—

si, entre julio de 1977 y junio de 1980, la empresa participó en los programas de suministro establecidos por la Comisión,

y

—

si la fijación del programa correspondiente a dicha empresa se basó en el año 1974, y

—

si, durante este último año, las instalaciones de la empresa no habían entrado en servicio, o lo habían hecho sólo parcialmente.»

a)

En opinión de la demandante, la Decisión general no 2794/80 tampoco es compatible con el apartado 2 del artículo 58 del Tratado CECA, según el cual la Alta Autoridad establecerá «los cupos en forma equitativa». A su juicio, la fijación de cuotas de producción no fue equitativa a efectos de esta disposición, ya que se relacionó con la producción durante el período de referencia de julio de 1977 a 1980. Con ello, se perjudicó a aquellas empresas cuya producción hubiese comenzado por vez primera durante el período mencionado, o que sólo hubieran aprovechado de forma parcial su capacidad durante el período de referencia. Por el contrario, en opinión de la demandante, el régimen favorece de forma injustificada a las explotaciones que, al margen de las consideraciones de rentabilidad, por ejemplo, por motivos de política de empleo, hubieran producido acero en cantidades desmesuradas y, en última instancia, hubieran contribuido con ello a la crisis en este sector. Así pues, cuanto más excesiva hubiera sido la producción de una empresa, tanto mayor habría sido la recompensa obtenida a través de las cuotas dependientes de dicha producción. Según la demandante, sin embargo, hubiera podido evitarse dicho resultado haciendo depender el régimen de cuotas de la capacidad de producción existente de las empresas.

Por el contrario, la Comisión señala que sólo un régimen del tipo del existente podía responder, considerando adecuadamente los principios que se mencionan en los artículos 2,3 y 4, al sentido y finalidad del establecimiento de cuotas de producción, a saber, el restablecimiento del equilibrio entre la oferta y la demanda en el ámbito del sector del acero dentro del mercado común. En su opinión, una reducción lineal de la producción puede conseguirse mejor tomando como referencia la producción anterior de las empresas, en lugar de sus capacidades. El concepto de capacidad, que es de difícil definición y, a diferencia del de la producción efectiva, descansa en estimaciones, únicamente se ha invocado cuando no existían o no se encontraban disponibles cifras concretas.

Al igual que la Comisión, opino que los métodos de cálculo de la producción de referencia contenidos en los apartados 1 y 2 del artículo 4 de la Decisión no 2794/80 no son criticables.

A este respecto, procede recordar, en primer lugar, que el artículo 58 del Tratado CECA únicamente regula las condiciones en las cuales puede establecerse un régimen de cuotas de producción. En cambio, el precepto considerado deja la configuración detallada de dicho régimen a la Comisión, la cual, en este contexto, al igual que en la adopción de todos los actos normativos del Derecho comunitario derivado, dispone de una amplia potestad discrecional. La Comisión debe ejercitar su potestad discrecional a conciencia dentro de los límites establecidos en el Tratado, es decir, debe, ante todo, orientarse por la finalidad de la habilitación que le ha sido conferida.

La finalidad de la habilitación contenida en el artículo 58 del Tratado CECA es reaccionar ante un retroceso de la demanda, con dimensiones de crisis, en el ámbito del sector del acero y restablecer un equilibrio entre la oferta y la demanda en el mercado. Este objetivo puede alcanzarse, en especial, mediante la reducción de la producción inicial excedentária, imponiendo cuotas de producción a las distintas acerías. Las cuotas, como se dispone en el Tratado, deben establecerse «en forma equitativa», para lo cual han de tenerse en cuenta los principios mencionados en los artículos 2, 3 y 4, entre los cuales se encuentra, en especial, la prohibición de la discriminación.

Sin embargo, el régimen existente, en la medida en que depende de una determinada producción de referencia de las empresas afectadas, responde plenamente a dicho deseo. Si se quiere reducir la producción efectiva, es lógico aplicar estos criterios en la reducción. Además, la aplicación de tipos de reducción porcentuales conduce a que todas las empresas se vean afectadas por las medidas de reducción de forma idéntica y uniforme, en función de su producción anterior. A su vez, ello hace que el retroceso de la producción se consiga uniformemente entre las distintas empresas y regiones, evitándose un desequilibrio entre empresas y regiones, desde el punto de vista tanto económico como social.

