A — 

El 5 de septiembre de 1978, la demandante en el presente proceso incidental de carácter prejudicial, sobre el que presento hoy mis conclusiones, solicitó el despacho en libre práctica de una partida de leche entera en polvo con un contenido en materia grasa del 24,5 % importada de Francia [y clasificada en la subpartida 04.02 A II b) 2 del Arancel Aduanero Común]. Sobre dicha partida debían pagarse montantes compensatorios monetarios al tipo establecido en el Anexo 1 del Reglamento (CEE) no 1036/78 (DO 1978, L 133, pp. 1 y ss.), en concreto 16 DM, más 0,65 DM por cada 1 % de contenido de grasa, por 100 kg.

Debe considerarse en primer lugar que, como quiera que la leche entera en polvo no es un producto para el que están previstas medidas de intervención en el sentido de la letra a) del apartado 2 del artículo 1 del Reglamento no 974/71 (DO 1971, L 106, p. 1) adoptado en conexión con la organización común de los mercados agrícolas, los mencionados montantes se calcularon partiendo de la suposición de considerar que el precio de la leche entera en polvo depende, de conformidad con lo dispuesto en la letra b) del apartado 2 del artículo 1 del Reglamento no 974/71, del precio de la leche desnatada en polvo y de la mantequilla (productos para los que, junto con determinados tipos de queso, no están previstas medidas de intervención en el marco de la organización del mercado de la leche y de los productos lácteos). En tales casos, el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento no 974/71 dispone que los montantes compensatorios deberán ser iguales a la incidencia que sobre los precios del producto de que se trata tenga la aplicación de los montantes compensatorios a los precios del producto a que se refiere el apartado 1 (es decir, productos cubiertos por medidas de intervención), del que dependen. En conexión con lo anterior, debe hacerse constar que como resultado de la adopción del Reglamento (CEE) no 1824/77, debían tenerse en cuenta el 50 % de los costes de transformación de la leche desnatada en polvo y de la mantequilla (en ambos casos proporcionalmente al contenido de grasa y de otros componentes de la leche entera en polvo); en un principio, dichos costes se tuvieron en cuenta en su totalidad, pero posteriormente el Reglamento no 1245/83 redujo la proporción al 25 % y desde la adopción del Reglamento no 900/84 dejaron definitivamente de tenerse en cuenta.

La demandante considera que la fijación de montantes compensatorios monetarios para la leche entera en polvo resulta incompatible con las disposicioness del Reglamento no 974/71, más arriba mencionadas [en concreto, la letra b) del apartado 2 del artículo 1 y el apartado 2 del artículo 2] e igualmente con el apartado 3 del artículo 1 de dicho Reglamento (modificado por el Reglamento no 2746/72, DO 1972, L 291, p. 148) que establece lo siguiente:

«El apartado 1 se aplicará solamente en los casos en que la aplicación de las medidas monetarias a que se refiere dicho apartado pudiesen conducir a perturbaciones en los intercambios de productos agrícolas.»(Traducción no oficial.)

En opinión de la demandante, no existe relación de competencia entre la leche entera en polvo y la leche desnatada en polvo, lo que constituye el factor decisivo, de conformidad con las normas y jurisprudencia aplicables al caso. En efecto, el precio de la leche entera en polvo no depende del precio de la leche desnatada en polvo, de la misma forma que en el caso del contenido en grasa de la leche entera en polvo no existe dependencia de precio con respecto a la mantequilla. Por el contrario, según la demandante debería reconocerse que la leche entera en polvo y sus componentes (leche desnatada en polvo y grasa) tienen mercados diferentes y que sus respectivos precios se determinan en función de factores diferentes. Alternativamente, la demandante arguye que para el cálculo de los montantes compensatorios monetarios aplicables a la leche entera en polvo no pueden en modo alguno tenerse en cuenta los costes de transformación de la leche desnatada en polvo y de la mantequilla. La demandante sostiene que, tal como se desprende del sexto considerando del preámbulo del Reglamento no 974/71, los montantes compensatorios monetarios deberían limitarse a las cantidades estrictamente necesarias para compensar la incidencia de las medidas monetarias sobre los precios de los productos básicos cubiertos por medidas de intervención, midiéndose la incidencia a la que se refiere el apartado 2 del artículo 2 del mencionado Reglamento sólo por referencia a los efectos del montante compensatorio sobre el precio de la materia prima.

