61986J0046

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1. Agricultura - Política agrícola común - Reglamentos - Procedimiento de elaboración - Distinción entre reglamentos de base y reglamentos de ejecución - Reglamento de ejecución adoptado sin consulta previa al Parlamento - Consecuencias

(Tratado CEE, art. 43, apartado 2, párrafo 3)

2. Pesca - Conservación de los recursos del mar - Régimen de cuotas pesqueras - Reparto entre los Estados miembros del volumen de capturas disponibles - Exigencia de estabilidad relativa - Aplicación - Determinación del tipo de reparto - Compatibilidad con los objetivos de la política agrícola común y con el principio de no discriminación.

(Tratado CEE, arts. 7 y 39; Reglamentos nº 170/83 y nº 1/85 del Consejo)

1. No se puede exigir al Consejo que establezca todos los detalles de los reglamentos relativos a la política agrícola común de acuerdo con el procedimiento del artículo 43 del Tratado. Se cumple esta disposición cuando los elementos esenciales de la materia que ha de regularse se establecen conforme a dicho procedimiento; por el contrario, las disposiciones de ejecución de los reglamentos de base pueden ser dictadas por el Consejo según un procedimiento distinto al del artículo 43. No obstante, un Reglamento de ejecución adoptado sin consulta previa al Parlamento Europeo debe respetar los elementos esenciales de la materia fijados en el reglamento de base tras consulta al Parlamento Europeo.

2. La exigencia de estabilidad relativa del reparto entre los Estados miembros del volumen de capturas disponibles para la Comunidad en caso de limitación de las actividades de pesca, que establece el apartado 1 del artículo 4 del Reglamento nº 170/83, debe interpretarse como el mantenimiento de un porcentaje fijo para cada Estado miembro en dicho reparto.

El Reglamento nº 1/85 cumple con esta exigencia, en la medida en que realiza un reparto en porcentaje idéntico al realizado anteriormente por los Reglamentos nº 172/83, nº 3624/83 y nº 320/84.

Por otra parte, el sistema de reparto que establece dicho Reglamento es compatible tanto con los objetivos de la política agrícola común, ya que contribuye a la estabilización a largo plazo de los mercados y al empleo óptimo de los recursos de la pesca, como con el principio de no discriminación, ya que impone a los pescadores de todos los Estados miembros esfuerzos de limitación proporcionales a lo que pescaban antes de la entrada en vigor del régimen comunitario de conservación de los recursos de la pesca.

En el asunto 46/86,

que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, por el Arrondissementsrechtbank de Zwolle, destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional entre

Albert Romkes

y

Officier van Justitie del Arrondissement de Zwolle,

una decisión prejudicial sobre la validez del Reglamento nº 1/85 del Consejo, de 19 de diciembre de 1984, por el que se fijan para ciertas existencias o grupos de existencias de peces, los totales admisibles provisionales de las capturas para 1985 y ciertas condiciones en las que pueden ser pescados (DO 1985, L 1, p. 1),

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,

integrado por los Sres. Mackenzie Stuart; Presidente, Y Galmot, C. Kakouris, T. F. O' Higgins y F. Schockweiler, Presidentes de Sala; G. Bosco, T. Koopmans, O. Due, U. Everling, K. Bahlmann, R. Joliet, J. C. Moitinho de Almeida y G. C. Rodríguez Iglesias, Jueces,

Abogado General: Sr. C. O. Lenz

Secretario: Sr. H. A. Ruehl, administrador principal

consideradas las observaciones presentadas:

- en nombre del Sr. A. Romkes, parte demandante en el litigio principal, por el Sr. H. J. Bronkhorst, Abogado ante el Hoge Raad;

- en nombre del Gobierno neerlandés, por el Sr. Borchardt, en calidad de Agente;

- en nombre del Gobierno británico, en la fase escrita por los Sres. S. Richards, Barrister del Gray' s Inn, y R. N. Ricks, Treasury Solicitor' s Department, Queen Anne' s Chambers, y, en la vista, por el Sr. H. R. Purse, en calidad de Agentes;

