamentos de que se trata no producen en principio discriminaciones injustificadas entre los productores, pero destaca que no ha podido desoír los argumentos de los recurrentes según los cuales dichas discriminaciones han surgido en la práctica en la campaña 1984/1985.
La República Federal de Alemania renunció a ordenar la ejecución inmediata de las resoluciones y a aplicar las medidas coercitivas previstas por los artículos 6 a 18 del VwVG.
Esta situación provocó que, de los 68322 hl de vino de mesa que hubieran debido ser destilados en Alemania, sólo se destilaran efectivamente 9140 hl. Ninguno de los recurrentes de las resoluciones efectuó la destilación. Por otra parte, antes de recibir la resolución o de recurriría un gran número de ellos había vendido sus vinos en el mercado alemán, donde el precio de venta era netamente superior al ofrecido en el marco de la destilación obligatoria.
3. Procedimiento administrativo previo
El 17 de febrero de 1987, la Comisión dirigió a las autoridades alemanas un escrito de requerimiento con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE.
En este escrito, la Comisión reprochó a la República Federal de Alemania haber infringido el apartado 1 del artículo 64 del Reglamento n° 337/79 así como el artículo 5 del Tratado CEE al no adoptar todas las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de las disposiciones comunitarias sobre destilación obligatoria. En particular, subrayó que la exclusión de las medidas de intervención, como establece el apartado 1 del artículo 6 del Reglamento n° 337/79, no libera a los Estados miembros de su obligación de adoptar, en su caso, medidas de ejecución nacionales suplementarias para alcanzar los objetivos de la destilación obligatoria. Subrayó, además, que el efecto suspensivo que tienen los recursos en virtud del apartado 1 del artículo 80 del VwGO no podía dispensar a la República Federal de Alemania de la ejecución de una medida comunitaria urgente, impuesta en aras del buen funcionamiento de la organización común del mercado vitivinícola. En este contexto, la Comisión consideraba que ordenar la ejecución inmediata de las resoluciones, por vía de apremio si fuera necesario, representaba uno de los medios de realizar los objetivos de la destilación obligatoria.
La República Federal de Alemania respondió el 10 de abril de 1987. Expuso las dificultades que provocó la primera aplicación en Alemania de las medidas de destilación obligatoria. Desde el punto de vista jurídico, la República Federal de Alemania consideraba que el apartado 1 del artículo 6 del Reglamento n° 337/79 establecía un régimen sancionador exhaustivo y que recurrir a medidas coercitivas nacionales obstaculizaría la aplicación uniforme del Derecho comunitario y causaría discriminaciones entre los productores de los distintos Estados miembros. Estimaba además que una eventual decisión por la que se ordenara la ejecución inmediata de las resoluciones tenía pocas posibilidades de resistir al examen de los órganos jurisdiccionales alemanes y carecería de utilidad.
La Comisión no aceptó los argumentos expuestos por la República Federal de Alemania. El 18 de enero de 1988, emitió un dictamen motivado por el cual concedía a la República Federal de Alemania un plazo de dos meses para modificar su posición.
La República Federal de Alemania reaccionó ante el dictamen motivado mediante escrito del 15/18 de marzo de 1988. Mantuvo su punto de vista subrayando que adoptaría la misma actitud en futuras ocasiones.
Por ello, la Comisión recurrió al Tribunal de Justicia, con arreglo al párrafo 2 del artículo 169 del Tratado.
4. Procedimiento
El recurso se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 2 de agosto de 1988.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
II. Pretensiones de las partes
La Comisión, parte demandante, solicita al Tribunal de Justicia:
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1) |
Declare que, al persistir en su negativa de ejecutar medidas de destilación obligatoria adoptadas en virtud de la organización común del mercado vitivinícola, aplicando, si fuera necesario, medidas coercitivas nacionales en caso de oposición de los interesados, la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 del Tratado CEE, así como del apartado 1 del artículo 79 del Reglamento (CEE) n° 822/87 del Consejo. |
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2) |
Condene en costas a la República Federal de Alemania. |
La República Federal de Alemania, parte demandada, solicita al Tribunal de Justicia:
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1) |
Desestime el recurso interpuesto por la Comisión. |
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2) |
Condene en costas a la Comisión. |
III. Motivos y alegaciones de las partes
1. Sobre la admisibilidad
La Comisión destaca que el recurso versa, por una parte, sobre el comportamiento anterior de la República Federal de Alemania —a saber, su negativa a ordenar y a defender, en su caso ante los Tribunales alemanes, la ejecución inmediata de las resoluciones notificadas en 1985— y, por otra, sobre la intención expresada por la República Federal de Alemania de comportarse de la misma forma en el futuro.
