CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SIR GORDON SLYNN

presentadas el 16 de junio de 1981 ( 1 )

Señor Presidente,

Señores Jueces,

El presente asunto se refiere a una cuestión prejudicial planteada al Tribunal de Justicia por los Special Commissioners for Income Tax de Londres, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE y al artículo 30 del Tratado por el que se constituye un Consejo único y una Comisión única de las Comunidades Europeas («el Tratado de Fusión»). Los Special Commissioners preguntan si algunas disposiciones concretas, o cualquier otro principio de Derecho comunitario, deben interpretarse en el sentido de que impiden que los Estados miembros sometan a gravamen una parte cualquiera de los gastos y asignaciones pagados a los miembros del Parlamento Europeo con cargo a los fondos comunitarios. Además de dichos Tratados, los Special Commissioners se refieren al Convenio sobre determinadas Instituciones comunes a las Comunidades Europeas (particularmente a su artículo 28), al Protocolo sobre los Privilegios y las Inmunidades de las Comunidades Europeas (especialmente a sus artículos 8, 9, 10,13 y 14) (en lo sucesivo, «Protocolo»), al Reglamento (CEE, Euratom, CECA) n° 260/68 del Consejo, de 29 de febrero de 1968 (especialmente, al apartado 2 de su artículo 3) (en lo sucesivo, «Reglamento») y a las Normas por las que se rige el pago de gastos y asignaciones a los miembros del Parlamento Europeo (en lo sucesivo, «Normas»).

Una gran parte de la discusión se ha centrado en las específicas disposiciones del Reino Unido sobre el impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. Sin embargo, a mi juicio, la primera cuestión, sin lugar a dudas, la cuestión esencial, es si el Derecho comunitario impide completamente la tributación de tales asignaciones. Si éste no es el caso, la segunda cuestión será determinar si el Derecho comunitario impone alguna limitación a las facultades de un Estado miembro para someter a gravamen dichas asignaciones. Sólo en el caso de que existan limitaciones de este tipo se planteará la cuestión de si es incompatible con las mismas la forma cómo el Reino Unido somete al impuesto tales asignaciones, o se propone someterlas a impuesto.

Los Special Commissioners conocen de este asunto como consecuencia de un recurso de apelación que interpuso The Right Honourable Lord Bruce of Donington contra una decisión de una Delegación de Hacienda de Su Majestad. Lord Bruce rue miembro del Parlamento Europeo designado por la House of Lords, del 30 de julio de 1975 al 17 de julio de 1979. Cesó en dicho cargo cuando los parlamentarios fueron elegidos por sufragio universal directo. Mediante dicha decisión, la Delegación de Hacienda sostuvo que, con arreglo a las Normas, las asignaciones cobradas por Lord Bruce del Parlamento Europeo durante el ejercicio 1975/1976 constituían emolumentos por «un cargo» que ocupó, en el sentido de la Income and Corporation Taxes Act 1970 y por lo tanto debían tributar en el Reino Unido según la escala E (apartado 1, casilla I) de dicha Ley.

Tal como lo entiendo, las únicas asignaciones controvertidas son las referentes a gastos de viaje y de estancia. Las Normas establecen que los miembros cobrarán dietas y asignaciones por gastos de viaje con motivo de las sesiones del Parlamento. Estas se pagarán a tanto alzado siempre que el nombre del miembro figure en la lista de presencia. Para la mayor parte del período que interesa se fijaron las dietas en 3.000 BFR por día. Las asignaciones por gastos de viaje se calcularon en ñmción de la distancia entre el punto de partida y el lugar de la reunión. A estos efectos se consideró que el punto de partida se encontraba a medio camino entre el domicilio del miembro y la sede del correspondiente Parlamento nacional. Según ello, como asignaciones por gastos de viaje se pagaba la cantidad de 13 BFR por los primeros 400 km de viaje en cualquier dirección y 5 BFR por el resto del viaje, sin perjuicio del pago de un mínimo de 1.500 BFR.