- en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por su Consejero Jurídico Sr. R. C. Fischer;

- en nombre del Consejo de las Comunidades Europeas, por el Sr. M. Delmoly, en calidad de Agente, asistido por el Sr. Brautigam, administrador principal del Servicio Jurídico del Consejo,

habiendo considerado el informe para la vista y celebrada ésta el 12 de marzo de 1987,

oídas las conclusiones del Abogado General presentadas en la audiencia pública del mismo día,

dicta la siguiente

Sentencia

1 Mediante resolución de 17 de diciembre de 1985, recibida en el Tribunal de Justicia el 18 de febrero de 1986, el Arrondissementsrechtbank de Zwolle (Países Bajos) planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, una cuestión prejudicial sobre la validez del Reglamento nº 1/85 del Consejo, de 19 de diciembre de 1984, por el que se fijan, para ciertas existencias o grupos de existencias de peces, los totales admisibles provisionales de las capturas para 1985 y ciertas condiciones en las que pueden ser pescados (DO 1985, L 1, p. 1).

2 Según el artículo 43 del Tratado, el Consejo adoptó, tras propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, el Reglamento nº 170/83 de 25 de enero de 1983 por el que se constituye un régimen comunitario de conservación y de gestión de los recursos de la pesca (DO L 24, p. 1; EE 04/02, p. 56). Dicho régimen comprende principalmente las medidas de conservación que, según el artículo 2 del Reglamento nº 170/83, se elaborarán a la luz de los dictámenes científicos disponibles, y en particular del informe realizado por el Comité científico y ténico de la pesca, creado en el seno de la Comisión. A tenor del mismo artículo 2, dichas medidas de conservación pueden implicar la limitación del esfuerzo pesquero, en particular a través de la limitación de las capturas.

3 A este respecto, el artículo 3 del Reglamento nº 170/83 dispone que cuando, para una especie o especies de la misma familia, se compruebe la necesidad de limitar el volumen de las capturas, el total admisible de las capturas por existencia o grupos de existencias (en lo sucesivo, "TAC"), la parte disponible para la Comunidad así como, en su caso, el total de las capturas autorizadas para terceros países y las condiciones específicas en las que deben efectuarse dichas capturas, serán establecidas cada año.

4 Por otra parte, el apartado 1 del artículo 4 del Reglamento nº 170/83 prevé que "el volumen de las capturas disponibles para la Comunidad será repartido entre los Estados miembros de manera que se garantice a cada Estado miembro una estabilidad relativa de las actividades ejercidas en cada una de las existencias consideradas". El apartado 1 del artículo 5 del mismo Reglamento establece que "los Estados miembros podrán intercambiar la totalidad o parte de las cuotas para una especie o grupo de especies que les hayan sido atribuidas en virtud del artículo 4, sin perjuicio de una notificación previa a la Comisión".

5 Por último, el artículo 11 del Reglamento nº 170/83 establece que la elección de las medidas de conservación, la determinación del TAC y del volumen disponible para la Comunidad, y el reparto de dicho volumen entre los Estados miembros, serán decididas por el Consejo, por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión.

6 Por ello, desde 1983 se han adoptado anualmente los reglamentos por los que se determinan los TAC para las especies de peces cuya conservación debe garantizarse, y por los que se reparte el volumen de capturas disponible para la Comunidad entre los Estados miembros. Uno de ellos es el Reglamento nº 1/85, antes citado, que se refiere al año 1985. La comparación de los diferentes reglamentos permite observar que los Estados miembros han recibido cada año y para cada especie de pescado, el mismo porcentaje de volumen de capturas disponibles. Estos porcentajes fueron establecidos inicialmente por el Reglamento nº 172/83 del Consejo, de 25 de enero de 1983 (DO L 24, p. 30), que determinó a posteriori el reparto del volumen de capturas disponibles para la Comunidad para el año 1982. De las actuaciones se deduce que dichos porcentajes fueron calculados teniendo en cuenta las cantidades medias pescadas por las flotas de los diferentes Estados miembros durante el período 1973-1978. Sin embargo, del apartado 2 del artículo 4 del Reglamento nº 170/83 se desprende que el Consejo adoptará, siguiendo el procedimiento previsto por el artículo 43 del Tratado, y según el informe que le debe presentar la Comisión, los ajustes que pudieran revelarse necesarios antes del 31 de diciembre de 1991.