Aunque el objetivo perseguido por el Reglamento n° 148/85 —a saber, retirar vino de mesa del mercado comunitario, tal como se presentaba al principio del año 1985, mediante la destilación obligatoria de determinadas cantidades de vino de mesa— sea ya inalcanzable, la Comisión estima que sigue teniendo interés para ejercitar la acción. Expone que los productores alemanes no están, en principio, libres de futuras destilaciones obligatorias y que, por consiguiente, el riesgo de que la República Federal de Alemania adopte en el futuro el mismo comportamiento que en 1985, en condiciones idénticas o comparables a las que prevalecieron durante la campaña 1984/1985, es real. Según la Comisión, que se refiere en este punto a la sentencia del Tribunal de Justicia de 9 de julio de 1970 (Comisión contra República Francesa, 26/69, Rec. 1970, p. 565), el interés para ejercitar la acción es, por ello, indiscutible.
La República Federal de Alemania considera que sólo debe acordarse la admisión del recurso en lo que se refiere a su comportamiento anterior, a saber, sobre la cuestión de si las autoridades alemanas estaban obligadas a recurrir a medidas coercitivas nacionales en el caso concreto de la destilación obligatoria ordenada para la campaña vitivinícola 1984/1985.
2. Sobre el fondo
La Comisión subraya, en primer lugar, que tanto el apartado 1 del artículo 79 del Reglamento n° 822/87 como el párrafo 1 del artículo 5 del Tratado CEE imponen a los Estados miembros la obligación de adoptar las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones comunitarias en el terreno de la destilación obligatoria. A su juicio, estas dos disposiciones obligan a los Estados miembros a aplicar, además de la sanción prevista por el apartado 1 del artículo 47 del Reglamento n° 822/87, medidas coercitivas nacionales respecto a los productores sujetos a la destilación obligatoria pero que se oponen a realizarla. Esto resulta, por una parte, de la relación existente entre el apartado 1 del artículo 79 y el apartado 1 del artículo 47 del Reglamento n° 822/87 y, por otra parte, del efecto limitado de la sanción prevista por el apartado 1 del artículo 47.
En cuanto a la relación existente entre el apartado 1 del artículo 79 y el apartado 1 del artículo 47, la Comisión destaca que el primero es una disposición de alcance general que figura en el título VI del Reglamento y que, por ello, afecta al conjunto de los derechos y obligaciones que resultan de dicho Reglamento. Por el contrario, el apartado 1 del artículo 47 prevé una sanción específica en caso de incumplimiento de un cierto número de obligaciones determinadas, entre ellas la destilación obligatoria. Ahora bien, el artículo 79 no prevé ninguna excepción para situaciones que estén sujetas a una sanción particular. Por otra parte, el artículo 47 no indica que la sanción que prevé sea la única aplicable en caso de incumplimiento de las obligaciones que contempla. Según la Comisión, entre el apartado 1 del artículo 47 y el apartado 1 del artículo 79 no existe pues relación de disposición especial a disposición general.
Por lo que se refiere al efecto de la sanción prevista en el apartado 1 del artículo 47, la Comisión alega que los productores sólo se ven afectados por esta disposición en la medida en que deseen beneficiarse al año siguiente de las medidas de intervención «positivas» previstas por el Reglamento n° 822/87. Podría ocurrir, por tanto, que esta sanción quedara sin efecto. Según la Comisión, éste es precisamente el caso de los productores alemanes de vino de mesa, debido a las características de la producción y del mercado de vino de mesa en Alemania. A juicio de la Comisión, el principio de la aplicación uniforme del Derecho comunitario justifica que, en tales circunstancias, se obligue a los Estados miembros a adoptar medidas coercitivas nacionales complementarias.
