1.

La Directiva 80/68 del Consejo, de 17 de diciembre de 1979, relativa a la protección de las aguas subterráneas contra la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas (en lo sucesivo, «la Directiva»), obligó a los Estados miembros a adoptar las medidas necesarias para impedir el vertido directo o indirecto de determinadas sustancias (enumeradas en la lista I de su anexo) en las aguas subterráneas, y limitar el de otras sustancias (enumeradas en la lista II de su anexo).

2.

La Directiva establece para ello una distinción entre los vertidos directos (introducción en las aguas subterráneas de sustancias de las listas I o II sin que se filtren a través del suelo o del subsuelo) y los vertidos indirectos (introducción en las aguas subterráneas de sustancias de las listas I o II que se filtren a través del suelo o del subsuelo) [letras b) y c) del apartado 2 del artículo 1].

En lo que se refiere a las sustancias de la lista I:

3.

En lo que se refiere a las sustancias de la lisu II: la Directiva obliga a los Estados miembros a someter a una investigación previa:

4.

Al estar absolutamente prohibido cualquier vertido directo de sustancias de la lista I, la Directiva establece para los demás casos un sistema de autorizaciones, que sólo podrán concederse después de investigaciones previas destinadas a averiguar la posible presencia en los vertidos de sustancias de las listas I y II (apartados 2 y 3 del artículo 4, apartado 1 del artículo 5 y artículo 6). Estas investigaciones deberán constar de un estudio de las condiciones hidrogeológicas de la zona afectada, del eventual poder depurador del suelo y del subsuelo, de los riesgos de contaminación y de alteración de la calidad de las aguas subterráneas por el vertido, y determinar si, desde el punto de vista medioambiental, el vertido en esas aguas constituye una solución adecuada (artículo 7). Las autorizaciones sólo podrán ser concedidas cuando se pruebe que se garamiza la vigilancia de las aguas subterráneas y, en particular, de su calidad (articulo 8). Esta es la razón por la que los artículos 9 y 10 de la Directiva determinan los datos que deben figurar en las autorizaciones.

5.

Las autorizaciones sólo se concederán por un período limitado y serán reexaminadas al menos cada cuatro años (artículo 11).

6.

La Directiva establece, además, la obligación de las autoridades competentes de los Estados miembros de controlar el cumplimiento de las condiciones impuestas por las autorizaciones, así como la incidencia de los vertidos en las aguas subterráneas (artículo 13).

7.

El artículo 15 de la Directiva dispone además que los Estados miembros llevarán un inventario de las autorizaciones concedidas.

8.

Según el apartado 1 del artículo 21 de la Directiva 80/68, los Estados miembros debían aplicar estas medidas en un plazo de dos años a partir de su notificación y, según el apartado 2 del mismo artículo, comunicar a la Comisión el texto de las disposiciones básicas de Derecho interno adoptadas en el ámbito regulado por la misma. El plazo para adaptar el Derecho nacional a la Directiva expiraba el 19 de diciembre de 1981.

9.

A raíz de una queja que se le dirigió en 1984 respecto a la contaminación de la capa freática en Campania y Basilicata, la Comisión pidió al Gobierno italiano mediante carta de 22 de mayo de 1984 que le proporcionara, entre otras cosas, informaciones sobre el cumplimiento de las disposiciones de la Directiva 80/68.

10.

Mediante carta de 14 de enero de 1985, la República Italiana informó, entre otras cosas, de que las aguas italianas están protegidas contra la contaminación por la Ley n° 319 de 10 de mayo de 1976, titulada «Norme per la tutela delle acque dall'inquinamento» (llamada «Ley Merli I», GURI n° 141 de 29.5.1976, p. 4125), por la Ley n° 650 de 24 de diciembre de 1979, titulada «Integrazioni e modifiche delle leggi 16 aprile 1973, n° 171, e 10 maggio 1976, n° 319, in materia di tutela delle acque dall'inquinamento» (llamada «Ley Merli II», GURI n° 352 de 29.12.1979, p. 10533), así como por la Decisión de 4 de febrero de 1977 del Comité de Ministros para la protección de las aguas contra la contaminación (GURI n° 48 de 21.2.1977, Supplemento ordinario, p. 2).

11.

Por considerar que las disposiciones nacionales controvertidas no eran enteramente conformes con la Directiva, mediante carta de 3 de abril de 1986, la Comisión inició el procedimiento del artículo 169 del Tratado CEE e invitó a la República Italiana a presentarle sus observaciones en un plazo de dos meses.

12.

El Gobierno de la República Italiana respondió mediante cartas de 18 de junio y de 15 de julio de 1986, alegando que las disposiciones en vigor en Italia garantizaban ya prácticamente la ejecución total de la Directiva 80/68, pero admitió que algunas disposiciones de la Directiva «deben incorporarse de forma aún más explícita en el ordenamiento jurídico italiano».

13.

Después de volver a examinar en profundidad la legislación italiana a la lur de las observaciones presentadas en las dos cartas citadas, la Comisión no modificó su punto de vista y dirigió a la República Italiana el 20 de enero de 1987 un Dictamen motivado invitándola a adoptar en un plazo de dos meses a partir de la notificación del Dictamen, las medidas necesarias para la adaptación del Derecho nacional.

14.

La República Italiana respondió mediante carta de 31 de marzo de 1987, reiterando las observaciones que ya había presentado. A consecuencia de esta respuesta y de la expiración del plazo concedido a la República Italiana para adaptar el Derecho interno a las disposiciones de la Directiva, la Comisión interpuso el presente recurso.

15.

El recurso de la Comisión se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 2 de diciembre de 1987.

16.