No se exigía ni se exige a los miembros que justificaran al Parlamento los gastos efectivamente realizados por dicho concepto. Si sus gastos eran inferiores a sus asignaciones, tenían y tienen derecho a quedarse con la cantidad cobrada en exceso. Durante el ejercicio 1975/1976, Lord Bruce cobró dietas y asignaciones por gastos de viaje para asistir a las sesiones del Parlamento Europeo, que superaron el total de sus gastos realmente efectuados para asistir a dichas sesiones.

No obra en autos la cantidad cobrada en exceso.

Lord Bruce admite la inexistencia de disposiciones explícitas de Derecho comunitario que impidan a un Estado miembro someter a gravamen una parte cualquiera de tales gastos.

Sin embargo, alega que, de forma implícita, ello se deduce de los Tratados y de la legislación comunitaria. En primer lugar, afirma que el Parlamento Europeo dispone de autonomía para gestionar sus propios asuntos. Con arreglo al artículo 142 del Tratado CEE, está facultado para establecer su propio Reglamento. Según este artículo pueden pagarse los gastos a los miembros. Alega que como corolario de dicha autonomía, los pagos que realice el Parlamento a sus propios miembros en relación con sus funciones parlamentarias no pueden tributar por un impuesto nacional. De lo contrario se seguiría que las autoridades nacionales y no el propio Parlamento tendrían la facultad de decidir cuál es el verdadero objeto de las funciones de los miembros del Parlamento.

Una vez aceptado lo anterior, en virtud de su autonomía en lo referente a su Reglamento, el Parlamento puede disponer el pago de asignaciones a sus miembros. A mi juicio, de ello no se deduce necesariamente que el Parlamento pueda asimismo decidir que los Estados miembros no sujeten tales asignaciones a gravamen. En mi opinión, ello no sería materia del «Reglamento». En cualquier caso, no se adoptó semejante decisión, ni es posible afirmar que ello se deriva de la facultad de establecer el Reglamento y de pagar los gastos efectuados. Además, la facultad de un Estado miembro de someter a gravamen dichas asignaciones no necesariamente supone una decisión en cuanto a cuáles son las funciones. Resulta perfectamente posible aceptar las funciones establecidas por el Parlamento y limitar la intervención de la autoridad nacional a la estimación del quantum relativo a los gastos efectuados en la realización de tales funciones y a la liquidación del impuesto correspondiente según la legislación nacional.

En segundo lugar, alega Lord Bruce que el apartado 1 del artículo 28 del Tratado de Fusión establece que las Comunidades Europeas gozarán en el territorio de los Estados miembros de los privilegios e inmunidades necesarios para el cumplimiento de su misión, en las condiciones establecidas en el Protocolo anejo a dicho Tratado. Destaca especialmente la importancia del apartado 1 del artículo 8 del Protocolo que establece que «no se impondrá ninguna restricción de orden administrativo o de otro tipo a la libertad de movimiento de los miembros del Parlamento Europeo cuando se dirijan al lugar de reunión del Parlamento Europeo o regresen de éste». En mi opinión, el mero hecho de someter a gravamen una parte de una asignación no necesariamente impone una restricción sobre dicha libertad de movimiento. Puede imponerla o no. Dependerá de los efectos del impuesto. Tampoco el mero hecho de tener que hacer una declaración del Impuesto sobre la Renta, por muy fastidioso que ello sea, equivale a semejante restricción, según sostiene Lord Bruce. Esta norma del Protocolo puede limitar las modalidades de tributación de un Estado miembro. A mi juicio, ello no excluye la tributación in limine.

En tercer lugar, el demandante invoca: a) el artículo 13 del Protocolo (que establece que los funcionarios y otros agentes de las Comunidades estarán sujetos a un impuesto en beneficio de las Comunidades, pero estarán exentos de los impuestos nacionales sobre los sueldos, salarios y emolumentos abonados por las Comunidades) y b) el artículo 3 del Reglamento (que establece que el impuesto será exigible en razón de los salarios, pero excluye de la base imponible las sumas e indemnizaciones que representen «compensaciones de cargas soportadas en razón de las funciones ejercidas»). Sostiene que sería una «anomalía absurda» gravar las asignaciones de un miembro, pero eximir las de un funcionario que le acompañe en sus desplazamientos.