Si se aplicase la propuesta contenida en el recurso, fijando las cuotas en relación con la capacidad de producción de una empresa, no se garantizaría con ello un resultado semejante. Dejando al margen la circunstancia de que dicha magnitud, a diferencia de la producción efectiva, necesariamente debe descansar en mucha mayor medida en suposiciones e imponderables, debido a los diferentes índices de aprovechamiento de la capacidad de las distintas empresas, una disminución de las capacidades de producción de cada una de ellas no conduce, necesariamente, a la deseada disminución de la producción. Un régimen de cuotas orientado a la capacidad, en consecuencia, perjudicaría más a las empresas que trabajan con un índice de aprovechamiento de la capacidad elevado que a aquellas otras que, por cualquier causa, sólo aprovechan parcialmente sus posibilidades de producción. Semejante medida tendría por consecuencia una redistribución de las cuotas de mercado de las distintas empresas y, por ende, una intervención en el libre juego de las fuerzas del mercado, con la consecuencia adicional de que, en contra del objetivo establecido en la letra e) del artículo 3, no cabría excluir que se produjesen ajustes de plantilla.

Por último, tampoco podía ser tarea de un régimen de cuotas que debía crearse de forma relativamente rápida el resolver las espinosas y complejas cuestiones de la competitividad de las empresas privadas, de menor dimensión, frente a las grandes empresas estatales. Como ya indiqué en mis Conclusiones en el asunto Rumi, para llegar a considerar seriamente la cuestión, por lo demás sin fundamento, que plantea la demandante sobre la concesión de subvenciones a la industria del acero, serían necesarias medidas de otra naturaleza, que no tienen ninguna relación directa relevante con el régimen de cuotas. En todo caso, la inexistencia de dichas medidas no puede fundamentar la ilegalidad del régimen de cuotas que debía establecerse con arreglo al artículo 58 del Tratado CECA.

Tampoco puede censurarse el que la Decisión adoptase un período de referencia integrado por los meses del trimestre de que se trataba en los que se registró una producción más elevada, en el período comprendido entre julio de 1977 y junio de 1980. Como correctamente se destaca en la motivación de la Decisión, este período, por un lado, no debía ser excesivamente alejado, con objeto de que reflejase las estructuras actuales, y, por otro lado, debía ser lo suficientemente prolongado como para permitir considerar meses que no hubieran estado afectados por accidentes técnicos o huelgas. El hecho mismo de que la disposición tenga por objetivo el permitir una determinación tan exacta como fuera posible de la producción real tiene por consecuencia que no puede ser defectuosa por el hecho de que algunas empresas, que dieran comienzo a su producción durante ese período, no pudieran basarse en la totalidad del mismo para determinar su producción de referencia.

Sin embargo, para el caso de que la aplicación de esta Decisión, que, como cualquier otra norma, tiene un contenido regulador abstracto y general, ocasione dificultades excepcionales a aquellas empresas cuya producción no haya comenzado plenamente durante dicho período, la cláusula de equidad del artículo 14 de la Decisión prevé un procedimiento que permite, considerando las circunstancias específicas, poner remedio a la situación creada. Dado que esta disposición, que otorga una potestad discrecional, permite establecer excepciones a la regulación general, era lógico hacer depender su aplicación de la concurrencia de dificultades excepcionales surgidas como consecuencia del régimen de cuotas. En cambio, el tratamiento diferente dispensado a las empresas que no puedan demostrar las correspondientes dificultades está objetivamente justificado y no puede criticarse desde el punto de vista de la prohibición de la discriminación, a diferencia de lo que opina la demandante.

b)

Así pues, una vez acreditado que el régimen de cuotas de que se trata, que se basa en la producción real como magnitud de referencia, como tal, no es contrario al Tratado, resta todavía por examinar si la dependencia del régimen de cuotas de la producción de referencia ficticia que debe calcularse con arreglo al apartado 3 del artículo 4 es compatible con las normas de base del Tratado.

Según el parecer de la demandante, las condiciones que en dicha disposición se establecen están concebidas para un determinado y reducido grupo de empresas productoras de acero, y conducen a situarlas en una posición mejor que la de aquellas empresas que, como la demandante, participaron también voluntariamente en programas de suministro pero no pueden cumplir las condiciones establecidas, dado que iniciaron su producción con posterioridad a 1974. En consecuencia, en su opinión, la disposición mencionada únicamente sería compatible con la prohibición de discriminación establecida en el Tratado si, en contra de su tenor, se aplicase también a estas últimas empresas. En todo caso, este régimen, que permite tener en cuenta el porcentaje de utilización de las capacidades de producción de una empresa, debería aplicarse por la vía del artículo 14 cuando el porcentaje de utilización de la capacidad, de por sí reducido a causa de la participación voluntaria en programas de suministro durante el período de referencia, empeora aún más como consecuencia de la dependencia que el régimen de cuotas tiene de la producción efectiva durante el plazo mencionado.

La Comisión, por su parte, señala que la disposición controvertida, por su propio tenor, no puede aplicarse a la demandante. El objeto de dicha norma es, en su opinión, compensar determinadas desventajas soportadas voluntariamente por empresas que hubieran cumplido las tres condiciones. En consecuencia, según la Comisión, no cabe hablar de una desventaja en detrimento de otras empresas en las que no concurra ese requisito.

