1. 

Mediante las peticiones de decisión prejudicial remitidas al Tribunal de Justicia en los presentes asuntos, los dos órganos jurisdiccionales holandeses pretenden obtener elementos que les permitan determinar si las disposiciones nacionales dictadas en los Países Bajos con arreglo a las Recomendaciones adoptadas en noviembre de 1974 por la Comisión establecida en el marco del Convenio Internacional sobre los caladeros del Atlántico Nororiental (CCAN) son compatibles con el Derecho comunitario y, en especial, con las normas del Tratado relativas a la agricultura y a la prohibición de las restricciones cuantitativas, con los Reglamentos (CEE) del Consejo nos 2141/70 y 2142/70 relativos respectivamente al establecimiento de una política común de estructuras y a la organización común de mercados en el sector de la pesca, y con el artículo 102 del Acta de adhesión, el cual prevé la fijación por el Consejo de las condiciones para el ejercicio de la pesca para garantizar, entre otras cosas, la conservación de los recursos biológicos del mar.

Con vistas a conservar los recursos pesqueros de esta zona marina, las citadas Recomendaciones establecen las cuotas máximas globales de captura en el mar del Norte para el año 1975, especialmente por lo que se refiere al lenguado y a la platija, subdividiendo además éstas en cuotas individuales para los distintos Estados interesados. Estas Recomendaciones prohíben asimismo faenar en aguas costeras a los barcos que superen determinadas dimensiones o una determinada potencia. Las autoridades neerlandesas dieron cumplimiento a dichas Recomendaciones por medio de una serie de medidas restrictivas de la pesca; en caso de inobservancia de las obligaciones que éstas implican, los infractores están sujetos a sanciones penales.

Los Jueces neerlandeses se preguntan si, ante las disposiciones comunitarias antes citadas, los Estados miembros siguen teniendo competencia para celebrar acuerdos internacionales destinados a conservar los recursos pesqueros y de adoptar medidas que fijen cuotas de captura. Estas cuestiones se refieren tanto a la competencia de los Estados miembros para actuar unilateralmente en el plano internacional en dicho sector, ante la existencia de una normativa comunitaria en el sector de la pesca, como al alcance del Derecho comunitario y, en particular, de la organización común de mercados y de las normas del Tratado que prohíben las medidas equivalentes a restricciones cuantitativas en relación con medidas restrictivas como las adoptadas por las autoridades nacionales en ejecución de obligaciones internacionales.

Por tanto, será preciso determinar ante todo si la facultad de celebrar acuerdos internacionales en el terreno de la conservación de los recursos pesqueros corresponde en adelante exclusivamente a la Comunidad o si, por el contrario, los Estados pueden todavía actuar a título individual en este terreno. En el supuesto de que debiera negarse dicha facultad a los Estados miembros, resultaría superfluo analizar las demás cuestiones. En otro caso, por el contrario deberá analizarse si, a pesar de la existencia de la normativa comunitaria en el sector de la pesca, los Estados miembros pueden actuar lícitamente con el fin antes citado imponiendo restricciones a la pesca y, en particular, mediante la fijación de cuotas. A este respecto, los artículos 30 y siguientes del Tratado relativos a la prohibición de restricciones que equivalgan a contingentes podrán ser tenidos en cuenta. Bajo este segundo aspecto, la cuestión se plantea con independencia del origen convencional o unilateral de las restricciones consideradas.

2. 

Examinaré en primer lugar los problemas relativos a la definición de las competencias exteriores de la Comunidad y de los Estados miembros en la materia que nos ocupa en el presente caso.

Recordaré en primer lugar que el Convenio de que se trata (CCAN) fue suscrito el 24 de enero de 1959 y entró en vigor el 27 de junio de 1963 para todos los Estados miembros signatarios, entre los que figuran siete Estados miembros. El objetivo de dicho Convenio es garantizar la conservación de los recursos pesqueros de la parte nororiental del Océano Atlántico, incluidas las aguas territoriales y costeras. Existe una Comisión especial, integrada por delegados de todos los Estados contratantes, responsable de la aplicación del Convenio.

Las cuestiones planteadas en el presente caso por los dos órganos jurisdiccionales neerlandeses se refieren no al problema general de si los Estados miembros pueden continuar participando a título individual en un Convenio como el considerado, sino únicamente a la licitud de la adopción a título individual por cada uno de los Estados miembros, de medidas restrictivas a la pesca en ejecución de obligaciones que resultan de una nueva disposición adoptada en el marco del citado Convenio, letras g) y h) del artículo 7, en cuya virtud todas las partes en el acuerdo ampliaron las competencias de la citada Comisión, otorgándole la facultad de fijar cuotas globales de captura y de distribuirlas entre los Estados. Esta modificación se decidió en 1971 y entró en vigor el 1974, con posterioridad pues a la normativa comunitaria relativa a la organización del sector de la pesca.

Por lo que se refiere al aspecto internacional del comportamiento del Estado, las cuestiones prejudiciales implican la cuestión de la compatibilidad del Convenio con el Derecho comunitario sólo en la medida en que los Estados miembros participaron en la adopción de la modificación introducida en el CCAN.

En la sentencia de 31 de marzo de 1971, Comisión/Consejo, «AETR» (22/70,↔Rec. pp. 263 y ss., especialmente pp. 274 y 275), el Tribunal de Justicia afirmó que «cada vez que la Comunidad, con el fin de aplicar una política común prevista por el Tratado, adopta disposiciones que establecen normas comunes, en la forma que sea, los Estados miembros ya no tienen la facultad, bien actúen individual o incluso colectivamente, de contraer con Estados terceros obligaciones que afecten a dichas normas; que, en efecto, a medida que se establecen estas normas comunes, sólo la Comunidad puede asumir y ejecutar, con efecto para todo el ámbito de aplicación del ordenamiento jurídico comunitario, los compromisos contraídos frente a Estados terceros; que, por lo tanto, en la aplicación de las disposiciones del Tratado, no se puede separar el régimen de medidas internas de la Comunidad y el de relaciones exteriores».

