1

Considerando que, mediante resolución de 21 de abril de 1970, recibida en el Tribunal de Justicia el 28 de mayo de 1970, el Hessischer Verwaltungsgerichtshof solicitó al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, que se pronunciara con carácter prejudicial sobre «la validez del Reglamento no 102/64/CEE de la Comisión, de 28 de julio de 1964, relativo a los certificados de importación y de exportación para los cereales, productos transformados a base de cereales, arroz, arroz partido y productos transformados a base de arroz (DO 1964, 126, p. 2125) y, en particular, sobre si los artículos 1 y 7 de dicho Reglamento son válidos en lo que se refiere a los certificados de exportación y a las fianzas que deben prestarse para la obtención de los certificados de exportación».

2

Considerando que de la resolución de remisión resulta que la cuestión planteada se suscitó en el marco de un recurso de apelación contra una sentencia del Verwaltungsgericht Frankfurt am Main que había anulado una decisión de la Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel por la que se había acordado la pérdida de una fianza como consecuencia de que la parte demandada no había realizado dentro del plazo una exportación para la que se había expedido un certificado con arreglo al artículo 7 del Reglamento no 102/64;

que, teniendo en cuenta tanto la motivación de la sentencia en primera instancia como las impugnaciones formuladas en apelación por la demanda en el litigio principal sobre la conformidad a Derecho del régimen de fianza establecido por los artículos 1 y 7 del Reglamento no 102/64, el Hessischer Verwaltungsgerichtshof precisó su cuestión con cuatro cuestiones subsidiarias que se deben examinar por separado.

3

Considerando que se pregunta, en primer lugar, a este Tribunal de Justicia si se debe considerar contrario al Tratado CEE el procedimiento previsto por el artículo 26 del Reglamento no 19 del Consejo, de 4 de abril de 1962, por el que se establece gradualmente una organización común de los mercados en el sector de los cereales (DO 1962, 30, p. 933), para cuya aplicación se adoptó el Reglamento no 102/64 de la Comisión, y si dicho procedimiento es, en particular, compatible con el apartado 2 del artículo 43 y con los artículos 155, 173, 177 y párrafo primero del artículo 189 del Tratado CEE.

4

Considerando que dicha cuestión se refiere a la legalidad del procedimiento llamado del «Comité de gestión», establecido por los artículos 25 y 26 del Reglamento no 19 y recogido en numerosos Reglamentos agrícolas;

que las mencionadas disposiciones del Tratado indican que la cuestión planteada se refiere, en particular, a la compatibilidad del procedimiento del Comité de gestión con la estructura comunitaria y el equilibrio institucional tanto respecto a las relaciones entre Instituciones como al ejercicio de sus facultades respectivas.

5

Considerando que se alega, en primer lugar, que la competencia para establecer el régimen impugnado correspondía al Consejo, que, según el párrafo tercero del apartado 2 del artículo 43 del Tratado, debía haber decidido a propuesta de la Comisión y previa consulta a la Asamblea y que, por lo tanto, el procedimiento seguido contravenía los procedimientos y competencias fijados por esta disposición del Tratado.

6

Considerando que tanto el sistema legislativo del Tratado, reflejado en particular en el último guión del artículo 155, como la práctica constante de las Instituciones comunitarias establecen, de acuerdo con las concepciones jurídicas aceptadas en todos los Estados miembros, una distinción entre las medidas que se basan directamente en el mismo Tratado y el Derecho derivado, destinado a garantizar la ejecución de las mismas;

que no se puede, pues, exigir que todos los detalles de los Reglamentos relativos a la política agrícola común sean elaborados por el Consejo según el procedimiento del artículo 43;

que se cumple esta disposición cuando los elementos esenciales de la materia que hay que regular son aprobados de acuerdo con el procedimiento previsto en dicha disposición;

que, por el contrario, las disposiciones de ejecución de los Reglamentos de base pueden ser aprobadas según un procedimiento diferente al del artículo 43, bien por el propio Consejo, bien por la Comisión en virtud de una habilitación de acuerdo con el artículo 155;