Según la Comisión, el principio de la aplicación uniforme del Derecho comunitario se opone a que se tengan en cuenta las objeciones a la adopción de medidas coercitivas basadas en el Derecho alemán. La Comisión opina que corresponde a las autoridades alemanas ordenar la ejecución inmediata de las resoluciones, defender en su caso esta decisión ante los Tribunales y, en caso de que perdiera el proceso, modificar su legislación. Se refiere en este punto a las sentencias del Tribunal de Justicia de 17 de diciembre de 1970 (Internationale Handelsgesellschaft, 11/70, Rec. 1970, p. 1125), de 13 de diciembre de 1979 (Hauer, 44/79, Rec. 1979, p. 3727) y de 7 de febrero de 1973 (Comisión contra Italia, 39/72, Rec. 1973, p. 101). El principio de la aplicación uniforme del Derecho comunitario se opone igualmente a que se tengan en cuenta los gastos que acarrearía la decisión de ordenar la ejecución inmediata y el recurso a las medidas coercitivas, así como el hecho de que la cantidad de vino de mesa que deben destilar los productores recalcitrantes sólo ha tenido una incidencia secundaria sobre el nivel de precios en la Comunidad.
Por otra parte, la Comisión considera que, lejos de causar discriminaciones entre los productores de los diferentes Estados miembros, el recurso a medidas coercitivas nacionales contribuye a garantizar la igualdad de trato entre todos los agentes económicos sometidos a la destilación obligatoria. Además, la adopción de estas medidas depende únicamente de la actitud de los propios productores y no puede, por consiguiente, considerarse discriminatoria. Además, ello se impone en el estado actual del Derecho comunitario, que todavía no ha armonizado los requisitos de ejecución coercitiva de las normas comunitarias.
Por último, después de indicar que las disposiciones de los Reglamentos n° 337/79 y n° 147/85 inspiradas en el principio de proporcionalidad no son de aplicación en el presente caso, la Comisión subraya que el recurso a las medidas coercitivas nacionales constituye un paso proporcionado en relación con el objetivo de la destilación obligatoria. A su juicio, se trata en este caso de la única posibilidad de alcanzar dicho objetivo. Por añadidura, los gastos que hubieran podido acarrear estas medidas se habrían podido limitar, según la Comisión, asumiendo el riesgo de algunos procedimientos ejemplares, cuyo resultado hubiera sido aceptado por los demás productores..
La República Federal de Alemania estima que los Estados miembros sólo están obligados a aplicar sanciones o medidas coercitivas nacionales para garantizar el cumplimiento de una disposición comunitaria cuando se dan dos condiciones. Por una parte, esta obligación sólo existe cuando la normativa comunitaria de que se trata no prevea ninguna sanción por sí misma. La República Federal de Alemania se refiere en este punto a las sentencias del Tribunal de Justicia de 18 de febrero de 1970 (Bollmann, 40/69, Rec. 1970, p. 69) y de 2 de febrero de 1977 (Amsterdam Bulb, 50/76, Rec. 1977, p. 137). Por otra parte, es necesario que la posibilidad de recurrir a medidas coercitivas nacionales esté expresamente regulada en una disposición comunitaria adoptada a tal fin. A este respecto se basa en el principio de seguridad jurídica (previsibilidad de las sanciones) y en la sentencia del Tribunal de Justicia de 25 de septiembre de 1984 (Könecke, 117/83, Rec. 1984, p. 3291).
En opinión de la República Federal de Alemania, en el presente caso no se cumple ninguna de estas condiciones. Subraya que el apartado 1 del artículo 47 del Reglamento n° 822/87 prevé una sanción específica en caso de inejecución de las medidas de destilación obligatoria, equivalente a las sanciones habituales en Derecho agrícola comunitario (retirada de ayudas). Por otra parte, considera que el apartado 1 del artículo 79 del Reglamento n° 822/87 no constituye una base suficiente para permitir -a los Estados miembros el recurso a medidas coercitivas nacionales.
La República Federal de Alemania considera que ha cumplido las obligaciones que resultan del artículo 5 del Tratado y del apartado 1 del artículo 79 del Reglamento n° 822/87 al adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la destilación obligatoria (envío de resoluciones) y al aplicar la sanción prevista en el apartado 1 del artículo 47 del Reglamento n° 822/87.
La República Federal de Alemania estima, por otra parte, que si se revelara insuficiente la sanción prevista en el apartado 1 del artículo 47 del Reglamento n° 822/87, corresponde al Consejo la adopción de medidas complementarias, de conformidad con el apartado 2 del artículo 79 del Reglamento n° 822/87, para garantizar una aplicación uniforme de las disposiciones del Reglamento. El principio de la aplicación uniforme del Derecho comunitario es contrario a que los Estados miembros adopten medidas coercitivas nacionales.