La fase escrita siguió su curso reglamentario. Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba. El Tribunal de Justicia formuló determinadas preguntas a la República Italiana para que ésta las respondiera por escrito, e instó a la Comisión a que se pronunciara respecto a estas respuestas; la parte demandada respondió tras haber expirado el plazo señalado, que había sido fijado en el 8 de mayo de 1989.

17.

La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:

18.

La República Italiana solicita al Tribunal de Justicia que:

19.

La República Italiana no ha formulado pretensiones en relación con las costas.

20.

La Comisión deja constancia de las declaraciones hechas por la República Italiana en el marco del procedimiento administrativo previo según las cuales, de acuerdo con las disposiciones legislativas y reglamentarias en vigor en Italia, está prohibido cualquier vertido directo de aguas usadas en las aguas subterráneas, y considera que la República Italiana se ha atenido a las exigencias planteadas por el primer guión del apartado 1 del artículo 4, así como por el primer guión del apartado 1 del artículo 5 de la Directiva; sin embargo, sostiene que sigue habiendo varios puntos en los cuales la legislación italiana no es conforme con la Directiva.

21.

La Comisión alega en primer lugar que la legislación italiana no establece ninguna distinción entre las sustancias de la lista I y las de la lista II del anexo de la Directiva. La legislación italiana, según la Comisión, parte del principio de que todos los vertidos de sustancias son aceptables siempre que respeten los límites fijados en los cuadros A y C de la Ley Merli I. Ahora bien, la importancia de esta distinción reside en el hecho de que, en relación con la sustancias de la lista I, la Directiva establece en sus artículos 3 y 4 que la introducción de las sustancias de la lista I en las aguas subterráneas debe impedirse, y no sólo limitarse. Según la Comisión, esta normativa es contraria al objetivo de la Directiva, es decir, la prevención de la contaminación de las aguas subterráneas y la reducción o eliminación de las consecuencias de su contaminación (artículo 1). Según la Comisión, la República Italiana no se pronuncia a este respecto en sus escritos.

22.

La Comisión sostiene que la legislación italiana no recoge varias de las sustancias mencionadas en estas listas. Por lo que se refiere a las sustancias de la lista I, la Comisión sostiene que no se encuentra la referencia «compuestos orgánicos de estaño» (punto 3 de la lista I de la Directiva); igualmente, en lo que se refiere a los «compuestos organohalogenados y sustancias que puedan originar compuestos semejantes en el medio acuático» y los «compuestos organofosforados» (puntos 1 y 2 de la lista I), la legislación italiana sólo se refiere a los «pesticidi clorurati», a los «solventi clorurati» y a los «pesticidi fosforati»; faltan asimismo, según la Comisión, la mayor parte de las sustancias «que posean un poder cancerígeno, mutageno o teratógeno en el medio acuático o a través del mismo» (punto 4 de la lista I). Por lo que se refiere a las sustancias de la lista II, la Comisión señala que la legislación italiana en vigor no hace la menor referencia a los elementos químicos siguientes: antimonio, molibdeno, titanio, berilio, uranio, vanadio, cobalto, talio, telurio y plata. La Comisión sostiene asimismo que la legislación italiana tampoco recoge varios de los compuestos que pueden clasificarse entre los «biocidas y sus derivados que no figuren en la lista I» (por ejemplo: carbamatos, ditiocarbamatos, fungicidas organosulfurados, derivados amoniocuaternarios, etc.), así como el grupo de los «compuestos orgánicos de silicio tóxicos o persistentes y sustancias que puedan originar dichos compuestos en las aguas, salvo aquellos que sean biológicamente inocuos o que se transformen rápidamente en el agua en sustancias inocuas» (puntos 1, 2 y 4 de la lista II del anexo de la Directiva).

23.

Respecto a estas omisiones, la República Italiana sostiene que, debido a que no existe una definición concreta de determinadas sustancias, se ha encontrado con dificultades para adaptar el Derecho interno a la Directiva y la Comisión no le ha proporcionado las aclaraciones pedidas. Por lo demás, afirmó durante el procedimiento administrativo previo haber preparado un proyecto de ley (n° 3832) para colmar esta laguna.

24.

La Comisión sostiene que el procedimiento de concesión de las «autorizaciones de vertido» previsto por la legislación italiana no es conforme con la Directiva, porque el sistema italiano prevé la concesión de autorizaciones de vertido sin investigación específica previa, mientras que la Directiva exige, por una parte, una investigación previa específica y circunstanciada (artículo 7) y, por otra, que se garantice la vigilancia de las aguas subterráneas (artículo 8 de la Directiva).

25.

La República Italiana sostiene que las imputaciones de la Comisión ignoran el artículo 2 de la Ley n° 62 de 5 de marzo de 1982 (GURI n° 63 de 5.3.1982, p. 1713) en cuya virtud la elaboración por parte de las regiones de un plan destinado a determinar las zonas idóneas para el vertido en el suelo de aguas usadas y barros, aplicando los criterios de la Decisión de los Ministros de 4 de febrero de 1977, satisface las exigencias de la Directiva, porque desempeña un papel de definición previa de los requisitos del vertido de aguas. Con este plan, según la República Italiana, al conceder la autorización, el control se vuelve más eficaz.

26.

En lo que se refiere a la «autorizaciones de vertido», la Comisión estima que las disposiciones de la citada Ley n° 62 de 5 de marzo de 1987, no son conformes con la Directiva al ser demasiado genéricas y vagas y, por consiguiente, insuficientes en relación con el sistema de investigaciones previas, específicas y puntuales previstas por la Directiva. La Comisión no niega que las obligaciones derivadas de la Directiva puedan delegarse en las regiones, pero sostiene que, hasta el momento, ni el Estado ni las regiones italianas han adoptado las medidas necesarias para atenerse a la Directiva.