Es evidente que los miembros del Parlamento Europeo no pueden recibir el mismo trato que los funcionarios o agentes de las Comunidades a efectos de lo previsto en el artículo 13 del Protocolo, especialmente porque se consideró necesario aplicar las mismas normas explícitamente a los comisarios, miembros del Tribunal de Justicia y a otras personas mencionadas de un modo específico. A mi juicio, la relación de las personas a que se refieren dichas disposiciones tiene carácter limitativo. Entre ellas no se encuentran los miembros del Parlamento. En caso de que exista una anomalía, puede paliarse por otros medios distintos de la interpretación de las normas que considero insostenible.

La parte demandante invoca muy particularmente la sentencia Humblet/Bélgica (6/60, Rec. 1960, p. 559). Lo hace para fundamentar su tesis de que debe darse el mismo trato a todos los miembros y que, si los Estados miembros establecen una sujeción a gravamen sobre distintos criterios, o no establecen gravamen alguno, se dará una discriminación entre los miembros del Parlamento procedentes de distintos Estados miembros. Sostienen que en la misma sentencia se sustenta la tesis de que debe preservarse el principio de igualdad entre Estados miembros. Se vulnera dicho principio si determinados Estados miembros establecen una obligación tributaria y otros no. Ello beneficiaría a los Estados referidos en primer lugar a costa de los fondos comunitarios.

Sin embargo, la sentencia invocada se refiere a la interpretación de una norma que explícitamente disponía la exención fiscal del salario de un funcionario. El Tribunal de Justicia reconoció la importancia de evitar la discriminación en lo que atañe a las oportunidades reales que tienen los nacionales de los distintos Estados miembros para ingresar al servicio de las Comunidades. Los argumentos expuestos en ese asunto no son idénticos a los que lo han sido en el presente. Nada de lo alegado en el presente procedimiento justifica la aplicación de lo declarado en dicha sentencia a un asunto en el que no se da una exención expresa del impuesto. Lo mismo resulta de aplicación a lo que declaró el Tribunal de Justicia en el asunto Sayag/Leduc (Rec. 1968, p. 395).

En el caso de que algunos Estados miembros establecieran un sistema de tributación y otros no, se producirían diferencias en cuanto al importe neto que quedara para los representantes. Sin embargo, en cualquier caso existirán diferencias en función de los costes reales en cada uno de los Estados miembros, de la misma forma que, sin lugar a dudas, existirán diferencias mientras los Estados miembros retribuyan y graven a los miembros del Parlamento elegidos por sufi-agio universal directo y les impongan la correspondiente obligación tributaria. En mi opinión estas diferencias no pueden suponer una discriminación por la que se deba llegar a la conclusión de que en modo alguno los Estados miembros están facultados a establecer un régimen tributario.

El Parlamento confirmó al Tribunal de Justicia que, dejando aparte el presente asunto, no se le ha informado de ningún caso en que un Estado miembro haya intentado establecer una tributación nacional sobre los gastos y asignaciones que paga la primera de dichas Instituciones a sus miembros. En representación de Lord Bruce se alegó que dicha práctica, que se remonta a 1952, puede acertadamente considerarse como la prueba de un principio general de Derecho en cuya virtud las asignaciones se hallan exentas de impuestos. Sin embargo, he sido incapaz de encontrar jurisprudencia sobre la tesis de que con la práctica general de todos los Estados miembro menos uno se genera un principio general de Derecho, ante la inexistencia, como mínimo, de cualquier elemento probatorio que demuestre que el comportamiento de los Estados miembros es imputable al sentido de obligación. En el presente asunto no se ha probado que alguno de los Estados miembros se considere obligado a no gravar las asignaciones de que se trata. Por el contrario se ha manifestado al Tribunal de Justicia que el Gobierno francés se ha abstenido de gravar dichas asignaciones, pero que defiende a ultranza el derecho de los Estados miembros a proceder en tal sentido.

