presentado en los asuntos acumulados C-213/88 y C-39/89 ( *1 )
I. Hechos
1. Antecedentes del litigio
A tenor de los artículos 77 del Tratado CECA, 216 del Tratado CEE y 189 del Tratado CEEA, la sede de las Instituciones de la Comunidad será fijada de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros.
Mediante la Decisión 67/446/CEE, 67/30/Euratom, de 8 de abril de 1965, relativa a la instalación provisional de determinadas Instituciones y determinados Servicios de las Comunidades, adoptada en virtud del artículo 37 del Tratado por el que se constituye un Consejo único y una Comisión única de las Comunidades Europeas, y con el fin de resolver determinados problemas específicos del Gran Ducado de Luxemburgo, los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros decidieron, entre otras cosas:
«Artículo 4
La Secretaría General de la Asamblea y sus Servicios seguirán instalados en Luxemburgo.»
El Parlamento Europeo ha ejercido sus actividades en tres lugares de trabajo provisionales: Estrasburgo, Luxemburgo y Bruselas.
En diversas ocasiones, el Parlamento adoptó Resoluciones en las que:
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a) |
Invitaba a los Gobiernos de los Estados miembros a respetar la obligación que les imponen los Tratados y fijar una sede única para las Instituciones de la Comunidad. |
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b) |
Intentaba proceder a un reparto del personal entre los lugares de trabajo. |
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c) |
Decidía la construcción de nuevos locales en Bruselas. |
Estas Resoluciones dieron lugar a litigios resueltos mediante tres sentencias dictadas el 10 de febrero de 1983, Luxemburgo/Parlamento Europeo (230/81, Rec. p. 255); el 10 de abril de 1984, Luxemburgo/Parlamento Europeo (108/83, Rec. p. 1945), y el 22 de septiembre de 1988, Francia/Parlamento Europeo (asuntos acumulados 358/85 y 51/86, Rec. p. 4821), en las que el Tribunal de Justicia dedujo los siguientes principios :
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El artículo 4 de la Decisión de 8 de abril de 1965, antes citada, debe interpretarse en el sentido de que no impide determinadas medidas del Parlamento que son necesarias para su buen funcionamiento. |
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En ausencia de una sede o siquiera de un lugar de trabajo único del Parlamento, éste debe poder mantener en los distintos lugares de trabajo, fuera del lugar donde está instalada su Secretaría, la infraestructura indispensable para cumplir, en todos estos lugares, las misiones que la han sido confiadas por los Tratados. |
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Sin embargo, los traslados de personal no pueden exceder los límites arriba indicados dado que toda decisión de traslado total o parcial, de hecho o de Derecho, de la Secretaría General del Parlamento o de sus Servicios, constituiría una infracción del artículo 4 de la Decisión de 8 de abril de 1965 y de las garantías que la misma pretendía dar al Gran Ducado de Luxemburgo en virtud del artículo 37 del Tratado por el que se constituye un Consejo único y una Comisión única de las Comunicaciones Europeas. |
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De este modo, las Decisiones de los Gobiernos de los Estados miembros que designan Estrasburgo como lugar provisional de las sesiones plenárias del Parlamento no excluyen que éste, en el ejercicio de su competencia para regular su organización interna, decida celebrar una sesión plenaria fuera de Estrasburgo, siempre que esta decisión conserve un carácter excepcional y se justifique por razones objetivas relacionadas con el buen funcionamiento del Parlamento. |
2. Marco del litigio
En el asunto C-213/88, el Gran Ducado de Luxemburgo impugna dos decisiones de la Mesa del Parlamento Europeo.
La decisión de la Mesa de 1 y 2 de junio de 1988 se remonta a un informe de la Secretaría General del Parlamento examinado el 15 y 17 de diciembre de 1987 cuyo objeto era establecer, a petición de la Mesa ampliada, las medidas necesarias para reforzar los Servicios de información ubicados en Bruselas. Estos, que corresponden a la Dirección General de Información del Parlamento Europeo (DG III), eran entonces la Oficina central de prensa, constituida progresivamente a partir de 1980 para informar a los periodistas acreditados en Bruselas, y la Oficina de Información para Bélgica, que se integra en la red de oficinas exteriores de información del Parlamento instaladas en las capitales de los Estados miembros. Con posterioridad a un informe del Secretario General, la Mesa decidió proseguir el examen del asunto en el marco de un grupo parlamentario ad hoc y proceder a una redistribución geográfica por la que los efectivos de la DG III en Bruselas pasaban de 30 a 38 funcionarios. Esta decisión y las soluciones propuestas para el futuro debían tener en cuenta los elementos siguientes: la necesidad de recurrir a un procedimiento de reestructuración por la imposibilidad de prever nuevos puestos; la mejora de los Servicios; la necesidad de respetar las sentencias del Tribunal de Justicia sobre el establecimiento de los Servicios de la Secretaría General; el compromiso de que cualquier traslado sólo puede efectuarse sobre una base voluntaria, y, por último, la disponibilidad de locales.
Mediante carta de 12 de enero de 1988, el Ministro luxemburgués de Asuntos Exteriores pidió aclaraciones al Presidente del Parlamento. Este respondió el 27 de enero asegurando que el Parlamento había respetado todas sus obligaciones jurídicas y continuaría ejerciendo sus responsabilidades conforme a Derecho.
El 10 de febrero de 1988, en espera de los resultados de los trabajos del grupo parlamentario ad hoc, la Mesa hizo constar los traslados necesarios para la misión de la Oficina central de prensa en Bruselas, que podían escalonarse hasta el 1 de septiembre de 1988 como máximo.
El 1 de junio de 1988, la Mesa estudió las conclusiones del grupo parlamentario ad hoc y adoptó los documentos que constituyen la decisión en litigio.
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Primeramente, con el título «Servicios de información y de relaciones públicas en Bruselas», del documento que lleva el número PE 122.508/Mesa, la Mesa:
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En segundo lugar, el informe del grupo ad hoc«Información» titulado «Refuerzo de los Servicios de información en Bruselas» formula las propuestas que el Secretario General había de encargarse de ejecutar. En particular, prevé que la Oficina central de prensa «debe seguir estando bien diferenciada de la Oficina de Información de Bruselas competente para Bélgica»(traducción no oficial) y declara que «para la ejecución de sus tareas, este Servicio puede contar con la contribución de los sectores de la División de publicaciones trasladados a Bruselas»(traducción no oficial). Formula recomendaciones para «reforzar este Servicio» y «mejorar el diálogo con la prensa» y después aborda concretamente el «problema de los traslados de funcionarios a Bruselas», en particular, «el traslado por etapas de determinados sectores lingüísticos de la División de publicaciones, actualmente instalados en Luxemburgo»(traducción no oficial). A este respecto, «después del traslado del sector inglés, decidido por la Mesa el 15 de diciembre de 1987», los autores del informe consideran que «es posible proceder al traslado de otro sector en un plazo próximo (enero de 1989), en este caso el sector portugués»(traducción no oficial). Estas consideraciones se reproducen sistemáticamente en forma de «propuestas» sometidas a la Mesa en la parte de «Conclusiones» de la nota que confirma la autonomía de la Oficina central de prensa y añade que «se prevé el traslado de otros sectores lingüísticos»(traducción no oficial). |
El 15 de junio de 1988, la Mesa del Parlamento Europeo, en el punto 4.1 del acta de su reunión, titulado «Nota relativa a las previsiones a medio plazo para las actividades del Parlamento Europeo en los tres lugares de trabajo habituales», acusó recibo de varias notas del Secretario General y de la Dirección General de Administración sobre este tema. La Mesa escuchó, en particular, una intervención del Presidente que señaló las dificultades mayores resultantes de la sobrecarga de trabajo del Parlamento, subrayando la necesidad de poner remedio a ellas, y recordando que se ha encargado al Secretario General «examinar la disponibilidad de oficinas y salas de reunión suplementarias con el fin de mejorar las infraestructuras en Bruselas»(traducción no oficial). La Mesa escuchó también una exposición del Secretario General comentando su nota de 6 de junio de 1988, aprobada el 8 de junio por el Colegio de Cuestores, que sugería «una mayor utilización del artículo 37 del Reglamento, que permitiría delegar en las comisiones la facultad decisoria», y que proponía «aumentar el número de salas de reunión en Bruselas y habilitar una sala capaz de acoger simultáneamente varias comisiones o una gran comisión capacitada para decidir en lugar del Parlamento, el cual, no obstante, tendría que ratificar estas decisiones sin debate»(traducción no oficial). La Mesa aprobó entonces las orientaciones del Secretario General relativas a la racionalización de las actividades del Parlamento y:
[...]
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Decidió por unanimidad, por lo que respecta a Bruselas, optar por el proyecto «Park Leopold Investment» (situado entre la rue du Remorqueur y la rue d'Ardennes) y, por doce votos y una abstención, por el proyecto «Groupement COB-Société genérale» (situado en la rue Wiertz). |
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Encargó al Secretario General efectuar, con arreglo a la nota que éste le había presentado, todas las gestiones necesarias para poder disponer de los nuevos locales del Parlamento durante el año 1990. [...] |
Mediante carta de 20 de junio de 1988, el Ministro de Asuntos Exteriores del Gran Ducado de Luxemburgo se dirigió al Presidente del Parlamento Europeo para obtener informaciones más detalladas y proponer un estudio en común de la compatibilidad de las decisiones de la Mesa con el Derecho y la jurisprudencia. En su respuesta de 27 de junio de 1988, el Presidente del Parlamento confirmaba que la Mesa del mismo no había adoptado decisiones sobre los traslados de Luxemburgo a Bruselas contrarias a las disposiciones de los Tratados y a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Aseguraba que estos traslados se efectuaban por las necesidades elementales de las actividades del Parlamento, añadiendo que el Secretario General del Parlamento estaba a disposición del Gobierno luxemburgués para darle todas las informaciones precisas. Se celebró una entrevista el 11 de julio de 1988 pero, mediante carta de 14 de julio dirigida al Presidente del Parlamento, el Ministro luxemburgués de Asuntos Exteriores mantuvo sus reticencias sobre la compatibilidad de las medidas de traslado con el Derecho vigente y solicitó la comunicación de las actas de las sesiones de la Mesa de 1, 2 y 15 de junio, en la medida en que estas deliberaciones afectaban a los asuntos relativos al establecimiento y a los lugares de destino de los funcionarios, para que el Gobierno del Gran Ducado de Luxemburgo pudiera formarse una opinión definitiva.
