CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL SR. JEAN-PIERRE WARNER

PRESENTADAS EL 11 DE JUNIO DE 1974 ( 1 )

Señor Presidente,

Señores Jueces,

El 15 de octubre de 1968, el Consejo, en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 49 del Tratado CEE para adoptar «mediante Directivas o Reglamentos, las medidas necesarias a fin de hacer progresivamente efectiva la libre circulación de los trabajadores», adoptó el Reglamento (CEE) no 1612/68 (DO L 257, p. 2; EE 05/01, p. 77). El preámbulo de dicho Reglamento dispone, entre otras cosas, que «la libre circulación constituye un derecho fundamental para los trabajadores y su familia» y que, «para poder ejercitarlo en condiciones objetivas de libertad y dignidad, el derecho de libre circulación exige que la igualdad de trato en todo cuanto se relaciona con el ejercicio del mismo de una actividad por cuenta ajena y con el acceso a la vivienda, quede garantizada de hecho y de derecho, y asimismo que se eliminen los obstáculos que se oponen a la movilidad de los trabajadores, sobre todo en lo referente al derecho del trabajador a hacer venir su familia, y a las condiciones de integración de dicha familia en el país de acogida».

Las disposiciones relativas a las familias de los trabajadores figuran en los artículos 10 a 12 del Reglamento y en el presente asunto el Tribunal de Justicia deberá interesarse, en particular, en el artículo 12. Este artículo está redactado como sigue:

«Los hijos de un nacional de un Estado miembro que esté o haya estado empleado en el territorio de otro Estado miembro serán admitidos en los cursos de enseñanza general, de aprendizaje y de formación profesional en la mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado, si esos hijos residen en su territorio.

Los Estados miembros fomentarán las iniciativas que les permitan seguir los mencionados cursos en las mejores condiciones.»

No es difícil ver que, al exigir que los hijos de un trabajador migrante sean admitidos en los cursos de enseñanza de otro Estado miembro «en las mismas condiciones» que los nacionales de dicho Estado, el párrafo primero de este artículo tiene por finalidad garantizar la «integración» contemplada en el preámbulo. Tampoco es difícil detectar en el párrafo segundo del mismo artículo, la intención general de los autores del Reglamento, que es facilitar, en todo lo posible, esta integración en el ámbito de la educación (así como en otros ámbitos contemplados en otros artículos).

El presente asunto fue sometido al Tribunal de Justicia mediante una petición de decisión prejudicial formulada por el Verwaltungsgericht (Tribunal Contencioso Administrativo) de Múnich y se refiere a la compatibilidad, con el artículo 12, de una Ley de Baviera que contiene un elemento de discriminación en materia de ayudas de fomento de la formación (escolar y universitaria). Esta Ley, la Bayerische Ausbildungsförderungsgesetz (para abreviar se la denomina «BayAföG») está descrita en su título como «por la que se completa el sistema federal relativo al fomento individual de la formación». Allí se establece la concesión de ayudas para el fomento de la formación en determinados supuestos en los que no se dispone de medios financieros de la Federación. En particular, se establece el pago de ayudas a los alumnos de las clases 5.a a 10.a de escuelas de educación general, mientras que las ayudas federales sólo están disponibles para los cursos superiores. Conforme al artículo 1, la ayuda al fomento de la formación debe concederse a las personas que no dispongan por otro conducto de los medios necesarios para su manutención y su formación. Sin embargo, el artículo 3 limita la concesión de dichas ayudas a quienes tengan nacionalidad alemana, a los apátridas y a los extranjeros que gocen de asilo político. En su resolución de remisión, el Verwaltungsgericht no oculta su opinión: este elemento discriminatorio es incompatible con el artículo 12.

La parte demandante ante el Verwaltungsgericht es un nacional italiano, hijo de padres italianos. Nació el 29 de diciembre de 1953 y desde su nacimiento vivió en Múnich donde estaba empleado su padre, fallecido el 24 de enero de 1971. Durante el año escolar 1971/1972 hasta el 30 de abril de 1972, el demandante cursó la clase 10.a de la escuela secundaria en Múnich. Con arreglo a la BayAföG solicitó una ayuda para su formación. Se le denegó su solicitud debido a que no estaba incluido en ninguna de las categorías de personas mencionadas en el artículo 3 de dicha Ley. Durante la vista, se afirmó en su nombre que, a causa de esta denegación, se vio obligado a abandonar la escuela.