A fin de permitir al Juez nacional decidir si las disposiciones internas decretadas en ejecución de las Recomendaciones previstas por el Convenio sobre los caladeros del Atlántico Nororiental son compatibles con el Derecho comunitario, debe pues examinarse ante todo, a la luz de los principios expuestos en la sentencia AETR, antes citada, si después de la entrada en vigor de la normativa comunitaria relativa al sector de la pesca, los Estados miembros pudieron lícitamente continuar actuando de forma autónoma en el plano internacional, en el marco del Convenio, contrayendo incluso nuevas obligaciones. ¿Podían los Estados en 1971 comprometerse lícitamente en el plano internacional a consentir la fijación de limitaciones al ejercicio de una actividad comprendida en un sector que era desde aquel momento objeto de una organización común de mercados?

Destacaré inmediatamente que si el CCAN afecta también a la pesca de altura, la normativa comunitaria que regula concretamente el sector de la pesca, y que establece al mismo tiempo el régimen de intercambios con los países terceros, se refiere sobre todo a actividades y a situaciones que se sitúan en el marco geográfico sometido a la soberanía o a la jurisdicción de los Estados miembros. Esto es comprensible; en efecto, se concebiría mal una normativa unilateral, aunque fuera adoptada por la Comunidad, de problemas relativos a la pesca en alta mar que, por su naturaleza, sólo pueden abordarse y resolverse eficazmente en el marco de acuerdos en los que participen todos los sujetos de Derecho público interesados y, por tanto, en nuestro caso, los Estados terceros cuyos pescadores faenan en la zona marítima considerada. Digo esto, por supuesto, sin prejuzgar posibles medidas, aunque fueran unilaterales, que pueden ser todavía adoptadas, en especial en ejecución del artículo 1 del Reglamento no 2141/70 y del artículo 102 del Acta de adhesión, relativas al fomento de una explotación racional de los recursos biológicos del mar gracias a una regulación de las condiciones de captura.

A mi juicio, el principio que resulta de la sentencia AETR, antes citada, y de acuerdo con el cual el ejercicio, en una materia determinada, de una competencia normativa interna de la Comunidad implica que la Comunidad asume el ejercicio exclusivo de la competencia, que correspondía con anterioridad a sus Estados miembros, de contraer compromisos internacionales en esta materia, debe aplicarse con independencia de la consideración de que los compromisos internacionales están destinados a producir sus efectos exclusivamente en el territorio sometido a la soberanía de los Estados miembros o incluso fuera de este marco geográfico, como es precisamente el caso del Convenio internacional aquí considerado.

Lo que resulta determinante para reconocer el carácter exclusivamente comunitario de la competencia exterior, es la existencia de una relación funcional entre la actividad desplegada en el exterior del marco geográfico comunitario propiamente dicho, que es objeto de la normativa internacional, y la normativa común relativa a las actividades desplegadas en este marco. La ampliación automática de las competencias comunitarias internas en el plano externo encuentra en efecto su razón de ser y su justificación jurídica en la relación funcional que existe entre el ejercicio de las competencias exteriores y el ejercicio de las competencias internas dentro de la misma materia. Por consiguiente, cuando una competencia exterior, aunque pretenda regular actividades que se desarrollan en un marco geográfico más amplio que el sometido directamente a la potestad normativa comunitaria, afecta directamente a un sector que está ya regulado, dentro de la Comunidad, por una normativa común, y puede por tanto tener una incidencia en el funcionamiento de los mecanismos y de las normas comunes establecidas por la Comunidad en el sector de actividad considerado, hay que admitir esta relación funcional entre la competencia interna y la competencia exterior que implica la asunción por la Comunidad de esta última competencia junto con el ejercicio efectivo de su competencia normativa interna en el mismo sector.

3. 

Considero oportuno precisar, siempre con carácter previo, que para determinar las competencias atribuidas a la Comunidad por el sistema comunitario, no se puede conceder importancia alguna a las objeciones que determinados Estados terceros pudieran plantear a la participación de la Comunidad en el Convenio internacional citado con anterioridad. Esta circunstancia, si bien puede presentar un cierto interés para apreciar el comportamiento que tuvieron entretanto los Estados miembros, no puede en ningún caso tener incidencia alguna sobre la afirmación de la competencia comunitaria en el ámbito considerado ni sobre la calificación de dicha competencia en relación con la posición de los Estados miembros. Dicho de otra forma, la observación eventual de dichas dificultades inherentes a la actitud, inspirada por consideraciones de orden político, de ciertos Estados terceros no pueden en ningún caso modificar el estado del derecho que caracteriza, en el ordenamiento jurídico comunitario, a las relaciones entre la Comunidad y sus Estados miembros. Si la interpretación del Derecho comunitario nos llevara a observar que la protección de los recursos pesqueros sólo puede ser regulada por la Comunidad, incluso en el plano de las relaciones internacionales, la resistencia que determinados Estados terceros podrían oponer a la participación directa, plena y completa de la Comunidad en las negociaciones relativas al CCAN y en el funcionamiento de este Convenio, no puede privar a la Comunidad de una competencia que le corresponde y atribuirla de nuevo a los Estados miembros. A los sumo, en el supuesto de que dichas dificultades se revelaran insuperables, la Comunidad podría autorizar a sus Estados miembros a actuar por cuenta de ella observando estrictamente las directrices que les hubiera dado.

Debe evitarse otro peligro. El carácter adecuado y digamos que incluso la necesidad del objetivo previsto por los Estados miembros al aceptar limitaciones de distintos tipos a la libertad de pesca, no debe hacernos perder de vista que el aspecto ecológico de las cuestiones, si bien de importancia primordial, no es el único que entra en juego en esta normativa internacional de la pesca. Existe también un importante aspecto económico y comercial que se refiere pues a la acción y a la competencia de la Comunidad y que resulta incluso de un gran interés para todas las partes contratantes. Es preciso pues evitar que la simpatía que puede despertarnos el objetivo de protección previsto, nos lleve a aceptar indistintamente cualquier procedimiento o medio empleado.

Destacaré por último, como se ha sabido a lo largo del presente procedimiento, lo poco que ha funcionado en la práctica la concertación previa a nivel comunitario que los Estados miembros habían intentado establecer entre ellos de cara a las negociaciones en el marco del CCAN. Estos precedentes, si bien llaman la atención sobre la exigencia de concertación previa en que se inspira el artículo 116 del Tratado CEE, pueden dejarnos también algo escépticos en cuanto a la eficacia de dicho procedimiento.