Fue entonces cuando la parte demandante, al no recibir respuesta, inició el procedimiento. No obstante, mediante carta de 23 de agosto de 1988, el Ministro luxemburgués de Asuntos Exteriores pidió al Presidente del Parlamento Europeo que no ejecutara las medidas en litigio antes de que el Tribunal de Justicia dictara sentencia. La Mesa del Parlamento no acogió esta petición y confirmó sus decisiones de 1 y 15 de junio de 1988 en su reunión de 14 de septiembre siguiente.
Sin embargo, el Presidente del Parlamento, después de haberse reunido con el representante del Ministro luxemburgués, respondió a este último, mediante carta de 5 de octubre de 1988, reafirmando que las decisiones impugnadas eran plenamente conformes con el Derecho vigente y la jurisprudencia, en particular con la citada sentencia de 10 de febrero de 1983. Deseaba que, a la luz de estas explicaciones, el Gobierno luxemburgués reconsiderara su postura, de manera que el Tribunal de Justicia no tuviera que resolver sobre lo que sólo era un simple malentendido.
El asunto C-39/89 se refiere a la Resolución del Parlamento de 18 de enero de 1989. Esta Resolución se deriva de un informe realizado por la comisión política del Parlamento Europeo (ponente, Sr. Derek Prag) y adoptado por ésta el 1 de diciembre de 1988 (serie A, doc. A2-316/88).
Esta Resolución, publicada posteriormente (DO C 47 de 28.2.1989, pp. 88 a 92), fue adoptada por 223 contra 173 votos y 4 abstenciones.
En los considerandos de la Resolución, el Parlamento Europeo justifica su adopción principalmente haciendo constar que:
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A pesar de sus repetidas solicitudes, los Gobiernos de los Estados miembros aún no han cumplido su obligación de fijar la sede de las Instituciones de la Comunidad, conforme a los artículos 77 del Tratado CECA, 216 del Tratado CEE y 189 del Tratado CEEA; |
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y, en ausencia de dicha decisión, en un futuro previsible, la realización de las considerables tareas suplementarias que le asigna el Acta Unica Europea y el ejercicio simultáneo de las funciones legislativas, presupuestaria y de control que le otorgan los anteriores Tratados exigen una profunda reorganización y una reducción del actual grado de dispersión de sus actividades y de su personal en tres lugares de trabajo. |
El Gran Ducado de Luxemburgo solicita la anulación de esta Resolución en conjunto y, especialmente, de sus apartados 7,9, 10, 16 y 17. A tenor de éstos, el Parlamento:
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«7. |
Decide, en consecuencia, tomar medidas más satisfactorias para realizar sus tareas, de acuerdo con las obligaciones que le impone la legislación comunitaria y el derecho manifiesto de un Parlamento elegido por sufragio universal directo. |
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9. |
Encarga a su Mesa que tome medidas lo antes posible para que el Parlamento pueda disponer de todo el personal y la infraestructura necesarios para llevar a cabo sus tareas de forma eficaz en los lugares donde se celebran las sesiones plenárias y otras reuniones parlamentarias, teniendo en cuenta las consideraciones de los apartados 2 y 3. |
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10. |
Considera, en particular, que al Parlamento le es indispensable, para su buen funcionamiento, disponer en Bruselas del personal encargado de las siguientes actividades:
así como de
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16. |
Encarga a su Presidente, al Secretario General, a la Mesa, a la Mesa ampliada y a los Cuestores que tomen rápidamente todas las medidas oportunas, incluidas las consultas a los funcionarios, para aplicar lo anteriormente mencionado, especialmente arrendando o adquiriendo nuevos locales y cancelando los arrendamientos de edificios que ya no resulten necesarios. |
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17. |
Llama la atención sobre la situación extrema en la que se encuentra y subraya la necesidad de proceder, tan pronto se disponga de infraestructuras, a los cambios previstos en los apartados 9, 10 y 11.» |
El apartado 11 está redactado del modo siguiente:
«Llega a la conclusión de que, con el fin de llevar a cabo eficientemente sus acrecentadas funciones, resulta necesario celebrar sesiones suplementarias y complementarias que coincidan con una o varias de las semanas dedicadas a las reuniones de las comisiones o de los grupos políticos.»
II. Fase escrita y pretensiones de las partes
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 1 de agosto de 1988, registrado con el número C-213/88, el Estado del Gran Ducado de Luxemburgo interpuso un recurso, con arreglo a los artículos 31 y 38 del Tratado CECA y los artículos 173 y 146 de los Tratados CEE y CEEA respectivamente, que tiene por objeto la anulación de la decisión de la Mesa del Parlamento Europeo de 1 y 2 de junio de 1988 adoptada con el título «Servicios de información y de relaciones públicas en Bruselas», así como la decisión de dicha Mesa de 15 de junio de 1988 adoptada con el título «Nota relativa a las previsiones a medio plazo para las actividades del Parlamento Europeo en los tres lugares de trabajo habituales».
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 16 de febrero de 1989, registrado con el número C-39/89, el Estado del Gran Ducado de Luxemburgo, con arreglo a las citadas disposiciones de los Tratados CECA, CEE y CEEA, interpuso un recurso de anulación contra la Resolución del Parlamento Europeo de 18 de enero de 1989 sobre la sede de las Instituciones y el principal lugar de trabajo del Parlamento Europeo.
El Parlamento, mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 20 de marzo de 1989, con arreglo al artículo 91 del Reglamento de Procedimiento, propuso una excepción de inadmisibilidad contra el segundo recurso. Mediante decisión de 6 de julio de 1989, el Tribunal de Justicia acordó la acumulación de la excepción de inadmisibilidad propuesta por la parte demandada al fondo del asunto.
Mediante auto de 4 de julio de 1990, el Tribunal de Justicia acordó la acumulación de los dos asuntos a efectos del procedimiento y de la sentencia.
La fase escrita siguió su curso reglamentario. Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba. No obstante, el Tribunal de Justicia formuló determinadas preguntas escritas a las partes.
La parte demandante solicita al Tribunal de Justicia que:
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Acuerde la admisión de los recursos, los declare fundados en cuanto al fondo y: |
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En el asunto C-213/88, declare nulas y sin valor ni efecto alguno la decisión de la Mesa del Parlamento Europeo de 1 y 2 de junio de 1988 adoptada con el título de «Servicios de información y de relaciones públicas en Bruselas», así como la decisión de la Mesa del Parlamento de 15 de junio de 1988 adoptada con el título: «Nota relativa a las previsiones a medio plazo para las actividades del Parlamento Europeo en los tres lugares de trabajo habituales.» |
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En el asunto C-39/89, anule la Resolución del Parlamento Europeo de 18 de enero de 1989 adoptada con el título «Sobre la sede de las Instituciones y el principal lugar de trabajo del Parlamento Europeo»; haga constar que el demandante se reserva todos los demás derechos y acciones. |
El Parlamento Europeo, tanto en el asunto C-213/88 como en el C-39/89, solicita al Tribunal de Justicia que:
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Declare la inadmisibilidad de los recursos. |
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Con carácter subsidiario, los declare infundados. |
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Condene en costas a la parte demandante. |
III. Motivos y alegaciones de las partes
A. Admisibilidad
1. Asunto C-213/88
El Parlamento niega la admisibilidad del recurso por referirse éste a decisiones que afectan exclusivamente a la organización interna del Parlamento. Considera que estos actos no son justiciables, basándose en la autonomía de la Institución parlamentaria en el ejercicio de sus facultades de organización interna (sentencia de 22 de septiembre de 1988, asuntos acumulados 358/85 y 51/86, antes citada; auto de 4 de junio de 1986, Grupo de las Derechas Europeas/Parlamento, 78/85, Rec. p. 1753).
El Gran Ducado de Luxemburgo sostiene que el Tribunal de Justicia, mediante sus citadas sentencias de 10 de febrero de 1983 y 10 de abril de 1984, ya descartó este motivo y que las sentencias citadas por el demandado se referían, en un caso, a la organización de un debate de actualidad en el Parlamento, y, en el otro, a la creación de una comisión de investigación.
2. Asunto C-39/89
La excepción de inadmisibilidad propuesta por el Parlamento se refiere: 1) a la naturaleza del escrito de interposición del recurso y 2) subsidiariamente, a la naturaleza del acto impugnado.
1) Excepción deducida de la naturaleza del escrito de interposición del recurso
El Parlamento considera que el escrito de interposición del recurso no reúne los requisitos del apartado 1 del artículo 38 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.
Según él, no basta con alegar la incompetencia o una violación del Tratado para impugnar la legalidad de un acto de una Institución. A falta de un mínimo fundamento en apoyo de estos motivos, ello equivaldría a obligar al Parlamento a probar que su conducta no sobrepasa los límites de la legalidad. Ahora bien, aunque es cierto que los Estados miembros disfrutan de una posición privilegiada con respecto al interés para ejercitar la acción, el Parlamento considera que no por ello están exentos de la carga de la prueba.
El Gran Ducado de Luxemburgo sostiene que su escrito de interposición del recurso responde a las exigencias del artículo 38 del Reglamento de Procedimiento y que incluso va más allá; el escrito precisa el objeto del litigio —el conjunto de la Resolución, pero especialmente determinados apartados— y expone detalladamente los motivos invocados, en especial sobre las causas de nulidad en las que ha incurrido el Parlamento y la violación del principio de proporcionalidad.
El Estado demandante considera que la excepción presentada carece de fundamento efectivo y procede de un error de Derecho que se encuentra en el ámbito de la prueba. A este respecto alega que la cuestión es completamente ajena a la naturaleza de la prueba, por tratarse de una cuestión de conformidad a Derecho del escrito de interposición de carácter formal y no de una cuestión de hecho y de fundamento de dicho escrito. Completa el proverbio alegado por el Parlamento actori incotnbit probatio, recordando que reus in excipiendo fit actor.
Por consiguiente, el Gran Ducado de Luxemburgo solicita que el Tribunal de Justicia desestime esta excepción sin fase oral, como permite el apartado 3 del artículo 91 del Reglamento de Procedimiento.