La República Federal de Alemania considera, por otra parte, que la decisión de ordenar la ejecución inmediata de las resoluciones constituye una medida desproporcionada en relación con el objetivo de la destilación obligatoria. A este respecto, subraya que el respeto del principio de proporcionalidad en el contexto de la destilación obligatoria es recordado expresamente en varias disposiciones del Reglamento n° 337/79. Ahora bien, según la República Federal de Alemania, la decisión de ordenar la ejecución inmediata de las resoluciones acarreó gastos de personal y de material desproporcionados en relación a la cantidad de vino que debía destilarse (necesidad de notificar esta decisión a cada uno de los productores recalcitrantes; riesgo de tener que defender esta decisión ante los órganos jurisdiccionales de lo contencioso administrativo, en 506 procedimientos separados; riesgo de tener que soportar las costas de dichos procedimientos). Además, la cantidad de vino que debía destilarse no podía, a juicio de la República Federal de Alemania, ejercer una influencia considerable sobre el nivel del precio del vino de mesa en el interior de la Comunidad, ya que el precio en vigor en el mercado alemán era relativamente elevado. Por otra parte, según la República Federal de Alemania, que se refiere en este punto a la doctrina de autores alemanes y a una decisión del Bundesverfassungsgericht (volumen 65, p. 70), parecen escasas las posibilidades de que una medida por la que se ordena la ejecución inmediata resista al examen de los órganos jurisdiccionales de lo contencioso administrativo. Además, considera que una medida semejante carecería de objeto porque la mayoría de los productores afectados había vendido ya su vino, las limitadas cantidades de vino de mesa disponibles de otros productores alemanes hacían imposible la ejecución por sustitución y porque los pequeños productores, que no mantenían generalmente ninguna relación comercial con otros países, difícilmente podían comprar el vino en el extranjero.
T. F. O'Higgins
Juez Ponente
( *1 ) Lengua de procedimiento: alemán.
( 1 ) El Reglamento n° 822/87 reúne el conjunto de las modificaciones introducidas en el Reglamento n° 337/79 hasta el 16 de marzo de 1987.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA
10 de julio de 1990 ( *1 )
En el asunto C-217/88,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Peter Karpenstein, Consejero Jurídico de la Comisión, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Georgios Kremlis, Centro Wagner, Kirchberg,
parte demandante,
contra
República Federal de Alemania, representada por el Sr. Martin Seidel, Ministerialrat del Ministerio Federal de Economía, en calidad de Agente, asistido por el Sr. Jochim Sedemund, Abogado de Colonia, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de su embajada, 20-22, avenue Émile-Reuter,
parte demandada,
que tiene por objeto que se declare que, al persistir en su negativa de ejecutar medidas de destilación obligatoria del vino de mesa, mediante la aplicación de medidas coercitivas nacionales en caso de la oposición de los interesados, la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 del Tratado CEE y del apartado 1 del artículo 79 del Reglamento (CEE) n° 822/87 del Consejo, de 16 de marzo de 1987, por el que se establece la organización común del mercado vitivinícola (DO L 84, p. 1),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres. O. Due, Presidente; C. N. Kakouris, F. A. Schockweiler y M. Zuleeg, Presidentes de Sala; G. F. Mancini, T. F. O'Higgins, J. C. Moitinho de Almeida, F. Grévisse y M. Diez de Velasco, Jueces,
Abogado General: Sr. F. G. Jacobs
Secretaria: Sra. D. Louterman, administradora principal
habiendo considerado el informe para la vista,
oídas las alegaciones de las partes formuladas en la vista celebrada el 21 de marzo de 1990, en la cual la República Federal de Alemania fue representada por el Sr. Dietmar Knopp, Abogado, en calidad de Agente,
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 15 de mayo de 1990,
dicta la siguiente
Sentencia
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1 |
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 2 de agosto de 1988, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que se declare que, al persistir en su negativa de ejecutar medidas de destilación obligatoria del vino de mesa, mediante la aplicación de medidas coercitivas nacionales en caso de oposición de los interesados, la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 del Tratado CEE y del apartado 1 del artículo 79 del Reglamento (CEE) n° 822/87 del Consejo, de 16 de marzo de 1987, por el que se establece la organización común del mercado vitivinícola (DO L 84, p. 1). |
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2 |