27.

La Comisión sostiene que, según el artículo 15 de la Ley n° 319 de 1976, la concesión de una autorización no está sometida a requisito alguno, salvo que el solicitante debe presentar a la Administración local una solicitud de autorización acompañada de una descripción precisa de las características cualitativas y cuantitativas del vertido. Además, se presume la concesión de una «autorización provisional» si la solicitud de autorización no se ha denegado en un plazo de seis meses. Este sistema instaura, según la Comisión, un procedimiento de «acuerdo tácito» que autoriza los vertidos y se reduce a un simple registro de la solicitud de autorización, sin verificación específica de la conformidad declarada con los límites de admisibilidad previstos por la Ley ni, sobre todo, con los requisitos establecidos en particular por los artículos 9 y 10 de la Directiva, a los que está sometida la concesión de la autorización. Las mismas observaciones pueden hacerse por lo demás en lo que se refiere a la aplicación del artículo 12 de la Directiva.

28.

Según la República Italiana, la autoridad competente debe verificar siempre, en cuanto a las autorizaciones tácitas, que la zona escogida para el vertido en el suelo (que figura en la solicitud de autorización) coincide con la determinada previamente por la autoridad regional. En lo que se refiere a los artículos 8, 9 y 10 de la Directiva, la República Italiana sostiene que la Comisión ignora la importancia de las disposiciones del Derecho italiano que garantizan un control preventivo y eficaz de los vertidos indirectos de conformidad con la Directiva. Por otra parte, según la República Italiana no hay fundamento para pretender, como hace la Comisión, que no se hayan aplicado las disposiciones de la Directiva relativas al carácter obligatorio de una autorización por el hecho de que la ley italiana contemple la posibilidad de una autorización tácita. Al no estar excluida por la Directiva, tal norma de procedimiento corresponde a las facultades de aplicación del Estado miembro. Según la República Italiana, no se puede afirmar que el hecho de prever una autorización tácita sea contrario por sí mismo al objetivo perseguido por la Directiva. Si este argumento estuviera fundado, resultaría que el acuerdo tácito sería incompatible por naturaleza con cualquier procedimiento de control, lo cual, según la República Italiana, no es cierto.

29.

Según la Comisión, la legislación italiana establece un sistema de autorización definitiva, mientras que el artículo 11 de la Directiva prevé que las autorizaciones sólo pueden concederse por un período limitado y deben ser examinadas de nuevo al menos cada cuatro años. La Comisión sostiene que la Ley italiana no contiene ninguna disposición en este sentido. Por el contrario, el artículo 15 de la Ley Merli I prevé un sistema de autorización definitiva, que parece estar en completa oposición con un régimen de autorización limitada en el tiempo. Incluso aunque la legislación italiana prevea que las autorizaciones definitivas puedan ser revocadas o modificadas en cualquier momento, no por ello se desprende necesariamente que sea conforme con la obligación estricta de volver a examinar cada cuatro años las autorizaciones en cuestión. Según la Comisión, la República Italiana no parece haberse pronunciado a este respecto.

30.

La Comisión sostiene también que la legislación italiana tampoco parece haber sido correctamente adaptada al artículo 13 de la Directiva, que prevé el control del cumplimiento de las condiciones impuestas por las autorizaciones, así como la incidencia de los vertidos en las aguas subterráneas. Es cierto, según la Comisión, que el párrafo sexto del artículo 15 de la Ley Merli I, tal como quedó modificada por la Ley Merli II, atribuye a los Consejos de sanidad, a los servicios interregionales, así como, transitoriamente, a los laboratorios provinciales de higiene y profilaxis las «funciones técnicas de vigilancia y control de todos los vertidos». Sin embargo, por una parte, estas funciones tienen un carácter demasiado general y vago y, por otra, parecen limitadas a un «control de los vertidos» que permita garantizar el cumplimiento de los límites de aceptabilidad fijados por la Ley.

31.

La República Italiana responde que, por lo que se refiere al control del cumplimiento de las condiciones impuestas por las autorizaciones y la incidencia de los vertidos, las imputaciones de la Comisión no están fundadas, porque la legislación italiana contiene disposiciones pertinentes a este respecto.

32.

La Comisión sostiene también que el Derecho interno tampoco ha sido adaptado al artículo 15 de la Directiva, que obliga a los Estados miembros a llevar un inventario de las autorizaciones, ya que el sistema italiano de concesión de autorizaciones tácitas restringe los efectos de dicha obligación. En efecto, incluso aunque haya que interpretar el párrafo decimoquinto del punto 2.1 del anexo 5 de la Decisión del Comité de Ministros de 4 de febrero de 1977 antes citada («a este efecto se establecerá un registro de todos los vertidos autorizados») en un sentido que corresponda a la obligación arriba indicada, este tipo de registro (siempre que efectivamente se lleve) presentará necesariamente numerosas lagunas, al menos en lo que se refiere a las autorizaciones tácitas. Resulta de ello que, en el caso de que la Comisión pidiera a los Estados miembros que le proporcionaran todas las informaciones necesarias [letras b) y d) del apartado 1 del artículo 16 de la Directiva] relativas a los detalles que se refieren a las autorizaciones concedidas y a los resultados de los inventarios previstos en el artículo 15 de la Directiva, la República Italiana sería por su propia culpa incapaz de atenerse a esta obligación. La Comisión sostiene que no existe, ni puede existir en Italia, ningún inventario de las autorizaciones, habida cuenta del sistema de autorizaciones vigente.

33.