2) Excepción derivada de la naturaleza del acto impugnado
El Parlamento se remite a la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de julio de 1985, Salerno/Consejo y Comisión (asuntos acumulados 87/77, 130/77, 22/83, 9/84 y 10/84, Rec. p. 2523), en la que se dice: «Una Resolución del Parlamento carece de carácter vinculante»(traducción provisional). Alega que la Resolución en litigio no puede ser objeto de un recurso de anulación por no tener un carácter decisorio; además, aunque se reconociera que puede producir determinados efectos jurídicos, esta Resolución se situaría dentro del marco de la facultad de organización interna del Parlamento, que queda fuera de todo control jurisdiccional; añade, por último, que la falta de cuantificación de la iniciativa demuestra que la Resolución carece realmente de efectos.
El Gran Ducado de Luxemburgo recuerda que el Tribunal de Justicia ya apreció esta objeción, al declarar en el asunto 230/81, antes citado: «La apreciación de la controvertida Resolución se halla unida estrechamente al examen de su contenido y del cumplimiento de las normas de atribución de competencia»(traducción provisional). Por consiguiente, solicita que se una la excepción al fondo del asunto.
Con carácter subsidiario, el Gobierno luxemburgués niega, en primer término, la pretendida falta de carácter decisorio de la Resolución, basándose en la citada sentencia de 10 de abril de 1984 y subrayando que si no impugnara la Resolución en litigio correría el riesgo, posteriormente, de tropezar con una excepción de inadmisibilidad en caso de recurso contra las decisiones individuales adoptadas por las autoridades del Parlamento de conformidad con la Resolución.
En segundo término, el Gobierno luxemburgués considera que el Tribunal de Justicia nunca aceptó la distinción que el Parlamento quiere efectuar entre medidas relativas a su funcionamiento interno y otras decisiones, desde el momento en que estas medidas afectan a la sede o a los lugares de trabajo de esta Institución.
En tercer lugar, considera, por lo que respecta a la pretendida falta de cuantificación de la iniciativa, que la Resolución, especialmente en su apartado 10, describe con suficiente precisión las actividades del Parlamento a las que se destinará personal.
B. Fondo
1. Asunto C-213/88
El Parlamento observa, primeramente, que, teniendo en cuenta las normas reguladoras de sus actividades, el demandante demuestra una excesiva diligencia para actuar que ha impedido disipar el malentendido. También considera que se debe precisar el alcance exacto del recurso, por parecerle inconcebible que se impugnen en su totalidad las dos decisiones y sus anexos.
El Gran Ducado de Luxemburgo alega las dificultades que encontró para obtener los documentos y cumplir los plazos de recurso. Sostiene que el objeto del recurso es suficientemente preciso; basándose en la incompetencia del Parlamento y en la violación de los Tratados y normas de aplicación, el recurso se refiere a las decisiones relativas al establecimiento o a la reorganización de la Oficina central de prensa, al refuerzo de los Servicios de información en Bruselas y al traslado de determinados sectores lingüísticos de la División de publicaciones, así como a las decisiones correlativas en el terreno inmobiliario.
1) Establecimiento o refuerzo de la Oficina central de prensa
El Gran Ducado de Luxemburgo recuerda al Parlamento el respeto debido a la competencia de los Gobiernos de los Estados miembros, que fijan la sede de las Instituciones y lugares de trabajo provisionales, en ejercicio de una facultad de organización interna tal como fue delimitada por el Tribunal de Justicia. A este respecto, considera que la creación de un «Servicio autónomo» calificado de Oficina central de prensa distinto de la Oficina de información, integrada en la Secretaría General, no constituye «la infraestructura indispensable» para cumplir en Bruselas las misiones confiadas por el Tratado.
El Parkmento responde que el objeto de la decisión impugnada no es la creación, sino el refuerzo de la Oficina central de prensa, que no puede cumplir su misión de información, cuando la actividad parlamentaria es indisociable de aquellos sectores de los medios de comunicación social que afectan a los electores, con el riesgo de reducir la audiencia y, por consiguiente, la representatividad del Parlamento; ahora bien, el mantenimiento de toda la infraestructura de información de prensa en Luxemburgo, cuando la prensa internacional y la mayor parte de la actividad de los grupos políticos y comisiones se concentran en Bruselas, equivale a privar al Parlamento de una auténtica cobertura por parte de los medios de comunicación. La función de portavoz ante la prensa internacional acreditada en Bruselas justifica la autonomía de la Oficina central de prensa.
El Gran Ducado de Luxemburgo reconoce que debe garantizarse el contacto con la prensa, pero considera que bastarían para ello una utilización inteligente de los medios de comunicación y la movilidad de la prensa, mientras que la existencia paralela de la Oficina de información para Bélgica, dotada de 13 funcionarios de los 74 que están destinados en la red de las oficinas de información junto con la Oficina central de prensa, supera el criterio de «infraestructura indispensable».
El Parlamento rechaza estas alegaciones, que según él, son resultado de errores de apreciación.
2) Traslados de unidades lingüisticas
El Gran Ducado de Luxemburgo considera que el traslado de unidades lingüísticas completas de la División de publicaciones, y, en este caso, del sector portugués, viola el principio de establecimiento en Luxemburgo de los «Servicios» de la Secretaría General consagrado por la Decisión de 8 de abril de 1965, se inserta en un plan de conjunto y no satisface el criterio de «carácter indispensable» de las infraestructuras necesarias para el funcionamiento del Parlamento. Para el demandante, tanto la Decisión de 1965 como la jurisprudencia prohiben todo traslado, sea completo o parcial.
Según el Parlamento, este modo de presentar el asunto es inadecuado y, en contra de las afirmaciones de la parte demandante, el destino de los cuatro funcionarios del sector portugués a la Oficina central de prensa no es resultado del acuerdo de los interesados en este traslado sino del refuerzo de la estructura de información. El sólo hecho de que sea calificada de Servicio la infraestructura indispensable para el buen funcionamiento del Parlamento no viola, a su juicio, los principios expresados en la sentencia de 10 de febrero de 1983, que prohibe todo traslado de la «Secretaría General del Parlamento o de sus Servicios» fuera de Luxemburgo, en la medida en que ello se aplica al conjunto del aparato administrativo del Parlamento, entendido como una entidad.
Por consiguiente, el Parlamento considera que no ha sobrepasado su competencia de organización interna y que no corresponde a un Estado miembro inmiscuirse en los métodos, vías y medios adoptados, al tratarse de relaciones entre los elegidos por los pueblos de la Comunidad y la opinión pública.
En tanto que la interpretación dada por la demandante al concepto de «Servicios» conduciría a imposibilitar todo traslado después de la sentencia de 10 de febrero de 1983, el Parlamento considera que el concepto de «infraestructura indispensable» es eminentemente evolutivo y no excluye otros traslados efectuados en función de necesidades indispensables.
3) Instalación de la Oficina de Publicaciones Oficiales de la Comunidad en Luxemburgo
El Gran Ducado de Luxemburgo considera que el vínculo establecido entre la Oficina central de prensa y los sectores del Servicio de publicaciones equivale a ignorar esta instalación.
El Parlamento responde que no se ha adoptado ninguna decisión ejecutiva a este respecto y que, sea lo que fuere, el «Servicio de publicaciones» a que se refiere la decisión en litigio es una unidad que depende de la Dirección General de la Traducción y Servicios Generales (DG VII); ésta se encarga de la reproducción y distribución de los documentos destinados a los grupos políticos y a las comisiones, o redactados por ellos. Concluye que, por consiguiente, responde a la definición de infraestructura indispensable para las misiones del Parlamento.
4) Opciones inmobiliarias
El Gran Ducado de Luxemburgo declara que la decisión de 15 de junio de 1988 está justificada por la búsqueda de locales para alojar a las comisiones a la vez que a una «gran comisión», nuevo modo de funcionamiento del Parlamento, futuro e hipotético, cuya institución no corresponde a la Mesa. Considera que, en realidad, los proyectos inmobiliarios son la prolongación de los traslados de Servicios y, como tales, no corresponden a necesidades de infraestructura indispensable y violan el principio de proporcionalidad.
El Palmento rechaza esta alegación. Considera que la fórmula «gran comisión» se refiere al procedimiento del artículo 37 del Reglamento del Parlamento, cuya existencia nunca fue criticada por los Estados ni por el Consejo y cuya aplicación más frecuente permitiría hacer frente al incremento del volumen de trabajo de las sesiones plenárias.
Insiste en la necesidad de disponer de una sala de reuniones de 200 a 250 plazas como mínimo y de más de 200 despachos.
Sea como fuere, considera que la Mesa, dentro del marco de la autonomía interna del Parlamento, adoptó una decisión que no debe someterse al control del Tribunal de Justicia y que las ampliaciones que se ponen en tela de juicio no son nada excesivas.
Por último, el Gran Ducado de Luxemburgo, refiriéndose al presupuesto del Parlamento, cifra en 3.405 los funcionarios de esta Institución, 800 de los cuales trabajan en Bruselas. Por el contrario, el Parkmento, en su escrito de duplica, aporta precisiones numéricas sobre los funcionarios de la Secretaría General destinados en los diferentes lugares de trabajo y Oficinas de información; de ello resulta que el 31 de diciembre de 1988, de los 2.756 funcionarios dependientes de la Secretaría General, 2.340 estaban instalados en Luxemburgo, 323 en Bruselas y 93 en Estrasburgo y en las oficinas exteriores.
2. Asunto C-39/89
El Gran Ducado de Luxemburgo basa de nuevo su recurso en la incompetencia del Parlamento para adoptar las medidas contenidas en la Resolución de 18 de enero de 1989 y en la violación, mediante estas medidas, de los Tratados y normas para su aplicación.
El Parlamento responde a estas alegaciones y opone a la parte demandante los imperativos del buen funcionamiento de la Institución frente a la inercia de los Estados miembros.
1) La incompetencia del Parlamento y la violación de los Tratados y de las normas para su aplicación
El Gran Ducado de Luxemburgo considera que la Resolución no respeta los límites marcados por el Tribunal de Justicia en las citadas sentencias de 10 de febrero de 1983 y 10 de abril de 1984.
Critica, en primer lugar, el establecimiento en Bruselas del conjunto del personal encargado de las comisiones y delegaciones, puesto que ya existe en Bruselas el personal requerido para constituir la infraestructura indispensable; lo mismo sucede con la información y las relaciones públicas.