7

que las medidas objeto del Reglamento de aplicación no 102/64 de la Comisión no sobrepasan el marco de la ejecución de los principios del Reglamento de base no 19;

que la Comisión pudo, pues, estar válidamente habilitada por el Reglamento no 19 para adoptar las medidas de aplicación controvertidas, cuya validez no puede ser cuestionada en relación con los requisitos del apartado 2 del artículo 43 del Tratado.

8

Considerando que, en segundo lugar, la demandada en el litigio principal critica el procedimiento del «Comité de gestión» por constituir, en su opinión, una ingerencia en el derecho de decisión de la Comisión, hasta el punto de cuestionar la independencia de dicha Institución;

que, además, la interposición, entre el Consejo y la Comisión, de un organismo no previsto en el Tratado tiene por efecto falsear las relaciones interinstitucionales y el ejercicio del derecho de decisión.

9

Considerando que el artículo 155 dispone que la Comisión ejercerá las competencias que el Consejo le atribuya para la ejecución de las normas por él establecidas;

que dicha disposición, facultativa, permite al Consejo determinar las posibles modalidades a las que supedite el ejercicio, por parte de la Comisión, de las facultades que le han sido atribuidas;

que el procedimiento del «Comité de gestión» forma parte de las modalidades a las que el Consejo puede legítimamente supeditar la habilitación de la Comisión;

que, efectivamente, del examen del mecanismo instituido por los artículos 25 y 26 del Reglamento no 19 se deduce que la misión del Comité de gestión es emitir dictámenes sobre los proyectos de medidas que se propone adoptar la Comisión;

que esta puede adoptar medidas inmediatamente aplicables, cualquiera que sea el dictamen del Comité de gestión;

que en caso de disconformidad con el dictamen de dicho Comité, la Comisión sólo está obligada a comunicar al Consejo las medidas adoptadas;

que el Comité de gestión tiene por función garantizar una consulta permanente con el fin de orientar a la Comisión en el ejercicio de las facultades conferidas por el Consejo y permitir a éste adoptar una decisión en lugar de la Comisión;

que, por lo tanto, el Comité de gestión no está facultado para adoptar una decisión en sustitución de la Comisión o del Consejo;

que, por ello, sin desvirtuar la estructura comunitaria y el equilibrio institucional, el mecanismo del Comité de gestión permite al Consejo atribuir a la Comisión amplias facultades de ejecución, sin perjuicio del derecho de avocar en su caso la decisión;

10

que la legitimidad del procedimiento llamado «del Comité de gestión», según los artículos 25 y 26 del Reglamento no 19, no puede impugnarse en relación con la estructura institucional de la Comunidad.

11

Considerando que la demandada en el litigio principal ha criticado, además, el procedimiento del Comité de gestión porque, al crear un «derecho de casación» reservado al Consejo en relación con las medidas adoptadas por la Comisión, dicho mecanismo privaría al Tribunal de Justicia de algunas de sus atribuciones.

12

Considerando que dicha objeción se basa en una calificación errónea del derecho de avocación reservado al Consejo;

que el procedimiento previsto por el artículo 26 del Reglamento no 19 implica que el propio Consejo puede actuar en lugar de la Comisión en caso de dictamen negativo del Comité de gestión;

que el sistema ha sido, pues, ordenado de tal manera que las decisiones de aplicación adoptadas en virtud del Reglamento de base son tomadas en todo caso, bien por la Comisión, bien, excepcionalmente, por el Consejo;

que dichos actos, cualquiera que sea el autor, pueden dar lugar, en circunstancias idénticas, al procedimiento de anulación del artículo 173 o al procedimiento prejudicial del artículo 177 del Tratado;

que, en consecuencia, resulta que el ejercicio por parte del Consejo de su derecho de avocación no limita en absoluto la competencia del Tribunal de Justicia.