4. 

Pasaré ahora al examen del fondo de la cuestión de si la normativa comunitaria en el sector de la pesca, habida cuenta de su contenido real y de sus fines, puede obstaculizar, aunque sólo sea en el plano de la competencia, la observancia por los Estados miembros de compromisos internacionales como los contraídos en el marco de la modificación ya precisada, introducida en el artículo 7 del Convenio complementario sobre los caladeros del Atlántico Nororiental. A tal fin, convendrá recordar los rasgos esenciales de la normativa comunitaria.

El Reglamento no 2141/70 por el que se establece una política común de estructuras en el sector de la pesca, establece un régimen común para el ejercicio de la pesca en las aguas marítimas y prevé la coordinación de la políticas estructurales de los Estados miembros en el sector. Esta normativa común se caracteriza por el principio de igualdad de trato que los Estados miembros deben aplicar a todos aquellos que pescan en las aguas marítimas sobre las que cada Estado ejerce su soberanía o su propia jurisdicción.

El artículo 5 de dicho Reglamento establece que cuando el ejercicio de la pesca en las aguas marítimas sometidas a la soberanía o a la jurisdicción de los Estados exponga algunos de sus recursos al riesgo de una explotación excesiva, el Consejo podrá adoptar las medidas necesarias para su conservación.

Por otra parte el Reglamento prevé acciones apropiadas con vistas a contribuir a la mejora de la productividad y de las condiciones de producción y de comercialización y en la Comisión se ha constituido un Comité permanente ad hoc, encargado de promover la coordinación de las políticas nacionales de estructura.

El Reglamento no 2142/70, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los productos de la pesca, prevé el establecimiento de organizaciones de productores, de un régimen de precios y de un régimen de intercambios con los países terceros. Regula igualmente la atribución de ayudas por los Estados a las organizaciones de productores y prevé la posibilidad de establecer normas comunes de comercialización que pueden tener relación en particular con la clasificación por categorías de calidad, dimensión, peso, envasado, etc.

El régimen de precios se basa en la fijación de un precio de orientación y, en su caso, de un precio de intervención. Las organizaciones de productores pueden fijar también un precio de retirada por debajo del cual no venden los productos aportados por sus miembros. La organización de productores fija en este caso el destino de los productos así retirados. Para la financiación de los precios de retirada, estas organizaciones deben constituir fondos de intervención nutridos por las contribuciones de los productores asociados.

El régimen de intercambios con países terceros se caracteriza por la prohibición de percibir cualquier exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana y de aplicar cualquier restricción cuantitativa. Para preservar la estabilidad del mercado interior comunitario, el Reglamento prevé la fijación anual de precios de referencia y la percepción en el momento de la importación procedente de países terceros de un gravamen compensatorio igual a la diferencia existente entre el precio de referencia y el precio de entrada, para el caso naturalmente de que este último fuera inferior al precio de referencia. Este gravamen es igual para todos los Estados miembros. Para terminar, el Reglamento prevé también medidas comunitarias de salvaguardia en caso de peligro de perturbación a causa de importaciones o exportaciones.

Habida cuenta de la existencia de esta normativa compleja que regula el sector de la pesca en el interior de la Comunidad, se trata de determinar si los Estados miembros pueden continuar celebrando individualmente acuerdos internacionales en esta materia.

Sobre este punto, para cuya solución debe confrontarse el objeto del acuerdo internacional considerado con el objeto de la normativa común del mercado, la citada sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto AETR, antes citado, no lleva a privar a los Estados miembros de la posibilidad de asumir unilateralmente compromisos internacionales en el ámbito de la conservación de los recursos pesqueros, aun cuando dichos compromisos no se limitan a la pesca en alta mar, sino que tratan también, como en el presente caso, sobre las actividades pesqueras desplegadas en el mar territorial, es decir en un ámbito ya sometido, en otros aspectos, a una normativa comunitaria concreta.

En el citado asunto AETR, en efecto, el contenido del acuerdo internacional que los Estados miembros estaban negociando, coincidía fundamentalmente con una normativa comunitaria que regulaba ya el mismo sector específico. Había pues una verdadera coincidencia material entre el objeto de la normativa comunitaria y el del convenio internacional considerado.

En el presente caso, por el contrario, el artículo 5 del Reglamento no 2141/70 se limita a prever la posibilidad de que el Consejo adopte las medidas necesarias para la conservación de los recursos por lo que respecta al ejercicio de la pesca en las aguas marítimas controladas por los Estados miembros. Se trata pues, no de una norma material actual, sino simplemente de una disposición que prevé una facultad de acción comunitaria que no ha sido ejercida hasta la fecha. Señalemos de inmediato que junto a esta disposición, la cual, al estar circunscrita a las zonas marítimas sometidas a la soberanía o a la jurisdicción de los Estados miembros, prevé una facultad de acción unilateral por parte de la Comunidad, el mismo Reglamento, en su artículo 1, atribuye a la Comunidad una misión más amplia, en función de la explotación racional de los recursos biológicos del mar, sin limitar su ámbito de aplicación geográfico. Lo mismo cabe observar respecto al artículo 102 del Acta de adhesión a las Comunidades de los tres nuevos Estados miembros la cual prevé que «a más tardar a partir del sexto año después de la adhesión, el Consejo, a propuesta de la Comisión, determinará las condiciones para el ejercicio de la pesca con miras a asegurar la protección de los fondos y la conservación de los recursos biológicos del mar». Tampoco esta norma impone límites geográficos a la tarea atribuida a la Comunidad. Su aplicación puede suponer en particular un sistema de contingentes comunitarios. Sin embargo, esta norma tampoco ha dado lugar a la adopción de medidas de aplicación.