Impugna, además, el traslado a Bruselas del personal encargado de las actividades calificadas como estudios e investigación. Por un lado, el lugar de establecimiento de estos Servicios es independiente de la actividad parlamentaria propiamente dicha; por otro, la Resolución del Parlamento se refiere al conjunto de la Dirección General de Estudios, al conjunto del personal encargado de la investigación y la biblioteca y no sólo a la parte de personal a la que puede aplicarse el criterio de infraestructura indispensable. Además, el Gobierno luxemburgués indica que estas consideraciones son válidas para la parte de la Resolución que se refiere a «otros funcionarios» (apartado 10, últimos guiones). Por último, considera que la no conformidad de estas decisiones de traslado implica la no conformidad de las medidas adoptadas para el arriendo o compra de nuevos edificios y el cese de los contratos de arrendamientos de edificios que ya no se consideran necesarios.
En su defensa, el Parlamento invoca extensamente los antecedentes históricos y el contexto fáctico de la Resolución e insiste en particular en el considerable aumento de la carga de trabajo y de la responsabilidad democrática del Parlamento.
Declara que las modificaciones de su función en el último decenio y su incidencia en su funcionamiento interno se derivan del aumento del número de parlamentarios y, sobre todo, de la entrada en vigor del Acta Unica Europea, que ha modificado singularmente la naturaleza del estudio parlamentario de las propuestas de normativas.
El Parlamento añade que la ejecución del programa expuesto por el Libro blanco de la Comisión implica un análisis especialmente minucioso; ello contribuye a hacer de los trabajos de las comisiones el núcleo de la actividad parlamentaria. Considera asimismo que, en la práctica, los parlamentarios residen cada vez con mayor frecuencia en Bruselas para mantener contactos con la Comisión y el Consejo y participar en la vida de los grupos políticos de la Asamblea.
Desde el punto de vista jurídico, el Parlamento considera que la Resolución en litigio se ajusta a las normas de competencia y a las normas jurídicas que regulan la materia.
El Parlamento reconoce que, en un período inicial, se había planteado prever el traslado de las Direcciones Generales. No obstante, considera que no se puede aceptar un argumento referido a proyectos de carácter preparatorio.
Tampoco acepta las alegaciones basadas en el empleo de la fórmula partitiva «funcionarios»; considera que de la Resolución se desprende claramente que el personal que se encuentra en Bruselas es indispensable para el buen funcionamiento de los Servicios enumerados en el apartado 10 de la Resolución, pero que, de todas maneras, corresponde a los órganos directivos del Parlamento determinar los funcionarios cuyo destino en Bruselas es indispensable o no. En cambio, según el Parlamento, corresponde al demandante aportar la prueba de que la infraestructura de este modo establecida no es indispensable, y no a la inversa.
Con respecto al personal de «Estudios e investigación», el Parlamento responde que estos Servicios trabajan directamente con los parlamentarios y que no se puede pretender que no están en relación con las sesiones plenárias y las comisiones.
Por último, el Parlamento considera injustificada la imputación relativa a las medidas adoptadas para el arrendamiento o la compra de nuevos inmuebles; además, ello sólo es un aspecto accesorio del problema planteado ante el Tribunal de Justicia.
El Gran Ducado de Luxemburgo observa que las proporciones de los destinos en Bruselas y Luxemburgo se han modificado sensiblemente; a este respecto, el Gobierno luxemburgués se remite a las cifras facilitadas por el propio Parlamento en 1982 y 1989, según las cuales el número de funcionarios y agentes destinados en Luxemburgo ha descendido del 90,4 u 86,2 % al 74,6 %, mientras que el porcentaje de Bruselas ha pasado del 9,4 ó 10,8 % al 21,1 %.
Además, el Gran Ducado de Luxemburgo considera que no se ha probado la correlación entre el aumento del volumen de trabajo del Parlamento y el hecho de que la Institución padezca un reparto en lugares de trabajo diferentes. Lamenta que el Parlamento no dedique apenas atención a los medios para incrementar la productividad humana recurriendo a los modernos medios de telecomunicación y ofimática. Sugiere que si Bruselas está desbordada, se reúnan más tiempo las comisiones en Luxemburgo.
Por otra parte, el Gobierno luxemburgués mantiene su interpretación de la formulación del apartado 10 de la Resolución, que considera demasiado general; sostiene que las modificaciones introducidas en la sesión plenaria, en el texto resultante de la redacción de la comisión extendieron su alcance, revelando así la intención del Parlamento; cita, en particular, que se añadieron las palabras «e investigación» en el tercer guión del apartado 10.
El Gobierno luxemburgués solicita que se hagan constar las declaraciones del Parlamento que figuran en el escrito de contestación, según las que, por un lado, la Resolución no tiene por objeto «prever el traslado de Direcciones Generales» y, por otro, las medidas que contempla el apartado 10 de la Resolución sólo se aplican en la medida en que se trata de las estructuras indispensables para el buen funcionamiento de las Instituciones. Sin embargo, deplora que sus declaraciones estén rodeadas de fórmulas que les privan de todo valor.
Tratándose de la carga de la prueba, el Gobierno luxemburgués sostiene que la idea de que la carga de la prueba corresponde exclusivamente al demandante no tiene alcance general ni carácter absoluto. A este respecto se refiere al Derecho público y al Derecho privado comparado y añade que el procedimiento ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas se impulsa parcialmente de oficio. Asimismo, para conocer las previsiones de traslados que se pretenden hacer, en la medida en que el Parlamento Europeo no proceda voluntariamente a ello ni afirme que, ante el recurso interpuesto por el Estado luxemburgués, no se ha adoptado ninguna medida de previsión o de ejecución de la Resolución en litigio, el demandante solicita que el Tribunal de Justicia ordene la entrega y comunicación de los documentos que indiquen estas previsiones de traslado.
En su escrito de duplica el Parkmento considera que, en cuanto a los datos cifrados, las explicaciones de la parte demandante se basan en una confusión entre los datos relativos a las partidas presupuestarias y el total de personas dependientes de la Secretaría General en un momento dado y destinadas en tal o cual lugar de trabajo. Por consiguiente, niega los cálculos de personal realizados por la parte demandante, para concluir que el porcentaje de funcionarios y agentes dependientes de la Secretaría General instalados en Luxemburgo descendió del 92,21 % al 83,99 % entre el 31 de diciembre de 1981 y el 31 de diciembre de 1988, mientras que en Bruselas pasó del 5,42 % al 12,43 %. Así pues, no se trata de una modificación sensible. Para justificar esta tesis, el Parlamento observa que la parte demandante mezcla a los funcionarios y agentes de la Secretaría General con los de los grupos políticos; desea, pues, que aquélla haga saber si su demanda se refiere sólo a los primeros o si, además, engloba a los segundos.
Por último, el Parlamento, rechazando la sugerencia de un desplazamiento del lugar de trabajo de las comisiones a Luxemburgo, sostiene que, por razones objetivas, las reuniones de las comisiones se deben concentrar en Bruselas y que los esfuerzos realizados por el Parlamento en materia de telecomunicaciones y ofimática nunca pudieron paliar ni paliarán las dificultades resultantes de la dispersión de los lugares de trabajo.
En cuanto al alcance de la Resolución, el Parlamento descarta las alegaciones de la parte demandante, refiriéndose a otras versiones lingüísticas más precisas que la francesa, y señala que no se presentó en la sesión plenaria ninguna enmienda dirigida a modificar el apartado 10 de la Resolución en litigio.
El Parlamento acepta que el Tribunal de Justicia haga constar sus declaraciones citadas por la parte demandante, pero llama la atención sobre el hecho de que los órganos directivos del Parlamento deberán determinar los funcionarios cuyo destino sea indispensable y materialmente posible.
Por último, volviendo sobre las explicaciones de Luxemburgo relativas a la carga de la prueba, el Parlamento no las considera pertinentes, sino que, por el contrario, la parte demandante debe fundamentar mínimamente sus alegaciones para explicar los motivos por los que estima que la infraestructura indispensable ya estaba establecida con suficiente amplitud; considera que el acta de los trabajos parlamentarios y la propia Resolución constituyen una documentación pública de singular amplitud.
2) Los imperativos del buen funcionamiento de la Institución frente a la incapacidad de los Estados miembros de cumplir con sus obligaciones
Refiriéndose a la sentencia de 22 de septiembre de 1988, el Parlamento afirma que el concepto de «buen funcionamiento» es evolutivo; el aumento de las misiones del Parlamento justifica que se le concedan los medios materiales para cumplir con su tarea, tanto más cuanto que los Estados miembros no han podido establecer un lugar de trabajo único. Esta inercia de los Estados miembros le parece criticable a la vista del artículo 5 del Tratado CEE; su responsabilidad se agrava, añade, por el hecho de que al adoptar el Acta Unica, los Estados miembros incrementaron conscientemente las funciones del Parlamento. Asimismo, éste expresa su sorpresa ante una carta dirigida el 8 de septiembre de 1989 por el Ministro luxemburgués de Asuntos Exteriores a cada uno de los miembros del Parlamento Europeo para indicar que la situación actual «representa una solución de compromiso y equilibrio».
Sin negar la competencia de los Estados miembros en materia de sedes, considera que a medida que estos últimos se obstinan en su inercia, el ámbito de su facultad de organización interna en materia de lugares de trabajo debe interpretarse cada vez con más amplitud.
El Gran Ducado de Luxemburgo responde que la pretendida omisión de los Estados miembros no puede reprocharse a un sólo Gobierno aislado y que de ello no se deriva un aumento de las facultades del Parlamento; éste sólo dispone de una competencia residual. Considera que el alcance de la fórmula del Tribunal de Justicia relativa al «buen funcionamiento» del Parlamento queda atenuada por el contexto de la sentencia de 22 de septiembre de 1988.
En cuanto a la obligación impuesta a los Estados miembros de ejercer su competencia, el Gran Ducado de Luxemburgo recuerda que el Tribunal de Justicia examinó la fijación de la sede de las Instituciones y que, por lo que se refiere a los lugares de trabajo, el Tribunal de Justicia no formuló obligación alguna sino que declaró que los Estados miembros habían adoptado Decisiones en diversas ocasiones (sentencia de 10 de febrero de 1983). Además, considera que ninguna norma se refiere a una «sede única»; si se estableciera la equivalencia «sede = sede única», habría que concluir que en un futuro hipotético todas las Instituciones tendrían que reagruparse en un único y mismo sitio, lo que carece de verosimilitud y realismo. Añade que, por lo demás, el Tribunal de Justicia no ha contemplado ni consagrado la exigencia de unicidad de los lugares de trabajo. Por consiguiente, habida cuenta de la naturaleza de estos conceptos, la posible fijación de la sede de una Institución no excluye que se mantengan diversos lugares de trabajo fuera del lugar de la sede. Estas consideraciones explican la referencia a «una solución de compromiso y equilibrio» en la carta dirigida por el Ministro luxemburgués de Asuntos Exteriores a los miembros del Parlamento.
