1.

El presente recurso por incumplimiento contra la República Francesa se refiere a determinadas disposiciones del ámbito de la política común de la pesca.

2.

El Reglamento (CEE) n° 171/83 del Consejo, de 25 de enero de 1983, por el que se prevén determinadas medidas técnicas de conservación de los recursos pesqueros, ( 1 ) así como el Reglamento (CEE) n° 3094/86 ( 2 ) —que lo sustituyó con efectos de 1 de enero de 1987— prevén diferentes normas para conseguir el objetivo mencionado en el título de dichos Reglamentos. Entre esas normas, sólo nos interesa en el presente asunto las referentes a las dimensiones (mínimas) de las mallas de las redes, ( 3 ) a los accesorios de la red (dispositivos), ( 4 ) a las capturas accesorias ( 5 ) y al tamaño mínimo del pescado. ( 6 )

3.

A tenor del apartado 1 del artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 2057/82 ( 7 ) y (desde el 1 de agosto de 1987) del Reglamento (CEE) n° 2241/87, ( 8 ) cada Estado miembro, en el interior de los puertos situados en su territorio y en las aguas marítimas sometidas a su soberanía o a su jurisdicción, inspeccionará los barcos pesqueros con bandera de un Estado miembro o matriculados en un Estado miembro, con el fin de garantizar que se respete toda la normativa en vigor relacionada con las medidas de conservación y control. ( 9 )

4.

Según el apartado 2 del artículo 1 de los Reglamentos n° 2057/82 y n° 2241/87, los Estados miembros que comprueben la existencia de una infracción deben incoar una acción penal o administrativa contra el capitán del barco de que se trate (o contra cualquier otra persona responsable).

5.

La Comisión reprocha al Estado miembro demandado el no haber cumplido sus obligaciones de control y de incoar procedimientos contra las infracciones, en lo que respecta a las medidas de conservación mencionadas.

6.

Solicita al Tribunal de Justicia que:

7.

La República Francesa solicita que se desestime el recurso y que se condene en costas a la Comisión, alegando haber cumplido las obligaciones de que se trata.

8.

No es necesario dar más detalles sobre lo expuesto, ni sobre otras características especiales de la situación de hecho. Volveré a tratar de ello en el marco de mi definición de postura y, en cuanto al resto, me remito al informe para la vista.

9.

1. El litigio entre las partes del presente procedimiento basado en el artículo 169 del Tratado CEE no se refiere a la interpretación de las disposiciones con las que se relaciona la imputación de incumplimiento, sino a la cuestión de si se ha demostrado que dicha imputación es fundada.

10.

Esta cuestión se planteó desde el principio del procedimiento, dado que ya en el escrito de contestación Francia negó el incumplimiento que se le imputaba, pero la discusión se centró luego en un punto concreto. Efectivamente, en el procedimiento administrativo previo, así como en sus documentos, la Comisión se había referido a ciertos informes relativos a misiones efectuadas por funcionarios de la Comisión, en las cuales éstos habían asistido a las operaciones de inspección realizadas por los servicios franceses, de conformidad con los apartados 3 y 4 del artículo 12 de los Reglamentos n° 2057/82 y n° 2241/87. Según la Comisión, dichos informes ponían de manifiesto importantes lagunas en lo que respecta al control y al hecho de incoar procedimientos contra las infracciones. Como la Comisión había considerado que esos informes eran confidenciales, ( 10 ) el Tribunal de Justicia le pidió que presentara unas versiones no confidenciales. La Comisión presentó entonces unos resúmenes de dichos informes en los que se había borrado una serie de indicaciones. Se trata de las indicaciones sobre los nombres de los pescadores afectados, de las autoridades locales y de los inspectores. Dado que la Comisión opinaba que también había que evitar que esas personas e instituciones pudieran ser identificadas indirectamente mediante deducciones y comparaciones, se suprimieron también las fechas y lugares exactos de las inspecciones. El documento muestra, al menos, el año de las inspecciones y su sucesión cronológica. El Estado miembro demandado estima que los documentos presentados no pueden utilizarse como prueba de los cargos que son objeto del litigio. Afirma que no puede defenderse eficazmente contra unas imputaciones fundamentadas de ese modo, ya que, al faltar los datos relativos al lugar, al momento, a las personas y a las autoridades de que se trata, no puede identificar los hechos a los que se refieren específicamente los documentos de la Comisión. Esta opina, por el contrario, que Francia puede hacerlo perfectamente mediante una comparación con los correspondientes informes de sus funcionarios nacionales.