La aplicación plena y completa de las dos disposiciones antes citadas, habida cuenta de la materia de que se trata y de la exigencia de una acción común por parte de una pluralidad de Estados que implica la normativa, requerirá indudablemente acciones de la Comunidad en el plano internacional. En efecto, la conservación de los recursos pesqueros sólo puede llevarse a cabo de forma eficaz mediante acuerdos internacionales. Es indudable que se ha atribuido a la Comunidad la facultad de ocuparse por sí misma de este aspecto de la normativa sobre la pesca, incluso la de alta mar. Esto resulta ya de la simple consideración de la conexión necesaria, e incluso diríamos de la interdependencia, entre el funcionamiento de la organización común de mercados, la aplicación de su política estructural común en el sector de la pesca y las limitaciones a la pesca de altura que pueden justificarse por consideraciones ecológicas y económicas. Esta es por tanto la razón de que deba admitirse que si a la Comunidad se le han atribuido facultades legislativas en dicho campo, se le ha atribuido igualmente la facultad de negociar en el mismo campo en el plano internacional. Digamos además que aunque esta competencia no pudiera basarse directamente en las normas del Tratado CEE relativas a la agricultura (y, a este respecto no es necesario que nos pronunciemos aquí) bastaría con la circunstancia de que el Reglamento no 2141/70 se basa formalmente en el artículo 235 del Tratado.

De acuerdo con la sentencia AETR, antes citada, la facultad de los Estados miembros de negociar en el plano internacional en una materia determinada no se ve automáticamente excluida por el hecho de que se haya atribuido a la Comunidad una facultad normativa en esa misma materia. Es preciso, por el contrario, como he dicho ya, -que haya un ejercicio efectivo de esta competencia y que, por consiguiente, la materia haya sido efectivamente regulada por el legislador comunitario. Sólo en dicho supuesto la competencia internacional de la Comunidad sustituirá completamente a la de los Estados. Además, debe subrayarse igualmente que no basta que un sector considerado en general haya sido objeto de una normativa comunitaria para que los Estados miembros se vean automáticamente despojados de toda facultad de intervenir en dicho sector. La incompatibilidad de una competencia estatal en una materia determinada debe apreciarse no in abstracto, sino concretamente por oposición con la normativa comunitaria. Si estas consideraciones son válidas por lo que respecta a la competencia de los Estados para dictar normas en el plano interno, como resulta de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (por ejemplo, de las sentencias de 12 de julio de 1973, Geddo, 2/73, Rec. p. 865; de 23 de enero de 1975, Van der Hulst, 51/74,↔Rec. 1975, p. 79, y de 26 de febrero de 1976, Tasca, 65/75, Rec. p. 291), también deben serlo, con la misma razón, por lo que respecta a las competencias exteriores de los Estados.

Si ha quedado demostrado que a pesar de existir una normativa común para el sector pesquero, dicha normativa no regula concretamente un aspecto específico como el de la conservación de los recursos pesqueros ¿se puede admitir que los Estados conserven aún competencia para asumir compromisos internacionales en este terreno?

A este respecto no debe perderse de vista que al definir una normativa internacional de la pesca, con fines ecológicos es necesario, entre otras cosas, repartir las cargas económicas que implican las medidas de protección entre todos los sujetos de Derecho público interesados en la pesca en las zonas consideradas. Además de afectar al funcionamiento interno de las organizaciones de mercado, la definición de dicha normativa afecta también directamente a la ejecución misma de la política comercial común.

Se trata por consiguiente de una materia que afecta en diversos aspectos a los intereses y competencias de la Comunidad. Por analogía con lo destacado por el Tribunal de Justicia en su dictamen 1/75 relativo à la política comercial común, una forma -y quizás la más adecuada- de llegar también en el sector considerado a una definición concreta de la política común consiste en que los acuerdos internacionales se negocien con los países terceros con intervención no ya de los Estados miembros, sino de la Comunidad que es la única que puede aplicar una política que salvaguarde los intereses verdaderamente comunes.

Estas circunstancias no pueden dejar de tener repercusiones sobre la libertad de acción de los Estados miembros ya antes de que la competencia de la Comunidad se traduzca en medidas concretas, si no excluyendo la competencia concurrente de los Estados, por lo menos limitándola. Por consiguiente, en espera de una acción comunitaria concreta y habida cuenta de la urgencia impuesta por las circunstancias, los Estados podrán todavía adoptar, al actuar con carácter individual en el marco de sus propias competencias, las medidas necesarias para la realización de los objetivos cuya importancia ha reconocido el propio sistema comunitario, pero deberán hacerlo dentro de los límites en los cuales los medios previstos a tal fin no sean contrarios a las normas del Tratado. Además no deben perder de vista que las acciones adoptadas unilateralmente tendrán únicamente carácter transitorio y que no deben ser obstáculo para la efectividad plena y total no sólo de la normativa comunitaria en vigor, sino también de las medidas que la Comunidad adopte en dicho sector para la realización de los fines previstos en la ejecución de una política común. Por consiguiente, las obligaciones generales impuestas por el artículo 5 del Tratado, unido a lo que prevé el artículo 116 al que me he referido ya, deberían llevarnos a admitir que, en esta fase transitoria, existe una obligación precisa de los Estados miembros de ponerse previamente de acuerdo a nivel de la Comunidad para evitar, en el plano internacional, tomas de postura individuales que puedan dificultar la definición y la ejecución de la política comunitaria en este campo.

5. 

Si admito que existe, por lo menos con carácter transitorio, una competencia residual restringida de los Estados miembros que permite a éstos contraer compromisos internacionales en materia de conservación de los recursos pesqueros, debe analizarse ahora si, habida cuenta del contenido específico y del alcance de dichas obligaciones, no están en clara contradicción con la normativa común del mercado de la pesca o con las normas del Tratado CEE los compromisos internacionales contraídos en 1971 por siete de los nueve Estados miembros mediante la adopción de las letras g) y h) del artículo 7 del Convenio, que atribuye a la Comisión especial que actúa en el marco del acuerdo la facultad de dirigir a los Estados miembros recomendaciones con vistas a la adopción de medidas destinadas a fijar el volumen de la actividad pesquera, la cantidad total de capturas y su distribución entre los Estados durante un período por determinar.