La República Italiana responde que la Comisión procede a una apreciación bastante general e injustificada de la eficacia práctica de estas medidas. Si se toma en consideración el hecho de que la Directiva no contiene, a este respecto, prescripciones obligatorias de forma puntual, no parece admisible basarse en tales fundamentos para afirmar válidamente que el Derecho interno no ha sido adaptado a la Directiva.

34.

El Tribunal de Justicia instó a la República Italiana a que respondiera por escrito y a la Comisión a que comentase las respuestas de la República Italiana a las siguientes preguntas :

35.

En su respuesta, registrada en el Tribunal de Justicia el 1 de agosto de 1989, la República Italiana se refiere al punto 1 del anexo 5 de la Decisión de 4 de febrero de 1977 del Comité de Ministros para la protección de las aguas contra la contaminación. La República Italiana destaca que están autorizados los siguientes vertidos:

La República Italiana sostiene que, a la luz de estas disposiciones, está absolutamente excluido que allí pueda existir un vertido directo de las sustancias del anexo I de la Directiva. Por otra parte, también está prácticamente excluido el riesgo de un vertido indirecto que pueda conducir al vertido de las citadas sustancias en las aguas subterráneas.

36.

La Comisión sostiene en sus comentarios que la respuesta de la República Italiana confirma que la legislación italiana no establece la distinción —fundamental en la sistemática de la Directiva— entre las sustancias de la lista I y las de la lista II. La Comisión añade que la decisión invocada por la República Italiana no adapta el Derecho interno a la Directiva porque, en realidad, por la inexistencia de distinción entre las sustancias de las listas I y II, las disposiciones son insuficientes y presentan el mismo carácter genérico que la citada Ley n° 319, de la que ellas son su interpretación y aplicación. Además, según la Comisión, el concepto de «depuración natural» es insuficiente para establecer la distinción entre ambas listas.

37.

La República Italiana reconoce las críticas de la Comisión, aunque observa que, en lo relativo a las sustancias que posean un poder cancerígeno, mutageno o teratógeno, la Comisión no especifica cuáles son las sustancias que poseen tales propiedades y que la normativa italiana no tiene en cuenta.

38.

La Comisión deja constancia del reconocimiento de la República Italiana sobre esta crítica y explica que la Directiva no proporciona la lista de esta clase de sustancias, que está sujeta a la evolución científica y que, por el contrario, la legislación italiana no hace referencia alguna a dichas sustancias.

39.

En cuanto a la no adaptación del Derecho interno a los artículos 8, 9 y 10 de la Directiva, la República Italiana puntualiza que el anexo 5 de la citada Decisión de 4 de febrero de 1977, establece una normativa muy detallada sobre las verificaciones previas que deben efectuarse para evaluar la compatibilidad del vertido con el medio ambiente, que, esencialmente, se refieren al examen de las características del sitio destinado a recibir el vertido así como a las características de las aguas del venido. En cuanto a la vigilancia establecida en el artículo 8, la República Italiana sostiene que ésta está garantizada mediante lo dispuesto en el punto 2.8 de la Decisión del Comité de Ministros (verificación de las consecuencias para el medio ambiente y previsiones relativas a la evolución del sistema).

40.

La Comisión destaca el carácter vago de la respuesta proporcionada por la República Italiana en relación con las disposiciones precisas y puntuales de la Directiva (artículos 7 a 10) y señala que la República Italiana ya no se refiere a! artículo 2 de la Ley n° 62, como lo había hecho en su escrito de contestación, y no discute el hecho recordado en la réplica de la Comisión de que, de todas maneras y hasta el presente, ni el Estado italiano ni las regiones italianas han adoptado medida alguna para concretar las pocas y vagas medidas previstas.

41.

En cuanto a la adaptación al artículo 11 de la Directiva, la República Italiana explica que no se pronunció en el escrito de contestación porque no encontró en el recurso de la Comisión una crítica explícita y específica relativa a los efectos temporales de la autorización. No obstante, la República Italiana añade que las disposiciones en vigor no regulan la duración de la autorización.

42.

La Comisión deja constancia de que el Gobierno italiano reconoce que las «leyes en vigor no regulan la duración de la autorización» y subraya que es inexacto afirmar que no haya explícitamente destacado en su recurso el punto relativo a la aplicación del artículo 11 de la Directiva. También explica que, mediante carta de 7 de diciembre de 1987, la Comisión presentó al Tribunal de Justicia un escrito de ampliación del recurso (un apartado 3 bis añadido a la página 9) que específicamente trata del mencionado punto y que, mediante carta de 9 de diciembre de 1987, la Secretaría del Tribunal de Justicia acusó recibo de dicha ampliación, que completaba el recurso interpuesto el 2 de diciembre de 1987.

43.

La República Italiana sostiene que las disposiciones en vigor garantizan la aplicación del artículo 13 de la Directiva. En cuanto al control sobre la incidencia de los vertidos en las aguas subterráneas, remite a las observaciones formuladas como respuesta a la tercera pregunta sobre la aplicación del artículo 8 de la Directiva. Además, en lo que respecta al control del cumplimiento de los requisitos impuestos por la autorización, la República Italiana explica que, según el artículo 9 de la Ley n° 650 de 24 de diciembre de 1979, los municipios y las comunidades de montaña están obligados a asumir la vigilancia de los vertidos públicos y privados y que el artículo 22 de la Ley n° 319 de 10 de mayo de 1976 establece sanciones penales e incluso penas privativas de libertad para toda persona que efectúe o mantenga un vertido sin cumplir con todas las disposiciones indicadas en la autorización. La República Italiana subraya que la tipificación penal de esta conducta entraña automáticamente un deber de vigilancia que incumbe a toda autoridad encargada de la comprobación de infracciones que puedan constituir delito. También añade que, para garantizar la eficacia de la acción pública de vigilancia, prevención y represión de las infracciones cometidas en detrimento del medio ambiente (entre ellas, naturalmente, figura la infracción ahora examinada), se ha creado un grupo operativo de carabineros, especializado en materia de medio ambiente (apartado 4 del artículo 8 de la Ley n° 349 de 8 de julio de 1986, GURI de 15.7.1986, n° 162).