La cuestión formalmente planteada al Tribunal de Justicia por el Verwaltungsgericht en su resolución de remisión se refiere simplemente a si el artículo 3 de la BayAföG es compatible con el párrafo primero del artículo 12.

Este Tribunal ya ha establecido que no puede responder directamente a una cuestión así formulada, puesto que con arreglo al artículo 177 del Tratado no puede pronunciarse sobre la validez de una disposición de Derecho nacional. Pero esto no significa que deba acordarse la inadmisión de la petición, sino que el Tribunal de Justicia deberá destilar, a partir de la cuestión planteada, la cuestión exacta del Derecho comunitario que plantea, pronunciándose sobre la misma y, posteriormente, dejar al cuidado del órgano jurisdiccional remitente la aplicación de la solución al caso específico que se le ha sometido. Numerosas fuentes lo confirman. Algunas de ellas están mencionadas en las observaciones de la Comisión. Me limito a citar el asunto Michael S. (76/72, Rec. 1973, p. 457), que también se impone en otros puntos de este asunto.

Afortunadamente, no es difícil determinar en el presente asunto cuál es la cuestión de Derecho comunitario. Esta resulta a la vez de los motivos de la resolución del Verwaltungsgericht y de las observaciones escritas y orales presentadas ante el Tribunal de Justicia. La cuestión reside en establecer si el párrafo primero del artículo 12 sólo se refiere al propio acceso de los hijos de trabajadores migrantes a las escuelas y a los establecimientos de educación en el Estado de acogida, o si debe dársele a este texto una interpretación extensiva en el sentido de que se refiere a todas las ventajas que el Estado de acogida acuerda a sus nacionales en el ámbito de la formación, incluso las ayudas.

Lógicamente, como señaló la Comisión, también se plantea la cuestión de si este párrafo, cualquiera que sea su interpretación, tiene efecto directo en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros como para conferir derechos a los propios hijos de trabajadores migrantes que puedan invocar ante los Tribunales nacionales. En mi opinión, no cabe duda de que esta respuesta debe ser afirmativa. También ello se deduce implícitamente de la sentencia del Tribunal de Justicia en el citado asunto Michel S.

Por determinadas observaciones presentadas, me parece correcto insistir en que, en mi opinión, la cuestión planteada al Tribunal de Justicia en este asunto es la interpretación del párrafo primero del artículo 12. El párrafo segundo de este artículo no me parece que esté cuestionado salvo en lo que respecta, junto con otras disposiciones del Reglamento no 1612/68 y sin mencionar al preámbulo, a la intención general de los autores del Reglamento que, como ya expuse, consiste en facilitar dentro de lo posible, la integración de las familias de los trabajadores migrantes y en particular de sus hijos en el país de acogida. Me parece que el párrafo segundo precisamente se refiere al fomento por parte de los Estados miembros de iniciativas adoptadas o que se adopten en este sentido por otras personas, particulares o instituciones de caridad, más que a la acción directa de los propios organismos del Estado y, en este contexto, utilizo la expresión «organismos del Estado» para determinar a los organismos del Gobierno, sean nacionales o locales, ya que no paso por alto que la parte demandada en este asunto sea el Ayuntamiento de Múnich ni que la Ley controvertida sea una Ley de Baviera.

Vuelvo entonces a la cuestión esencial de este caso, la cuestión que se refiere al alcance del párrafo primero del artículo 12.

No puede dudarse de su importancia.

Desde el punto de vista de Baviera, su importancia fue destacada en la vista por el Abogado que representa al Staatsanwaltschaft ante el Verwaltungsgericht de Múnich. Si bien la solicitud del propio demandante se refiere a una suma relativamente modesta, parece ser que en Baviera existe tan gran número de hijos de trabajadores migrantes en la misma situación o en otra similar que una decisión en favor de los mismos ocasionaría a dicho Estado un gasto de varios millones de DM. También se argumentó ante el Tribunal de Justicia que en la República Federal las políticas de educación y cultura están especialmente reservadas a los Länder -dichos ámbitos nos son descritos como casi los últimos en los que los Lander mantienen alguna independencia- de tal manera que toda intrusión del Derecho comunitario en la materia despierta cierta susceptibilidad.