Es preciso señalar que a pesar de que las recomendaciones de este organismo internacional tienen carácter obligatorio cuando se adoptan por una mayoría de dos tercios, cada Estado al que se dirigen conserva la posibilidad de sustraerse legalmente a su ejecución mediante una simple declaración hecha en un plazo de noventa días. Por ello, aun admitiendo que cabe la posibilidad de que la citada Comisión recomiende medidas, para lo cual está facultada con arreglo a las letras g) y h) del artículo 7, que podrían ser incompatibles con la normativa común del sector pesquero vigente en la Comunidad, la facultad atribuida a cada una de las partes en el Convenio de sustraerse en tiempo hábil a la aplicación de dichas recomendaciones permite considerar que la aceptación de la citada modificación del artículo 7 por parte de los Estados miembros, partes en el Convenio, no puede por sí sola colocar a dichos Estados en una situación de incompatibilidad con sus obligaciones comunitarias.

Las nuevas disposiciones del artículo 7 pretenden limitar la pesca y no el comercio del pescado. Esto basta para descartar la idea de que exista una incompatibilidad indiscutible in abstracto de las medidas que cabe adoptar con arreglo a dichas disposiciones, con la normativa comunitaria que, como ya he señalado, afecta fundamentalmente a la fase de comercialización del producto, sin regular todavía directamente la fase de la pesca o, como se dice impropiamente en ocasiones, de la «producción» de pescado.

6. 

El problema que presenta aspectos más delicados y que se debe considerar ahora, trata de la compatibilidad in concreto con el Derecho comunitario de medidas estatales como aquéllas a las que se refiere el Juez nacional y que fueron adoptadas en ejecución de la Recomendación adoptada en noviembre de 1974, con validez para todo el año 1975, por la Comisión prevista por el Convenio sobre los caladeros del Atlántico Nororiental.

La normativa neerlandesa sobre cuya compatibilidad con el Derecho comunitario albergan dudas los órganos jurisdiccionales remitentes, comprende medidas de tres tipos. En primer lugar existe un Decreto del Ministro de Agricultura de 25 de febrero de 1975, que introduce restricciones de distintos tipos a la pesca del lenguado y de la platija: una prohibición general y absoluta de faenar en determinadas zonas, una prohibición de faenar en la zona marítima costera a los barcos que superen determinadas dimensiones y determinada potencia y, por último, una limitación de las capturas para el conjunto de los pescadores nacionales en el mar del Norte y en el mar de Irlanda.

En ejecución de dicho Decreto ministerial, el organismo neerlandés competente (el Produktschap voor vis en visprodukten) dictó un Decreto por el que prohibía el desembarque de los lenguados y de las platijas pescados en las zonas sujetas a la prohibición absoluta de pesca o pescados en el mar territorial por barcos de unas dimensiones o de una potencia superior a la fijada por el Decreto ministerial; el decreto del Produktschap prevé además la adopción de normas de aplicación relativas a la distribución de las cuotas de captura permitidas para el conjunto de los pescadores holandeses. Estas normas de aplicación fueron adoptadas seguidamente por el Presidente del organismo mencionado y sufrieron numerosas modificaciones durante el arlo 1975; en un primer momento se limitó el número de salidas de cada barco de pesca al mar del Norte; posteriormente se añadió una limitación cuantitativa de desembarques semanales de lenguados para cada barco de pesca, con independencia del número de salidas; a continuación, esta normativa fue sustituida por el establecimiento de un sistema de cuotas para cada barco en función de su potencia y, para terminar, a partir del 27 de noviembre de 1975, se prohibió totalmente cualquier desembarque de lenguados procedentes del mar del Norte. Por el contrario, por lo que respecta a la platija marina, se contentaron para el año 1975 con obligar a los pescadores a indicar las cantidades capturadas y su procedencia.

¿Habrá que considerar que una normativa de esta naturaleza es incompatible en la fase actual con la normativa comunitaria en el sector de la pesca o, de una forma más general, con normas directamente aplicables del Tratado?

De lo que acabo de decir, resulta que la normativa nacional adoptada para garantizar la observancia de la cuota asignada a los. Países Bajos comprende dos tipos distintos de prohibiciones o de limitaciones: un primer tipo, que se refiere directamente a la pesca, cuyo fin es mantener las capturas globales de los pescadores holandeses dentro de los límites de la cuota atribuida a los Países Bajos; un segundo tipo consiste en limitaciones de diversos tipos (número de salidas, cantidades de pescado admitidas por desembarque de cada barco de pesca, etc.) que no se refieren directamente a la operación de la pesca, sino que se refieren más bien al destino del producto de ésta, y cuyo fin es llevar a cabo la distribución de la cuota nacional global entre los distintos pescadores holandeses.

Mientras que las limitaciones del primer tipo actúan directamente sobre una fase anterior a la comercialización del producto, las del segundo tipo, o al menos algunas de ellas, sobre todo las limitaciones cuantitativas y la prohibición absoluta de desembarcar ciertos tipos de pescado, parecen producir sus efectos más bien al inicio de la fase de comercialización, limitándola cuantitativamente o, incluso, impidiéndola radicalmente, por lo que respecta al pescado capturado en el mar del Norte. Sin embargo, incluso las medidas de este segundo tipo son adoptadas exclusivamente en función de la limitación de la pesca.

Por otra parte resulta claro que aunque la prohibición incida directamente en la fase anterior, es decir en relación con las operaciones de pesca propiamente dicha, es evidente que dicha prohibición puede afectar al comercio del producto limitando en origen las cantidades que pueden ser ofertadas por el conjunto de los pescadores nacionales en el mercado, y esto con efecto no sólo por lo que respecta al mercado nacional, sino también al mercado de cualquier otro país desde el momento en que el contingente atribuido a cada Estado es aplicable con independencia del lugar en que se desembarca el pescado o de aquél en que se pone a la venta el producto de la flota pesquera nacional.

Se me pregunta si dichas restricciones deben ser consideradas como medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas que como tales estarían comprendidas en la prohibición prevista por el artículo 31 del Tratado, cuyo carácter directamente aplicable ha sido reconocido ya por el Tribunal de Justicia (sentencia de 19 de diciembre de 1968, Salgoil, 13/68,↔Rec. p. 661).

Se ha visto que todas estas restricciones aunque sean de naturaleza diversa y actúen en distintas fases de la actividad económica, fueron establecidas exclusivamente en función de la limitación de la cantidad de pesca. La limitación del comercio como tal resulta totalmente ajena a los fines perseguidos tanto por el órgano internacional encargado de la aplicación del CCAN como por el Estado miembro de que se trata en el caso de autos.

La jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha dado una definición lata del concepto de restricciones de efecto equivalente a restricciones cuantitativas que se extiende a toda normativa de carácter mercantil «que pueda obstaculizar directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio intracomunitario» (sentencia de 11 de julio de 1974, Dassonville, 8/74,↔Rec. pp. 837 y ss., especialmente p. 852), llegando incluso a comprender aquellas medidas que operan de forma directa únicamente en la fase de producción. En la sentencia de 30 de octubre de 1974, Van Haaster (193/73, Rec. pp. 1123 y ss., especialmente p. 1132), el Tribunal consideró que constituye una medida de efecto equivalente una normativa interna tendente a limitar cuantitativamente el cultivo de un producto de la floricultura sujeto a una organización común de mercados. Sin embargo, de los fundamentos de derecho de la sentencia no se sigue que esta conclusión presuponga la existencia de una norma general aplicable en todo caso a todos los productos que forman parte de una organización común de mercados, dado que la sentencia se basa en las características de la organización específica del mercado de que se trataba.

En dicho caso, el Tribunal puso especialmente de relieve la existencia de normas que establecen criterios cualitativos comunes y que ya llevan consigo el efecto de restringir la producción.

El régimen pesquero comunitario prevé también medidas tendentes a mejorar la calidad de los productos y a adaptar el volumen de la oferta a las exigencias del mercado (artículo 5 del Reglamento no 2142/70). Pero si bien una normativa de este tipo puede evitar una superproducción, no basta para evitar el empobrecimiento de los recursos naturales.

En el presente caso, el elemento más característico consiste en que el producto de que se trata, a diferencia de los jacintos objeto de la normativa discutida en el asunto Van Haaster, antes citado, no puede ser reproducido en cantidades potencialmente ilimitadas a voluntad del hombre. Su reproducción depende exclusivamente de factores naturales y de las condiciones del medio que el ser humano puede sin duda agravar, como nos lo ha demostrado la reciente experiencia de los países más industrializados, y para cuya preservación los Estados intentan precisamente promover acciones comunes o por lo menos coordinadas entre las que se incluyen las medidas restrictivas que se analizan.

La realidad actual en materia de reproducción del pescado se caracteriza por la amenaza de despoblación de los mares a que estamos expuestos y que se debe entre otras cosas al perfeccionamiento de las técnicas y al aumento del potencial de los medios pesqueros. En una situación de este tipo, que implica graves peligros no sólo en el plano del equilibrio ecológico sino también en el plano económico del abastecimiento, ¿cabe admitir que escapan a la prohibición de los artículos 30 y siguientes del Tratado las medidas estatales dirigidas a limitar racionalmente la pesca sobre la base de datos científicos (imponiendo limitaciones necesarias y proporcionadas), y cuyo fin es preservar de cara al futuro posibilidades reales de la pesca y por tanto también del comercio que deriva de ésta?

Atendiendo al efecto a corto plazo de estas medidas, consistente en la previsible disminución del comercio del pescado entre los Estados miembros, sería necesario someterlas a las prohibiciones comunitarias. Si, por el contrario, se considerara el fenómeno desde un punto de vista menos restringido que tuviera también en cuenta los efectos previsibles a más largo plazo de las medidas consideradas, que sólo pueden ser beneficiosas para la actividad pesquera y comercial, se podrían encontrar argumentos en apoyo de una conclusión distinta.

La exclusión de tales medidas del ámbito de aplicación de los artículos 30 y 31 del Tratado presupondría la aceptación de una concepción algo pragmática y quizás claramente flexible del concepto de medidas de efecto equivalente, concepto que debería adaptarse a una apreciación de la incidencia de los posibles efectos sobre el comercio no circunscritos a un breve período de tiempo.

Incluir en el concepto de medida de efecto equivalente la consideración de la finalidad perseguida así como los efectos a largo plazo puede hacer el concepto más complejo a la par que menos claro, con el riesgo de reducir la eficacia de la prohibición. Por tal motivo, no propondré al Tribunal su aceptación. Creo por el contrario que se pueden perseguir útilmente los objetivos ecológicos sin exponerse al riesgo de debilitar la prohibición de medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas; considero incluso que podrían perseguirse de forma más efectiva evitando introducir en el sistema comunitario escapatorias nacionales que podrían perjudicar en la práctica el ejercicio efectivo de la competencia comunitaria en el sector de que se trata.

En caso de que, para evitar riesgos semejantes, quisiera basarme en un concepto más rígido que me llevara a someter la categoría de las medidas consideradas a la prohibición del artículo 31 del Tratado, habría que analizar antes que nada si la cláusula de excepción del artículo 36 no sustrae a dicha prohibición medidas estatales restrictivas de la pesca por motivos justificados de conservación de los recursos del mar. Esta norma permite excepciones a las prohibiciones de restricciones cuantitativas y de medidas de efecto equivalente con vistas a la protección de la vida animal o de la preservación de los vegetales. A falta de una acción comunitaria capaz de realizar este objetivo de preservar el medio natural, puedo preguntarme si esta excepción permite sustraer a la prohibición la acción unilateral de los Estados que actúan con meros fines de conservación, en la medida, por supuesto, en que las restricciones impuestas sean necesarias y adecuadas.

El artículo 36 autoriza restricciones cuantitativas directas al comercio entre Estados miembros. Con mayor razón podría permitir restricciones indirectas como son, por dos motivos, las limitaciones de la pesca: indirectas, en primer lugar, porque operan sobre la «producción» y, además, porque carecen de efecto directo sobre las importaciones y las exportaciones. En efecto, aun cuando las restricciones respecto de los pescadores nacionales se aplican directamente a las cantidades de pescado admitidas a desembarque en los Países Bajos, el comercio interestatal no se halla directamente en juego, ya que el pescado es considerado por el Derecho comunitario como un producto originario del Estado al que corresponde la matrícula y el pabellón del barco de pesca [letra f) del apartado 2 del artículo 4 del Reglamento no 802/68/CEE del Consejo].