Además se alegó que la exención del impuesto nacional es una regla que, con carácter general, se aplica a las organizaciones internacionales y que «sería probablemente contrario al Derecho internacional que en el Reino Unido se gravaran las asignaciones para los gastos de los funcionarios de tales organizaciones». No se invocó jurisprudencia alguna ni fundamentos jurídicos de otra clase para sostener dicha afirmación ni yo he sido capaz de encontrar alguno. Desde luego no es poco corriente que los salarios y asignaciones de los funcionarios de organizaciones internacionales estén expresamente exentos de impuestos nacionales, cuando ello se considera necesario para el cumplimiento de sus funciones. (Véase Wilfred Jenks «International Immunities», 1961, pp. Ill y 121 a 124; David B. Michaels, «International Privileges and Immunities», 1971, pp. 25a 27, 109 y 159). No me parece que pueda afirmarse que esta regla se ha convertido en un principio de Derecho internacional público, a falta de una disposición expresa en cualquier Tratado o Protocolo, aplicable incluso a los funcionarios, para no mencionar a los miembros del Parlamento Europeo; por cuanto «mientras las inmunidades internacionales representan, con carácter general, una adaptación de las inmunidades diplomáticas, las inmunidades de los miembros de las Asambleas interparlamentarias (incluso del Parlamento Europeo) representan la prolongación de las inmunidades parlamentarias adaptadas al hecho de que son reconocidas y ejercidas internacionalmente» (Jenks, op. cit., p. 92).

En representación de Lord Bruce se formularon otras alegaciones en apoyo de estas tesis generales. A mi juicio no demuestran la total imposibilidad de que los Estados miembros puedan sujetar a impuesto las asignaciones pagadas a los miembros del Parlamento. Para llegar a esta conclusión no he tenido en cuenta el acta del Consejo de fecha 19 de diciembre de 1978, presentada ante el Tribunal de Justicia y que, en relación con los miembros elegidos por sufragio universal directo, reconocía que tanto, en esta fase, la retribución como la tributación debían confiarse en esta fase a los Estados miembros. Sin embargo, si se acepta la alegación del Abogado de Lord Bruce de que el presente asunto es de aplicación no sólo a los miembros del Parlamento anteriores a la elección directa, sino también a los elegidos con posterioridad, considero que, en caso de que, de alguna manera, sea pertinente tomar en consideración la mencionada acta a los fines del presente procedimiento, la postura adoptada por el Consejo es conforme con la conclusión a que he llegado.

Sin embargo, a mi juicio, algunas normas del Tratado y del Protocolo necesariamente imponen límites en la forma y la amplitud de cómo un Estado miembro puede gravar las dietas y las asignaciones para gastos de viaje de los miembros del Parlamento. El artículo 5 del Tratado exige inter alia que los Estados miembros se abstengan de todas aquellas medidas que puedan poner en peligro la realización de los fines del Tratado. El artículo 8 del Protocolo prohibe que se impongan restricciones a la libertad de movimiento del Parlamento cuando se dirijan al lugar de reunión o regresen de éste. En mi opinión, gravar las asignaciones de un miembro a un tipo que implique la reducción de los ingresos netos del miembro por debajo del nivel necesario para atender los gastos en que incurre justificadamente en la realización de sus funciones sería contrario a la obligación del Estrado miembro. De otro modo, un régimen fiscal podría evitar o impedir que un miembro se dirigiera a las reuniones del Parlamento. Además, un régimen fiscal de un Estado miembro no debe obstaculizar el cumplimiento de las funciones por parte del miembro o, de otro modo, interferir en el derecho del Parlamento a llevar a cabo su actividad sin interferencias. A mi juicio, tal régimen fiscal no debe permitir que no se repute gasto la asignación íntegra que paga el Parlamento en relación con una concreta reunión o función, so pretexto de que tal reunión o función no forma parte de las obligaciones del miembro. Semejante actuación mermaría la capacidad del Parlamento para gestionar sus propios asuntos.