Por último, el Gobierno luxemburgués expresa su convicción de que el policentrismo de las Instituciones tiene en cuenta el carácter múltiple y descentralizado de Europa.
El Parlamento recuerda que se basa en la inercia de los Estados miembros para adoptar las medidas necesarias que le permitan hacer frente a su persistente omisión, basando su razonamiento por analogía en la jurisprudencia relativa a la continuidad de los Servicios públicos y a las medidas precautorias. El Parlamento rechaza la idea de una jerarquía de competencias entre la de los Estados, que fijan la sede de las Instituciones en virtud del artículo 216 del Tratado CEE, y la del Parlamento, que mediante el ejercicio de su facultad de autoorganización, puede mantener en Bruselas la estructura indispensable para su funcionamiento.
El Parlamento infiere que le corresponde deducir las consecuencias jurídicas de la inercia de los Estados, que incumbe a la parte demandante demostrar el carácter excesivo de la Resolución impugnada y, en particular, demostrar que la infraestructura indispensable está ya establecida con suficiente amplitud para garantizar la eficacia del trabajo parlamentario; efectivamente, la facultad de apreciación del Parlamento sobre el modo de organizarse sólo es objeto de control en caso de error manifiesto o desviación de poder.
Con respecto a la alegación deducida por la parte demandante de la necesidad de descentralización de la Comunidad, el Parlamento juzga estas consideraciones totalmente ajenas al litigio y se niega a entrar en controversia sobre el tema.
IV. Respuesta a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia
A. Pregunta formulada al Gran Ducado de Luxemburgo
«El escrito de interposición del recurso en el asunto C-39/89, ¿se refiere únicamente a los funcionarios y agentes de la Secretaría General o también a los de los grupos políticos?»
Respuesta
El escrito de interposición del recurso en el asunto C-39/89 se refiere también a los agentes de los grupos políticos por ser, a pesar de su particular situación en la jerarquía, «agentes de la Secretaría General», en la única medida en que a estos agentes de los grupos políticos les resulta aplicable la decisión impugnada y, además, en la medida en que puedan calificarse de «otros funcionarios cuya principal tarea sea la prestación de Servicios directos a los diputados por separado» o a aquéllos cuyas funciones de control y apoyo hagan necesaria su presencia en el lugar donde se prestan los mencionados Servicios.
B. Preguntas formuladas al Parlamento Europeo
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«1) |
Se insta al Parlamento a que indique los motivos del traslado a Bruselas de los sectores inglés y portugués de la División de publicaciones. ¿Contempla el traslado total o parcial de los demás sectores lingüísticos? |
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2) |
Se insta al Parlamento Europeo a que comunique las previsiones de traslado de personal, acompañando a su respuesta todos los documentos que sean necesarios. |
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3) |
¿Qué consecuencias prácticas han producido las decisiones y la Resolución en litigio? |
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4) |
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Respuesta a la pregunta no 1
Recordando los principios que presiden el traslado de funcionarios, tal y como se desprenden del informe del grupo ad boc«Información», que dio lugar a la decisión impugnada de 1 de junio de 1988, el Parlamento Europeo precisa: aunque es cierto que resultaba muy útil la constitución de un equipo anglófono a causa de la presencia de gran nùmero de periodistas de lengua inglesa acreditados ante las Comunidades en Bruselas, también es cierto que, en el contexto actual, dentro de la nueva unidad ya no existen sectores lingüísticos. Todos los funcionarios de la unidad contribuyen, con independencia de su lengua, al tratamiento de la información. El exceso de trabajo hizo necesario el refuerzo de la unidad de Bruselas. Por este motivo y no por motivos lingüísticos particulares, se destinaron a Bruselas los funcionarios de lengua portuguesa, entendiéndose que, dado que habían ingresado recientemente a consecuencia de la adhesión de Portugal a las Comunidades, eran los únicos que se prestaron voluntariamente a ser destinados a Bruselas, a efectos de la decisión de referencia.
Por el momento, la Mesa del Parlamento no se propone efectuar ningún traslado de otros funcionarios, pero del informe del grupo ad hoc se desprende que esta posibilidad no está excluida.
Respuesta a h pregunta no 2
Por el momento no hay ninguna previsión concreta de traslado de funcionarios y menos aún de unidades funcionales. De todas maneras, no se podrá efectuar materialmente ningún traslado por falta de locales disponibles en Bruselas.
Habida cuenta de las perspectivas a largo plazo en materia de locales por construir, el Parlamento concluye que durante el próximo decenio las medidas de traslado podrían afectar a 200 ó 300 funcionarios de esta Institución. Añade que no puede considerarse que la existencia de locales disponibles en Bruselas produzca automáticamente cualquier tipo de traslado de personal.
Los traslados responden a imperativos objetivos de buen funcionamiento de la Institución y sólo pueden tener lugar puntualmente dentro del respeto de los criterios indicados.
Respuesta a la pregunta no 3
Tratándose de las decisiones objeto del recurso C-213/88, a resultas de la decisión de la Mesa de 1 de julio de 1988, se adoptó la decisión administrativa de destinar a Bruselas a los cuatro funcionarios afectados.
Del mismo modo, la decisión de la Mesa de 15 de junio de 1988 entró en fase de ejecución con la construcción de dos edificios denominados B3-B4 y DI.
El Parlamento señala también que, como resultado de sus reuniones de 10 y 24 de mayo de 1989, la Mesa decidió reforzar y reorganizar la Oficina central de prensa de la que se trata en la decisión impugnada de 1 de junio de 1988.
A partir de septiembre de 1989, una medida de reestructuración interna de la Dirección General de Información y Relaciones Públicas (DG III) se tradujo por la creación de una División central de prensa, resultante de la fusión de la Oficina central de prensa y la División de publicaciones. Esta reestructuración no produjo ningún traslado geográfico de personal.
En cuanto a la Resolución de 18 de enero de 1989 objeto del recurso C-329/89, la Mesa del Parlamento invitó al Colegio de Cuestores a presentarle propuestas sobre la política inmobiliaria de la Institución en los tres lugares de trabajo. Como resultado de estas propuestas, la Mesa del Parlamento adoptó una decisión el 14 de marzo de 1990, presentada a la asamblea plenaria en abril (DO C 113 de 7.5.1990, pp. 20-21).
La decisión de 14 de marzo fue aprobada por una Resolución del Parlamento de 5 de abril de 1990.
Paralelamente, el Parlamento decidió constituir un grupo de trabajo sobre la política immobiliaria de la Institución, cuyas actividades se prosiguen en la actualidad.
Respuesta a la pregunta no 4
El Parlamento facilitó las cifras solicitadas en forma de cuadros, donde aparecen el total de funcionarios, agentes temporales y agentes de los grupos políticos destinados, a 31 de diciembre de cada año, en Luxemburgo, Bruselas, Estrasburgo y en las oficinas exteriores.
C. Pregunta común a las dos partes
«¿Pueden las partes ponerse de acuerdo sobre las cifras relativas al personal del Parlamento en los tres lugares de trabajo?»
Los representantes de las dos partes se reunieron el 17 de septiembre de 1990 para examinar las posibilidades de respuesta a la pregunta formulada. De este intercambio de puntos de vista resulta que el Gran Ducado de Luxemburgo no presenta ninguna objeción a las cifras facilitadas en el escrito de duplica del Parlamento en el asunto C-39/89.
El desacuerdo no se refiere a las cifras sino a su presentación y a las bases de cálculo.
Sobre la distinción empleos presupuestariospuestos ocupados: el Gobierno luxemburgués considera que sólo deben tenerse en cuenta los puestos ocupados. Considera que ya no procede tener en cuenta las cifras resultantes de los empleos presupuestarios ni tampoco la cifra de 2.537 funcionarios para Luxemburgo (a 1 de septiembre de 1988) que facilita el Parlamento en un escrito de contestación a la demanda de 3 de noviembre de 1988, presentado en el asunto C-213/88, puesto que esta cifra difiere de la de 2.398 funcionarios (a 31 de diciembre de 1988) señalada por el Parlamento en el asunto C-39/89, cifra sobre la que las partes mostraron su acuerdo el 17 de septiembre de 1990.
Sobre la inclusión de los agentes de los grupos políticos en los cálculos: según el Parlamento, las divergencias derivan del hecho de que la parte demandante no distingue entre funcionarios y agentes dependientes de la autoridad del Secretario General y los agentes de los grupos políticos que dependen de la autoridad de los presidentes de los grupos. El Parlamento recuerda que existen diferencias fundamentales entre estas dos categorías de personal y que las decisiones y la Resolución en litigio sólo afectan a la Secretaria General y nunca a los agentes de los grupos políticos; confirma por consiguiente las cifras y porcentajes comunicados en sus diferentes escritos.
El Gobierno luxemburgués considera que para poder comparar la infraestructura mínima, entre 1982 y 1989, procede incluir en los cálculos de los efectivos a los agentes de los grupos políticos. Señala que los efectivos han crecido de forma espectacular en Bruselas, tanto si se incluyen como si no se incluyen los agentes de los grupos políticos. En los dos supuestos se han duplicado entre 1981 y 1988.