7 El Reglamento nº 1/85 del Consejo determinó, para el año 1985, el volumen de capturas disponibles para la Comunidad para las diferentes especies de peces y, por lo que se refiere a la solla, fijó dicho volumen en el mar del Norte en 186 000 toneladas. De esta cantidad, 71 540 toneladas fueron concedidas a los Países Bajos (es decir, el 38,4 %).

8 La cuota neerlandesa fue repartida entre las diferentes asociaciones pesqueras neerlandesas por el "Decreto que regula la contingentación del lenguado y de la solla en el mar del Norte para 1985" (Staatscourant de 31.12.1984, nº 254) que fue dictado por el Secretario de Estado neerlandés de agricultura y pesca. Dicho Decreto precisa expresamente que ha sido dictado "para aplicar las disposiciones fijadas por, o en virtud del Reglamento nº 170/83". Una de las asociaciones que participaron en el reparto fue la PO Oost a la que pertenece el Sr. Romkes.

9 A pesar de que la parte del contigente concedida al Sr. Romkes se había agotado el 12 de octubre de 1985, éste continuó pescando la solla en el mar del Norte. El Officier van Justitie de Zwolle consideró que el Sr. Romkes había infringido de este modo el párrafo 1 del artículo 7 y el párrafo 2 del artículo 8 del citado Decreto. Por consiguiente, el 14 de noviembre de 1985 adoptó, según la Ley de delitos económicos, una medida provisional por la que se ordenaba al Sr. Romkes que dejara de pescar la solla en las divisiones CIEM II a y IV (es decir, en el mar del Norte).

10 El 29 de noviembre de 1985 se había agotado ya la totalidad de la cuota atribuida a los Países Bajos. El 30 de noviembre de 1985, se decretó el cierre de la pesca de la solla para todos los pescadores neerlandeses.

11 El Sr. Romkes interpuso ante el Arrondissemntsrechtbank de Zwolle un recurso de anulación contra la medida provisional adoptada por el Officier van Justitie de Zwolle. En apoyo de su recurso, alegó que el citado Decreto era inválido al haber sido adoptado en aplicación del Reglamento nº 1/85, asimismo inválido.

12 A la vista de esta alegación, el órgano jurisdiccional nacional ha considerado necesario preguntar al Tribunal de Justicia si el Reglamento nº 1/85 es inválido en la medida en que se refiere al reparto entre los Estados miembros de los totales de capturas admisibles para la solla en las Divisiones CIEM II a y IV.

13 En relación con las consideraciones desarrolladas por el órgano jurisdiccional nacional, y con las observaciones escritas presentadas ante el Tribunal por el Sr. Romkes, por el Gobierno de los Países Bajos, por el del Reino Unido, por el Consejo y por la Comisión, el Tribunal se remite al informe para la vista.

14 En primer lugar, en la motivación de su resolución de remisión, el órgano jurisdiccional nacional expone que la exigencia de estabilidad relativa no puede suponer la garantía para todas las flotas de disponer siempre de cuotas equivalentes a su capacidad. No obstante, recuerda que el sexto considerando del Reglamento nº 170/83 prevé que la exigencia de estabilidad relativa supone que, en el establecimiento de las cuotas, se tome en consideración la situación biológica momentánea de las existencias de peces. Ahora bien, entre 1983 y 1986, el volumen admisible de capturas ha aumentado para la solla en 56 000 toneladas. Además, se ha comprobado que, a diferencia de los Países Bajos, otros Estados miembros no agotan sus cuotas. En estas circunstancias, el órgano jurisdiccional nacional se pregunta si no se ha incumplido la exigencia de estabilidad relativa en la medida en que el Consejo ha mantenido invariables las cuotas de los Estados miembros, cuando sus necesidades eran diferentes.