Sin embargo, dichos argumentos no prevalecieron en el procedimiento planteado por la demandante ante el Finanzgericht Baden-Württemberg. Consecuentemente, la demandante interpuso un recurso de casación ante el Bundesfinanzhof contra la sentencia del tribunal inferior.

El Bundesfinanzhof considera que pueden legítimamente albergarse dudas sobre la validez del Reglamento no 1036/78, en particular porque en su opinión es dudoso que el precio de la leche entera en polvo dependa en realidad del precio de la leche desnatada en polvo y de la mantequilla (únicos productos importantes a este respecto y que se hallan cubiertos por medidas de intervención en el marco de la organización común del mercado de la leche y de los productos lácteos; Reglamento no 804/68, DO L 148, pp. 13 y ss.; EE 03/02, p. 146). En consecuencia, por resolución de 11 de diciembre de 1984, el Bundesfinanzhof suspendió el procedimiento y planteó ante el Tribunal de Justicia una petición de decisión prejudicial conforme al artículo 177 del Tratado CEE, sobre las siguientes cuestiones:

B — 

A la luz de la información de que dispone el Tribunal, mis conclusiones en lo que respecta a dichas cuestiones son las siguientes.

a)

En lo que se refiere al primero de los requisitos mencionados anteriormente —dependencia del precio de la leche entera en polvo de los precios aplicables a los productos cubiertos por medidas de intervención—, debe reconocerse, y la demandante ha puesto particular énfasis en este punto, que, teniendo en cuenta los usos tan distintos a los que pueden destinarse, no existe relación directa de competitividad entre la leche entera en polvo por un lado y los productos cubiertos por medidas de intervención, en particular la leche desnatada en polvo, por otro. Así lo estableció el Tribunal, en conexión con una afirmación similar realizada por la Comisión en el asunto 28/76, ( 1 ) en el apartado 26 de su sentencia en el asunto 8/78: ( 2 )

«[...] En lo que respecta a las alegaciones de la demandante en el asunto principal relativas a la sustitución de la leche entera en polvo por leche desnatada en polvo a la que se ha añadido grasa, debe subrayarse que el argumento relativo a la “sustitución” confirma la afirmación de la Comisión de que existen dos productos diferentes que normalmente no compiten entre sí.»(traducción provisional.)

Sin embargo, lo anterior no constituye el único factor decisivo en este caso. Ello se infiere de la sentencia en el asunto 95/80 ( 3 ), en la que el Tribunal estableció que la dependencia de precios a efectos del Reglamento no 974/71 puede resultar, entre otras cosas, de una relación de competencia entre un producto dado y otros productos que formen parte de la misma organización de mercado (apartado 9 de la sentencia). Y, sin embargo, resulta evidente, como ha subrayado la Comisión, que existe una inconfundible tendencia paralela en los precios de la leche entera en polvo y de la leche desnatada en polvo, que apunta a la existencia de una dependencia de precios opuesta a una clara divergencia de las curvas (véase asunto 131/77 ( 4 ) en el que dicha divergencia se consideró como prueba de que no existía dependencia de precios entre los productos). Ello se desprende claramente de los cuadros presentados por la Comisión relativos a los años 1976 a 1983. La misma conclusión

puede sacarse de los gráficos presentados por la demandante, que cubren el período comprendido entre 1973 y 1976 y muestran la tendencia de los precios en determinados países de la Comunidad y en el mercado mundial; la demandante difícilmente puede apenas negar dicha tendencia meramente con la explicación de que un aumento del nivel de precios considerado en su conjunto viene seguido a menudo por un aumento del precio de la leche entera en polvo.

Desde luego, existe otra consideración que es incluso más importante, y que no pierde valor por el hecho de que la demandante se haya quejado de que la Comisión no haya hecho públicas tocias las tendencias de precios sin omitir ninguna sino sólo las de ciertas épocas.