Gordon Slynn
Juez Ponente
( *1 ) Lengua de procedimiento: francés.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA
de 28 de noviembre de 1991 ( *1 )
En los asuntos acumulados C-213/88 y C-39/89,
Gran Ducado de Luxemburgo, representado inicialmente por el Sr. Ronald Mayer, y más tarde por el Sr. Alphonse Berns, Directores de Relaciones Económicas Internacionales del Ministerio de Asuntos Exteriores, en calidad de Agentes, asistidos por Me André Elvinger, Abogado de Luxemburgo, que designa como domicilio el despacho de este último, 15, Côte d'Eich,
parte demandante,
contra
Parlamento Europeo, representado por el Sr. Francesco Pasetti Bombardella y por el Sr. Jorge Campinos, Jurisconsultos, asistidos por el Sr. Christian Pennera, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agentes, y por Me Michel Waelbroeck, Abogado de Bruselas, que designa como domicilio la Secretaría General del Parlamento Europeo, Kirchberg,
parte demandada,
que tiene por objeto que se anule la decisión de la Mesa del Parlamento Europeo de 1 y 2 de junio de 1988, adoptada con el título «Servicios de información y de relaciones públicas en Bruselas», y la decisión de dicha Mesa de 15 de junio de 1988 titulada «Nota relativa a las previsiones a medio plazo para las actividades del Parlamento Europeo en los tres lugares de trabajo habituales», así como la Resolución del Parlamento Europeo de 18 de enero de 1989 sobre la sede de las Instituciones y el principal lugar de trabajo del Parlamento Europeo (DO C 47, p. 88),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres.: O. Due, Presidente; Sir Gordon Slynn, R. Joliét, F.A. Schockweiler y P.J.G. Kapteyn, Presidentes de Sala; G.F. Mancini, J.C. Moitinho de Almeida, G.C. Rodríguez Iglesias y M. Diez de Velasco, Jueces;
Abogado General: Sr. CO. Lenz;
Secretario: Sra. D. Louterman, administradora principal;
habiendo considerado ei informe para la vista;
oídos los informes orales de las partes en la vista de 31 de enero de 1991;
oídas las conclusiones del Abogado General presentadas en audiencia pública el 25 de abril de 1991;
dicta la siguiente
Sentencia
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1 |
Mediante dos recursos presentados en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 1 de agosto de 1988 y el 16 de febrero de 1989, el Gran Ducado de Luxemburgo solicitó, con arreglo a los artículos 31 y 38 del Tratado CECA, el artículo 173 del Tratado CEE y el artículo 146 del Tratado CEEA, la anulación, por un lado, de la decisión de la Mesa del Parlamento Europeo de 1 y 2 de junio de 1988 relativa á los Servicios de información y de relaciones públicas en Bruselas, y de la decisión de dicha Mesa, de 15 de junio de 1988, titulada «Nota relativa a las previsiones a medio plazo para las actividades del Parlamento Europeo en los tres lugares de trabajo habituales» (asunto C-213/88), y, por otro, de la Resolución del Parlamento Europeo de 18 de enero de 1989 sobre la sede de las Instituciones y el principal lugar de trabajo del Parlamento Europeo (DO C 47, p. 88; asunto C-39/89). |
Recurso C-213/88
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2 |
La decisión de la Mesa del Parlamento de 1 y 2 de junio de 1988 se adoptó con arreglo a un informe del Secretario General del Parlamento, examinado el 15 y 17 de diciembre de 1987, cuyo objeto era establecer, a petición de la Mesa ampliada, las medidas necesarias para reforzar los Servicios de información implantados en Bruselas. Está constituida por varios documentos. |
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3 |
Del resumen del acta de la reunión de la Mesa del Parlamento de 1 de junio de 1988, titulado «Servicios de información y de relaciones públicas en Bruselas» (documento PE 122.508/Mesa), se deduce que la Mesa tomó nota del informe de 19 de mayo de 1988 del grupo ad hoc«Información» titulado «Refuerzo de los Servicios de información en Bruselas» (PE 122.503/Mesa), manifestó su conformidad con las orientaciones generales preconizadas por este documento y encargó al Secretario General que estableciera las condiciones necesarias para ejecutar las propuestas aprobadas. |
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4 |
En este informe se afirma que «la Oficina central de prensa debe seguir estando bien diferenciada de la Oficina de Información de Bruselas» y que «para la ejecución de sus tareas, este Servicio [es decir, la Oficina central de prensa] puede contar con la contribución de los sectores de la División de publicaciones trasladados a Bruselas»(traducción no oficial). El grupo ad hoc llegó a la conclusión de que «un refuerzo coherente de las actividades de información en Bruselas exige el traslado en breve plazo de un cierto número de funcionarios, a la espera de decisiones ulteriores»(traducción no oficial). El grupo ad hoc consideraba, en particular, que «aunque sólo sea con carácter transitorio, se deberían trasladar por etapas determinados sectores lingüísticos de la División de publicaciones, actualmente instalados en Luxemburgo, manteniendo la unidad geográfica de los equipos y sin que resulten perjudicadas las actividades normales»(traducción no oficial). Después del traslado del sector inglés de esta División, decidido por la Mesa el 15 de diciembre de 1987 y previsto para el 1 de septiembre de 1988, este proyecto pretende, a partir del 1 de enero de 1989, el traslado del sector portugués, en el que los cuatro funcionarios que lo integran manifestaron su acuerdo a este respecto. También se prevé el traslado de otros sectores lingüísticos. |
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5 |
Según el informe del grupo ad hoc: «Para el traslado de funcionarios a Bruselas han de tenerse en cuenta cuatro elementos fundamentales:
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6 |
La mencionada decisión de 15 de junio de 1988 corresponde al punto 4.1 del acta de la reunión de la Mesa del Parlamento titulada «Nota relativa a las previsiones a medio plazo para las actividades del Parlamento Europeo en los tres lugares de trabajo habituales». |
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7 |
Mediante este texto, la Mesa, en primer lugar, acusó recibo de varias notas del Secretario General y de la Dirección General de Administración sobre las previsiones a medio plazo para las actividades del Parlamento en los tres lugares de trabajo, sobre la situación de los proyectos inmobiliarios en curso de realización en Bruselas y Estrasburgo, y sobre la situación de las obras de los edificios destinados al Parlamento y a sus órganos en los lugares habituales de trabajo. También tomó nota del resumen del acta de la reunión de la Mesa por la que se encargaba al Secretario General «examinar la disponibilidad de oficinas y salas de reunión suplementarias en Bruselas»(traducción no oficial), así como del escrito del Presidente relativo a la reunión de los presidentes de las comisiones parlamentarias, sobre el tema de las necesidades de estas diferentes comisiones en Bruselas. |
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8 |
Mediante esta misma decisión, la Mesa aprobó a continuación el contenido de la nota del Secretario General de 6 de junio de 1988 que sugería «una mayor utilización del artículo 37 del Reglamento [es decir, del “Reglamento interno del Parlamento”] que permitiría delegar en las comisiones la facultad decisoria»(traducción no oficial) y que proponía «aumentar el número de salas de reunión en Bruselas y habilitar una sala capaz de acoger simultáneamente varias comisiones o una gran comisión capacitada para decidir en lugar del Parlamento, el cual, no obstante, tendría que ratificar estas decisiones sin debate»(traducción no oficial). |
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9 |
Por último, después de oír diversas intervenciones, la Mesa, en esa misma decisión, en particular:
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Recurso C-39/89
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10 |
En su citada Resolución de 18 de enero de 1989, el Parlamento declara que los Gobiernos de los Estados miembros aún no han cumplido con su obligación de fijar la sede de las Instituciones de las Comunidades, con arreglo a los artículos 77 del Tratado CECA, 216 del Tratado CEE y 189 del Tratado CEEA. Considera que, al no adoptarse tal decisión, el cumplimiento de las tareas suplementarias considerables que le asigna el Acta Unica Europea y el ejercicio simultáneo de las funciones legislativa, presupuestaria y de control que le confieren los anteriores Tratados hacen necesaria una reorganización mayor y una reducción del actual grado de dispersión de sus actividades y de su personal en tres lugares de trabajo. Por consiguiente, el Parlamento : «[..]
[...]
[...]
