1. 

El Raad van Beroep de Amsterdam plantea al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial relativa a la interpretación de determinadas disposiciones del Reglamento (CEE) no 1408/71 del Consejo, ( 1 ) en materia de Seguridad Social, en el marco de un litigio sobre la aplicación de la Ley neerlandesa AOW, relativa a los seguros de vejez (en lo sucesivo, «AOW»), a una nacional alemana.

2. 

Ésta, la Sra. Winter-Lutzins, nacida el 15 de febrero de 1922, se trasladó desde la República Federal de Alemania a los Países Bajos en diciembre de 1965, en compañía de su marido, nacido el 16 de septiembre de 1917. En los Países Bajos, ocupó diferentes empleos a tiempo parcial, desde 1973 a 1980, momento éste en que comenzó a percibir un subsidio de incapacidad laboral. Su marido alcanzó la edad de jubilación en 1982. En 1983, los esposos Winter-Lutzins regresaron a la República Federal de Alemania. Desde 1983 al 15 de febrero de 1987, fecha en que cumplió la edad de sesenta y cinco años, la Sra. Winter-Lutzins continuó estando asegurada en virtud de la AOW, a pesar de no continuar residiendo en los Países Bajos, en la medida en que era beneficiaria de un subsidio de incapacidad laboral concedido por una institución social neerlandesa.

3. 

En el momento en que alcanzó la edad de sesenta y cinco años, la Sra. Winter-Lutzins fue beneficiaria de una pensión de vejez en virtud de la AOW. Pero el importe de esta pensión fue calculado sobre la base de los años de seguro, es decir, de los transcurridos entre diciembre de 1965, en que la interesada comenzó a residir en los Países Bajos, y febrero de 1987, fecha hasta la que percibió el subsidio de incapacidad laboral. Por este motivo, la Sra. Winter-Lutzins recurrió ante el órgano jurisdiccional nacional contra la negativa por parte de la Sociale Verzekeringsbank (en lo sucesivo, «SVB»), institución social neerlandesa que hace efectivas las prestaciones derivadas de la AOW, a concederle el disfrute de los «beneficios transitorios». La AOW ha previsto éstos para poder considerar como períodos de seguro, a efectos del seguro de vejez, períodos anteriores al 1 de enero de 1957, fecha de entrada en vigor de la AOW. De no haberse previsto tales beneficios, antes del año 2007 nadie podría haber tenido derecho a una pensión de acuerdo con la AOW aplicando un tipo del 100 %, ya que, efectivamente, la pensión equivale a un 2 % del salario mínimo por cada año de seguro.

4. 

Es necesario efectuar algunas precisiones sobre el régimen jurídico de los beneficios transitorios de la AOW. Este régimen es, precisamente, «beneficioso» debido a que permite considerar como períodos de seguro a efectos de la AOW el tiempo transcurrido desde la fecha del decimoquinto cumpleaños de una persona y el 1 de enero de 1957, siempre y cuando la persona de que se trate satisfaga tres requisitos acumulativos.

5. 

El primer requisito, denominado «de los seis años», consiste en exigir que el interesado haya residido en los Países Bajos durante, al menos, seis años después de haber alcanzado la edad de cincuenta y nueve años. Esta exigencia, impuesta por el apartado 1 del artículo 59 de la AOW, resulta, no obstante, matizada por el artículo 2 de un Real Decreto de 3 de diciembre de 1985, que prevé que, cuando una persona haya abandonado los Países Bajos, pero continúe estando asegurada conforme a la AOW, se considera a dicha persona como residente en este país, a efectos del requisito de los seis años.

6. 

El segundo requisito consiste en que el interesado debe ser ciudadano neerlandés o asimilado a un ciudadano neerlandés. Este requisito no es exigible de los nacionales comunitarios.

7. 

Conforme al tercer requisito, establecido en el artículo 56 de la AOW, el interesado debe residir en los Países Bajos. Este requisito, denominado «de la residencia actual» y, asimismo, matizado por lo dispuesto en un Real Decreto, no es aplicable a las personas que hayan estado aseguradas conforme a la AOW sin interrupción entre el 1 de enero de 1957 y la fecha en que cumplieron la edad de sesenta y cinco años.

8. 