Constituye una característica particular de la organización del mercado de la leche y de los productos lácteos el hecho de que el producto básico, la leche entera, no se presta para medidas de intervención. Consecuentemente, la garantía a los productores de leche de unos ingresos razonables se efectúa por medio de medidas de intervención que afectan principalmente a través de la mantequilla y de la leche desnatada en polvo. Tales medidas tienen por objeto, tal y como fue expresamente declarado por el Tribunal en sus sentencias en los asuntos 28/76 ( 5 ) y 8/78 ( 6 ) contribuir a la obtención de un precio indicativo para la leche. Puede decirse, por tanto, que el precio de la leche entera depende de los precios de los productos más arriba mencionados para los que se hayan previsto medidas de intervención (leche desnatada en polvo y mantequilla) y se halla fuertemente condicionado por dichos precios, aunque todavía exista margen para que actúen las fuerzas del mercado que —como ha puesto de relieve el demandante— conducen a fluctuaciones, incluso a nivel regional, del precio realmente pagado por la leche. Puede también afirmarse, sin embargo, que el precio de la leche entera en polvo se halla asimismo fuertemente condicionado por el precio de la leche. Difícilmente podría ser de otro modo, a la vista del hecho de que el precio de la leche representa una parte sustancial de los costes inherentes a la transformación de la leche entera en polvo (805 FF de cada 1037 FF, aproximadamente el 80 %; consúltese a este respecto el cálculo que aparece en la página 19 del escrito de la demandante), tal como reconoce la misma demandante, sin dejar por ello de hacer énfasis en que en el precio de la leche entera en polvo influyen igualmente otros factores (como son el envasado, las condiciones de pago, los costes de comercialización y el aumento de la demanda que se produce al llegar el otoño o con destino a la importación). Por consiguiente, es innegable que el precio de la leche entera en polvo depende como mínimo indirectamente de los precios de los productos cubiertos por medidas de intervención (en particular, del de la leche desnatada en polvo). Sin embargo, a efectos del Reglamento no 974/71 tener en cuenta tales interrelaciones dentro del mercado no debe considerarse contrario al sistema. Comparto la impresión de la Comisión de que la jurisprudencia lo permite. A este respecto, me referiré en particular al apartado 9 de la sentencia del Tribunal en el Asunto 95/80: ( 7 )

«El concepto de dependencia al que se refiere el Reglamento no 974/71 describe no solamente el hecho de que el precio de un producto dado derive directamente del de un producto sometido a medidas de intervención, sino también la dependencia del precio de un producto respecto de precios que se imponen globalmente en el mercado de que se trata y cuyo nivel se sostiene por medio de las distintas medidas de intervención.»(traducción provisional.)

b)

Dado que no puede negarse que se ha cumplido el requisito establecido por la letra b) del apartado 2 del artículo 1 del Reglamento no 974/71, deben realizarse las siguientes aclaraciones con respecto al riesgo de perturbaciones a que se hace referencia en el apartado 3 del artículo 1:

En primer lugar, es importante subrayar que la Comisión goza de la más amplia discrecionalidad a este respecto —dado que es necesario tener en cuenta toda una serie de complejos factores económicos—. En consecuencia, únicamente es necesario averiguar si han existido un error manifiesto o un mal uso de un poder discrecional o si se ha excedido manifiestamente los límites de dicha discrecionalidad (véanse las sentencias en los asuntos 29/77 ( 8 ) y 12/78 ( 9 )). Además, no se tienen en cuenta exclusivamente las perturbaciones del sistema de intervención, que indudablemente afectan a productos cubiertos por medidas de intervención (sobre lo que se puso particular énfasis cuando se crearon los montantes compensatorios monetarios). En la actualidad se tienen en cuenta las perturbaciones que puedan producirse en los intercambios intracomunitários y los riesgos de alteraciones en la estructura del comercio en general (como en los dos casos a los que se hizo referencia anteriormente). A este respecto, el punto clave lo constituye el mercado de los productos para los que se han fijado montantes compensatorios monetarios y, en ocasiones, el mercado de los productos competidores de estos (sentencia en el asunto 95/80 ( 10 )).