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11 |
El Gran Ducado de Luxemburgo solicita la anulación de esta Resolución en su conjunto, pero sobre todo de sus apartados 7,9, 10, 16 y 17, antes citados. |
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12 |
Para una más amplia exposición del marco jurídico y de los hechos del litigio, del desarrollo del procedimiento, así como de los motivos y alegaciones de las partes, este Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo, sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal. |
Admisibilidad
Admisibilidad del recurso C-213/88
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13 |
El Parlamento niega la admisibilidad de este recurso basándose en que las dos decisiones de la Mesa a que éste se refiere son actos de organización interna y que, según reiterada jurisprudencia, tales actos no pueden ser objeto de un recurso de anulación. En particular, se refiere a este respecto al auto de 4 de junio de 1986, Grupo de las Derechas Europeas/Parlamento (78/85, Rec. p. 1753), y a la sentencia de 22 de septiembre de 1988, Francia/Parlamento (asuntos acumulados 358/85 y 51/86, Rec. p. 4821). |
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14 |
El Gran Ducado alega que el Tribunal de Justicia ya desestimó este motivo en las sentencias de 10 de febrero de 1983 y 10 de abril de 1984, Luxemburgo/Parlamento (230/81, Rec. p. 255, y 108/83, Rec. p. 1945, respectivamente), relativas a Resoluciones del Parlamento sobre la sede y los lugares de trabajo. Añade que las sentencias mencionadas por el Parlamento se referían, por un lado, a la creación de una comisión de investigación y, por otro, a la organización de un debate de actualidad y, por tanto, no pueden corresponder a un cambio brusco de la jurisprudencia. |
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15 |
Para determinar si un acto puede ser objeto de recurso con arreglo al párrafo primero del artículo 173 del Tratado, procede recordar, en primer lugar, que, según reiterada jurisprudencia, hay que examinar la naturaleza del acto de que se trata más que la forma que reviste y comprobar si está destinado a producir efectos jurídicos (sentencia de 27 de septiembre de 1988, Reino Unido/Comisión, 114/86, Rec. p. 5289, apartado 12). |
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16 |
No obstante, procede declarar que la cuestión de si las decisiones de 1 y 2 de junio y de 15 de junio de 1988 se refieren exclusivamente a la organización interna de los servicios y de los trabajos del Parlamento y de si producen efectos jurídicos frente a terceros está indisociablemente unida al examen de su contenido y, por tanto, al examen del fondo del recurso. Por consiguiente, procede pasar a examinar el fondo del recurso C-213/88. |
Admisibilidad del recurso C-39/89
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17 |
El Parlamento ha propuesto una excepción de inadmisibilidad de este recurso basada, por un lado, en la imprecisión del escrito de interposición y, por otro, en la naturaleza del acto impugnado, una Resolución desprovista de todo efecto vinculante. |
Motivo basado en la imprecisión del escrito de interposición del recurso
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18 |
El Parlamento sostiene que el recurso no cumple los requisitos del apartado 1 del artículo 38 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia. A este respecto alega que el simple hecho de aducir la incompetencia de la Institución o una infracción por ésta de las disposiciones del Tratado no puede bastar para impugnar la legalidad de un acto de esta misma Institución. Considerar la admisibilidad de tal recurso equivaldría a producir una verdadera inversión de la carga de la prueba que impondría a la parte demandada el deber de probar que el acto de que se trata no adolece de ninguna causa de nulidad. |
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19 |
Según el Gobierno luxemburgués, su escrito de interposición del recurso sobrepasa las exigencias formales del apartado 1 del artículo 38, pues precisa el objeto del litigio, que se refiere a la Resolución en conjunto, pero sobre todo a algunos de sus apartados, y fundamenta de modo detallado los motivos alegados, es decir, la causa de nulidad en la que ha incurrido el Parlamento y la violación del principio de proporcionalidad. Además, la parte demandante considera que la argumentación del Parlamento procede de un error de Derecho, por cuanto se sitúa en el terreno de la prueba de las alegaciones formuladas en el escrito de interposición, que es completamente ajeno a la validez formal del mismo. |
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20 |
Procede señalar que del escrito de interposición del recurso se deduce claramente que se han cumplido los requisitos impuestos por el apartado 1 del artículo 38 del Reglamento de Procedimiento, ya que dicho escrito menciona el nombre y el domicilio del demandante, el nombre de la parte contraria, el objeto del litigio y la exposición sumaria de los motivos, así como las pretensiones del demandante. |
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21 |
Procede declarar, asimismo, que a dicho escrito se adjuntó la Resolución impugnada, tal como dispone el apartado 4 del artículo 38 del Reglamento de Procedimiento, y que no correspondía al demandante formular proposición de pruebas en ausencia de una oposición precisa en esta fase del procedimiento. Por consiguiente, no procede examinar la cuestión de la carga de la prueba planteada por el Parlamento puesto que, como subraya el Gobierno luxemburgués, lo que se discute es la validez formal del escrito de interposición del recurso y no el fundamento del mismo. |
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22 |
Así pues, este motivo debe desestimarse. |
Motivo basado en la naturaleza del acto impugnado
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23 |
El Parlamento recuerda que el Tribunal de Justicia, en la sentencia de 11 de julio de 1985, Salerno/Consejo y Comisión (asuntos acumulados 87/77, 130/77, 22/83, 9/84 y 10/84, Rec. p. 2523), apartado 59, declaró que las Resoluciones carecen de carácter vinculante. En su opinión, la Resolución en litigio no puede ser objeto de un recurso de anulación, por estar desprovista de carácter decisorio. Alega, suponiendo que la Resolución produzca determinados efectos jurídicos, que está incluida en el marco estricto de su facultad de organización interna, que escapa al control jurisdiccional. Por último, añade que la Resolución a que se refiere el presente asunto no puede producir efectos jurídicos habida cuenta de la falta de precisión sobre el número exacto de propuestas que se formulan en ella. |
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24 |
Procede observar que la apreciación del efecto jurídico de la Resolución en litigio está indisociablemente unida al examen de su contenido (sentencia de 10 de febrero de 1983, 230/81, antes citada, Rec. p. 255, apartado 30). |
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25 |
A este respecto basta declarar que en la sentencia Salerno antes citada, la Resolución de que se trataba expresaba la opinión del Parlamento sobre una propuesta de Reglamento de la Comisión y sólo constituía una etapa del procedimiento de elaboración de las normas comunitarias, mientras que la Resolución a que se refiere el presente asunto indica las medidas que se consideran indispensables para una amplia reorganización y una reducción del actual grado de dispersión de las actividades y del personal de esta Institución en tres lugares de trabajo. |
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26 |
En particular, la Resolución, concretamente en su apartado 10, alude al personal encargado de determinadas actividades, cuya presencia en Bruselas considera indispensable el Parlamento y, en su apartado 16, encarga al Presidente, al Secretario General, a la Mesa y a los Cuestores para que adopten rápidamente todas las medidas requeridas para ejecutar la Resolución, en particular en materia inmobiliaria. |
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Procede, pues, declarar que la Resolución impugnada reviste carácter decisorio y que, en su caso, sus efectos podrían afectar a las garantías que para el Gran Ducado de Luxemburgo se derivan de las normas relativas a la sede y a los lugares de trabajo del Parlamento, tal como han sido interpretados por este Tribunal de Justicia. |
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Así pues, debe desestimarse igualmente este motivo así como, por tanto, la excepción de inadmisibilidad en su conjunto. |
Fondo
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29 |
Procede recordar, en primer lugar, que en virtud de la facultad de organización interna que le reconocen los artículos 25 del Tratado CECA, 142 del Tratado CEE y 112 del Tratado CEEA, el Parlamento está autorizado a adoptar las medidas conducentes a garantizar su buen funcionamiento y el desarrollo de sus actividades. No obstante, con arreglo a la norma que impone a los Estados miembros y a las Instituciones comunitarias deberes recíprocos de leal cooperación, que se deriva en particular del artículo 5 del Tratado CEE, las decisiones del Parlamento deben respetar la competencia de los Gobiernos de los Estados miembros para fijar la sede de las Instituciones y las Decisiones ya adoptadas a este respecto con carácter provisional (sentencia de 10 de febrero de 1983, antes citada, 230/81, apartado 38). |
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Procede recordar, en segundo lugar, que el artículo 4 de la Decisión de 8 de abril de 1965, relativa a la instalación provisional de determinadas Instituciones y determinados servicios de las Comunidades (DO 1967, n° 152, p. 18) dispone que «la Secretaría General de la Asamblea y sus Servicios seguirán instalados en Luxemburgo». Hay que subrayar, igualmente, que este Tribunal de Justicia, en la citada sentencia, precisó que el Parlamento debía poder mantener en los distintos lugares de trabajo, fuera de aquél en el que se halla instalada su Secretaría, la infraestructura indispensable a fin de poder cumplir las misiones que le confían los Tratados en todos los lugares expresados. Dentro de dichos límites, el establecimiento de una infraestructura de este tipo fuera del lugar en que se halla la Secretaría puede, pues, estar en consonancia con los principios anteriormente indicados, que regulan las competencias respectivas de los Estados miembros y del Parlamento sobre el particular (sentencia de 10 de febrero de 1983, antes citada, 230/81, apartado 54). No obstante, este Tribunal de Justicia añadió que cualquier decisión de traslado, total o parcial, de hecho o de Derecho, de la Secretaría General del Parlamento o de sus Servicios, constituye una infracción del artículo 4 de la citada Decisión de 8 de abril de 1965 y de las garantías que dicha Decisión pretendía dar al Gran Ducado de Luxemburgo (sentencia de 10 de febrero de 1983, antes citada, 230/81, apartado 55). |
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A la luz de estas consideraciones procede examinar si las decisiones y la Resolución en litigio respetan los límites que se imponen a la facultad de organización interna del Parlamento. |
Decisión de 1 y 2 de junio de 1988
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El Gobierno luxemburgués alega que el establecimiento de un Servicio autónomo en Bruselas, calificado como Oficina central de prensa, no constituye la infraestructura indispensable para realizar, en el lugar de trabajo de Bruselas, las misiones que el Tratado confía al Parlamento. Considera también que el traslado del sector lingüístico portugués de la División de publicaciones constituye un traslado ilícito de una unidad administrativa, infringiendo la Decisión de 8 de abril de 1965, antes citada, ya que se incluye en un plan de conjunto y no cumple con el criterio del carácter indispensable de las infraestructuras necesarias para el funcionamiento del Parlamento. Subraya, además, que el vínculo establecido entre la Oficina central de prensa y los sectores del Servicio de publicaciones equivale a desconocer la implantación de la Oficina de publicaciones de Luxemburgo, confirmada por el artículo 8 de la citada Decisión de 8 de abril de 1965. |
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El Parlamento alega que, a pesar de una posible falta de claridad a este respecto en la decisión de 1 y 2 de junio de 1988, la Oficina central de prensa funciona en Bruselas desde 1980, con independencia de la Oficina de información situada en esta ciudad. Por consiguiente, según la demandada, el objeto de la decisión no es la creación sino el refuerzo de dicha Oficina que, en su defecto, no podría cumplir su misión de información habida cuenta de la amplitud de las competencias del Parlamento y del desarrollo de sus actividades en esta ciudad. |
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Procede declarar que corresponde a cada Institución determinar los métodos, las vías y los medios de su política de información, sin perjuicio de los límites que le impone el Derecho comunitario. Ahora bien, la obligación de informar a la opinión pública sobre las actividades de una Institución es tanto más indispensable cuanto que se trata de un Parlamento elegido por sufragio universal directo, que participa en nombre de los electores en el proceso legislativo. |
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Procede añadir que las tareas confiadas a la Oficina central de prensa, tal como se describen en el informe del grupo ad hoc antes citado, se relacionan de modo manifiesto con las actividades políticas del Parlamento que se desarrollan en Bruselas. Se trata en efecto de:
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Por consiguiente y en la medida en que una parte importante de las actividades parlamentarias se desarrolla en Bruselas, donde se encuentra acreditado gran número de periodistas, procede admitir que el refuerzo del Servicio de prensa en esta misma ciudad, necesario para cumplir con su misión de información, no sobrepasa el margen de apreciación que se reconoce al Parlamento en el ejercicio de su facultad de organización interna. |
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De ello se deduce que el destino, en la Oficina central de prensa, de cuatro funcionarios del sector portugués de la División de publicaciones debe considerarse adecuado a la necesidad de reforzar dicha Oficina. |
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Además, procede desestimar la alegación expuesta por el Gobierno luxemburgués contra el traslado de miembros de la División de publicaciones, basada en la implantación en Luxemburgo de la Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas. En efecto, la puesta a disposición de la Secretaría del Parlamento de una parte de los Servicios de reproducción y distribución de documentos, destinados a las comisiones y grupos políticos o redactados por éstos, responde a la necesidad de prestar a este respecto un servicio indispensable en el lugar en el que se celebran las reuniones de las comisiones y de los grupos políticos. |
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Procede, pues, desestimar las pretensiones del demandante dirigidas a la anulación de la decisión de 1 y 2 de junio de 1988. |
Decisión de 15 de junio de 1988
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Mediante la decisión en litigio, la Mesa del Parlamento optó por dos proyectos inmobiliarios en Bruselas y aprobó una nota de 6 de junio de 1988 de la Secretaría General, según la cual el Parlamento debía buscar en Bruselas alrededor de trescientos a trescientos cincuenta despachos suplementarios, dos o tres salas de reuniones de al menos doscientas a doscientas cincuenta plazas, que permitan las reuniones de los grandes grupos políticos y, en su caso, las deliberaciones de varias comisiones parlamentarias, reunidas en sesión común, así como los locales indispensables para los Servicios de reproducción y distribución. Se afirma que los proyectos inmobiliarios aprobados por la Mesa pretenden, en esta decisión, responder a estas exigencias. |
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El Gobierno luxemburgués considera que los proyectos inmobiliarios aprobados por la Mesa, aunque están justificados por la necesidad de permitir el alojamiento de una «gran comisión», en realidad sólo son la prolongación de las decisiones de traslado de Servicios y, como tales, no corresponden a necesidades de infraestructura indispensable y violan el principio de proporcionalidad. En efecto, según el Gobierno luxemburgués, la decisión de crear una «gran comisión» no corresponde a la Mesa sino al propio Parlamento y, por consiguiente, es un hecho futuro e hipotético. |
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De la nota de la Secretaría General y de la decisión de la Mesa se deduce que el objetivo del Parlamento es poner un número suficiente de salas de reunión a disposición de los diputados, los grupos políticos y la Secretaría General. Ahora bien, el Parlamento puede perseguir este objetivo en el marco de su facultad de organización interna. |
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Por otra parte, como señala el Parlamento, la fórmula de «gran comisión» utilizada por la Mesa en la decisión impugnada y por la Secretaría General depende del procedimiento del artículo 37 del Reglamento Interno del Parlamento, que nunca ha suscitado la menor crítica por parte de los Estados miembros o del Consejo. En efecto, con arreglo a esta disposición, el Parlamento, en sesión plenaria, puede remitir una solicitud de dictamen o una consulta a la comisión competente con facultad decisoria. |
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44 |
Hay que subrayar que la reunión en la que la comisión resuelve es pública, lo que implica que existan suficientes plazas a disposición del público y, en su caso, los representantes de la prensa. La reunión en sesión común de varias comisiones parlamentarias precisa también la utilización de una sala de gran capacidad. Ahora bien, valerse de estos procedimientos corresponde de modo manifiesto a la organización interna de los trabajos del Parlamento y, consecuentemente, no puede ser objeto de control jurisdiccional (sentencia de 22 de septiembre de 1988, Francia/Parlamento, antes citada, apartado 17). |
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Procede, pues, desestimar las pretensiones del demandante dirigidas a la anulación de la decisión de 15 de junio de 1988 y, por tanto, el recurso interpuesto en el asunto C-213/88 en su conjunto. |
Resolución del Parlamento de 18 de enero de 1989
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46 |
El Gobierno luxemburgués considera que, al adoptar la Resolución en litigio, el Parlamento sobrepasó los límites de sus facultades precisados por el Tribunal de Justicia en las sentencias de 10 de febrero de 1983, 230/81, y 10 de abril de 1984, 108/83, antes citadas, y no respetó la competencia de los Gobiernos de los Estados miembros para fijar la sede y los lugares de trabajo provisionales de las Instituciones. Al obrar de este modo, el Parlamento infringió las disposiciones de los Tratados y las normas relativas a su aplicación y, en particular, el artículo 4 de la citada Decisión de 8 de abril de 1965. Al mismo tiempo violó el principio de proporcionalidad. |
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47 |
A este respecto, el Gobierno luxemburgués alega que el establecimiento en Bruselas del conjunto del personal encargado de las comisiones y delegaciones, así como del encargado de la información y las relaciones públicas, al igual que el traslado a Bruselas del personal encargado de las actividades denominadas estudios e investigación, no se ajusta al criterio de «infraestructura indispensable», formulado por el Tribunal de Justicia. Esta alegación también es válida para los demás miembros del personal a que se refieren los dos últimos guiones del apartado 10 de la Resolución. Además, afirma que la no conformidad de las decisiones de traslado de personal con los Tratados lleva emparejada la de las medidas adoptadas para el arrendamiento o adquisición de nuevos inmuebles o para la cancelación de contratos de alquiler de inmuebles que ya no se consideran necesarios. |
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El Parlamento justifica la adopción de las medidas impugnadas por el aumento de su carga de trabajo y de su responsabilidad democrática, sobre todo desde la entrada en vigor del Acta Unica Europea. Declara que en la práctica los parlamentarios residen cada vez más en Bruselas para mantener contactos con la Comisión y el Consejo, de manera que el personal presente o trasladado a Bruselas es indispensable para el buen funcionamiento de los Servicios enumerados en el apartado 10 de la Resolución. Considera a este respecto que le corresponde determinar los funcionarios cuyo destino en Bruselas es indispensable y que incumbe al demandante aportar la prueba de que la infraestructura así establecida no es indispensable. |
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49 |
El Parlamento sostiene, además, que el concepto de buen funcionamiento es evolutivo. Sin poner en tela de juicio la competencia de los Estados miembros para fijar la sede, considera que a medida que éstos se obstinan en una inercia criticable con respecto al artículo 5 del Tratado CEE, la esfera de su facultad de organización interna, en particular por lo que respecta a sus lugares de trabajo, debería interpretarse cada vez con más amplitud. |
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50 |
El Gobierno luxemburgués responde a este respecto que ei sistema jurídico establecido por los Tratados no prevé ningún recurso contra esta pretendida omisión de los Estados miembros, que no se puede reprochar, por añadidura, a un solo Gobierno. Añade que, en todo caso, la ejecución parcial, por los Estados miembros, de las competencias que les confieren los Tratados, por lo que respecta a la sede de las Instituciones, no puede llevar a aumentar las del Parlamento. |
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51 |
Con carácter previo, procede recordar, en respuesta a las alegaciones del Parlamento derivadas de la omisión de los Estados miembros, que en la citada sentencia de 10 de febrero de 1983, 230/81, este Tribunal de Justicia declaró que los Gobiernos de los Estados miembros han adoptado en distintas ocasiones decisiones por las que se fijan los lugares de trabajo provisionales de las Instituciones basándose en los artículos 77 del Tratado CECA, 216 del Tratado CEE y 189 del Tratado CEEA. |
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52 |
Es sabido que los Gobiernos de los Estados miembros aún no han cumplido su obligación de fijar definitivamente la sede de las Instituciones, conforme a las citadas disposiciones de los Tratados. Sin embargo, como indica, por lo demás, la citada jurisprudencia, esta circunstancia no implica en absoluto la ampliación del margen de apreciación del Parlamento en el ejercicio de su facultad de organización interna. Por consiguiente, el Parlamento está obligado a respetar la competencia de los Gobiernos de los Estados miembros para fijar la sede de las Instituciones, al igual que las decisiones ya adoptadas a este respecto provisionalmente. |
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53 |
Es importante señalar que el Parlamento admite que la mencionada Resolución no tenía por objeto prever el traslado de Direcciones Generales y que las medidas que establecía sólo se podían aplicar en la medida en que se trata de estructuras indispensables para el buen funcionamiento de la Institución. |
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54 |
Por lo que respecta al personal encargado de las comisiones y delegaciones, procede recordar que este Tribunal de Justicia declaró en sus anteriores sentencias que la práctica del Parlamento, consistente en la celebración de las reuniones de sus comisiones y grupos políticos en Bruselas, en ningún momento había sido discutida por ningún Estado miembro (sentencia de 10 de febrero de 1983, antes citada, 230/81, apartado 48). Por consiguiente, el Parlamento puede considerar con razón que es indispensable disponer en Bruselas del personal necesario para celebrar estas reuniones. |
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55 |
Por lo que respecta al personal encargado de las actividades de información y relaciones públicas, de las consideraciones precedentes, relativas a la Oficina central de prensa, se deduce que está justificado que las unidades encargadas de las relaciones con la prensa y, más en general, de la información, dispongan del personal necesario. |
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56 |
Por lo que respecta al personal encargado de los estudios e investigación, el Parlamento sostiene que los Servicios interesados trabajan directamente con los parlamentarios y que es importante que éstos puedan disponer en todo momento del personal científico necesario y acceder a la biblioteca. Procede admitir que corresponde al Parlamento apreciar, en el marco de su facultad de organización interna, la necesidad de trasladar a Bruselas el personal necesario para el cumplimiento de las misiones de este Servicio. |
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57 |
Por lo que respecta a los demás miembros del personal a que se refiere el apartado 10 de la Resolución, basta señalar que se trata, en primer lugar, de personas destinadas a trabajar principalmente al servicio directo de los diputados. En segundo lugar, se trata de personas cuya función de control o de apoyo hagan necesaria su presencia en el mismo lugar que los demás Servicios mencionados en el apartado 10 de la Resolución. Procede admitir que, en los dos casos, sólo se trata de una parte limitada de la categoría así contemplada del personal del Parlamento. |
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58 |
Por consiguiente, procede declarar que los traslados de personal derivados de la Resolución en litigio no sobrepasan el margen de apreciación de que dispone el Parlamento en el marco de su facultad de organización interna. Así pues, no se ha demostrado que estos traslados alcancen tal amplitud que incumplan las Decisiones de los Gobiernos de los Estados miembros y, en particular, al artículo 4 de la citada Decisión de 8 de abril de 1965. |
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59 |
Las decisiones en materia inmobiliaria que implica en su caso la ejecución de la Resolución sólo constituyen un aspecto accesorio del litigio, como el Gobierno luxemburgués ha reconocido expresamente, y, por consiguiente, no pueden poner en tela de juicio la legalidad de la Resolución impugnada. |
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60 |
Así pues, el motivo basado en la incompetencia del Parlamento no está fundado y, por tanto, debe desestimarse. |
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61 |
Del conjunto de consideraciones precedentes se deduce que el recurso interpuesto en el asunto C-39/89 también debe desestimarse. |
Costas
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62 |
A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así se hubiere solicitado. Por no haber prosperado la acción entablada por la parte demandante, procede condenarla en costas. |
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En virtud de todo lo expuesto, EL TRIBUNAL DE JUSTICIA decide : |
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Due Slynn Joliét Schockweiler Kapteyn Mancini Moitinho de Almeida Rodríguez Iglesias Diez de Velasco Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 28 de noviembre de 1991. El Secretario J.-G. Giraud El Presidente O. Due |
( *1 ) Lengua de procedimiento: francés.