La situación de la Sra. Winter-Lutzins no ha planteado ningún problema por lo que se refiere a los dos primeros requisitos. En efecto, respecto al primero, se benefició de la norma más favorable ya que, después de abandonar los Países Bajos, continuó estando asegurada conforme a la AOW hasta la edad de sesenta y cinco años, debido a la prestación de incapacidad laboral que percibía. Por otra parte, su nacionalidad alemana le permitió, como nacional de la CEE, satisfacer el segundo requisito.

9. 

Por el contrario, la Sra. Winter-Lutzins no pudo cumplir el requisito de «residencia actual», puesto que en la fecha en que cumplió la edad de sesenta y cinco años, en que debían apreciarse sus derechos a los beneficios transitorios, ya no residía en los Países Bajos, ni pudo prevalerse de la norma más favorable que complementa dicho requisito, ya que entre el 1 de enero de 1957 y el fin del mes de diciembre de 1965 todavía residía en la República Federal de Alemania y no estaba asegurada en virtud de la AOW.

10. 

La Sra. Winter-Lutzins invocó ante el órgano jurisdiccional nacional la incompatibilidad de la normativa neerlandesa, por subordinar el derecho a los «beneficios transitorios» a un requisito vinculado con la residencia en los Países Bajos, con el apartado 1 del artículo 10 del Reglamento no 1408/71. Conforme a esta norma, «a menos que el presente Reglamento disponga otra cosa, las prestaciones en metálico [...] de vejez [...] (adquiridas) en virtud de la legislación de uno o de varios Estados miembros no podrán ser objeto de ninguna reducción, modificación, suspensión, supresión o confiscación por el hecho de que el beneficiario resida en el territorio de un Estado miembro distinto de aquel en que se encuentra la institución deudora». La cuestión planteada al Tribunal de Justicia por el órgano jurisdiccional nacional se refiere a la compatibilidad de la legislación neerlandesa con el apartado 1 del artículo 10 del Reglamento.

11. 

Lo que está en juego en el caso de que el requisito de residencia actual sea incompatible con el Reglamento no 1408/71 queda ilustrado claramente por la situación de la Sra. Winter-Lutzins. En efecto, al no cumplir este requisito, ni la norma que lo atempera, la interesada no puede beneficiarse de la asimilación del período transcurrido entre su decimoquinto cumpleaños, que fue el 15 de febrero de 1937, y el 1 de enero de 1957 a un período de seguro en concepto de «beneficios transitorios». Ello se traduce, en números redondos, en el hecho de que la Sra. Winter-Lutzins sólo tiene derecho, en virtud de la AOW, a prestaciones calculadas en función del período transcurrido entre el final de diciembre de 1965 y la fecha en que cumplió sesenta y cinco años, es decir, aplicando un tipo de alrededor del 44 % del salario de referencia, mientras que, si no se le hubiera podido exigir el requisito de residencia, el tipo se habría elevado a, aproximadamente, el 84 %.

12. 

Los propios términos en que se ha redactado la cuestión planteada al Tribunal de Justicia atraen la atención sobre un punto particular. Se pregunta al Tribunal de Justicia si un requisito como el de la residencia actual previsto en la AOW es incompatible con el apartado 1 del artículo 10 del Reglamento no 1408/71, teniendo en cuenta otra disposición de este último texto, la que resulta de la letra a) en relación con la letra f) del apartado 2 del epígrafe «Países Bajos» de su anexo VI. Esta disposición prevé que el beneficiario de la AOW que no cumpla los requisitos que le permiten obtener la asimilación de los períodos de su vida anteriores al 1 de enero de 1957 a períodos de seguro, no obstante, tiene derecho, siempre que haya residido durante seis años en el territorio de uno o varios Estados miembros después de la edad de cincuenta y nueve años, a que le sean así asimilados aquellos períodos, anteriores al 1 de enero de 1957, durante los cuales haya residido en el territorio de los Países Bajos después de los quince años cumplidos o durante los cuales, residiendo en el territorio de otro Estado miembro, haya ejercido una actividad asalariada en los Países Bajos para un empresario establecido en este país. Puede decirse que se trata de un dispositivo de «repesca», en la medida en que aquellos beneficiarios de la AOW que no satisfagan los requisitos, especialmente el de residencia actual, que dan derecho a los beneficios transitorios, podrán, no obstante, obtener la asimilación de determinados períodos anteriores al 1 de enero de 1957. Pero esta «repesca» sólo es parcial, ya que la asimilación que permite sólo puede afectar a períodos en los que, según la fórmula utilizada por el Tribunal de Justicia en la sentencia Spruyt, de 25 de febrero de 1986, entre el interesado y el régimen neerlandés haya existido un «vínculo de conexión», ( 2 ) por medio de la residencia o el empleo.