Frente a todo ello, no es posible tachar de manifiestamente inapropiados y carentes de importancia los temores de la Comisión de que la no aplicación de montantes compensatorios monetarios a la leche entera en polvo, habría conducido a perturbaciones en el mercado de la leche y de los productos lácteos por razón de que la leche entera en polvo puede reconvertirse en leche y consiguientemente en otros productos lácteos. No basta una mera referencia a las normas en vigor en determinados Estados miembros que prohiben la fabricación de sucedáneos de la leche y de productos lácteos (como parece ser el caso en Francia, la República Federal de Alemania y Luxemburgo) puesto que, dejando aparte el hecho de que tales normas pueden ser incumplidas, resulta dudoso si las mismas se aplican también a transformaciones como las más arriba mencionadas. Igualmente, la referencia a los costes de operaciones que, como las anteriores, burlan las normas, no es decisiva. De hecho, los costes de transformación de la leche en polvo en leche entera no pueden ser muy elevados, y ulteriores transformaciones en otros productos podrían sin duda alguna resultar rentables una vez que las diferencias de precios entre distintos Estados miembros resultantes de la aplicación de medidas monetarias alcanzasen un cierto nivel.

El temor de que la ausencia de montantes compensatorios monetarios pudiese conducir a alteraciones en la corriente de intercambios y a perturbaciones en el mercado de la leche entera en polvo se halla también justificado. A este respecto, como el Tribunal recordará, durante el procedimiento presentaron determinados gráficos, primero la demandante (que deseaba con ellos demostrar que los montantes compensatorios monetarios son precisamente los que crean dichas perturbaciones), posteriormente la Comisión (con correcciones relativas a los precios franceses de la leche entera en polvo) y de nuevo la demandante, que puso en entredicho la precisión de algunos de los precios de mercado franceses presentados por la Comisión y se quejó de que la Comisión no había tenido en cuenta en sus cálculos los costes de transporte y los márgenes de los importadores. A este respecto, si se toman como base los cálculos de la demandante mencionados en último lugar (cálculos ahora más precisos que omiten los costes de transformación específicos de un proveedor francés en principio incluidos y que se basaban simplemente en precios de mercado), los mismos demuestran que, una vez excluidos los montantes compensatorios monetarios, los precios de los competidores franceses en el mercado alemán en las fechas a las que se hace referencia (en concreto junio de 1978, septiembre de 1978 y mayo de 1979), eran considerablemente inferiores a los precios que se obtenían allí. ( 11 ) Ello confirma sin duda que sin la aplicación de montantes compensatorios monetarios a la leche entera en polvo se hubiesen producido perturbaciones en el mercado.

Sin embargo, aunque las cifras presentadas por la demandante revelan que los transformadores franceses sufrieron determinadas desventajas como consecuencia de la aplicación de los montantes compensatorios monetarios, ello no basta —también esto debe constar— para poner en entredicho la legalidad del sistema. Incluso en el caso en que hubiera podido existir alguna «sobrecom-pensación» por las diferencias de precio como resultado de la aplicación de montantes compensatorios monetarios, el alcance de tal sobrecompensación, aun estando de acuerdo con las cifras presentadas por la demandante (que no tenían por qué comprobarse en detalle, puesto que no eran tales cifras las que se hallaban en litigio en el presente asunto), es como máximo de aproximadamente 20 DM por cada 100 kg. Luego —en términos de valor de mercado de las mercancías—, había una diferencia negativa inferior al 5 %, que por consiguiente se encuentra dentro del margen considerado aceptable, en otros casos relativos al cálculo correcto de montantes compensatorios monetarios en situaciones económicas complejas. (Véanse, por ejemplo, las sentencias en los asuntos 39/84 ( 12 ) y 46/84, ( 13 ) que trataban de situaciones en que los montantes compensatorios monetarios para productos transformados eran, respectivamente, inferiores en un 5,9 % y en un 4,3 % a los montantes compensatorios monetarios fijados para los productos básicos.)

c)

Por consiguiente, y tal como ha sugerido la Comisión, la primera cuestión puede responderse afirmativamente, es decir, no existe objeción fundamental a la fijación de montantes compensatorios monetarios para la leche entera en polvo en 1978.

a)

Para empezar, debe hacerse referencia a las dos conclusiones que pueden sacarse de la jurisprudencia.