Pero el impacto de la sentencia del Tribunal de Justicia en este asunto no quedará limitado a Baviera. El párrafo primero del artículo 12 exige que los hijos de los trabajadores migrantes sean asimilados a los nacionales del país de acogida, «si esos hijos residen en su territorio». La Comisión afirmó ante el Tribunal de Justicia que si bien tal asimilación ya se efectúa en materia de ayudas para la formación en varios Estados miembros, por ejemplo en Italia, no es éste el caso en otros Estados. En Alemania, dichas ayudas en virtud de la Ley federal sólo pueden abonarse a un hijo extranjero si ha residido en la República Federal durante un período de cinco años o si uno de sus progenitores ha residido allí por lo menos tres años. En Bélgica existe un período análogo de cinco años y, además, con una exigencia de reciprocidad: la normativa del país del hijo debe conceder los mismos beneficios a los hijos belgas. En Francia, según parece, no existe discriminación alguna en la enseñanza primaria y secundaria, pero existen discriminaciones a nivel universitario y en otros establecimientos de enseñanza superior. Si bien la Comisión no pretende haber efectuado un análisis exhaustivo sobre todos los Estados miembros, no oculta que espera con profundo interés la sentencia del Tribunal de Justicia en este asunto: si esta sentencia se inclina en favor de una interpretación extensiva del párrafo primero del artículo 12, la Comisión se propone iniciar los trámites para que se garantice su cumplimiento en todos los Estados miembros.

¿Cuál es entonces la interpretación apropiada de este párrafo? El Ayuntamiento de Múnich y la Staatsamwaltschaft sostienen la interpretación restrictiva; la parte demandante, la República Italiana y la Comisión, la interpretación extensiva.

Por mi parte, yo adoptaría la interpretación extensiva.

El argumento principal alegado en nombre de la Staatsanwaltschaft y del Ayuntamiento de Múnich consiste en sostener que el alcance del Tratado CEE, que se refiere esencialmente a materias económicas, no se extiende a materias relativas a educación y cultura como tales y que, por consiguiente, la facultad conferida al Consejo por el artículo 49 del Tratado no puede extenderse a la regulación de ayudas para la formación.

Pero, nadie sugiere que la facultad del Consejo, conferida por el artículo 49, es una facultad legislativa en el ámbito de la educación como tal. La facultad de legislar sobre la libre circulación de los trabajadores incluye la de legislar sobre la educación de los hijos de los trabajadores. Así lo reconocieron la Staatsanwaltschaft y el Ayuntamiento de Múnich que no impugnaron la validez del artículo 12. Además, creo que carece de lógica el argumento por ellos invocado, puesto que lo vincularon a la afirmación de que las ayudas para estimular la formación están comprendidas en las materias contempladas por el párrafo segundo del artículo 12 (el cual, según alegaron, no tiene efecto directo).

La Staatsanwaltschaft y el Ayuntamiento de Múnich también sostuvieron que los propios términos del párrafo primero sólo pueden referirse al libre acceso a los establecimientos de enseñanza.

A mi juicio, estos términos apuntan por el contrario a un alcance amplio del párrafo primero. Exigen que se admitan a los hijos de los trabajadores migrantes en los cursos de enseñanza del Estado de acogida «en las mismas condiciones» que los nacionales de dichos Estado. ¿Qué significa todo esto, sino que deben concederse los mismos derechos a estos hijos, en lo referente a dichos cursos, que a los nacionales del Estado de acogida? En mi opinión, el propio concepto de admisión en las mismas condiciones debe incluir la admisión en las mismas condiciones financieras, ya sea que impliquen el pago de los gastos de escolaridad o la percepción de ayudas.