44.

Según la Comisión, las indicaciones proporcionadas como respuesta a la quinta pregunta confirman nuevamente el fundamento de su postura. La Comisión observa que resulta evidente que ninguna disposición nacional tiene por objeto la aplicación del artículo 13 de la Directiva, relativo al control del cumplimiento de las condiciones impuestas por las autorizaciones y a la vigilancia de la incidencia de los vertidos en las aguas subterráneas. La Comisión sostiene que las disposiciones citadas por la República Italiana corresponden a la esencia de las leyes «Merli» (límites de aceptabilidad) pero en ningún modo a la de la Directiva, que es, con mucho, más precisa y rigurosa. En cuanto a las sanciones previstas por el artículo 22 de la Ley n° 319 de 10 de mayo de 1976, la Comisión subraya que se trata de previsiones perfectamente insuficientes para garantizar el cumplimiento de las disposiciones de la Directiva, ante todo, si se considera que dicha Ley se aparta notoriamente de lo que es necesario para adecuarse a la normativa establecida por la Directiva. Finalmente, en lo que respecta a la creación del Nucleo operativo ecologico dell'Arma dei Carabinieri (Cuerpo operativo de carabineros en el ámbito del medio ambiente), la Comisión se pregunta cómo dicha institución puede ser presentada como una medida, aunque sea parcial, para la aplicación del artículo 13 de la Directiva, cuando se debe tratar de una veintena de hombres encargados de vigilar todo daño producido contra el medio ambiente en el sentido más amplio.

45.

La República Italiana responde a la sexta pregunta que la concesión de autorizaciones tácitas no está destinada a obstaculizar el inventario exigido por la Directiva porque dicha autorización necesariamente posee, ella también, una base documentada constituida por la solicitud de autorización recibida por el servicio competente para la concesión de la autorización.

46.

La Comisión subraya que lo que se ha convenido en designar «autorizaciones tácitas» de ninguna manera sirven de base para llevar el inventario impuesto por el artículo 15 de la Directiva (que se refiere a una clase bien precisa de autorizaciones) y que es indiscutible que, actualmente, en Italia no existe inventario alguno de las autorizaciones, sean éstas formales o tacitas.

1

Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 2 de diciembre de 1987, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que se declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE al no haber adoptado dentro del plazo señalado las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para adaptar total y correctamente su ordenamiento jurídico interno a la Directiva 80/68/CEE del Consejo, de 17 de diciembre de 1979, relativa a la protección de las aguas subterráneas contra la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas (DO L 20, p. 43; EE 15/02, p. 162; en lo sucesivo, «la Directiva»).

2

Para una más amplia exposición de los hechos del asunto, de las disposiciones comunitarias y nacionales debatidas, del desarrollo del procedimiento así como de los motivos y alegaciones de las partes, este Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.

3

Durante el procedimiento administrativo previo y en la fase escrita ante el Tribunal de Justicia, la República Italiana manifestó, entre otras cosas, que las aguas italianas están protegidas de la contaminación mediante la Ley no 319 de 10 de mayo 1976, titulada «Norma per la tutela delle acque dell'inquinamento» (llamada «Ley Merli I», GURI no 141 de 29.5.1976, p. 4125), la Ley no 650 de 24 de diciembre de 1979, titulada «Integrazioni e modifiche delle leggi 16 aprile 1973, no 171, e 10 maggio 1976, no 319, in materia di tutela delle acque dell'inquinamento» (llamada «Ley Merli II», GURI no 352 de 29.12.1979, p. 10533), así como mediante la Decisión de 4 de febrero de 1977 del Comité de Ministros para la protección de las aguas contra la contaminación (GURI, Supplemento ordinario no 48 de 21.2.1977, p. 2). No obstante, la República Italiana declaró en la vista que, en determinados aspectos, su legislación no es totalmente conforme con la Directiva e indicó que ya se encuentra en curso el procedimiento legislativo necesario para lograr una conformidad perfecta.

4

Durante el procedimiento administrativo previo, la República Italiana había sostenido que, según las disposiciones legales y reglamentarias en vigor en Italia, está prohibido todo vertido directo de aguas usadas en las aguas subterráneas. Por consiguiente, la legislación italiana cumple con las exigencias del párrafo primero del apartado 1 del artículo 4 y del párrafo primero del apartado 1 del artículo 5 de la Directiva.

5

La Comisión indicó en su recurso que dejaba constancia de las declaraciones efectuadas por la República Italiana relativas a la prohibición de vertidos directos. En la vista, declaró que se había demostrado que la legislación italiana establece de forma indirecta una prohibición de vertidos directos y también reconoció que, en este punto, la prohibición absoluta de vertidos directos es conforme con la Directiva.

6

Ante las diferentes definiciones de postura, queda por examinar los motivos concretos alegados por la Comisión sobre la conformidad de la legislación italiana con la Directiva.

7

Con carácter previo procede señalar que la adaptación del Derecho interno a la normativa comunitaria no exige necesariamente una reproducción formal y textual de su contenido en una disposición expresa y específica y que puede procederse a ella en un contexto jurídico general, siempre y cuando éste garantice efectivamente la plena aplicación de la Directiva de una manera suficientemente clara y precisa (véase sentencia de 27 de mayo de 1988, Comisión/Francia, 252/85, Rec. p. 2243). Por tanto, procede examinar desde este punto de vista cada uno de los motivos de la Comisión.