Con arreglo al apartado 1 del artículo 41 del Reglamento (CEE) n° 337/79 del Consejo, de 5 de febrero de 1979, por el que se establece la organización común del mercado vitivinícola (DO L 54, p. 1; EE 03/15, p. 160), en su version modificada fundamentalmente por el Reglamento (CEE) n° 2144/82 del Consejo, de 27 de julio de 1982 (DO L 227, p. 1; EE 03/26, p. 18) y por el Reglamento (CEE) n° 1208/84, de 27 de abril de 1984 (DO L 115, p. 77; EE 03/30, p. 149) (en lo sucesivo, «Reglamento n° 337/79»), se decidirá la destilación obligatoria del vino de mesa «cuando, para una campaña vitícola, de los datos del plan de previsiones se deduzca que, para los vinos de mesa, las disponibilidades observadas al principio de la campaña superan en más de cinco meses los destinos normales de la campaña». En virtud del apartado 1 del artículo 6 del Reglamento n° 337/79, los productores obligados a entregar vino de mesa para su destilación deben cumplir esta obligación para poder beneficiarse de las distintas medidas de intervención previstas en el título I del Reglamento n° 337/79. Por otra parte, a tenor de la primera frase del apartado 1 del artículo 64 del Reglamento n° 337/79, «los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones comunitarias en el sector vitivinícola». Esta disposición se reproduce en la primera frase del apartado 1 del artículo 79 del Reglamento n° 822/87, que, entre otros, refunde el conjunto de las modificaciones introducidas en el Reglamento n° 337/79 hasta el 16 de marzo de 1987. |
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3 |
Mediante el Reglamento (CEE) n° 148/85, de 18 de enero de 1985, por el que se acuerda la apertura de la destilación prevista en el artículo 41 del Reglamento n° 337/79 para la campaña vitícola 1984/1985 (DO L 16, p. 32), la Comisión ordenó la destilación de 12000000 hl de vino de mesa, de los cuales 68322 hl debían ser destilados por los productores establecidos en la República Federal de Alemania. |
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4 |
Desde la entrada en vigor del Reglamento n° 148/85, las autoridades alemanas emitieron 614 resoluciones mediante las cuales señalaron a los productores afectados las cantidades de vino de mesa que debían destilar. Se interpusieron recursos administrativos contra 506 de estas resoluciones alegando que las disposiciones comunitarias relativas a la destilación obligatoria provocaban discriminaciones entre los productores. |
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5 |
Según el Derecho alemán, los recursos administrativos interpuestos contra los actos administrativos tienen, en principio, efecto suspensivo. No obstante, en determinadas circunstancias las autoridades administrativas pueden ordenar la ejecución inmediata del acto recurrido. Pueden entonces hacer uso de medidas coercitivas para garantizar la ejecución del acto de que se trata. No obstante, los administrados pueden interponer un recurso ante los Tribunales contra la decisión por la que se ordena la ejecución inmediata de un acto administrativo. Los Tribunales tienen la facultad, en este caso, de suspender de nuevo la ejecución del acto mencionado. |
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6 |
Las autoridades alemanas decidieron no ordenar la ejecución inmediata de las 506 resoluciones recurridas. El resultado de esta decisión fue que, de los 68322 hl de vino de mesa que debían destilar los productores establecidos en la República Federal de Alemania, sólo 9140 hl fueron efectivamente destilados. |
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7 |
Para una más amplia exposición de los hechos del litigio, del desarrollo del procedimiento, así como de los motivos y alegaciones de las partes, este Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal. |
Sobre la admisibilidad
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8 |
El recurso de la Comisión tiene por objeto tanto la decisión de la República Federal de Alemania de no ordenar la ejecución inmediata de las resoluciones por las que se imponía la destilación obligatoria durante la campaña vitícola 1984/1985 y de no hacer uso de las medidas coercitivas previstas por el Derecho alemán contra productores que se habían negado a entregar el vino de mesa para la destilación obligatoria como la intención expresada por la República Federal de Alemania, en su respuesta al dictamen motivado, de adoptar la misma actitud en el supuesto de que en el futuro se obligara a productores establecidos en la República Federal de Alemania a entregar el vino de mesa para su destilación. |
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9 |
La República Federal de Alemania estima que sólo procede la admisión del recurso en lo que se refiere a su comportamiento durante la campaña vitícola 1984/1985. |
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10 |
Es jurisprudencia reiterada de este Tribunal de Justicia (véase, principalmente, sentencia de 14 de julio de 1988, Comisión contra Bélgica, 298/86, Rec. 1988, p. 4343, apartado 10) que los recursos interpuestos con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE sólo pueden basarse en motivos y alegaciones ya enunciados en el dictamen motivado. |
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11 |