15 Hay que subrayar que esta cuestión presupone que se aprecie la compatibilidad del Reglamento nº 1/85 del Consejo y de la práctica que el mismo consagra con los principios enunciados en el Reglamento nº 170/83.

16 A este respecto, hay que recordar que, tal como declaró el Tribunal de Justicia en su sentencia de 17 de diciembre de 1970 (Koester, 25/70, Rec. 1970, p. 1161), no se puede exigir que todos los detalles de los reglamentos relativos a la política agrícola común sean adoptados por el Consejo según el procedimiento del artículo 43 del Tratado, que se cumple esta disposición cuando los elementos esenciales de la materia regulada se han establecido de acuerdo con el procedimiento previsto por aquél, y que las disposiciones de ejecución de los reglamentos de base pueden adoptarse por el Consejo según un procedimiento diferente al del artículo 43 del Tratado, tal como lo ha previsto el artículo 11 del Reglamento n 170/83. No obstante, hay que precisar que un reglamento de ejecución, como el Reglamento nº 1/85, adoptado sin consulta previa al Parlamento Europeo, debe respetar los elementos esenciales de la materia fijados en el reglamento de base tras consulta con el Parlamento Europeo, a saber, en el presente caso, en el Reglamento nº 170/83.

17 Por lo que respecta a la compatibilidad del reparto decidido por el Reglamento nº 1/85 con la exigencia de estabilidad relativa formulada por el Reglamento nº 170/83, hay que señalar en primer lugar que, en caso de limitación de capturas, el apartado 1 del artículo 4 del Reglamento nº 170/83 prevé que el volumen de las capturas disponibles para la Comunidad se repartirá entre los Estados miembros. De ello se deriva que la gestión de este volumen se realiza según las cuotas nacionales. Por otra parte, el apartado 1 del artículo 4 precisa que este reparto deberá efectuarse de manera "que se garantice a cada Estado miembro una estabilidad relativa de las actividades ejercidas en cada una de las existencias consideradas". Esta exigencia de estabilidad relativa debe entenderse como el mantenimiento de un porcentaje fijo para cada Estado miembro en este reparto. En efecto, al prever que los ajustes que puedan demostrarse necesarios en el reparto de los recursos entre los Estados miembros, serán adoptados por el Consejo con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 43 del Tratado, el apartado 2 del artículo 4 del Reglamento demuestra que el tipo de reparto establecido inicialmente en virtud del apartado 1 del artículo 4, y según el artículo 11, continuará aplicándose hasta que se haya adoptado un reglamento modificativo según el procedimiento seguido por el Reglamento nº 170/83.

18 A la espera de dicha revisión, el Consejo ha dotado a este sistema de una cierta flexibilidad. En efecto, el apartado 1 del artículo 5 del Reglamento nº 170/83 permite a los Estados miembros intercambiar la totalidad o parte de las cuotas que les hayan sido atribuidas. Esta posibilidad ha sido ya utilizada en la práctica. De este modo, en los años 1985 y 1986, el Reino Unido cedió a los Países Bajos una parte de su cuota de sollas.

19 Por otra parte, hay que señalar que, según las indicaciones proporcionadas al Tribunal de Justicia por la Comisión, y que no han sido discutidas, si el resto de los Estados miembros recibieron cuotas que excedían sus necesidades y que no agotaron, fue en realidad porque el TAC para la solla se fijó en 1985 a un nivel superior al que era deseable desde un punto de vista biológico, y ello con el fin de que la aplicación del porcentaje concedido a los Países Bajos en virtud de la exigencia de estabilidad relativa permitiera a la flota de pesca neerlandesa disponer de cantidades suplementarias.