11.

No obstante, esta discusión ha hecho, en cierta medida, que se pierda de vista la cuestión de la determinación del objeto real de la imputación de incumplimiento. Sólo una vez resuelta esta cuestión se podrá determinar hasta qué punto puede declararse la admisibilidad del recurso y si éste es fundado (a la luz de las pruebas presentadas).

12. 2.

A primera vista, el motivo de agravio formulado por la Comisión parece constituir una unidad monolítica, pero en realidad tiene tres aspectos diferentes que constituyen una sucesión lógica.

13.

14.

En lo que respecta al recurso de la Comisión, el motivo de agravio que se expresa en él incluye ese aspecto de organización. En las pretensiones formuladas en su demanda, la Comisión hace referencia al tenor literal de los Reglamentos n° 2057/82 y n° 2241/87 que acaba de citarse, solicitando que se declare que Francia infringió dichos Reglamentos «en n'assurant pas un controle garantissant le respect des mesures techniques de conservation prévues par les règlements n° 171/83 et n° 3094/86 du Conseil [...]». ( 11 ) La misma orientación aparece en el resto de la demanda. Efectivamente, en el punto 1.3 puede leerse que Francia infringió dichas disposiciones «en ne faisant pas pleinement respecter les mesures techniques [...]», mientras que en el punto 2.1 se hace referencia al escrito de requerimiento que habla de una obligación de Francia de garantizar la aplicación de determinadas medidas técnicas. ( 12 )

15.

También entra en este marco el cargo formulado contra Francia de haber aplicado a los mallados de las redes y al tamaño mínimo del pescado normas nacionales en lugar de las disposiciones comunitarias; ( 13 ) sólo por su tenor literal ya puede decirse que este cargo se refiere al ámbito de la organización de las medidas que incumbe a los Estados miembros, puesto que implica la existencia de una normativa legislativa o administrativa que es objeto del control y que está en contradicción, en cuanto a su contenido, con las disposiciones comunitarias sobre las medidas técnicas de conservación.

16.

17.

18. 3.

Hay que verificar ahora si, y hasta qué punto, procede declarar la admisibilidad del recurso, con el objeto que acabo de definir. El procedimiento basado en el artículo 169 del Tratado CEE exige siempre dicho examen, desde el punto de vista de la concordancia entre el procedimiento administrativo previo y el procedimiento contencioso, ya que al Estado miembro de que se trata se le imputa una conducta que no aparece claramente como una conducta o una omisión continua. En el caso de autos, una clasificación tan clara no es posible, aunque sólo fuese a causa de las partes segunda y tercera del objeto del recurso, ya que en ellas se cuestionan conductas aisladas. Se trata de casos especiales en los que, según la Comisión, Francia se abstuvo, en contra de sus obligaciones, de efectuar un control (y, como consecuencia de esa primera omisión, de incoar procedimientos contra las infracciones de los pescadores).

19.

Es jurisprudencia reiterada de este Tribunal de Justicia que el objeto de un recurso basado en el artículo 169 del Tratado CEE está circunscrito por el procedimiento administrativo previo previsto por dicha disposición. ( 17 ) El propio escrito de requerimiento (que debe dar a los Estados miembros la posibilidad de expresarse, posibilidad que tiene el carácter de una garantía importante y de la que depende, por tanto, la legalidad del procedimiento ( 18 )) tiene como finalidad delimitar el objeto del litigio. ( 19 ) Además, el dictamen motivado de la Comisión y el recurso deben fundarse en los mismos motivos y alegaciones. ( 20 )

20.

21.