13

Considerando que se solicita a este Tribunal de Justicia que declare si el Reglamento no 102/64 de la Comisión carece de base válida de habilitación, en la medida en que regula en su artículo 1 la obligación de exportar que implica el certificado de exportación, en el apartado 1 del artículo 7, la necesidad de prestar una fianza para obtener dicho certificado y, en el apartado 2 del artículo 7, la pérdida de la fianza en caso de que no se haya cumplido la obligación de exportar, o bien si la Comisión basa esta habilitación en el Tratado CEE en general o en las disposiciones combinadas de los apartados 2 y 3 del artículo 16 o en los artículos 19 o 20 del Reglamento no 19 del Consejo.

14

Considerando que tanto de los fundamentos de Derecho de la sentencia dictada en primera instancia como de las observaciones de la demandada en el litigio principal resulta que esta cuestión se refiere a una duda sobre la habilitación de la Comisión para ampliar el régimen de fianza tanto a la exportación de cereales como a la importación o a la exportación de productos transformados a base de cereales;

que, dado que dicha duda se debe a la redacción del artículo 16 del Reglamento no 19, procede examinar si esta disposición proporciona un fundamento de habilitación suficiente para las medidas de aplicación adoptadas en el marco del Reglamento no 102/64 en relación con las exportaciones y, en general, con los productos transformados.

15

Considerando que, según el apartado 1 del artículo 16 del Reglamento no 19, toda importación o exportación de los productos a los que se refiere el artículo 1 está supeditada a la presentación de un certificado de importación o de exportación;

que, a esta disposición general, el apartado 2 del mismo articulo añade diversas precisiones sobre el período de validez del certificado de importación para los cereales, añadiendo que «al expedir dicho certificado se prestará una fianza […]»;

que, finalmente, el apartado 3 dispone que «las modalidades de aplicación del presente artículo quedarán establecidas con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 26», especificando que esta disposición se aplicará «en particular» a la determinación del período de validez del certificado de importación para los productos transformados a base de cereales;

que la redacción de dicho artículo suscitó la cuestión de si, dado que el régimen de fianza sólo se menciona en el apartado 2 del artículo 16 en relación con los certificados de importación de cereales stricto sensu, la Comisión pudo legítimamente ampliarlo, por medio del Reglamento de aplicación no 102/64, a las exportaciones y a los productos transformados.

16

Considerando que estas disposiciones deben interpretarse a la luz del sistema y de las finalidades tanto del artículo 16 del Reglamento no 19 como del conjunto de éste;

que el apartado 1 del artículo 16 manifiesta la intención de establecer un régimen destinado a regular indistintamente las importaciones y las exportaciones de todos los productos pertenecientes a una organización de mercado por medio del Reglamento no 19;

que, con esta misma idea, el apartado 3 remite al procedimiento previsto en el artículo 26 la determinación de todas las modalidades de aplicación que deban establecerse en el marco del artículo 16;

17

que, colocado entre estas dos disposiciones de alcance general, el apartado 2 constituye una medida de aplicación especial, destinada a la ejecución de una parte de las disposiciones contempladas en el apartado 1;

que una interpretación que limitara, solamente al certificado de importación y a una parte de los productos que son objeto de la organización del mercado, las garantías de eficacia previstas por el Reglamento afectaría al funcionamiento armonioso del sistema;

18

que debe interpretarse el artículo 16 en el sentido de que, al remitirse a las medidas de aplicación previstas en el apartado 3, comprende, todas las disposiciones destinadas a completar las medidas fragmentarias previstas por el apartado 2, según el modelo de esta misma disposición;

que la Comisión estaba, pues, facultada para incluir en el Reglamento no 102/64, en lo referente a los certificados de exportación, las disposiciones relativas a la obligación de exportar y a la fianza, que son objeto de los artículos 1 y 7, así como las relativas a los productos de transformación, categoría a la que pertenecen las mercancías que, al no ser exportadas, han dado lugar al litigio;

19

que, por lo tanto, no es necesario examinar en qué medida los artículos 19 y 20 del Reglamento no 19 habrían podido, en su caso, proporcionar una base jurídica a las disposiciones del Reglamento no 102/64.