13. 

Observemos, aquí, que la citada disposición del anexo VI del Reglamento no 1408/71 no podía permitir a la Sra. Winter-Lutzins obtener, en virtud de la normativa comunitaria, lo que le había sido denegado por no cumplir los requisitos impuestos por la AOW. En efecto, es cierto que había residido al menos seis años en el territorio de uno o de varios Estados miembros después de cumplir la edad de cincuenta y nueve años, pero no se le podía asimilar ningún período, puesto que antes del 1 de enero de 1957 no tuvo ningún «vínculo de conexión» con los Países Bajos. Ello nos lleva a señalar que los requisitos a los que la AOW subordina el derecho a los beneficios transitorios conducen, según se cumplan o no, a la aplicación de dos regímenes jurídicos sensiblemente diferentes por las ventajas que ofrecen. Si los requisitos, y especialmente el de residencia actual, son cumplidos, o se presume que lo son siguiendo las normas más favorables, el beneficiario de la AOW tendrá derecho a que se asimile el conjunto del período transcurrido entre la fecha en que cumplió la edad de quince años y el 1 de enero de 1957independientemente de la existencia, durante dicho período, de un vínculo de conexión con los Países Bajos. Si los requisitos de la AOW no son cumplidos, ni se presume que lo son, el beneficiario de las prestaciones sólo tendrá, en su caso, derecho a que se asimilen los períodos comprendidos entre la fecha en que cumplió los quince años y el 1 de enero de 1957 durante los cuales haya existido efectivamente un vínculo de conexión con los Países Bajos.

14. 

Es posible ilustrar de otra manera la diferencia de trato ligada a la circunstancia de que una persona cumpla, o no, los requisitos que dan derecho, con arreglo a la AOW, a los beneficios transitorios. Imaginemos que otra ciudadana alemana hubiera venido a los Países Bajos en idénticas condiciones que la Sra. Winter-Lutzins, que hubiera ejercido en este país las mismas actividades en las mismas épocas, pero que, a diferencia de esta última, hubiera permanecido en los Países Bajos hasta cumplir la edad de sesenta y cinco años. Siendo así que, al igual que la Sra. Winter-Lutzins, no habría tenido ningún vínculo de conexión con los Países Bajos antes del 1 de enero de 1957, no por ello dejaría de beneficiarse de la asimilación del período transcurrido entre la edad de quince años y esta fecha. Si se me permite la expresión, aquellos años en que no existió vínculo alguno con el régimen neerlandés pueden ser de oro o de plomo, dependiendo de que a la edad de sesenta y cinco años, momento en que nacen los derechos a las prestaciones de la AOW, se cumpla, o no, el requisito de la «residencia actual» en los Países Bajos.

15. 

El análisis de la situación de la Sra. Winter-Lutzins en relación con las disposiciones de la AOW relativas a los «beneficios transitorios», así como con las ya citadas del anexo VI del Reglamento no 1408/71, pone de manifiesto las importantes consecuencias del juego de la cláusula, de «residencia actual». Incluso podría decirse que las diferencias de trato que pueden derivarse de semejante cláusula presentan la apariencia de discriminación. ¿Significa esto que debe considerarse el requisito de residencia como incompatible con el apartado 1 del artículo 10 del Reglamento no 1408/71? No lo creo. Recogiendo al respecto las observaciones presentadas por la SVB, el Gobierno neerlandés y la Comisión, considero que el examen de los textos, aclarado por la sentencia Spruyt, permite deducir la inexistencia de incompatibilidad de una cláusula como la de la residencia actual con el Reglamento no 1408/71. En efecto, parece que, aunque revelan ciertas diferencias de trato, las citadas disposiciones del anexo VI son prueba inequívoca de la voluntad de legislador comunitario de admitir ampliamente los efectos de los requisitos de residencia en el marco de los beneficios transitorios de la AOW. Desarrollemos este punto de vista.