8

La Comisión alega, en primer lugar, que la legislación italiana relativa a los vertidos no establece ninguna distinción entre las sustancias de la lista I y las de la lista II. La distinción es importante respecto al objetivo de la Directiva, a saber, la protección eficaz de las aguas subterráneas contra la contaminación, puesto que, según la Comisión, deben impedirse los vertidos de sustancias de la lista I, mientras que los vertidos de sustancias de la lista II sólo deben limitarse.

9

La República Italiana, que no se pronunció sobre este motivo en el escrito de contestación ni en el de duplica, se refirió al punto 1 del Anexo 5 de la citada Decisión de 4 de febrero de 1977 del Comité de Ministros, a raíz de una pregunta escrita que le formuló el Tribunal de Justicia, destacando que, con arreglo a dicha Decisión, está absolutamente excluido el vertido directo de sustancias de la lista I y que también está prácticamente excluido el riesgo de un vertido indirecto.

10

En la vista, la República Italiana igualmente reconoció que la legislación italiana no distingue entre vertidos directos y vertidos indirectos, pero sostiene que la citada Decisión de 4 de febrero de 1977 garantiza que los vertidos no puedan llegar a las aguas subterráneas ya que dicha Decisión sólo autoriza el vertido sobre el suelo si existe una depuración natural, y en el subsuelo únicamente si el vertido se efectúa en capas geológicas profundas e impermeabilizadas. Sin embargo, la República Italiana subraya que la Directiva, al distinguir entre las sustancias de las listas I y II, autoriza un determinado grado de contaminación para las sustancias de la lista II, contrariamente a la legislación vigente en Italia, que es mucho más severa en este aspecto.

11

Como resulta de las declaraciones de la República Italiana, ésta reconoce que su legislación no distingue entre sustancias de la lista I y de la lista II. Ahora bien, el artículo 3 de la Directiva trata de forma diferente los vertidos de sustancias comprendidas en la lista I, que deben ser prohibidos en todo caso cuando se trata de vertidos directos, y supeditados a autorización después de ser investigados, si se trata de vertidos indirectos, y los vertidos de sustancias comprendidas en la lista II, que están sometidos a otras normas. Por consiguiente, la distinción de los dos tipos de sustancias es imperativa, habida cuenta del objetivo de la Directiva. De ello se deduce que el Derecho nacional debe adaptarse a la Directiva con la precisión y la claridad necesarias para cumplir totalmente la exigencia de seguridad jurídica.

12

A este respecto, procede recordar que una legislación que mantiene, respecto a los sujetos de Derecho afectados, una situación de incertidumbre en relación con las posibilidades que se les reconocen para invocar el Derecho comunitario nó cumple la obligación de adaptación del Derecho nacional a una Directiva (véase la sentencia de 3 de marzo de 1988, Comisión/Italia, 116/86, Rec. p. 1323).

13

Respecto a la alegación de la República Italiana conforme a la cual su legislación descarta prácticamente el riesgo de un vertido indirecto, procede recordar que, como declaró este Tribunal de Justicia en su sentencia de 15 de marzo de 1990, Comisión/Países Bajos (C-339/87, Rec. p. I-851), apartado 25, para garantizar jurídicamente, y no sólo de hecho, la aplicación completa de las Directivas, los Estados miembros deben establecer un marco legal preciso en el ámbito de que se trate.

14

Por consiguiente, procede acoger este motivo de la Comisión.

15

La Comisión sostiene que la legislación italiana omite varias de las sustancias mencionadas en las listas I y II de la Directiva.

16

Respecto a la lista I, la Comisión sostiene que en la legislación italiana no se encuentra el parámetro «compuestos orgánicos de estaño» (lista I, punto 3) ni la mayor parte de las sustancias que «posean un poder cancerígeno, mutageno o teratógeno en el medio acuático o través del mismo» (lista I, punto 4), y que, entre los compuestos organohalogenados y sustancias que puedan originar compuestos semejantes en el medio acuático y los compuestos organofosforados (lista I, puntos 1 y 2), dicha legislación sólo hace referencia a los «pesticidi clorurati» a los «solventi clorurad» y a los «pesticidi fosforati».

17

Respecto a las sustancias de la lista II, la Comisión afirma que la legislación italiana no se refiere a ninguno de los parámetros químicos siguientes: antimonio, molibdeno, titanio, berilio, uranio, vanadio, cobalto, talio, telurio y plata, y que tampoco comprende varios compuestos que pueden ser clasificados entre los «biocidas y sus derivados que no figuren en la lista I». A este respecto, cita ejemplos como los carbamatos, los ditiocarbamatos, los fungicidas organosulfurados, derivados amoniocuaternarios, etc., así como el grupo de los «compuestos orgánicos de silicio tóxicos o persistentes y sustancias que puedan originar dichos compuestos en las aguas, salvo aquellos que sean biológicamente inocuos o que se transformen rápidamente en el agua en sustancias inocuas» (puntos 1, 2 y 4 de la lista II).

18

Respondiendo a una pregunta formulada a este respecto por el Tribunal de Justicia, la República Italiana reconoció fundado el motivo relativo al conjunto de estas sustancias y confirmó su postura en la vista. No obstante, señala que, por lo que se refiere a las sustancias mencionadas en el punto 4 de la lista I de la Directiva, es decir, aquellas que posean un poder cancerígeno, mutageno o teratógeno en el medio acuático o a través del mismo, se ha tropezado con dificultades debidas a que la Directiva no contiene indicaciones sobre cuáles son estas sustancias y que, aunque pidió a la Comisión aclaraciones al respecto, la República Italiana no obtuvo ninguna respuesta.