20 En estas condiciones, hay que considerar que, al conceder en el Reglamento nº 1/85 a los Estados miembros el mismo porcentaje de volumen de capturas disponibles para la Comunidad que aquellos previstos en los Reglamentos nº 172/83 del Consejo, de 25 de enero de 1983 (DO L 24, p. 30); nº 3624/83 del Consejo, de 20 de diciembre de 1983 (DO L 365, p. 10), y nº 320/84 del Consejo, de 31 de enero de 1984 (DO L 37, p. 11), el Consejo no ha incumplido la exigencia de estabilidad relativa formulada en el Reglamento nº 170/83.

21 En segundo lugar, el órgano jurisdiccional nacional, tras haber explicado la alegación del Sr. Romkes según la cual el Reglamento nº 1/85 infringiría los artículos 39, 7 y 30 del Tratado CEE, se pregunta, en los motivos de su resolución de remisión, si el reparto establecido por el Reglamento nº 1/85 supone para los pescadores neerlandeses limitaciones que obstaculizan el comercio y que no son indispensables para la conservación de las riquezas biológicas del mar.

22 Por lo que se refiere a la compatibilidad del Reglamento nº 1/85 con el artículo 39 del Tratado, hay que subrayar que, entre los objetivos de la política agrícola común enunciados en el artículo 39 del Tratado, aparece la estabilización de los mercados. Al limitar a corto plazo las cantidades de peces que pueden pescarse, la determinación de cuotas de pesca permite conservar ciertas especies y contribuye de este modo a la estabilización a largo plazo de los mercados. Por otra parte, este régimen permite garantizar el empleo óptimo de los factores de producción, que es otro de los objetivos mencionados en el artículo 39 del Tratado, dado que, en su ausencia, ciertos recursos del mar se agotarían rápidamente y que sería así imposible lograr a largo plazo el empleo óptimo de dichos factores de producción.

23 Por lo que se refiere a la compatibilidad del sistema instaurado por el Reglamento nº 1/85 con el artículo 7 del Tratado, hay que señalar que de las actuaciones se deduce que los porcentajes concedidos a los diversos Estados miembros fueron establecidos en función de las cantidades capturadas por sus respectivas flotas durante un período de referencia, cantidades que reflejaban su capacidad de pesca en aquella época. Dicho método no es contrario al principio de no discriminación establecido por el artículo 7 del Tratado, ya que impone a los pescadores de todos los Estados miembros esfuerzos de limitación proporcionales a lo que pescaban antes de la entrada en vigor del régimen comunitario de conservación de los recursos de la pesca.

24 Por último, y por lo que se refiere a la compatibilidad del Reglamento nº 1/85 con el artículo 30 del Tratado, hay que recordar que el Tribunal de Justicia declaró en su sentencia de 14 de julio de 1976 (Kramer, asuntos acumulados 3, 4 y 6/76, Rec. 1976, p. 1279) que las medidas nacionales por las que se restringen las cantidades pescadas no constituyen medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas, ya que dichas medidas nacionales, incluso cuando tienen por efecto el de disminuir a corto plazo las cantidades de peces que pueden ser intercambiadas entre los Estados miembros, pretenden a largo plazo garantizar un rendimiento óptimo de la pesca y, por consiguiente, aumentar dichos intercambios. Por tanto, sin que proceda determinar la aplicabilidad del artículo 30 del Tratado a las medidas adoptadas por las instituciones comunitarias, basta señalar que, en cualquier caso, medidas como las discutidas en el presente asunto no se encuentran dentro del ámbito de aplicación del artículo 30 del Tratado.

25 Por todo lo anterior, procede declarar que el examen de la cuestión planteada no ha puesto de manifiesto ningún elemento que pueda afectara para la validez del Reglamento nº 1/85.

Costas

26 Los gastos efectuados por los Gobiernos neerlandés y del Reino Unido, y por el Consejo y la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,

pronunciándose sobre la cuestión planteada por el Arrondissementsrechtbank de Zwolle, mediante resolución de 17 de diciembre de 1985, declara:

Declarar que el examen de la cuestión planteada no ha puesto de manifiesto ningún elemento que pueda afectar la validez del Reglamento nº 1/85 del Consejo.