16. 

Observemos, en primer lugar, el propio mecanismo puesto en marcha por el texto de las letras a) y f) del apartado 2 de la rúbrica «Países Bajos» del anexo VI. Pretende establecer un régimen jurídico que permita la asimilación a años de seguro de determinados períodos anteriores al 1 de enero de 1957, en favor de personas que no cumplen los requisitos que dan derecho a la asimilación regulada en la AOW. Así, en relación con estos requisitos, y especialmente el de «residencia actual», resulta que tales disposiciones del anexo VI tienen un doble significado.

17. 

El primero, de carácter explícito, es el de atenuar los efectos de los requisitos de residencia. Aunque no cumpla los requisitos que dan derecho a la asimilación prevista en la AOW, una persona podrá no perder por completo el derecho a la asimilación de períodos anteriores a 1957. Claramente estamos en presencia de una atenuación, de una atemperación de las cláusulas de residencia de la AOW. En efecto, si no existiera el régimen jurídico de «repesca» establecido en el anexo VI, una persona que no cumpliera los requisitos previstos en la AOW habría perdido todo derecho a la asimilación.

18. 

El segundo significado de las citadas disposiciones del anexo VI es implícito, ya que los requisitos previstos por la AOW, especialmente el de la residencia actual, producen normalmente sus efectos, en aquellos casos en que el Reglamento comunitario no los ha atemperado, atenuado. Hablando claro, esto significa que, al impedir que los requisitos previstos en la AOW tengan tal efecto que una persona que no los cumpla no pueda beneficiarse de ninguna asimilación de los períodos anteriores a 1957, en los que estuviera vinculada, por su residencia o su empleo, a los Países Bajos, el anexo VI, a contrario, permite jugar libremente a los demás efectos de estos requisitos. Es éste el modo en que el anexo VI limita el alcance del apartado 1 del artículo 10 del Reglamento no 1408/71, que prohibe las cláusulas de residencia.

19. 

Este análisis textual es el que el Tribunal de Justicia consagró en su sentencia Spruyt, en la cual este Tribunal tuvo ocasión de recordar que el objetivo de los artículos 48 y 51 del Tratado CEE

«no se alcanzaría si, como consecuencia del ejercicio de su derecho de libre circulación, los trabajadores tuvieran que perder los beneficios de la Seguridad Social que les concede la legislación de un Estado miembro». ( 3 )

Teniendo en cuenta esta preocupación, el Tribunal de Justicia indicó:

«el apartado 1 del artículo 10 del Reglamento no 1408/71, referente a la supresión de las cláusulas de residencia, tiene por objeto garantizar al interesado el derecho a beneficiarse de las prestaciones de la Seguridad Social, incluso después de haber elegido residencia en otro Estado miembro, y favorecer la libre circulación de los trabajadores protegiendo a los interesados contra los perjuicios que podrían derivarse del cambio de su residencia de un Estado miembro a otro», ( 4 )

y añadió que este objeto exige:

«la protección se extienda a una ventaja que, al estar prevista en el marco de un régimen especial, tal como el régimen transitorio de la AOW, se concrete en un aumento del nivel de la pensión que, de otra forma, correspondería al beneficiario».

De este modo, el Tribunal de Justicia recordó que, como ya se indicaba en la sentencia Smieja, ( 5 ) de 7 de noviembre de 1973, la protección que se pretende mediante la «supresión» de las cláusulas de residencia, formulada en el apartado 1 del artículo 10 del Reglamento no 1408/71, debía, en principio, aplicarse al régimen de los «beneficios transitorios» de la AOW. Pero a continuación, en el apartado 21 de la sentencia, aportó importantes precisiones sobre las modalidades de aplicación de tal principio a semejante régimen transitorio:

«Las modalidades particulares de la puesta en funcionamiento de este principio para la aplicación de la legislación neerlandesa sobre el seguro de vejez generalizado vienen reguladas por el anexo VI, título I, apartado 2, del Reglamento no 1408/71. Efectivamente, la regla del artículo 10, que excluye la aplicación de cláusulas de residencia, no puede aplicarse sin restricción a un sistema de seguro de vejez generalizado donde el mero hecho de residir en los Países Bajos basta para estar asegurado.» ( 6 )

20. 