Habida cuenta de los objetivos perseguidos por la normativa internacional sobre la pesca, de la cual son meras medidas de ejecución las disposiciones internas consideradas, cabe excluir sin más la idea de que las restricciones de que se trata constituyen un medio de discriminación arbitraria o una restricción encubierta al comercio entre los Estados miembros. Las finalidades previstas, si bien tienen una importante incidencia económica, carecen absolutamente de efecto discriminatorio o proteccionista. Pretenden sobre todo la preservación del medio. Aun bajo este aspecto, se cumplen los requisitos exigidos para la aplicación del artículo 36.

Sin embargo, es posible que falte un elemento que tiene que ver con el espíritu mismo y la función propia de esta cláusula de excepción, esto es, que falte el carácter realmente unilateral, limitado a un solo Estado, de las medidas restrictivas, que es consecuencia del carácter esencialmente nacional e interno al Estado del interés que el artículo 36 permite proteger. Como ya he señalado, las medidas consideradas sólo pueden alcanzar su objetivo si forman parte -como es el caso- de una acción conjunta de todos los Estados que operan en la amplia zona marítima de que se trata. Esto demuestra que en el presente caso, no existe un interés particular de un Estado que se oponga al interés de los demás Estados, es decir que las medidas de que se trata persiguen en realidad un interés común por su naturaleza a todos esos Estados y también a la Comunidad, la cual deberá protegerlo por sí misma sustituyendo a los diversos Estados miembros.

La probada necesidad de una acción común con vistas a la protección de los recursos del mar constituye una prueba más del carácter preeminentemente comunitario de la competencia para actuar en este sector, de acuerdo con lo previsto por las citadas normas del Reglamento no 2141/70 y del Acta de adhesión.

Puedo igualmente recordar lo que manifesté en mis conclusiones presentadas en el asunto Dassonville, antes citado, a saber que esta norma de excepción permite a todos los Estados miembros imponer limitaciones a la circulación de mercancías en función de la protección de los derechos y de los intereses bajo su soberanía. ¿Cabría incluir en este concepto limitaciones a la pesca en alta mar, es decir, en una zona exterior al ámbito territorial no sometida a la soberanía ni a la jurisdicción de cada Estado miembro considerado individualmente?

Pero por otro lado, ¿bastaría esta evaluación exacta del alcance del artículo 36 y de su función típica, que es facilitar a los Estados miembros individualmente considerados una protección contra criterios comunitarios de libre circulación de carácter más general, para eliminar la posibilidad de invocar esta cláusula en el presente caso?

He visto que existe una laguna en la normativa comunitaria sobre la pesca, habida cuenta de que falta todavía una normativa para la protección de los recursos del mar. La Comunidad, haciendo uso de la competencia que se le atribuye a este respecto, se verá probablemente obligada a imponer restricciones semejantes a aquéllas que son objeto de las medidas nacionales de que se trata. Mientras que no se produzca la acción comunitaria, cabría considerar que la acción desplegada por cada Estado con la misma finalidad pretende garantizar la defensa de un bien que le es propio y que coincide con el interés de los otros Estados miembros. Esta consideración de fondo podría permitir quizás, a pesar de las importantes objeciones formales expuestas anteriormente, alegar, aunque sólo fuera con carácter transitorio, esta norma del artículo 36 cuyo fin esencial es proteger bienes fundamentales de cada Estado miembro, aunque se trate no de intereses propios incompatibles con los intereses comunes, sino de intereses propios que deben ser protegidos mientras esta protección no se produzca en el marco más amplio de la Comunidad.

7. 

Sin embargo se presenta otra posibilidad que resulta más satisfactoria en el marco del sistema, a saber la de alegar en apoyo de la acción desplegada por todos los Estados miembros interesados en la conservación de los recursos marinos del Atlántico Nororiental (se trata como ya sabemos, de todos los Estados miembros, excepto Luxemburgo e Italia que no tienen relación directa con estos recursos) un principio general del Derecho que permite excepcionalmente a todo sujeto de Derecho actuar en interés de otro sujeto de Derecho, aun sin mandato alguno, para realizar actos de carácter cautelar. En Derecho público interno, este principio se aplica por ejemplo a la actividad de lo que se ha dado en llamar «el funcionario de hecho».

En el presente caso, existe el obstáculo del carácter de excepción, frente a un principio fundamental del mercado común, de las medidas restrictivas de los Estados. A este respecto, la doctrina ya manifestó hace algún tiempo que incluso una acción estatal unilateral del Estado que conculque normas fundamentales del mercado común, podría excepcionalmente subsistir en el orden comunitario siempre que se tratara de medidas cautelares correspondientes objetivamente a un interés común protegido por el Tratado y que razones válidas hubieran impedido la aplicación de un procedimiento comunitario. En tal caso, podría considerarse que el Estado actuó en calidad de órgano de la Comunidad, y su acción, al corresponder al interés común, podría ser asumida por la Comunidad, eventualmente por medio de una ratificación formal por parte de la autoridad que con arreglo al Tratado habría sido competente para adoptar esta misma medida restrictiva en la misma materia o para autorizar su adopción por parte de los Estados (véase P. Gori, «Les clauses de sauvegarde des Traités CECA y CEE», Heule, 1967, p. 274).

Las dificultades que he puesto de relieve al inicio de las presentes conclusiones y con las que se topó la Comunidad en el pasado para que algunos Estados miembros aceptaran su plena participación en el CCAN, la falta de una definición de su política y, por consiguiente, de una línea de acción precisa por su parte a este respecto y, para terminar, la urgencia de una acción internacional para la protección de los recursos biológicos de la zona marítima que se discute, pueden considerarse razones válidas que permiten justificar la acogida por parte de la Comunidad, si acaso con reservas, de la acción desplegada por los Estados miembros en el plano internacional y de las medidas internas de aplicación dictadas como consecuencia de dicha acción, por cuanto que esta última corresponde a un interés comunitario preciso.

El 6 de abril de 1976, el Consejo, aprobando la propuesta de la Comisión, adoptó una disposición en este sentido bajo la forma de Reglamento, con vistas a disipar todas las dudas respecto a la admisibilidad, con carácter transitorio, en el ordenamiento jurídico comunitario, de los compromisos suscritos unilateralmente por los Estados miembros en este sector. La disposición autoriza pues expresamente a los Estados miembros a mantener temporalmente, hasta el 31 de diciembre de 1976, las medidas que restringen las capturas de su flota pesquera, de acuerdo con los compromisos internacionales suscritos por éstos o que están a punto de suscribir.