Del dictamen motivado emitido el 18 de enero de 1988 resulta que el único incumplimiento que la Comisión reprochaba entonces a la República Federal de Alemania consistía en la actitud adoptada por ésta durante la campaña vitícola 1984/1985. Por consiguiente, el recurso no puede versar sobre si la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 del Tratado CEE y de la primera frase del apartado 1 del artículo 79 del Reglamento n° 822/87 al expresar su intención de adoptar en el futuro, llegado el caso, la misma actitud que durante la campaña vitícola 1984/1985. |
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En consecuencia, sólo debe declararse la admisión del recurso en cuanto que pretende que se declare que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 del Tratado CEE y del apartado 1 del artículo 64 del Reglamento n° 337/79 al decidir no ordenar la ejecución inmediata de las resoluciones por las que se imponía la destilación obligatoria durante la campaña vitícola 1984/1985 y no hacer uso de las medidas coercitivas previstas por el Derecho alemán contra los productores que se habían negado a entregar vino de mesa a la destilación obligatoria. |
Sobre el fondo
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La República Federal de Alemania afirma, en primer lugar, que el Derecho comunitario no obliga a los Estados miembros a recurrir a medidas coercitivas nacionales a fin de garantizar la ejecución de las medidas de destilación obligatoria. |
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A este respecto, procede destacar que, si bien el apartado 1 del artículo 64 del Reglamento n° 337/79 no obliga expresamente a los Estados miembros a recurrir a medidas coercitivas nacionales, dicha obligación se deduce claramente del deber que esta disposición impone a los Estados miembros de adoptar «las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones comunitarias en el sector vitivinícola», independientemente de que estas medidas estén ya previstas por el Derecho nacional o de que deban ser adoptadas. |
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La República Federal de Alemania objeta en primer lugar que el apartado 1 del artículo 64 del Reglamento n° 337/79 no constituye una base legal suficientemente clara y precisa para la adopción de medidas coercitivas nacionales. |
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Esta alegación no puede acogerse. Al obligar a los Estados miembros a utilizar «las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones comunitarias en el sector vitivinícola», el apartado 1 del artículo 64 del Reglamento n° 337/79 exige por ello mismo que los Estados miembros adopten en su Derecho nacional las medidas legislativas, reglamentarias o individuales necesarias para la ejecución efectiva de la destilación obligatoria. |
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La República Federal de Alemania objeta también que, debido a que el apañado 1 del artículo 6 del Reglamento n° 337/79 prevé una sanción particular de naturaleza comunitaria en caso de incumplimiento de la obligación de destilar, no procede adoptar medidas coercitivas nacionales. |
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También hay que desestimar esta alegación. En efecto, en virtud del apartado 1 del artículo 6 del Reglamento, los productores sujetos a las obligaciones previstas en el artículo 39 y, en su caso, en los artículos 40 y 41, es decir a las medidas de destilación obligatoria que estos artículos establecen, pueden beneficiarse de las medidas de intervención previstas en el título I siempre que hayan cumplido las obligaciones mencionadas durante un período de referencia que deberá determinarse. Por lo tanto, esta disposición no constituye una sanción, sino que se limita a enunciar una condición de determinadas medidas de intervención previstas por este título del Reglamento n° 337/79. |
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Por otra parte, aun en el supuesto de que el apartado 1 del artículo 6 del Reglamento n° 337/79 hubiera instituido una sanción particular, como sostiene la República Federal de Alemania, no puede considerarse que, al adoptar esta disposición, el legislador comunitario haya pretendido excluir el uso de medidas coercitivas nacionales para garantizar el cumplimiento de la obligación de destilar. |
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Procede pues desestimar las alegaciones expuestas a este respecto por la República Federal de Alemania. |
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La República Federal de Alemania mantiene, en segundo lugar, que, en virtud del apartado 2 del artículo 64 del Reglamento n° 337/79, según el cual «el Consejo, a propuesta de la Comisión y por mayoría cualificada, adoptará las medidas necesarias para asegurar una aplicación uniforme de las disposiciones comunitarias en el sector vitivinícola, especialmente en materia de control», incumbe al Consejo y no a los Estados miembros adoptar las medidas necesarias para garantizar, de forma eficaz, el cumplimiento de las medidas de destilación obligatoria. |