A mi parecer, también en este extremo es la Comisión la que aduce los mejores argumentos. Tampoco en este caso puede ignorarse que no es posible hablar de discriminación cuando cabe justificar un tratamiento diferente de forma objetiva, a saber, teniendo en cuenta los objetivos del régimen controvertido.

Sin embargo, el sentido y finalidad de la producción de referencia ficticia que debe calcularse con arreglo a lo dispuesto en los apartados 3 a 5 del artículo 4 es, evidentemente, corregir las distorsiones que se derivarían si, para determinadas empresas, se tomase la producción real como producción de referencia. Determinados comportamientos empresariales que hayan tenido un efecto positivo en los objetivos generales de la política en el sector del acero no deben

dar lugar a una desventaja de dichas empresas a la hora de fijar las cuotas.

Para comprender las tres condiciones que deben cumplirse simultáneamente para que una empresa pueda acogerse al apartado 3 del artículo 4 de la Decisión, debe saberse que paratodas las empresas que iniciaron su producción con posterioridad a 1974, desde un principio, se tuvieron en cuenta las capacidades en los programas de suministro, dado que, en esas circunstancias, no podía recurrirse a una producción efectiva. Por el contrario, era distinta la situación en el caso de aquellas empresas que existían ya en aquel año, que fue el último normal y que, por consiguiente, también servía como período de referencia. En relación con estas empresas, se partía de la base de los suministros efectivos, no considerándose tampoco, en este contexto, las instalaciones existentes que todavía no hubiesen entrado en funcionamiento. El objetivo del apartado 3 del artículo 4 de la Decisión consiste, actualmente, en eliminar las desventajas sufridas por estas empresas, en el régimen de cuotas, por el hecho de haber aceptado voluntariamente programas de suministro que, como sabían, todavía no tenían en cuenta su nueva capacidad.

En consecuencia, del sentido y finalidad de la disposición se desprende que está objetivamente justificado introducir un ajuste en la producción de referencia únicamente en el caso de aquellas empresas que cumplan las tres condiciones mencionadas y que, por ello, en caso de que el régimen de cuotas dependa de la producción efectiva, sufrirían una desventaja que las restantes empresas no tendrían que soportar.

Por último, tampoco puede imputarse a la Comisión el haber incumplido la prohibición de discriminación por el hecho de que, en la Decisión, previera un ajuste de la producción de referencia únicamente en las circunstancias que en la misma se mencionan, y no en el supuesto que describe la demandante. A este respecto, observo, con carácter general, que la concesión de privilegios excesivos en atención a circunstancias especiales no debe poner en peligro el objetivo de la Decisión, a saber, la adaptación de la producción a la menor demanda existente. Por consiguiente debe considerarse suficiente el que la Comisión, de forma abstracta y general, previera una corrección de las desventajas que, según sus previsiones, hubieran surgido en un gran número de casos como consecuencias inherentes del sistema. Para resolver las muy diversas imperfecciones que pueden ponerse de manifiesto en cada caso concreto, debe bastar con tener en cuenta las circunstancias específicas basándose en una cláusula de equidad.

a)

Aparte de los motivos de recurso hasta ahora examinados, que se refieren a la legalidad de la Decisión general, la parte demandante cuestiona la compatibilidad de las dos comunicaciones que le fueron dirigidas con la Decisión general en la que se basaban. Sostiene que la Comisión hubiera debido aplicar el apartado 3 del artículo 4 de dicha Decisión, atendiendo a su espíritu, en su caso, dado que también ella participó durante el período de referencia controvertido, con sus nuevas instalaciones, en programas de suministro de la Comisión. Sin embargo, el año 1974 no podía ser pertinente en su caso concreto. En la práctica, por lo demás, lo que se tuvo en cuenta fue la capacidad, dado que aquel año la producción fue equiparable a la capacidad de la empresa.

Como ya hemos visto, sin embargo, la opinión de la demandante no se ajusta ni al tenor ni al sentido y finalidad de esta disposición. Puedo limitarme aquí a observar que los programas contemplados en la disposición controvertida no se refieren ni a la producción ni a la capacidad de las empresas, sino al suministro. Además, como acertadamente ha subrayado la Comisión, la demandante no cumple ni siquiera la primera condición, ya que participó en programas de suministro no durante el período de referencia citado, sino sólo a partir del tercer trimestre de 1978.

b)

Por lo demás, éste rue el motivo por el cual la Comisión rectificó el fundamento jurídico mencionado en su comunicación de 19 de diciembre de 1980. A mi parecer, esta rectificación de 24 de febrero de 1981 debe considerarse, desde el punto de vista material, como una revocación de la decisión defectuosa de 19 de diciembre de 1980 y como adopción de una nueva decisión individual discrecional, basada en el artículo 14 de la Decisión. Avalan esta tesis, entre otras cosas, el hecho de que, a diferencia de una decisión discrecional basada en el artículo 14, el aumento de la producción de referencia con arreglo al apartado 3 del artículo 4 de la Decisión no implica el ejercicio de una potestad de apreciación discrecional por parte de la Comisión, sino que consiste en una aplicación pura y simple de los criterios citados en dicho artículo. Sin embargo, la esencia de semejante acto, que descansa en la mera aplicación del Derecho, no puede alterarse mediante la indicación de nuevos motivos.