Lo mismo puede decirse de los problemas relativos a las capturas accesorias y al tamaño mínimo del pescado; ahí también es evidente que la Comisión insiste en el hecho de una no aplicación sistemática de los mecanismos prescritos por el Derecho comunitario :

«Les missions des inspecteurs de la Commission dans les ports ont montré qu'il n'y a aucun contrôle des prises accessoires et que, en particulier dans les ports du golfe de Gascogne, il n'y a aucune application des dispositions communautaires relatives aux tailles minimales des poissons prévues dans le règlement n° 171/83 du Conseil, titre III; lorsqu'une réglementation est appliquée, il s'agit des mesures nationales relatives aux tailles des poissons, qui sont moins strictes que la réglementation communautaire, ce qui n'est pas conforme à l'article 1er du règlement n° 2057/82.» ( 21 )

Este fragmento se refiere también al aspecto ya mencionado, según el cual evidentemente no es posible garantizar la organización en debida forma del control cuando el Estado miembro de que se trate establece, mediante medidas legislativas o administrativas, unas disposiciones técnicas a las que hace objeto del control, teniendo esas disposiciones un contenido diferente al del Derecho comunitario.

22.

Acabo de decir que, al denunciar precisamente el carácter sistemático de las omisiones comprobadas en materia de control, la Comisión también ha denunciado con ello, por lo menos indirectamente, una organización insatisfactoria del control. No considero que tal deducción sea temeraria o incluso prohibida. Mediante el escrito de requerimiento, la Comisión pide una respuesta del Gobierno francés y no una respuesta de funcionarios nacionales individuales que actúan infringiendo el Derecho comunitario. El Gobierno habría podido pronunciarse sólo con las mayores dificultades, si es que hubiese podido, sobre la conducta de dichos funcionarios, considerados individualmente, dado que esa conducta individual puede ser la causa del incumplimiento comprobado. Además, tal medida de la Comisión sólo habría tenido un valor limitado como medida destinada a preservar el Derecho comunitario. En efecto, si las faltas de control estaban tan extendidas como la Comisión reprocha a Francia, unas medidas individuales —que Francia habría podido mencionar en su respuesta— sólo hubiesen aportado una solución parcial..

23.

En cambio, era posible y sensato esperar de Francia una reacción en el ámbito de la organización: posible, porque el Gobierno francés podía presentar a la Comisión las medidas legislativas y administrativas existentes o, en su caso, las que acababan de ser adoptadas y que, a su juicio, constituían la base de un control en debida forma (para el futuro); sensato, porque tales medidas de alcance general son las más apropiadas para mejorar la imagen global del control cuestionado por la Comisión y, de ese modo, hacer disminuir automáticamente el número de las infracciones individuales en materia de control.

24.

El Gobierno francés responde también en este sentido. En su escrito de 22 de enero de 1985, se refiere en primer lugar a ciertos esfuerzos realizados para informar mejor a los pescadores acerca de las normativas vigentes y añade:

«D'autre part, les services chargés du contrôle font, eux aussi, l'objet d'une mise à jour des connaissances et d'instructions extrêmement précises dans la conduite à tenir. La publicité qui doit être donnée à cette opération devrait permettre une meilleure application des règlements communautaires et faire apparaître progressivement une amélioration au niveau des contrôles. Par ailleurs, la présentation prochaine au Parlement d'un projet de loi précisant les sanctions applicables en cas de violation de la réglementation CEE et augmentant de façon importante les peines encourues par les pêcheurs en infractions devrait favoriser l'action de ses [lire “ces”] services.»

25.

En resumidas cuentas, procede por tanto hacer constar que la imputación contenida en la demanda en lo que se refiere a las lagunas en la organización de los controles figuraba ya en el escrito de requerimiento (y había sido comprendida correctamente).

26.

La situación es la misma en lo que respecta al dictamen motivado de 18 de noviembre de 1986. Este recoge literalmente, en lo fundamental, los cargos formulados en el escrito de requerimiento y luego profundiza en ellos. En la página 3 de dicho dictamen se dice que las comprobaciones hechas por la Comisión a raíz de las inspecciones in situ son «muy representativas». Según la Comisión, son totalmente confirmadas por los controles efectuados en 1985. En el punto 2.5 del dictamen motivado, aparece de nuevo la imputación de que se aplicaron normas nacionales, en lugar de las normas comunitarias, en lo referente al tamaño mínimo de determinados pescados. Esta imputación se extiende al año 1985 y, con referencia a un escrito de las autoridades francesas de 28 de mayo de 1985, a la utilización de las normas relativas al mallado. Además, el Gobierno francés reaccionó a dicho dictamen motivado totalmente en el sentido de esa interpretación de los cargos, mencionando básicamente su actitud en el marco de la aplicación de dichas medidas técnicas de conservación y refiriéndose a una acción de control realizada en 1986, así como a ciertas instrucciones a los funcionarios encargados del control, que habían sido dadas o que estaban en preparación.