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Tampoco puede aceptarse esta alegación. En efecto, procede destacar antes que nada que los apartados 1 y 2 del artículo 64 no indican que la adopción por el Consejo de las medidas previstas en el apartado 2 del artículo 64 constituya una condición previa al cumplimiento por parte de los Estados miembros de la obligación que les incumbe en virtud del apartado 1 del artículo 64. |
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Por otra parte, estas dos disposiciones persiguen objetivos diferentes. En efecto, el apartado 2 del artículo 64 tiene por finalidad la uniformización de las condiciones de aplicación de las disposiciones comunitarias en el sector vitivinícola. El apartado 1 del artículo 64 pretende, por su parte, garantizar de forma inmediata el cumplimiento de estas disposiciones obligando a los Estados miembros a adoptar todas las medidas necesarias a tal fin. Este objetivo no podría alcanzarse y el deber impuesto a los Estados miembros quedaría vacío de contenido si su cumplimiento estuviera supeditado a la condición previa de la realización del objetivo perseguido por el apartado 2 del artículo 64. |
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La República Federal de Alemania alega, en tercer lugar, que corresponde a los Estados miembros determinar cuáles son las medidas más apropiadas para garantizar el cumplimiento de las disposiciones comunitarias y que, en el presente caso, la adopción de una decisión por la que se ordenara la ejecución inmediata de las resoluciones por las que se imponía la destilación obligatoria merecía serias objeciones con arreglo al Derecho alemán. |
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Procede igualmente desestimar esta alegación. En efecto, el objetivo que persiguen las medidas de destilación obligatoria sólo puede alcanzarse si éstas se ejecutan en un plazo determinado que, en el presente caso, fijaba el artículo 10 del Reglamento (CEE) n° 147/85 de la Comisión, de 18 de enero de 1985, por el que se establecen las modalidades de aplicación de la destilación contemplada en el artículo 41 del Reglamento n° 337/79 para la campaña vitícola 1984/1985 (DO L 16, p. 25; EE 03/33, p. 106), en su versión modificada por el Reglamento (CEE) n° 953/85 de la Comisión, de 10 de abril de 1985 (DO L 102, p. 19; EE 03/34, p. 118). Por consiguiente, incumbe a los Estados miembros, en virtud del apartado 1 del artículo 64, velar por que los productores afectados efectúen la destilación en el plazo establecido, adoptando todas las medidas necesarias a tal fin. Dado que los productores establecidos en la República Federal de Alemania habían logrado, mediante el ejercicio de una vía de recurso prevista por el Derecho alemán, la suspensión de la ejecución de las resoluciones por las que se imponía la destilación obligatoria, correspondía a las autoridades alemanas poner fin a esta suspensión ordenando la ejecución inmediata de dichas resoluciones. |
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A este respecto, la República Federal de Alemania alega que no se cumplían las condiciones impuestas por el Derecho alemán para adoptar tal decisión. Aun suponiendo que esta tesis fuera correcta, no puede justificar el incumplimiento por parte de la República Federal de Alemania de una obligación que le incumbía en virtud del Derecho comunitario. En efecto, es jurisprudencia reiterada de este Tribunal de Justicia que un Estado miembro no puede ampararse en disposiciones, prácticas o situaciones de su ordenamiento jurídico interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones resultantes del Derecho comunitario (véase, en particular, la sentencia de 21 de febrero de 1990, Comisión contra Bélgica, C-74/89, Rec. 1990, p. I-491). |
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La República Federal de Alemania alega, en cuarto lugar, que una decisión por la que se ordenase la ejecución inmediata de las resolución era inapropiada en el presente caso debido a que probablemente esta decisión hubiera sido recurrida ante los Tribunales alemanes y a que probablemente éstos hubieran suspendido la aplicación de la citada decisión habida cuenta de que existían serias dudas respecto a la validez de la normativa comunitaria en materia de destilación obligatoria. |
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Estas alegaciones no vienen al caso. En efecto, por una parte, la República Federal de Alemania no puede alegar una actitud posible o probable de los Tribunales alemanes para justificar su propia omisión. Por otra, el procedimiento prejudicial del artículo 177 del Tratado CEE ofrecía a dichos Tribunales, en su caso a propuesta de las autoridades administrativas alemanas, partes en el litigio, la posibilidad de interrogar al Tribunal de Justicia de la CEE acerca de la validez de la normativa comunitaria relativa a la destilación obligatoria. |