En primer lugar, resulta significativo que para determinar la «incidencia», en el sentido que a este término da el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento no 974/71, la Comisión goce de una amplia discrecionalidad (como ya se puso de relieve, por ejemplo, en el asunto 4/79 ( 14 )). A ese respecto, resultaría justificable, entre otras cosas, que en las circunstancias con las que el Tribunal se enfrentó en los asuntos 39/84 y 46/84 no se alcanzó un equilibrio matemáticamente exacto entre la incidencia de las medidas monetarias sobre un producto básico y su incidencia sobre los productos derivados. En segundo lugar, el mero hecho de que la Comisión excluyese gradualmente los costes de transformación inherentes a la fabricación de productos cubiertos por medidas de intervención del cálculo de los montantes compensatorios monetarios para la leche entera en polvo no avala la conclusión de que era ilegal tener en cuenta dichos costes en un primer momento. A este respecto, debe hacerse referencia a la sentencia en los asuntos acumulados 71 y 72/84 ( 15 ) en la que el Tribunal declaró que la adopción de un nuevo método de cálculo de los montantes compensatorios monetarios y la subsiguiente reducción de dichos montantes no podía afectar a la validez de anteriores decisiones (apartado 38 de la sentencia).

b)

El sistema establecido por el artículo 2 del Reglamento no 974/71, analizado conjuntamente con el hecho de que en el marco de la organización del mercado de la leche el producto básico no se halla cubierto por medidas de intervención, cuando a lo que se aspira es a que los objetivos del artículo 39 del Tratado CEE se alcancen por medio de medidas de intervención aplicables a los productos transformados, resulta sin duda esencial para dar una respuesta a la cuestión fundamental que ha sido planteada. El artículo 2 del mencionado Reglamento hace claramente de los precios de intervención la base normal para la fijación de los montantes compensatorios monetarios. No obstante, si los precios de la mantequilla y de la leche desnatada en polvo, que son productos transformados, constituyen el centro de la organización del mercado de la leche y dichos precios pueden tenerse en cuenta, en principio, como base para el cálculo de los montantes compensatorios monetarios para otros productos cubiertos por dicha organización de mercado, de ningún modo puede objetarse que los costes de transformación incorporados a los precios de los productos cubiertos por medidas de intervención afectan a la compensación monetaria. Al introducir montantes compensatorios monetarios para la leche entera en polvo, la Comisión procedió de acuerdo con el sistema y se mantuvo indudablemente dentro de los límites de la discrecionalidad que las normas le atribuyen en la materia. Sin embargo, resulta difícil obtener indicaciones decisivas de los razonamientos a los que se hizo referencia más arriba, dado que los mismos contemplan, como es natural, únicamente el caso general en el que en el centro de la organización de un determinado mercado existen productos básicos para los que se han previsto medidas de intervención. Debe reconocerse, además, que en aquel momento podían haber existido razones para temer que si los costes de transformación se tuviesen en cuenta exclusivamente en el caso de los productos cubiertos por medidas de intervención, pero no en el caso de los demás productos —como la leche entera en polvo— que se encuentran en una fase de transformación comparable, ello conduciría a distorsiones entre productos individuales y a alteraciones en la corriente de intercambios de productos lácteos. Únicamente cuando se hizo patente, después de que el mercado hubiese sido objeto de un estrecho control durante largo tiempo, que dichos temores resultaban infundados, se efectuó un ajuste (e incluso aunque en una primera fase se excluyó del cálculo el 50 % de los costes de transformación, no hubo reducción apreciable en términos absolutos).

c)

Por consiguiente, soy de la opinión de que la segunda cuestión debería responderse de forma afirmativa. De ello se sigue, una vez considerados todos los factores, que no existen motivos para impugnar la validez del Reglamento no 1036/78. Por tanto tampoco existe necesidad de considerar la otra cuestión, presentada por el demandante, y dependiente de la anterior, relativa a las consecuencias de una declaración de invalidez y, en particular, a si, y en qué forma, resultaría aplicable el apartado 2 del artículo 174 del Tratado CEE.

C —

A la luz de las consideraciones anteriores, sugiero que la respuesta a las cuestiones planteadas por el Bundesfinanzhof sea que el procedimiento no ha revelado elementos conforme a los cuales pueda impugnarse la validez del Reglamento (CEE) no 1036/78 por razón de que el Anexo I del Reglamento fije montantes compensatorios monetarios para la leche entera en polvo de la subpartida 04.02 A II b) 2 del Arancel Aduanero Común.