Por otra parte, contrariamente a lo manifestado en nombre de Lord Bruce, a mi juicio, el hecho de que las autoridades fiscales exijan que los gastos causados se especifiquen o se justifiquen mediante recibos, siempre que tal exigencia se aplique razonablemente, no conculca los derechos del miembro que reconoce el Tratado y el Protocolo.

Me parece que al final de la vista no era excesiva la separación entre el planteamiento del representante del Reino Unido y el del Abogado de Lord Bruce. El primero insistía en que la controversia se centraba únicamente en la cantidad que quedaba en poder de Lord Bruce tras deducir sus gastos reales, y aceptaba el hecho de que deben existir algunas limitaciones a la potestad del Estado miembro para establecer tributos. Según mi parecer, las limitaciones a que se refirió son del tipo a que me he referido anteriormente. El Abogado de Lord Bruce aceptó la posibilidad de que si la Administración tributaria estaba dispuesta a afirmar que aceptaría los gastos reales «los Estados miembros, en su caso, deberían poder libremente gravar la diferencia».

Si, en el presente asunto, lo único que pretende la Administración tributaria es gravar la diferencia tras deducción de los gastos reales, considero que, en tal caso, no se comete violación alguna del Derecho comunitario.

Sin embargo, durante el debate se dieron ejemplos de los efectos de la estricta aplicación de la disposición inglesa, según la cual, para que pueda admitirse un gasto, deberá haberse «incurrido en él total, exclusiva y necesariamente» en la realización de las funciones. Por consiguiente, si un miembro del Parlamento se desplazara desde su casa, lejos de Londres, en un momento en que no se celebrara ninguna sesión de la House of Lords, no estaría autorizado a deducir el coste del viaje desde su casa hasta Londres, o quizá, ni siquiera se le permitiría deducción alguna sobre el coste de su desplazamiento. Del mismo modo, caso de que se quedara por unos días en el lugar en que el Parlamento celebra una de sus sesiones, con alguna finalidad distinta de la de participar en ésta, si se interpreta estrictamente la referida disposición, debería declinarse la admisión del gasto de su viaje en su conjunto. Si, en realidad, se llegara a estos resultados, a mi juicio, se conculcaría el derecho del miembro a viajar sin limitación. Por lo tanto, a mi entender, ya que el Parlamento autoriza a que se viaje en clase preferente, la Administración tributaria de los Estados miembros no está facultada a considerar tan sólo el coste de un billete de segunda clase como un gasto válido si en realidad se incurre en el coste inherente al billete de clase preferente. Se trata de una cuestión que corresponde regular al Parlamento. Sin embargo no procede examinar estas cuestiones para resolver definitivamente el presente asunto.

Por consiguiente, a mi juicio, el punto de arranque son los gastos reales. Sin embargo, no descarto totalmente el derecho de la Administración tributaria a sostener que no se incurre justificada o adecuadamente en algunos gastos reales, sin perjuicio de lo expuesto anteriormente. Sin embargo, atendida la conclusión a que han llegado los Special Commissioners de que las dietas y los gastos de viaje no eran desproporcionados y teniendo en cuenta el hecho de que éstos no merecieron crítica alguna por parte del Tribunal de Cuentas o del organismo que le precedió en sus funciones, parece que en contadas ocasiones se estará ante un hecho similar.

En virtud de todo lo expuesto, a mi juicio, procede responder del siguiente modo a la cuestión planteada por los Special Commissioners:

«No se prohibe totalmente a los Estados miembros la sujeción al impuesto de las cantidades pagadas a los miembros del Parlamento Europeo con cargo a los fondos comunitarios; sin embargo, no se pueden gravar los gastos en que razonablemente hayan incurrido los miembros en la realización de las funciones de su cargo, o de tal modo que pueda obstaculizar la realización de dichas funciones por parte del miembro o inmiscuirse en el derecho del Parlamento a llevar a cabo su actividad libre de interferencias.»

( 1 ) Lengua original: inglés.