19

Procede señalar que si bien la Directiva no precisa las sustancias que poseen un poder cancerígeno, mutageno o teratógeno, y que, como ha afirmado acertadamente la Comisión, este silencio se debe a la constante evolución de los conocimientos científicos en la materia, la dificultad señalada no justifica la falta de una mención general de estas sustancias en la legislación nacional.

20

Por consiguiente, procede acoger este motivo de la Comisión.

21

La Comisión sostiene que la República Italiana no ha adoptado su legislación ni al artículo 7 de la Directiva, que prescribe el contenido de la investigación previa, ni al artículo 8, que exige, como requisito para la concesión de la autorización de vertido, que se compruebe que se garantiza la vigilancia de las aguas subterráneas y, en particular, de su calidad.

22

La República Italiana afirma que la Ley no 62 de 5 de marzo de 1982 (GURI no 63 de 5.3.1982, p. 1713) cumple las exigencias del artículo 7 de la Directiva en la medida en que establece que las regiones están obligadas a determinar, mediante un plan apropiado, las zonas adecuadas para recibir los vertidos de aguas usadas y barros, aplicando los criterios que figuran en la citada Decisión de Comité de Ministros de 4 de febrero de 1977, anteriormente citada, que establece una normativa muy detallada relativa a los controles previos. Esta normativa desempeña, en opinión de la República Italiana, una función de definición previa de los requisitos de los vertidos.

23

Esta alegación no puede ser acogida. El artículo 7 de la Directiva exige, debido a la naturaleza específica del objeto de la investigación, que es el medio receptor de los vertidos, que éste también tenga un objetivo específico, a saber, el estudio de las condiciones hidrogeológicas de la zona de que se trate, del eventual poder depurador del suelo y del subsuelo y de otros elementos. Además, precisamente por estos motivos el texto indica de forma precisa los elementos a los que se deben referir las investigaciones previas. De esta forma supedita la concesión de las autorizaciones a requisitos precisos y detallados que deben considerarse obligatorios para que se alcance el objetivo de la Directiva. De ello se deduce que una normativa nacional que define de manera vaga y general determinados criterios y normas técnicas de utilización de las aguas no puede ser compatible con las exigencias de la Directiva.

24

Respecto a la adaptación de la legislación nacional al artículo 8 de la Directiva, la República Italiana afirma que la vigilancia de las aguas establecidas por este artículo está garantizada por el Anexo 5, punto 2.8, de la citada Decisión del Comité de Ministros de 4 de febrero de 1977, que dispone que deberán establecerse todos los controles necesarios para poner de manifiesto las consecuencias del sistema de vertidos para el medio ambiente y enuncia, con carácter indicativo, un determinado número de controles que deben efectuarse.

25

Tampoco puede acogerse esta alegación. El artículo 8 de la Directiva supedita obligatoriamente la concesión de las autorizaciones contempladas en los artículos 4, 5 y 6 a un control previo y específico que tiene un contenido determinado.

26

Ahora bien, las disposiciones invocadas por la República Italiana sólo establecen medidas vagas y generales, de manera que no se puede considerar que constituyan una aplicación del citado artículo con la precisión y claridad requeridas para satisfacer plenamente la exigencia de seguridad jurídica (véase sentencia de 17 de septiembre de 1987, Comisión/Países Bajos, 291/84, Rec. p. 3483, apartado 15).

27

Por consiguiente, procede también acoger este motivo de la Comisión.

28

La Comisión también afirma que la República Italiana no ha adaptado su Derecho interno a los artículos 9 y 10 de la Directiva, que establecen los elementos que deben constar en las autorizaciones, ni al artículo 12 de la Directiva, que establece los requisitos de denegación y revocación de la autorización. La Comisión sostiene que el artículo 15 de la Ley no 319 de 10 de mayo de 1976, anteriormente citada, sólo supedita la concesión de autorización a la obligación del solicitante de presentar una solicitud en la que se contenga una descripción precisa de las características del vertido. La Comisión también afirma que, con arreglo a este artículo, se considera concedida una autorización provisional cuando la solicitud de concesión de la autorización no ha sido denegada en un plazo de seis meses. En opinión de la Comisión, este artículo establece un sistema de autorización por mera solicitud y un procedimiento de «aprobación tácita» cuyas repercusiones se refieren tanto a la autorización como al control, puesto que, si existe una autorización tácita, no es obvio que se haya efectuado el control y, en caso de que no se haya efectuado, la autorización se concede sin observar los requisitos establecidos en los artículos 9, 10 y 12 de la Directiva.

29

La República Italiana alega que el hecho de que la legislación italiana establezca una autorización tácita no significa que el sistema sea, en sí, incompatible con el objetivo perseguido por la Directiva, puesto que los Estados miembros están facultados para elegir el mecanismo mediante el que se pone en práctica ésta. Según la República Italiana, la autoridad competente debe comprobar, en cualquier caso, respecto a las autorizaciones tácitas, que la zona elegida para el vertido esté situada en la zona determinada anteriormente por la autoridad regional. Por consiguiente, el Derecho italiano garantiza un control preventivo, eficaz y conforme a la Directiva.

30

A este respecto procede declarar que la Directiva establece que la denegación, la concesión o la revocación de las autorizaciones deben deducirse de un acto expreso y conforme a unas normas precisas de procedimiento, que cumplan una serie de requisitos necesarios que determinan los derechos y las obligaciones de los particulares.