20

Considerando que se solicita a este Tribunal de Justicia que declare si las disposiciones del Reglamento no 102/64 de la Comisión, relativas a la obligación de exportar inherente a todo certificado de exportación (artículo 1), así como a la constitución y pérdida de la fianza prestada para obtener la expedición de certificados de exportación (artículo 7), violan un principio que obliga a la Administración a aplicar tan sólo medidas proporcionadas con la finalidad perseguida o que le prohíben recurrir a medidas excesivas, y si así sucede en el caso contemplado en el apartado 1 del artículo 7, en el que se presta la fianza para obtener certificados de exportación para los que no se ha fijado de antemano el importe de la restitución.

21

Considerando que de los fundamentos de Derecho de la sentencia dictada en primera instancia resulta que, debido a una pretendida desviación de poder contraria a los principios de libertad económica y de proporcionalidad, el Verwaltungsgericht consideró inválido el compromiso vinculado a la expedición de los certificados de importación o de exportación, según el artículo 1 del Reglamento no 102/64, así como la fianza, prevista por el párrafo primero del artículo 7 del mismo Reglamento, para garantizar el cumplimiento de dicho compromiso;

que, según dicho Tribunal, estos principios, destinados a garantizar el respecto de los derechos fundamentales, son parte integrante del Derecho internacional y del ordenamiento jurídico supraestatal, de manera que debería considerarse nula una Ley comunitaria contraria a estos conceptos.

22

Considerando que la observancia de los derechos fundamentales es parte integrante de los principios generales del Derecho cuyo respeto garantiza el Tribunal de Justicia;

que procede, pues, examinar, respondiendo a la cuestión planteada y a la vista de los principios invocados, si el régimen de garantías menoscabó los derechos fundamentales cuyo respeto debe estar garantizado en el ordenamiento jurídico comunitario.

23

Considerando que la finalidad del régimen de garantías figura en el sexto considerando de la exposición de motivos del Reglamento no 102/64, según el cual «conviene evitar poner en circulación certificados que no sean seguidos por importaciones o exportaciones», ya que «dichos certificados darían una visión errónea de la situación del mercado» y que, por esta razón, la expedición de certificados está supeditada a la constitución de una fianza que se perderá si no se cumple la obligación de importar o de exportar;

que se desprende de estas consideraciones, así como del sistema general de los Reglamentos no 19 y no 102/64, que el régimen de garantías está destinado a asegurar la realidad de las importaciones y exportaciones para las que se solicitaron los certificados, con el fin de garantizar tanto a la Comunidad como a los Estados miembros el conocimiento exacto de las transacciones proyectadas;

24

que dicho conocimiento, junto con los demás datos disponibles sobre el estado del mercado, es indispensable para permitir a las autoridades competentes la utilización razonable de los instrumentos de intervención, ordinarios y excepcionales, puestos a su disposición para garantizar el funcionamiento del régimen de precios establecido por el Reglamento, tales como compras, almacenamiento, venta de existencias, establecimiento de primas por desnaturalización y de restituciones a la exportación, aplicación de medidas de salvaguardia y elección de medidas destinadas a evitar desviaciones del tráfico comercial;

que dicha necesidad es tanto mas imperiosa cuanto que la ejecución de la política agrícola común implica graves responsabilidades financieras para la Comunidad y los Estados miembros.