27.

Por lo tanto, puede hacerse constar que, en lo que respecta a la parte del cargo antes definida, relativa a la «organización», existe una concordancia entre el escrito de requerimiento, el dictamen motivado y la demanda.

28.

Permítaseme, a efectos de hacer un examen exhaustivo, añadir unas palabras en lo que respecta al problema de ciertas modificaciones en cuanto al contenido de las disposiciones comunitarias. En su respuesta de 21 de enero de 1987 al dictamen motivado, las autoridades francesas hacen referencia al hecho de que el Reglamento n° 3094/86 suavizó, en ciertos aspectos, las exigencias impuestas por su predecesor, el Reglamento n° 171/83; se refieren con ello al tamaño mínimo del pescado ( 22 ) y al tamaño mínimo prescrito para los mallados. ( 23 ) Según las autoridades francesas, dichas modificaciones han permitido que, sobre esos puntos, la práctica de Francia responda a las exigencias del Derecho comunitario. Sin embargo, no se sabe hasta qué punto ha sido así. Por tanto, no es posible presumir que la infracción de que se trata había sido totalmente eliminada al expirar el plazo señalado en el dictamen motivado. Ahora bien, es jurisprudencia reiterada de este Tribunal de Justicia que para poder declarar la admisibilidad de un recurso por incumplimiento es suficiente con que el Estado miembro se haya excedido del plazo que se señala en el dictamen motivado. ( 24 )

29.

30.

31. 4.

Por todas estas razones, procede declarar la admisibilidad del recurso en su totalidad, con el objeto que acaba de definirse.

32.

En lo que respecta al fundamento, sólo me queda ahora examinar si la Comisión, a quien corresponde, a este respecto, la carga de la prueba, ( 31 ) ha conseguido demostrar la infracción del Tratado.

33.1.

Como continuación a las consideraciones expuestas en cuanto al objeto y a la admisibilidad del recurso, me gustaría hacer una observación general en lo que respecta a la situación de la prueba en relación con las tres partes del objeto del recurso. Ya he mencionado que la Comisión imputa a Francia omisiones aisladas en cuanto al control y al hecho de incoar procedimientos contra las infracciones, precisamente en la medida en que dichas omisiones resultan de una organización insuficiente. Considero que debe acogerse el recurso de la Comisión dado que las supuestas omisiones en la organización han sido probadas, sin que sea necesario aportar, además, la prueba específica de los casos aislados que resultan de esas omisiones. Estos son la consecuencia necesaria del incumplimiento en materia de organización, por ejemplo las infracciones cometidas por organismos nacionales contra disposiciones de una Directiva a las cuales el Estado afectado aún no ha adaptado su legislación. Esto se aplica en el caso de autos con mayor motivo si se tiene en cuenta que la propia Francia reconoció, en el procedimiento administrativo previo, que algunos pescadores habían aceptado difícilmente la actividad de los funcionarios nacionales destinada a ejecutar las normas comunitarias. Es precisamente en tales circunstancias cuando, a falta de una organización perfecta, especialmente a falta de indicaciones claras dadas a los funcionarios, un control y unos procedimientos penales o administrativos no pueden dejar de resultar insuficientes en su ejecución concreta.

34. 2.

Desde este punto de vista, me gustaría llegar a las diferentes medidas técnicas de conservación y comprobar si Francia ha incumplido, a este respecto, su obligación de garantizar un control en debida forma.

35.

36.

El mismo escrito muestra que una normativa de este tipo no se refería sólo a una pequeña parte de las aguas costeras francesas, sino que, por el contrario, había sido establecida en lo que respecta a una amplia superficie geográfica. ( 32 )

37.