No creo que sea necesario, en el presente procedimiento, examinar la parte del Reglamento relativa a la celebración eventual de nuevos convenios internacionales por parte de los Estados miembros considerados individualmente. Cabría quizás dudar de la legalidad de una firma en blanco sin siquiera una definición de pautas generales con vistas a una eventual acción futura de los Estados destinada a desplegarse en un marco relacionado directamente con las competencias comunitarias y con las materias reguladas por la normativa agrícola común.

Por lo que respecta a la ejecución de compromisos suscritos, lo único que nos interesa en el presente caso, el Reglamento puede hacer las veces, llegado el caso, de ratificación de la acción de los Estados.

Dicho acto reconoce expresamente que para hacer frente a una grave amenaza ecológica es necesario que los Estados adopten, en las circunstancias del presente caso, medidas adecuadas para controlar la pesca y supone que tanto el Consejo como la Comisión valoran positivamente, en cuanto a su conformidad con el interés comunitario, la acción emprendida conjuntamente por todos los Estados miembros interesados en la pesca en la zona marítima considerada.

Desde esta perspectiva, el «Reglamento» del Consejo admite excepcionalmente dicha acción, con carácter transitorio, sobre la base de un estado de necesidad y habida cuenta de la laguna aún existente en la normativa comunitaria del sector.

Esto basta para permitir la salvaguardia de esta acción en el ordenamiento comunitario y para justificar por consiguiente las medidas que ya han adoptado los Estados para limitar la pesca.

Aunque evidentemente de ello no se deriva que en las relaciones con los Estados terceros, la Comunidad sustituya de forma automática a los Estados miembros que son parte en el Convenio de que se trata, todo esto podrá permitir cuando menos, en el plano de las relaciones entre la Comunidad y sus Estados, que las medidas nacionales surtan sus efectos con carácter provisional, hasta que se produzca una acción directa de la Comunidad que sustituya formalmente, también en el plano de la relaciones exteriores, a la de los Estados miembros.

Esta es la solución que en definitiva considero más conforme con el sistema comunitario.

8. 

Esta conclusión hace superfluo el examen de las cuestiones de interpretación relativas al alcance de la normativa común del sector pesquero en relación con medidas nacionales como las aquí consideradas.

Me ceñiré pues a algunas breves observaciones a este respecto.

La Comisión subraya que imponer restricciones cuantitativas a la acción de la flotilla pesquera de la Comunidad tiene el efecto fundamental de influir sobre la formación normal de los precios del pescado, y por consiguiente, perturbar el funcionamiento normal del régimen común de precios establecido por el Reglamento no 2142/70. Por otra parte, el procedimiento de decisión comunitario en materia de precios se volvería extremadamente difícil y delicado al depender el volumen total de la pesca de decisiones adoptadas fuera del marco comunitario. Esta limitación cuantitativa podría entrañar también un aumento de las importaciones procedentes de Estados terceros. El sistema de cuotas tiene también una incidencia a este respecto sobre la política comercial comunitaria propiamente dicha. En el mercado interno de la Comunidad, un sistema de cuotas nacionales negociadas individualmente por cada Estado miembro tendría una incidencia directa sobre los intercambios intracomunitarios. Resulta pues que han cambiado las condiciones en que deben efectuarse los intercambios en el marco de la Comunidad de acuerdo con la política común sobre la pesca, basada sobre el principio de libertad de comercio en condiciones de competencia leal sin olvidar la mejora de la calidad de los productos.

La Comisión destaca asimismo que cualquier disposición nacional destinada a proteger los recursos del mar tiene que ver necesariamente con la política común de estructuras.

Todas estas interferencias son innegables y también es cierto que la Comunidad, al negociar acuerdos internacionales relativos a la conservación de los recursos biológicos del mar, estará en condiciones de tener en cuenta, de forma más apropiada que los Estados miembros considerados individualmente, las exigencias de funcionamiento de la normativa común sobre la pesca así como las exigencias e intereses de la política comercial común. Una razón más para desear una acción rápida de la Comunidad a este respecto que sustituyera las acciones desarrolladas hasta la fecha por los Estados miembros. Pero, entretanto, estas acciones, por las razones ya expuestas, deben considerarse válidas con carácter transitorio, a pesar de las restricciones que imponen, directa o indirectamente, efectiva o potencialmente, al funcionamiento normal de la normativa comunitaria en el sector pesquero.

9. 

Como conclusión, propongo que el Tribunal responda a las cuestiones que le han sido remitidas por los dos órganos jurisdiccionales neerlandeses, afirmando que la Comunidad tiene competencia para celebrar acuerdos internacionales en materia de pesca, incluso aquellos destinados a preservar los recursos biológicos en alta mar, pero que, hasta tanto no haya ejercido efectivamente esta competencia, los Estados miembros conservan su competencia para contraer por sí mismos compromisos internacionales a tal fin, y esto sin perjuicio de la cuestión de su compatibilidad con las normas materiales de Derecho comunitario que regulan el funcionamiento del mercado común y, en especial, el del sector pesquero.

Las medidas nacionales que limitan la libertad de captura, en concreto mediante la fijación de cuotas, pueden obstaculizar el funcionamiento normal de la normativa comunitaria en el sector pesquero, plasmada en los Reglamentos del Consejo nos 2141/70 y 2142/70, y son contrarias, en principio, a la prohibición de medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas de los intercambios intracomunitarios establecida por los artículos 30 y 31 del Tratado CEE.

Sin embargo, durante el período necesario para la adopción de una normativa comunitaria adecuada para lograr los fines y llevar a cabo las misiones asignadas a la Comunidad por los artículos 1 y 5 del Reglamento no 2141/70 del Consejo y por el artículo 102 del Acta de adhesión, aquellas medidas de esta naturaleza, dado que su adopción resultaba urgente y necesaria para la persecución de fines de interés común, tales como la protección de los recursos del mar amenazados de empobrecimiento y que imponen restricciones no desproporcionadas con la finalidad prevista, deben considerarse válidas y podrán por tanto producir plenamente sus efectos, aunque sólo sea con carácter transitorio.