25

que es importante, por ello, que las autoridades competentes dispongan no sólo de datos estadísticos sobre el estado del mercado, sino también de previsiones precisas sobre las importaciones y exportaciones futuras;

que, ante la obligación, impuesta a los Estados miembros por el apartado 1 del artículo 16 del Reglamento no 19, de expedir certificados de importación o de exportación a toda persona interesada, la proyección de futuro carecería de significado si los certificados no implicaran para los beneficiarios el compromiso de obrar en consecuencia;

que, a su vez, dicho compromiso carecería de eficacia si su cumplimiento no estuviera garantizado por los medios adecuados;

26

que no se puede criticar la elección, hecha para ello por el legislador comunitario, de la fianza, teniendo en cuenta que este mecanismo se acomoda al carácter voluntario de las solicitudes de certificados y que tiene, sobre los demás sistemas posibles, la doble ventaja de la sencillez y de la eficacia;

27

que un régimen de mera declaración de las exportaciones efectuadas y de los certificados no utilizados, como proponía la demandada en el litigio principal, sería incapaz de procurar a las autoridades competentes datos ciertos sobre la evolución de los movimientos de mercancías, debido al carácter retrospectivo y la falta de toda garantía de aplicación;

que, igualmente, un sistema de multas impuestas a posteriori produciría considerables complicaciones administrativas y jurisdiccionales tanto en la fase de decisión como de ejecución;

28

que, por consiguiente, resulta que la exigencia de certificados de importación y de exportación, que implican para los beneficiarios el compromiso de realizar las operaciones proyectadas con la garantía de una fianza, constituye un medio, a la vez necesario y apropiado, para permitir a las autoridades competentes determinar de la manera más eficaz sus intervenciones en el mercado de los cereales;

29

que no puede, pues, discutirse el principio del régimen de garantías.

30

Considerando que procede, sin embargo, examinar si determinadas modalidades del régimen de garantías no podrían ser cuestionadas habida cuenta de los principios enunciados en la cuestión, ya que la demandada en el litigio principal ha alegado que la carga de la fianza es excesiva para el comercio, hasta el punto de violar los derechos fundamentales.

31

Considerando que, para apreciar la carga real de la fianza que afecta al comercio, resulta oportuno tomar en consideración no tanto el importe de la fianza que es reembolsada -es decir, 0,5 unidades de cuenta por 1.000 kg-como los gastos y gravámenes que entraña su constitución;

que no se puede tener en cuenta, en la apreciación de esta carga, la pérdida de la fianza, ya que los comerciantes están protegidos de una manera adecuada por las disposiciones del Reglamento relativas a las circunstancias reconocidas como casos de fuerza mayor;

que los gastos de fianza no constituyen un importe desproporcionado en relación con el valor total de las mercancías y los demás gastos comerciales;

32

que resulta, por lo tanto, que las cargas derivadas del régimen de garantías no son excesivas y son la consecuencia normal de un régimen de organización de mercados concebido en función de las exigencias del interés general, definido en el artículo 39 del Tratado, cuya finalidad es garantizar un nivel de vida equitativo a la población agrícola asegurando al consumidor suministros a precios razonables.

33

Considerando que la demandada en el litigio principal alega igualmente que la pérdida de la fianza, como consecuencia de incumplir el compromiso de importar o de exportar, constituye en realidad una multa o una sanción cuya imposición el Tratado no ha autorizado al Consejo ni a la Comisión.

34

Considerando que este argumento se basa en un análisis erróneo del régimen de garantías que no puede ser asimilado a una sanción penal, pues no constituye más que el aseguramiento de que se cumplirá un compromiso voluntariamente asumido.

35

Considerando, finalmente, que es improcedente el argumento de la demandada en el litigio principal, basado en que los servicios de la Comisión, desde el punto de vista técnico, no son siquiera capaces de explotar los datos suministrados por el sistema criticado, por lo que éste carece totalmente de utilidad práctica, y que esta objeción no puede cuestionar el principio mismo del régimen de garantías.