El hecho de que la referida infracción haya durado hasta después de expirar el plazo señalado en el dictamen motivado resulta de la respuesta del Gobierno francés de 21 de enero de 1987 a las observaciones de la Comisión. Efectivamente, ésta decía en su dictamen motivado, ( 33 ) que, según la información que obraba en su poder, las mencionadas tolerancias en cuanto a los malla-dos y al tamaño mínimo del pescado se seguían aplicando. La respuesta del Gobierno francés se remite a las modificaciones efectuadas por medio del Reglamento n° 3094/86 en lo referente a estas normas. Después dice a este respecto:

«Le gouvernement français estime donc qu'en la matière son attitude a évité des troubles qui auraient retardé la remise en ordre nécessaire d'une activité essentielle pour certaines régions françaises.» ,

38.

De estas declaraciones se desprende que, en opinión del Gobierno francés, la actitud de las autoridades francesas en cuanto a las dos medidas de conservación citadas respondía a lo dispuesto por el Derecho comunitario después de la adopción del Reglamento n° 3094/86; aunque fuese así, se trataría de un elemento irrelevante en cuanto a la conformidad a Derecho del recurso (lo mismo que en lo referente a la admisibilidad), ya que corresponde a una situación que no se produjo hasta mucho después de expirar el plazo fijado por la Comisión en su dictamen motivado. ( 34 )

39.

40.

En primer lugar, hay que señalar que, en su respuesta al escrito de requerimiento, Francia sólo niega los cargos de la Comisión en la medida en que pone en duda el carácter representativo de las comprobaciones que la Comisión pretende haber obtenido en sus inspecciones. ( 35 ) Así pues, los autores de dicha respuesta no tratan de invalidar —de manera positiva— las imputaciones de la Comisión aportando la prueba de las medidas realmente adoptadas (lo que habría sido posible en principio si Francia hubiese cumplido sus obligaciones a este respecto), sino que se limitan a utilizar argumentos —negativos— en lo que se refiere a la fuerza probatoria de las comprobaciones hechas por la Comisión. Lo mismo puede decirse del escrito de contestación.

41.

En segundo lugar, las imputaciones de la Comisión no se niegan ni en la respuesta al escrito de requerimiento ni en la respuesta al dictamen motivado. Concretamente, no se afirma que Francia haya cumplido las obligaciones de que se trata.

42.

Aun cuando la actitud de Francia, manifiestamente evasiva sobre estos dos puntos, permite presumir que la infracción alegada por la Comisión existió realmente, no es posible sacar de ello una conclusión imperativa en ese sentido y, por tanto, dicha actitud no equivale en sí a una prueba.

43.

Sin embargo, tal conclusión se deduce en relación con las declaraciones del Estado miembro demandado y con los documentos presentados por él, relativos a las medidas de organización realmente adoptadas.

44.

En la respuesta de 22 de enero de 1985 al escrito de requerimiento de la Comisión —por tanto, casi dos años después de la entrada en vigor del Reglamento n° 171/83— se explica que se pone al día a los servicios encargados del control en cuanto a los conocimientos; se dice que la publicidad dada a esas medidas mejoraría progresivamente la situación en lo que respecta a los controles.

 ( 36 ) Esto muestra que, por lo menos hasta esa fecha, no se habían adoptado todas las medidas necesarias. Esta situación se mantuvo después de expirar el plazo señalado por la Comisión en su dictamen motivado. En la respuesta de 21 de enero de 1987 a dicho dictamen motivado, puede leerse al principio, tras recordar brevemente las imputaciones de la Comisión, que no se niega que haya alguna que otra insuficiencia; según el Gobierno francés, no le fue posible, sin embargo, garantizar la ejecución de las disposiciones comunitarias en el año que siguió al comienzo de su entrada en vigor. Tras definir su postura en cuanto a las modificaciones efectuadas por el Reglamento n° 3094/86 y a sus supuestas consecuencias para la legalidad de la práctica seguida por Francia, ( 37 ) el autor termina su escrito indicando que el Gobierno francés estaba preparando unas instrucciones muy precisas, para sus servicios, con el fin de llegar lo más pronto posible a que se respetasen más las disposiciones de conservación. Por lo tanto, hasta esa fecha los servicios franceses seguían sin disponer de tales instrucciones precisas.