El Tribunal de Justicia considera, pues, que lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 10 del Reglamento no 1408/71 se aplica al régimen de los beneficios transitorios contemplado en la AOW, conforme a las modalidades previstas en el apartado 2 de la rúbrica «Países Bajos» del anexo VI del mismo Reglamento, modalidades de las que se advierte que restringen el principio de supresión de las cláusulas de residencia impuesto en el apartado 1 del artículo 10, ya citado. Ello equivale a afirmar claramente que la interpretación de esta última disposición, por lo que se refiere a sus efectos sobre el régimen transitorio de la AOW, no puede ser independiente de la del anexo VI, que, en realidad, es su vector obligado. También significa, en mi opinión, dar a entender que el principio de supresión de las cláusulas de residencia no puede producir, normalmente, otros efectos, en relación con el régimen de los beneficios transitorios de la AOW, que aquéllos previstos mediante las modalidades definidas en el anexo VI. Así, este principio significará que el juego de las cláusulas de residencia no podrá conducir a la denegación del derecho a asimilar los períodos anteriores a 1957 durante los que el beneficiario, siendo mayor de quince años, estaba «vinculado» a los Países Bajos. Pero los demás efectos de las cláusulas de residencia, por lo que se refiere al régimen transitorio de la AOW, parecen estar permitidos por el anexo VI, conforme a la interpretación que de éste dio el Tribunal de Justicia, y el alcance del apartado 1 del artículo 10 es pues, en este sentido, objeto de una «restricción», por'retomar el término utilizado por el Tribunal.

21. 

Es cierto que no se puede considerar de manera absoluta el anexo VI como una normativa exhaustiva de los efectos del principio de supresión de las cláusulas de residencia en materia de los beneficios transitorios de la AOW. El. supuesto concreto que dio lugar a la sentencia Spruyt ilustra la posibilidad de que existan lagunas en la normativa, que conduzcan a extraer, necesariamente por analogía, determinados efectos que no habían sido previstos expresamente. Pero no creo que en este caso podamos considerar que nos encontramos ante semejante laguna. Por el contrario, me parece que, al indicar que la letra a) del apartado 2 del anexo VI, aplicable, recordémoslo, a las personas que no cumplan los requisitos impuestos por la AOW, somete

«la toma en consideración de períodos anteriores a la entrada en vigor de -la ley a la condición suplementaria de que se trate de períodos en los cuales el beneficiario haya residido en los Países Bajos o haya ejercido allí una actividad asalariada»,

y al subrayar que

«tales períodos presentan efectivamente un vínculo de conexión suficiente con el régimen neerlandés», ( 7 )

el Tribunal de Justicia excluyó la posibilidad de que el principio enunciado en el apartado 1 del artículo 10 pueda tener como efecto permitir que personas que no cumplan los requisitos impuestos por la AOW obtengan la asimilación de períodos durante los cuales no tuvieron un vínculo de conexión suficiente con el régimen neerlandés. De acuerdo con tal sentencia, no existe ninguna laguna al respecto en el Reglamento, sino, muy al contrario, una aplicación de este Reglamento, y más concretamente del apartado 1 de su artículo 10, conforme a las modalidades fijadas por el anexo VI.

22. 

Por consiguiente, el apartado 1 del artículo 10 del Reglamento no 1408/71 debe interpretarse, en el presente caso, a través de las restricciones que le aporta, tal como observó el Tribunal de Justicia, el anexo VI. La justificación de estas restricciones me parece suficientemente aclarada por la sentencia Spruyt. En el terreno de los principios, el principio de exclusión de las cláusulas de residencia debe, por definición, restringirse en relación con un régimen de seguro de vejez

«donde el mero hecho de residir [...] basta para estar asegurado». ( 8 )

En tal régimen, en que la residencia no es un requisito, sino el requisito, la aplicación sin restricciones de un principio de prohibición de las cláusulas de residencia conduciría, en realidad, a destruir el régimen de seguro de vejez de los Países Bajos. La norma de Derecho debe interpretarse con rigor, pero no con una rigidez que raye en lo absurdo.

23. 