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La República Federal de Alemania sostiene, en quinto lugar, que la decisión por la que se ordenó la ejecución inmediata de las resoluciones por las que se imponía la destilación obligatoria hubiera generado gastos desproporcionados en relación con la cantidad de vino que debía destilarse y con el efecto que la destilación hubiera producido sobre el nivel de precios. |
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Esta alegación no puede ser acogida. En efecto, de los apartados 1 y 7 del artículo 41 del Reglamento n° 337/79, así como del artículo 4 del Reglamento n° 147/85, se deduce que la intención del legislador comunitario fue la de fijar por sí mismo y de forma exhaustiva los requisitos con arreglo a los cuales los productores de vino de mesa quedaran exentos de la obligación de destilar, para evitar que la aplicación de las medidas de destilación obligatoria suponga una carga administrativa desproporcionada en relación con los resultados cuantitativos previstos. Ahora bien, no se discute que en el presente caso los productores establecidos en la República Federal de Alemania no cumplían dichos requisitos. |
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La República Federal de Alemania alega, en sexto lugar, que una decisión que ordenase la ejecución inmediata de las resoluciones por las que se imponía la destilación obligatoria carecía de objeto porque, cuando estas resoluciones fueron enviadas, las cantidades de vino de mesa de que disponían los productores alemanes eran limitadas y porque apenas si podía tomarse en consideración la compra de vino a productores establecidos en otros Estados miembros. |
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Sólo cabría aceptar esta alegación si se demostrara que, en la fecha señalada por el apartado 1 del artículo 7 del Reglamento n° 147/85 para la notificación de las resoluciones, los productores establecidos en la República Federal de Alemania se habían visto en la absoluta imposibilidad de ejecutar las medidas de destilación obligatoria de conformidad con las disposiciones comunitarias aplicables. A este respecto se deduce del texto de los apartados 2 y 4 del artículo 10 del Reglamento n° 147/85 que, sin perjuicio del cumplimiento de determinadas formalidades de control, la obligación de entregar el vino de mesa para su destilación también puede ser cumplida por un productor establecido en un Estado miembro que no sea el del productor sujeto a esta obligación. Ahora bien, aun cuando el Gobierno alemán haya alegado que la ejecución de las medidas de destilación obligatoria según este procedimiento hubiera planteado dificultades de orden práctico, no ha demostrado sin embargo que dicha ejecución fuera absolutamente imposible. |
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Hay que añadir que cuando un Estado miembro se encuentra con dificultades imprevisibles para la aplicación de un reglamento de la Comisión, que hacen absolutamente imposible el cumplimiento de las obligaciones impuestas por el citado reglamento, le corresponde someter estos problemas a la Comisión proponiéndole las soluciones apropiadas. En tal caso, la Comisión y el Estado miembro están obligados, en virtud de los deberes recíprocos de cooperación leal que les impone principalmente el artículo 5 del Tratado CEE, a colaborar de buena fe para superar las dificultades dentro del respeto de las disposiciones del Tratado. Ahora bien, en el presente caso, con independencia del hecho de que las dificultades invocadas no revestían el carácter de una imposibilidad absoluta de cumplimiento, la República Federal de Alemania no ha propuesto a la Comisión ninguna solución adecuada para las dificultades planteadas, sino que ha resuelto unilateralmente renunciar a proseguir la ejecución de las medidas de destilación obligatoria. Esta actitud es contraria al deber de cooperación antes recordado. |
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Por consiguiente, hay que declarar que, al decidir no ordenar la ejecución inmediata de las resoluciones por las que se imponía la destilación obligatoria en la campaña 1984/1985 y no hacer uso de las medidas coercitivas previstas por el Derecho alemán contra los productores que se habían negado a entregar el vino de mesa para la destilación obligatoria, la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 del Tratado CEE y del apartado 1 del artículo 64 del Reglamento n° 337/79. |
Costas
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A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados, en lo fundamental, los motivos formulados por la parte demandada, procede condenarla en costas. |
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En virtud de todo lo expuesto, EL TRIBUNAL DE JUSTICIA decide: |
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Due Kakouris Schockweiler Zuleeg Mancini O'Higgins Moitinho de Almeida Grévisse Diez de Velasco Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 10 de julio de 1990. El Secretario J.-G. Giraud El Presidente O. Due |
( *1 ) Lengua de procedimiento: alemán.