También me parece que adoptar la interpretación restrictiva sería incompatible con el espíritu del Reglamento no 1612/68 en general y del artículo 12 en particular. Como creo haber demostrado, su finalidad es la integración de la familia de un trabajador migrante en el país de acogida. Ello implica, entre otras cosas, la igualdad de trato, la no discriminación entre los hijos de dicho trabajador y los hijos de sus compañeros que son nacionales de ese país. Como afirmó el Abogado General Sr. Mayras en el asunto Michel S. (antes citado, véase Rec. 1973, p. 471), ello entraña la igualdad de oportunidades entre esos hijos. No puede haber semejante igualdad de oportunidades si se estimula con una subvención la posibilidad de asistir a la escuela o a la universidad, a unos y no a otros.

Finalmente, me parece que adoptar la interpretación restrictiva sería incompatible con la sentencia del Tribunal de Justicia en el citado asunto Michel S.; en primer lugar, porque dicha sentencia manifiestamente se fundó en que el párrafo primero del artículo 12 debía ser interpretado en sentido amplio y, en segundo lugar, porque la sentencia implica el rechazo de cualquier distinción dentro del párrafo entre prestaciones en especie y prestaciones pecuniarias -véanse los hechos del asunto como los expresó el Abogado General Sr. Mayras (Rec. 1973, p. 466).

En la vista, la Staatsanwaltschaft alegó otro argumento no invocado en sus observaciones escritas. Este argumento se funda en que la BayAföG sólo se aplica en Baviera. Los residentes en otros Länder no pueden solicitar este beneficio y, al menos en algunos de estos Länder, una persona que se encontrara en la situación del demandante no podría solicitar ayuda alguna, aunque fuera nacional alemán. Por consiguiente, según comprendí, se arguye que las prestaciones de la BayAföG no son prestaciones proporcionadas por un Estado miembro y, por esta única razón, no están reguladas por el párrafo primero del artículo 12. Aceptar esta alegación podría conducir a extrañas consecuencias. En algunos países, Inglaterra por ejemplo, las ayudas para la formación, en su mayor parte, están a cargo de las autoridades locales, en aplicación de disposiciones que o bien son totalmente discrecionales o parcialmente obligatorias y parcialmente discrecionales. Al tratarse de una cuestión de Derecho comunitario, el hijo de un trabajador migrante en dicho país, ¿en consecuencia, no tiene derecho a subvención alguna, o sólo tiene derecho a la subvención obligatoria o a la subvención menos generosa de las autoridades locales de este país? Aquí tampoco se acaban las dificultades, debido a que la legislación sobre educación y, en particular, la referida a las ayudas para la formación, es diferente en Inglaterra y en Escocia. Esto supondría que el hijo de un trabajador migrante no podría invocar derecho alguno en virtud del Derecho comunitario en ninguna parte del Reino Unido porque no existe una normativa aplicable en la materia para el conjunto de este Estado miembro.

Los derechos de los hijos de los trabajadores migrantes, con arreglo al Derecho comunitario, no pueden depender de la extensión ni de la manera en que se comparten las responsabilidades en materia de educación dentro de un Estado miembro entre el Gobierno central y las autoridades locales. Tampoco pueden depender de que el Estado miembro tenga una constitución federal o unitaria o un sistema híbrido.

En mi opinión, el párrafo primero del artículo 12 debe interpretarse en el sentido de que, cualquiera que sea la estructura interna de un Estado miembro, los hijos de los trabajadores migrantes que residan en cualquier parte de su territorio, tienen derecho a las mismas ventajas que se acuerdan a los nacionales de dicho Estado en esa parte de su territorio.

Por consiguiente, concluyo que debe responderse a la cuestión planteada por el Verwaltungsgericht de Múnich en los siguientes términos:

«El párrafo primero del artículo 12 del Reglamento (CEE) no 1612/68 del Consejo confiere a los hijos de un nacional de un Estado miembro, que esté o haya estado empleado en el territorio de otro Estado miembro, el derecho a las mismas ventajas en materia de educación, incluso a las ayudas a la formación que aquellas que se conceden a los nacionales de dicho Estado en esa parte de su territorio, si esos hijos residen en el mismo.»

( 1 ) Lengua original: inglés.