Añadiré que la interpretación del Reglamento no 1408/71 debe estar siempre en relación con el principio fundamental a cuya aplicación está consagrado, la libre circulación de trabajadores. Recordemos, tal como indicó el Tribunal de Justicia en el asunto Spruyt, que este principio

«no se alcanzaría si, como consecuencia del ejercicio de su derecho de libre circulación, los trabajadores tuvieran que perder los beneficios de la Seguridad Social que les concede la legislación de un Estado miembro». ( 9 )

En mi opinión, el respeto de este principio no exige que se paralice el juego de las cláusulas de residencia con el fin de permitir que una persona asimile a años de seguro en virtud del régimen neerlandés periodos durante los cuales no tuvo ningún viñado de conexión con este régimen. El problema habría sido completamente diferente si se estuviera ante cláusulas de residencia que tuvieran por objeto impedir la asimilación de períodos durante los cuales una persona ha tenido vínculos de conexión con el régimen neerlandés. El anexo VI del Reglamento no 1408/71, precisamente, ha evitado tal efecto, dando al principio de supresión de las cláusulas de residencia, en el ámbito de los beneficios transitorios de la AOW, un alcance que permite que se cumplan las exigencias del derecho fundamental a la libre circulación. En mi opinión, quedan excluidas las exigencias cuando una cláusula de residencia impida el reconocimiento de una realidad, y no porque prive de la posibilidad de beneficiarse de una ficción.

24. 

Desde mi punto de vista, no es contrario al Reglamento no 1408/71 excluir la asimilación de períodos durante los cuales no existía ningún vínculo de conexión con el régimen neerlandés. Puede surgir cierto sentimiento de iniquidad por el hecho de que lo que les está permitido a unos, que cumplen la cláusula de residencia actual, les sea prohibido a otros, que no la cumplen. Como ya he mostrado anteriormente, las ficciones son desiguales ante el régimen transitorio de la AOW, en función del juego de una cláusula de residencia. No habría existido diferencia de trato si la Ley neerlandesa sólo hubiera admitido, en todos los casos, la asimilación de períodos durante los que existiera un vínculo de conexión. Probablemente, por imperativos de gestión del régimen de seguro de vejez, el legislador neerlandés se ha visto obligado a establecer, en cierto modo, la presunción de que la persona que cumplía con el requisito de la residencia actual tuvo, entre su decimoquinto cumpleaños y el 1 de enero de 1957, un vínculo de conexión con los Países Bajos. Quizá partiendo de este concepto de presunción pueda borrarse la impresión de iniquidad. Así, puede decirse que el derecho de libre circulación de los trabajadores exige, frente a un régimen como el de los beneficios transitorios de la AOW, la asimilación de los períodos durante los cuales existió un vínculo de conexión, pero que le está permitido al legislador nacional conceder a las personas que cumplan un requisito de residencia actual el beneficio de la presunción de que han tenido tal vínculo de conexión.

25. 

Pero, sea cual fuere la presentación, más o menos lisonjera, que pueda hacerse de la diferencia de trato puesta de manifiesto en el presente caso, me parece, en definitiva, suficiente comprobar que fue tenida en cuenta y aceptada por el legislador comunitario por medio del anexo VI del Reglamento no 1408/71, y que, asimismo, ha sido aceptada por este Tribunal de Justicia, mediante la interpretación del apartado 1 del artículo 10 y del anexo VI efectuada en la sentencia Spruyt, sobre la base de la necesaria conciliación de las exigencias del derecho a la libre circulación de los trabajadores con los fundamentos de la AOW.

26. 

Por tanto, propongo al Tribunal de Justicia que declare:

«El apartado 1 del artículo 10 del Reglamento (CEE) no 1408/71, aplicable a los beneficios transitorios de la normativa neerlandesa sobre seguro de vejez generalizado, conforme a las modalidades fijadas en el anexo VI, rúbrica “Países Bajos”, apartado 2, de este mismo Reglamento, no es contrario a que, teniendo en cuenta esta normativa, se deniegue a las personas que no cumplan el requisito de residencia, actual la posibilidad de asimilar a períodos de seguro períodos anteriores a la entrada en vigor del régimen de seguro de vejez durante los cuales no hayan tenido ningún vínculo de conexión con los Países Bajos.»