31

Por consiguiente, una autorización tácita no puede ser compatible con las exigencias de la Directiva, máxime cuando, como ha señalado la Comisión, semejante autorización no permite la realización de investigaciones previas ni posteriores, ni de controles. De ello se deduce que la legislación nacional no se ha adaptado a la Directiva con precisión y claridad suficientes para satisfacer plenamente la exigencia de seguridad jurídica.

32

Por consiguiente, también procede acoger este motivo de la Comisión.

33

En opinión de la Comisión, la legislación italiana, especialmente el artículo 15 de la citada Ley no 319 de 10 de mayo de 1976, establece una autorización definitiva que, aunque puede ser revocada o modificada en cualquier momento, es incompatible con el artículo 11 de la Directiva, que impone a los Estados miembros la obligación de conceder autorizaciones limitadas en el tiempo, que deben ser reexaminadas al menos cada cuatro años.

34

Aunque la República Italiana no se manifestó sobre este extremo en sus escritos, reconoció, en respuesta a una pregunta formulada al respecto por el Tribunal de Justicia, que las disposiciones de la legislación italiana en vigor no regulan la duración de la autorización.

35

Por consiguiente, debe acogerse este motivo de la Comisión.

36

La Comisión afirma que no se ha efectuado una adaptación correcta del Derecho nacional al artículo 13 de la Directiva, que obliga a los Estados miembros a controlar el cumplimiento de las condiciones impuestas por cada autorización y de la incidencia de los vertidos en las aguas subterráneas, ya que el sexto párrafo del artículo 15 de la citada Ley no 319 de 10 de mayo de 1976, modificado por la citada Ley no 650 de 24 de diciembre de 1979, atribuye a las autoridades italianas facultades de vigilancia y control de carácter vago y se limitan al control de la observancia de los límites de aceptabilidad fijados por la Ley.

37

Respecto al motivo que se refiere al control del cumplimiento de las condiciones fijadas en la autorización, la República Italiana, respondiendo a una pregunta escrita formulada por el Tribunal de Justicia, precisó que el artículo 9 de la citada Ley no 650 de 24 de diciembre de 1979, responde a las exigencias de la Directiva, porque los municipios y las comunidades de montaña están obligados a asumir la vigilancia de los vertidos y el artículo 22 de la citada Ley no 319 de 10 de marzo de 1976, establece a este respecto sanciones penales contra las personas que no observen las prescripciones indicadas en la autorización. Invoca la creación, mediante el apartado 4 del artículo 8 de la Ley no 349 de 8 de julio de 1986 (GURI no 162 de 15.7.1986), de un grupo operativo de carabineros especializados en materia de medio ambiente. Según la República Italiana, el hecho de que el incumplimiento de las prescripciones indicadas en la autorización constituya una infracción penal implica automáticamente un deber de vigilancia y control que incumbe a las autoridades encargadas de comprobar las infracciones constitutivas de delito.

38

Respecto al motivo relativo al control de la incidencia de los vertidos, la República Italiana, respondiendo a una pregunta formulada por el Tribunal de Justicia, precisó que este control está garantizado por lo dispuesto en el punto 2.8 de la citada Decisión del Comité de Ministros de 4 de febrero de 1977.

39

En respuesta a esta alegación, la Comisión afirma que la legislación italiana es imprecisa y que las sanciones penales establecidas por el artículo 22 de la citada Ley no 319 de 10 de mayo de 1976 son insuficientes para garantizar la aplicación de la Directiva, ya que la propia Ley no tiene en cuenta las disposiciones precisas y detalladas de la Directiva. Además, la Comisión opina que el grupo de carabineros, integrado por una veintena de hombres, no puede ser eficaz para la protección frente a las infracciones contra el medio ambiente.

40

Procede señalar, en primer lugar, que el artículo 13 de la Directiva impone a las autoridades de los Estados miembros un deber de control específico de todas las condiciones impuestas por las autorizaciones expedidas, así como de toda la incidencia de los vertidos en las aguas subterráneas.

41

Sin embargo, la legislación italiana, al establecer, en general, un tipo penai para sancionar el incumplimiento de las condiciones establecidas en las autorizaciones concedidas, no impone un control específico de su cumplimiento. Tampoco establece un control de la incidencia de los vertidos en las aguas subterráneas.

42

De ello se deduce que las medidas adoptadas por la República Italiana no pueden ser suficientes para responder a las exigencias específicas de la Directiva tanto respecto al control de la observancia de las condiciones impuestas por las autorizaciones concedidas como respecto al de la incidencia de los vertidos en las aguas subterráneas.

43

Por consiguiente, procede acoger también este motivo de la Comisión.

44

La Comisión afirma que la legislación italiana no cumple el artículo 15 de la Directiva, que obliga a los Estados miembros a llevar un inventario de las autorizaciones. No existe actualmente en Italia ningún inventario de esta clase y aunque existiera, en opinión de la Comisión, tendría necesariamente lagunas, al menos respecto a las autorizaciones tácitas.

45

Según la República Italiana, el hecho de que la legislación nacional permita autorizaciones tácitas no impide llevar el inventario exigido por la Directiva, porque cada solicitud de autorización presentada en el servicio competente va acompañada de una documentación que contiene todas las indicaciones que caracterizan el vertido.

46

No puede estimarse esta alegación, puesto que la documentación a que se refiere la demandada no cumple el requisito de la Directiva de llevar un inventario de las autorizaciones.

47

Por consiguiente, procede también acoger este motivo de la Comisión.

48

Habida cuenta del conjunto de las consideraciones que preceden, procede declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE al no adoptar en el plazo señalado todas las medidas necesarias para adaptarse a lo dispuesto en la Directiva 80/68 del Consejo, de 17 de diciembre de 1979, relativa a la protección de las aguas subterráneas contra la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas.

49

A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la República Italiana, procede condenarla en costas.

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

decide :