45.

Según el escrito de contestación, ( 38 ) esas declaraciones se refieren —en todo caso, se refieren también— a los problemas de las capturas accesorias y de los dispositivos. En dicho escrito se habla de una campaña de información y de control que, en opinión del Gobierno francés, corresponde a la obligación de hacer que se deriva del artículo 1 del Reglamento n° 2241/87. La carta que se adjunta al escrito de contestación como prueba de las medidas adoptadas (Anexo II) es, no obstante, extemporánea (tiene fecha de 30 de junio de 1984), y se refiere sólo a las disposiciones comunitarias en materia de mallados.

46.

La visión de conjunto que resulta de todo esto es confirmada, por último, por los resúmenes ya citados de los informes de los inspectores de la Comisión. Iría demasiado lejos si quisiera examinar y comentar la totalidad del documento presentado por la Comisión. Me limitaré a hacer algunas referencias a las comprobaciones hechas en 1987 —después de expirar el plazo fijado por el dictamen motivado— y que además, en mi opinión, también son representativas en lo que respecta al período anterior.

47.

En primer lugar, de las declaraciones de algunos participantes resulta que las instrucciones dadas a los funcionarios encargados de los controles no correspondían a los requisitos. Así, en la página 17 de dicho documento, ( 39 ) se transcriben las declaraciones de un «chef du quartier» que dice no haber recibido desde hace tres años ninguna instrucción de las autoridades competentes; trataba de aplicar las normativas mediante la persuasión, en lo que podría tardar cinco años. De ello deduzco que en aquella época no había instrucciones claras sobre esta aplicación. El hecho de que los autores del informe hablen un poco más tarde, en el marco de otra inspección, ( 40 ) de que las competencias y los conocimientos de los funcionarios franceses encargados del control eran insuficientes coincide con nuestra deducción. Si Francia hubiera cumplido sus obligaciones en lo que respecta a la información e instrucciones necesarias, sería también imposible explicar la declaración de un comandante ( 41 ) de que había recibido la instrucción de no controlar ciertos barcos de pesca.

48.

En segundo lugar, estas indicaciones generales son confirmadas, especialmente en lo que respecta al problema de las capturas accesorias, en muchas observaciones que figuran en el documento presentado, ( 42 ) en lo que se refiere a las inspecciones efectuadas en 1987.

49. 3.

La conclusión que debe sacarse de todos estos indicios, en el sentido de que la infracción del Tratado imputada a Francia ha sido probada, resiste todas las objeciones del Estado miembro demandado.

50.

51.

Las mismas consecuencias se habrían producido, según las circunstancias, si los informes que Francia hubiera podido proporcionar — incluso suprimiendo los nombres y/o en forma de resumen— hubiesen revelado que las inspecciones de los funcionarios franceses durante el período de referencia, especialmente en lo que respecta a las inspecciones efectuadas conjuntamente con funcionarios de la Comisión, se habían realizado sin omisiones. En efecto, habida cuenta de la relación lógica entre la organización y la ejecución del control y de los procedimientos penales o administrativos, la presentación de tales documentos habría cuestionado la fuerza probatoria de los indicios que acaban de mencionarse.

52.

Por esta razón procede desestimar dichas alegaciones del Gobierno francés.

53.

54.

55.

56.4.

Por tanto, la infracción denunciada por la Comisión ha sido probada en cuanto a los hechos. Por lo que respecta al Derecho, tal valoración no resulta afectada, evidentemente, por la circunstancia de que el Estado miembro demandado, como éste ha alegado especialmente en el procedimiento administrativo previo, haya podido temer que hubiese dificultades para la aplicación local de las disposiciones comunitarias o haya tenido dudas, o aún las tenga, en cuanto a la conformidad a Derecho de determinadas normas. Todo ello forma parte de las circunstancias de orden interno que, según jurisprudencia reiterada de este Tribunal de Justicia, un Estado miembro no puede invocar para no cumplir las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario.

57.

Por todas estas razones, propongo a este Tribunal de Justicia que estime el recurso de la Comisión y condene en costas a la República Francesa.