Ahora bien, como declaró el Tribunal ya en su sentencia de 12 de julio de 1957, Algera y otros/Asamblea (asuntos acumulados 7/56 y 3/57 a 7/57, Rec. p. 81), la revocación de un acto administrativo erróneo, que genera derechos subjetivos, es lícita con arreglo al Derecho de todos los Estados miembros y, por ende, también con arreglo al Derecho comunitario, debido a que «la inexistencia de un fundamento legal objetivo del acto afecta al derecho subjetivo del interesado [...]».

En el caso presente, la revocación se justifica, en especial, porque el interés público en una revocación de dicho acto defectuoso —que condujo a favorecer a la empresa de la demandante, injustificadamente, en perjuicio del régimen de cuotas global- prevalecía sobre el interés digno de protección de la demandante —que, durante el trimestre controvertido, sólo agotó un 10 % de la totalidad de sus cuotas— en que se mantuviera el acto. Ahora bien, únicamente existiría un motivo para proteger la confianza de la demandante si ésta hubiera tenido, y en la medida en que hubiera tenido, motivos fundados para confiar en la legalidad de la comunicación de 19 de diciembre de 1980, lo que no sucedió, ya que desde la recepción del télex de 12 de diciembre de 1980 podía suponer que dicha comunicación era errónea, y de hecho se basó en esta idea, como lo demuestra su comportamiento posterior. Igualmente, no existe ningún motivo para otorgar la protección de la confianza legítima con el fin de que no se produzcan otros actos administrativos que sean aún más lesivos.

Por lo que respecta a los requisitos para el ejercicio del derecho de revocación, en el asunto Algera y otros, el Tribunal, tras efectuar un análisis en profundidad del Derecho comparado, ya se pronunció a favor de la admisibilidad, en principio, de la revocación de los actos administrativos ilegales, «al menos durante un plazo razonable». En respuesta a una objeción planteada por la demandante, en dicha sentencia se declaró expresamente que el Derecho francés exige «que la revocación del acto ilegal se declare antes de la expiración del plazo de interposición del recurso contencioso y, si se ha interpuesto un recurso, antes de que recaiga sentencia». Ahora bien, en el caso presente, la revocación de la medida de 19 de diciembre de 1980, que no adquirió firmeza debido a la interposición del recurso, se produjo durante el procedimiento, es decir, antes de la sentencia.

Dado que, en aquel entonces, la demandante, de todos modos, no había agotado más que un reducido porcentaje de sus cuotas, incluso de las derivadas de la nueva fijación, ciertamente no puede negarse que el plazo era razonable.

c)

Por último, de lo que antecede se desprende asimismo la respuesta que debe darse al tercer motivo formulado por la demandante, según el cual la Comisión ejerció incorrectamente la potestad discrecional que le otorga el artículo 14 de la Decisión, al no incrementar la producción efectiva conforme a lo establecido en el apartado 3 del artículo 4 de la misma Decisión. A este respecto, de acuerdo con la Comisión, puedo limitarme a señalar que, a diferencia de otras normas, esta disposición no tiene por objeto introducir como magnitud de referencia, en la Decisión general, la capacidad de producción en lugar de la producción real. La Comisión debe, más bien, ejercer su potestad discrecional objetivamente, es decir, por un lado, de modo que tenga en cuenta el objetivo de la Decisión general, consistente en conseguir una reducción de la producción real, y, por otro, de manera que se tomen en consideración las dificultades resultantes en cada caso concreto. Indudablemente, no es criticable el hecho de que, tras comprobar que la aplicación del tipo de reducción ordinario hubiera conducido, para la demandante, a un porcentaje de utilización de la capacidad del 17,6 %, la Comisión reconociese la existencia de dificultades excepcionales y, por ello, renunciase a imponerle cualquier reducción. Sin embargo, por otra parte, al margen de la cuestión de si el artículo 14 permite dicho comportamiento, a la vista del escaso aprovechamiento de las cuotas anteriores por la demandante, la Comisión no tenía ningún motivo para elevar la producción de referencia hasta una cifra superior a la de la producción efectiva.

En consecuencia, podemos concluir en que, en su comunicación de 24 de febrero de 1981, la Comisión interpretó correctamente el artículo 14 de la Decisión y no puede reprochársele el que no aplicase el apartado 3 del artículo 4.