36

Considerando que de todas estas consideraciones resulta que el régimen de certificados, que implica para quienes los solicitan el compromiso de importar o de exportar, garantizado por una fianza, no viola ningún derecho fundamental;

que el mecanismo de la fianza constituye, en el sentido del apartado 3 del artículo 40 del Tratado, un medio apropiado, desprovisto de todo exceso, para la organización común de los mercados agrícolas y que, además, es conforme con los requisitos del artículo 43.

37

Considerando que se solicita a este Tribunal de Justicia que declare si la disposición del Reglamento no 102/64 relativa a la pérdida de la fianza (apartado 2 del artículo 7) es inválida por el hecho de que, sin que el legislador se preocupe de saber si el incumplimiento de la obligación de exportar es culposo, el único caso en el que no se pierde la fianza, a tenor del artículo 8, es aquel en el que la exportación no se ha podido realizar durante el período de validez del certificado por circunstancias que se consideran casos de fuerza mayor.

38

Considerando que el concepto de fuerza mayor utilizado por los Reglamentos agrícolas tiene en cuenta la naturaleza especial de las relaciones de Derecho público entre los agentes económicos y la Administración nacional, así como los objetivos de dicha normativa;

que se deduce tanto de dichos objetivos como de las disposiciones materiales de los Reglamentos impugnados que el concepto de fuerza mayor no se limita al de imposibilidad absoluta, sino que se aplica igualmente a circunstancias anormales, ajenas al importador o al exportador, cuyas consecuencias no se habrían podido evitar más que con sacrificios excesivos, pese a toda la diligencia empleada;

que este concepto supone cierto grado de flexibilidad en lo que se refiere no sólo a la naturaleza del acontecimiento alegado, sino también a las diligencias que el exportador habría debido realizar para hacerle frente y a la importancia de los sacrificios que habría debido hacer;

39

que el sistema establecido por el Reglamento no 102/64 tiene por objeto liberar a los agentes económicos de sus compromisos únicamente en los casos en que la operación de importación o de exportación no se haya podido realizar durante el período de validez del certificado como consecuencia de los acontecimientos contemplados en el citado texto;

que fuera de dichos acontecimientos, de los que no son responsables, los importadores y exportadores están obligados a atenerse a lo prescrito por los Reglamentos agrícolas, sin poder sustituirlo por consideraciones basadas en su propio interés;

40

que resulta, por tanto, que al limitar a los casos de fuerza mayor la anulación del compromiso de exportar y la devolución de la fianza, el legislador comunitario adoptó una disposición que, sin imponer una carga desproporcionada a los importadores y exportadores, es adecuada para garantizar el funcionamiento normal de la organización del mercado de cereales, de conformidad con el interés general definido por el artículo 39 del Tratado;

que de ello se deduce que de las disposiciones que limitan la restitución de la fianza a las circunstancias reconocidas como casos de fuerza mayor no se puede extraer ningún argumento contra la validez del régimen de garantías.

41

Considerando que los gastos efectuados por el Consejo y por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso;

que, dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el Hessischer Verwaltungsgerichtshof, corresponde a éste resolver sobre las costas.

En virtud de todo lo expuesto;

vistos los autos;

habiendo considerado el informe del Juez Ponente;

oídas las observaciones orales de la demandada en el litigio principal, del Conseio y de la Comisión de las Comunidades Europeas;

oídas las conclusiones del Abogado General;

visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea y, en especial, sus artículos 2, 39, 40, 43, 149, 155, 173, 177 y 189;

vistos el Reglamento no 19 del Consejo, de 4 de abril de 1962, y el Reglamento no 102/64/CEE de la Comisión, de 28 de julio de 1964;

visto el Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Económica Europea y, en especial, su artículo 20;

visto el Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas;

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,

pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Hessischer Verwaltungsgerichtshof Kassel mediante resolución de 21 de abril de 1970, declara:

El examen de las cuestiones planteadas no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez: