Hechos

Análisis jurídico

I. Sobre la admisibilidad de los recursos

1. ¿Están los demandantes individualmente afectados?

2. ¿Están los demandantes directamente afectados?

II. Sobre el fondo

1. Vicios sustanciales de forma

2. Violación del Tratado

a) Definición de los requisitos para la aplicación del artículo 22 del Reglamento no 19

aa) ¿El artículo 22 sólo puede aplicarse en caso de catástrofe?

bb) ¿El artículo 22 puede aplicarse para corregir una Decisión viciada de la Comisión?

b) ¿Se cumplen efectivamente los requisitos para la aplicación del artículo 22?

aa) Los precios determinantes del maíz

bb) ¿Era previsible una presión en la oferta del mercado alemán del maíz para enero de 1964?

cc) ¿Debían temerse efectos sobre el mercado de la cebada?

dd) ¿Cuáles eran las previsiones de cantidades de cebada en el mercado para enero de 1964?

c) Otros aspectos del litigio

aa) Infracción del párrafo segundo del apartado 2 del artículo 22

bb) Sobre la admisibilidad de un bloqueo de las importaciones con efectos retroactivos

cc) ¿Se respetó el principio de proporcionalidad?

3. Desviación de poder

III. Resumen y conclusión

—

¿Están los demandantes individualmente afectados?

—

¿Están directamente afectados por la Decisión impugnada?

—

Conforme lo han expuesto los demandantes, abarca unos motivos que, en mi opinión, pueden claramente subsumirse en el concepto de violación del Tratado. No deseo ahora profundizar en ello, sino simplemente proceder de tal modo que los correspondientes motivos de impugnación se analicen en relación con el motivo de violación del Tratado.

—

Asimismo, los demandantes alegan bajo el término «vicios sustanciales de forma», determinados motivos que son imputables al incumplimiento de las formas y procedimientos por parte de las autoridades de la República Federal de Alemania y que deberían analizarse conforme al Derecho administrativo y político nacionales, debiéndose llegar a la conclusión de que, al autorizarla, la Comisión ha hecho suya una medida nacional que conforme al Derecho nacional es inválida.

—

La medida nacional de salvaguardia ¿fue adoptada efectivamente por el Gobierno federal, O por cualquier otro servicio no competente para ello conforme al Derecho alemán? (Como la Comisión subraya acertadamente, para ella es suficiente la consideración de que la medida de salvaguardia le fue notificada por una autoridad nacional competente.)

—

¿Se eligió para la medida de salvaguardia la forma jurídica adecuada (en concreto, la de un reglamento) conforme al Derecho nacional?

—

¿Motivó y publicó el Gobierno federal la medida de salvaguardia impugnada, en tiempo y forma?

—

Indicó el Gobierno federal la hora exacta de entrada en vigor de la medida de salvaguardia y de su notificación a la Comisión de las Comunidades Europeas?

—

En primer lugar debe analizarse si la Comisión ha dado una interpretación jurídicamente correcta de los requisitos para la aplicación de la cláusula de salvaguardia del artículo 22.

—

A continuación debe examinarse si estos requisitos efectivamente se cumplieron.

—

Por último, deben hacerse determinadas observaciones sobre la elección de los medios que podían tenerse en cuenta como medidas de salvaguardia, así como sobre los límites de su alcance.

aa)

Conforme al artículo 22 del Reglamento no 19, cuando en un Estado miembro, por la aplicación de medidas para el establecimiento gradual de una organización común del mercado de los cereales, como consecuencia de las importaciones, se producen serias perturbaciones O existe la amenaza de éstas, que puedan hacer peligrar los objetivos del artículo 39 del Tratado, el Estado miembro afectado podrá, durante el período transitorio, adoptar las medidas de salvaguardia necesarias frente a la importación de dichos productos.

Los demandantes consideran que este precepto debe interpretarse en sentido estricto, ya que se trata de una norma de excepción, que, en su opinión, sólo debe aplicarse en supuesto de catástrofe.

Ahora bien, como se verá -la Comisión ha aportado al respecto una demostración convincente-, la anterior interpretación haría el artículo 22 prácticamente inaplicable.

Debe partirse de las siguientes consideraciones. Debe tratarse de perturbaciones provocadas por las importaciones y que puedan hacer peligrar los objetivos del artículo 39 del Tratado. De estos objetivos deben descartarse -como acertadamente ha subrayado la Comisión-los citados en las letras d) y e) (garantizar la seguridad de los abastecimientos; asegurar al consumidor suministros a precios razonables), ya que las importaciones a bajo precio no los hacen peligrar, sino que, más bien, los fomentan. Así pues, sólo puede tratarse de los objetivos de estabilización del mercado y de la garantía de un nivel de vida equitativo a la población agrícola por medio de unos precios de producción razonables. Por otra parte, conforme al sistema establecido por el Reglamento no 19, para los principales tipos de cereales (entre otros, la cebada, para la que se temía que existiera una perturbación), está claro que los organismos estatales de intervención están obligados a comprar cereales nacionales cuando los precios de producción desciendan por debajo de los precios de intervención. La Comisión deduce de ello, acertadamente, que los productores de esos tipos de cereales no pueden correr otro riesgo que el de que los precios de producción desciendan al nivel de los precios de intervención. Por consiguiente, debe considerarse que existen serias perturbaciones en el sentido del artículo 22 cuando deban temerse tales hundimientos de los precios y cuando deban resultar afectadas enormes cantidades de cereales.

Considero acertado este punto de vista, que resulta inalterado aunque se pretenda deducir del apartado 5 del artículo 22 un argumento en contra, respecto a los demás apartados. En efecto, si, después del final del período transitorio, en caso de considerables importaciones procedentes de países terceros, se considera como seria perturbación la necesidad de llevar a cabo mayores compras por parte de los organismos de intervención, con mayor razón debe ser ello así durante el período de transición, durante el cual se espera que la agricultura en la Comunidad realice esfuerzos de adaptación que entrañan determinadas cargas financieras. Así pues, parece que debe excluirse que la aplicación del artículo 22 deba reservarse a supuestos puramente catastróficos. Tiene que bastar -por ahora, no adelantaré más-con un menor nivel de riesgo y de perturbación.

bb)

Asimismo, en relación con la interpretación jurídica del artículo 22, los demandantes lanzan la cuestión de si puede plantearse su aplicación para corregir los efectos de una Decisión viciada de la Comisión (en este caso, la fijación incorrecta del precio franco frontera para el maíz procedente de Francia).

También en este punto estoy de acuerdo con la Comisión. El artículo 22 está redactado en términos muy generales cuando establece que, por la aplicación de medidas para el establecimiento gradual de una organización común del mercado de los cereales, tienen que haberse provocado serias perturbaciones. En dichos términos pueden incluirse supuestos en los que, como consecuencia de un error en la fijación de los precios por parte de los organismos nacionales O supranacionales, se hayan proporcionado datos incorrectos para el sistema de derechos reguladores provocando un incremento de las importaciones a bajos precios. Como señala la Comisión, acertadamente, no deben descartarse tales supuestos precisamente en el complicado sistema de las organizaciones comunes de mercados. Si hubiera que renunciar a la aplicación del artículo 22, en la práctica no podrían protegerse suficientemente los mercados agrícolas nacionales, que, por ahora, sólo están integrados parcialmente. Por consiguiente, se puede asimismo recurrir al artículo 22 cuando se ha producido un error O un fallo en el juego de los mecanismos de mercado, lo cual nos evita tener que examinar si en el presente caso fue un fallo de este tipo el origen de las posibles perturbaciones.

aa)

Por consiguiente, la primera cuestión que se plantea es la siguiente: ¿se habría importado, efectivamente, en la República Federal de Alemania, en enero de 1964, maíz a un precio, según datos de la Comisión, de aproximadamente 70 DM por debajo del precio umbral establecido para la República Federal para enero de 1964 (434,50 DM; véase el Anexo II del Reglamento por el que se modifica el Segundo Reglamento de aplicación de «cereales», de 19 de julio de 1963), y se habrían llevado a cabo tales importaciones mediante licencias solicitadas el 1 de octubre de 1963, entre otros, por los demandantes?

En apoyo de su punto de vista, la Comisión alega una información del Einfuhr- und Vorratsstelle alemán, de 1 de octubre de 1963, las cotizaciones de que ha tenido conocimiento de empresas de Hamburgo para maíz francés, cif Duisburg, fechadas el 30 de septiembre de 1963, que debían expedirse en noviembre y diciembre de 1963, las cotizaciones de importadores de Hamburgo a partir del 8 de octubre de 1963, para maíz francés que debía expedirse en diciembre de 1963, así como el laudo arbitral presentado por la demandante no 2, dictado tras un incumplimiento de un contrato de compraventa y del que resultan cifras semejantes.

Los demandantes alegan en contra de lo anterior sus propios acuerdos sobre precios (ofreciéndose a aportar pruebas), que, en parte, estaban fijados sensiblemente por encima, determinados datos del Deutsches Getreidekontor, así como el hecho de que, como consecuencia de la fuerte demanda de maíz francés, se registrara el 1 de octubre de 1963 un incremento de los precios (frente a lo que la Comisión, no obstante, aduce la cosecha récord de 1963 y los excedentes de exportación franceses, que habrían conducido a una posterior baja de los precios).

De todas estas alegaciones, quizá pueda extraerse la impresión de que los datos que sobre precios ha aportado la Comisión no difieren, al menos no enormemente, de la realidad. Un análisis preciso de la cuestión conflictiva, que sin duda es importante para el procedimiento, no me parece, no obstante, que sea posible. Al respecto, sería preciso un examen más detallado, con ayuda de un dictamen pericial sobre precios. Ahora bien, no detengo aquí mi análisis, sino que, para completarlo, pasaré a suponer, como hace la Comisión, que los precios para el maíz importado, en enero de 1964, se habrían situado muy por debajo del precio de umbral alemán, si se hubieran concedido las licencias de importación.

bb)

El segundo punto conflictivo del litigio consiste en determinar si, en el supuesto de que se hubieran autorizado las importaciones de maíz en enero de 1964, solicitadas el 1 de octubre de 1963, habría que haber contado con una oferta muy superior a las necesidades de maíz alemanas, es decir, con unas cantidades que probablemente habrían influido sobre el mercado de la cebada.

La Comisión parte de unas necesidades normales de maíz importado que ascienden a entre 80.000 y 90.000 toneladas mensuales. Estos datos los compara con las importaciones efectivas durante el período comprendido entre julio y septiembre de 1963 (419.000 toneladas) y con el hecho de que, para el período entre octubre y diciembre de 1963, se concedieron licencias por una cantidad total de 133.000 toneladas, lo que, en conjunto, permite deducir que las necesidades estaban normalmente cubiertas hasta el fin de 1963. Asimismo, debe tenerse en cuenta, en opinión de la Comisión, que, respecto a los meses entre octubre y diciembre de 1963, se habían concedido licencias que no fueron utilizadas, y que era previsible que se presentaran más solicitudes para dicho período. En resumen, debía haberse supuesto que, no sólo las aproximadamente 125.000 toneladas que debían esperarse conforme a las solicitudes de importación presentadas el 1 de octubre de 1963, sino también otras importaciones suplementarias de maíz para enero de 1964, habrían conducido a una importante presión sobre la oferta.

Por el contrario, los demandantes consideran inadmisible el hecho de que se parta de unas cantidades medias de importación mensual de 80.000 a 90.000 toneladas, ya que estas cifras corresponden a un período de tiempo (campaña de comercialización 1961/1962), en el que todavía existían restricciones cuantitativas a la importación. Una vez eliminadas tales normativas en el marco del mercado común, se registró un importante incremento de las importaciones, que se explica por el aumento del consumo de carne en la República Federal de Alemania, en especial, del consumo de carne de ave.

En mi opinión, la solidez de principio de esta objeción es indiscutible. Así pues, el Tribunal de Justicia debería limitarse a las cifras de importación correspondientes a la campaña de comercialización 1961/1962 y siguientes. De las tablas que al respecto ha presentado la Comisión deduzco que las importaciones de maíz durante la campaña de comercialización 1963/1964 alcanzaron alrededor de 1,7 millones de toneladas, lo que ofrece una media mensual de aproximadamente 140.000 toneladas, y que respecto a dicha campaña de comercialización no podía hablarse de ningún tipo de efecto perjudicial sobre el mercado de la cebada producida en la República Federal de Alemania. De las cifras correspondientes al año 1964/1965 puede deducirse incluso una cantidad media mensual de maíz importado de alrededor de 170.000 toneladas. También respecto a la campaña de comercialización 1961/1962 las cifras medias mensuales ascienden muy por encima de los datos presentados por la Comisión (en concreto, alrededor de 120.000 toneladas). De todo ello puede extraerse como primera conclusión que importaciones de aproximadamente 125.000 toneladas (en la notificación oficial se hablaba sólo de 85.000 toneladas) como las que, de acuerdo con las solicitudes presentadas el 1 de octubre de 1963, eran previsibles para enero de 1964, no tenían la importancia temida por la Comisión.

A lo anterior debe añadirse otro aspecto. Como subrayan los demandantes, ciertamente no es correcto añadir a las licencias solicitadas el 1 de octubre de 1963 simplemente aquellas cantidades que normalmente se importan a la República Federal cada mes. De hecho, en el mercado de los cereales existe una gran transparencia, garantizada, entre otros aspectos, gracias a la publicación mensual del total de licencias de importación solicitadas, gracias a las comunicaciones de la bolsa de cereales y a informaciones privadas, transparencia que permite a los importadores adoptar disposiciones sobre sus propias operaciones comerciales a tiempo y hacerlas coincidir con las disposiciones de sus competidores. Es evidente que esto mismo habría ocurrido si se hubieran concedido las licencias para enero de 1964, por el mero hecho de que los importadores que presentaron sus solicitudes el 1 de octubre de 1963, según datos de la Comisión, son responsables de aproximadamente dos tercios del total de las importaciones de cereales a la República Federal de Alemania. Por razones de sentido común económico se habrían visto obligados a moderar razonablemente sus importaciones complementarias para el mes de enero de 1964, con el fin de conservar las ventajosas posibilidades comerciales que habrían obtenido si se les hubieran concedido las licencias solicitadas el 1 de octubre de 1963. Puede también considerarse que, llegado el caso, la presión en la oferta podría haberse reducido mediante cierto almacenamiento, que no supondría una carga insoportable, precisamente cuando se pueden aprovechar beneficiosas posibilidades de compra.

Todo ello justifica, en mi opinión, que se alberguen considerables dudas sobre la exactitud de la tesis defendida por la Comisión, en el sentido de que, si se hubieran concedido las licencias solicitadas el 1 de octubre de 1963, era previsible una fuerte presión sobre la oferta en el mercado del maíz de la República Federal de Alemania, durante el mes de enero de 1964.

cc)

Ahora bien, si damos por supuesta la exactitud del pronóstico de la Comisión, se plantea además la cuestión de si debían temerse efectos peligrosos en el mercado de la cebada de la República Federal de Alemania, con la consiguiente caída de los precios de la cebada nacional.

La respuesta a dicha cuestión depende en primer lugar de hasta qué punto el maíz y la cebada son intercambiables en tanto que alimentos para animales. En principio, tal intercambiabilidad es incuestionable y, por otra parte, los demandantes no la discuten. Se pone de manifiesto en las proporciones de las mezclas que deben contener los cereales forrajeros y los alimentos para animales y que, como ha probado la Comisión, varían enormemente entre los diferentes Estados de la Comunidad. Analizando desde este punto de vista las cifras proporcionadas en la página 26 del escrito de dúplica de la Comisión, es innegable que la proporción de maíz en el total de forrajes de la República Federal de Alemania se sitúa muy por debajo de los países vecinos Bélgica y los Países Bajos, de lo que se puede deducir que el maíz forrajero en la República Federal de Alemania tiene enormes posibilidades de actuar como sustitutivo, frente a los demás tipos de cereales forraje-ros. Los demandantes han probado claramente que, por otra parte, la anterior presunción no debe supravalorarse a efectos del presente análisis. Objetan que el maíz forrajero, en su mayor parte, es transformado, es decir, se convierte en piensos compuestos. De hecho para las factorías de alimentos para animales se han fijado, no obstante, unos porcentajes de mezcla relativamente constantes aplicables durante un gran período de tiempo, conforme a los correspondientes preceptos de la Futtermittelgesetz (Ley sobre alimentos para animales). ( 2 ) Un exceso inesperado y a corto plazo en la oferta de maíz no puede conducir, por consiguiente, a un considerable retroceso en el porcentaje de cebada utilizado en los forrajes.

Aplicado a la tesis defendida por la Comisión, lo anterior significa que, aun cuando las importaciones de maíz se hubieran incrementado considerablemente en enero de 1964, era poco probable que resultara afectado el mercado de cebada nacional.

dd)

Por último, para completar el presente análisis, es preciso hacerse una idea de las cantidades de cebada que en enero de 1964 estaban previstas en el mercado de la República Federal de Alemania y para las que, en todo caso, podía existir el peligro de ser sustituidas.

El problema estriba aquí no tanto en las cantidades, como en los tipos. En concreto, los demandantes defienden la idea de que en esa estación del año ya sólo se comercializa, básicamente, la cebada para cervecerías. Ésta no es apta para los forrajes o, cuando menos, por razones de precio no se utiliza en los forrajes, de manera que no puede hablarse de intercambiabilidad con el maíz. Por su parte, la Comisión considera que en enero se comercializan sobre todo las cebadas de invierno (es decir, cebada forrajera), pero que, la cebada de verano, es decir, la cebada para las cervecerías, también se utiliza, al menos en un 50 %, para los forrajes. Considero que, por los pocos datos de que disponemos, no podemos resolver esta cuestión.

En cualquier caso, es indiferente. Aun partiendo de las cifras de la Comisión, no parece que existiera una situación amenazadora para el mercado de la cebada. La Comisión únicamente señala que, para el período a partir del 1 de enero de 1964, debería haberse contado además con una oferta de cebada de producción nacional, de alrededor de 300.000 toneladas. Por consiguiente, en enero de 1964 no se habría puesto en venta el total de esa cantidad, sino sólo un porcentaje de ésta (posiblemente una cantidad -de alrededor de 40.000 toneladas-que los demandantes consideran correcta conforme a los informes mensuales del Bundesemahrungsministerium). Por otra parte, teniendo en cuenta que (como han señalado los demandantes, sin que se les contradijera) la producción nacional de cebada no es suficiente para cubrir las necesidades alemanas, sino que son necesarias enormes importaciones (alrededor de 400.000 toneladas anuales), circunstancia ésta que provoca una tendencia al alza de los precios de la cebada, es decir, que las importaciones de maíz en enero de 1964 no sólo habrían originado una presión sobre el mercado de la cebada nacional, sino también sobre el de la cebada importada, el porcentaje que del total de cebada nacional vendida, de alrededor de 2.000.000 de toneladas, resulta «amenazado» no puede considerarse como una «seria perturbación del mercado», en el sentido del artículo 22.

Resumiré las consideraciones de hecho.

Si bien en el actual estado del litigio no es posible acompañar la sentencia de cifras exactas, pueden indicarse tantos puntos de vista en contra de la solidez de las afirmaciones de la Comisión, que, conforme a los hechos, hay que considerar que la aplicación de la cláusula de salvaguardia prevista en el artículo 22 no estaba justificada. Al menos, por los datos de que disponemos, debe excluirse la aprobación de la cláusula de salvaguardia, de manera que, si este Tribunal de Justicia no coincide con la valoración de los elementos de hecho que propongo, se haría patente la necesidad de recurrir a un dictamen pericial.

aa)

Sobre la legalidad de la Decisión impugnada no debe objetarse la circunstancia de que la Comisión no exhortara al Estado miembro que recibió la autorización a iniciar negociaciones con el correspondiente Estado de exportación. Precisamente el párrafo segundo del apartado 2 del artículo 22 dispone que el Estado miembro que aplique medidas de salvaguardia deberá estar dispuesto a iniciar inmediatamente negociaciones, con el fin de firmar acuerdos provisionales que impidan que los exportadores sufran unos daños demasiado graves o inevitables. Conforme al tenor de dicha norma, no obstante se impone a los Estados miembros una obligación, en concreto, una obligación que sólo se hace exigible en determinadas circunstancias y con el fin de debilitar los efectos de una medida de salvaguardia. En mi opinión, no puede afirmarse que, en tales casos, la Comisión deba tomar la iniciativa casi automáticamente, tanto menos cuanto que los hechos demuestran que no se dieron quejas ni por parte de exportadores, ni por parte del Estado miembro al que pertenecen, sobre la inexistente disponibilidad de la República Federal a iniciar las negociaciones.

bb)

En contra de la opinión de los demandantes, tampoco tengo nada que objetar al hecho de que, en el marco del apartado 1 del artículo 22 del Reglamento no 19, se imponga un alto a las importaciones (como el ocurrido el 1 de octubre de 1963 sobre las 15 horas) y, además, con ciertos efectos retroactivos, considerando el momento en que se ordenó la medida nacional. Lo anterior no resulta afectado por el párrafo tercero del apartado 2 del artículo 22, en el que se indica que la Comisión decidirá velando porque no aumente la protección entre los Estados miembros, ya que este texto, claramente, no se refiere al régimen normal establecido por el Reglamento no 19, sino a los sistemas nacionales existentes con anterioridad a la entrada en vigor de éste (nótese a este respecto que la anterior organización del mercado de los cereales alemana, como ha probado la Comisión con su sistema de esclusa de precios y de cantidades, permitía una mayor protección que la que proporcionó la aplicación de la cláusula de salvaguardia en el presente caso). Tampoco resulta afectado por el apartado 5 del artículo 22, que sólo prevé una suspensión en la concesión de las licencias en caso de perturbaciones del mercado de determinado tipo, provocadas después del final del período de transición como consecuencia de las importaciones procedentes de países terceros, ya que este precepto, claramente, no tiene por finalidad establecer en general normas especiales para las importaciones de países terceros, sino que, más bien, pretende simplemente dejar claro que, una vez transcurrido el período de transición, sólo pueden adoptarse medidas de salvaguardia frente a países terceros. Tampoco resulta afectado, por último, por el artículo 18 del Reglamento no 19, puesto que señala que en los intercambios entre Estados miembros, la aplicación de restricciones cuantitativas O de medidas de efecto equivalente es incompatible con la del régimen de los derechos reguladores intracomunitarios, ya que el artículo 18 se refiere al supuesto normal, mientras que el artículo 22, como cláusula de salvaguardia, es aplicable en casos de necesidad.

Considero, no obstante, que medidas tan amplias y decisivas como un alto a la importación con carácter retroactivo deben limitarse a casos extremos de necesidad, en los que fracase cualquier otra medida. Conforme a lo que se ha indicado sobre los requisitos de hecho necesarios para la aplicación del artículo 22, es seguro que en el presente caso no se trataba de una de tales situaciones de necesidad.

cc)

Con ello, paso al mismo tiempo a la imputación según la cual, la Comisión violó el principio de proporcionalidad al autorizar la medida alemana de salvaguardia. Como acertadamente subrayan los demandantes, este principio resulta de la expresión «medidas de salvaguardia necesarias» utilizada en el apartado 1 del artículo 22, así como del imperativo general por el que las excepciones a una situación normal siempre deben limitarse a lo estrictamente necesario.

Ahora bien, no creo que, en el presente caso, por aplicación del principio de proporcionalidad, la supuesta amenaza sobre el mercado del maíz y de la cebada en enero de 1964, que en principio se dedujo del hecho de que por las licencias de importación solicitadas el 1 de octubre de 1963 no se pudiera recaudar ningún derecho regulador, se eliminara mediante acuerdos entre la Einfuhr- und Vorratsstelle y los importadores, sobre el mantenimiento de un determinado precio de venta, ya que tales acuerdos exigen una actividad inusual por parte de la Administración y, además, podían haber surgido problemas en relación con el modo de garantizar eficazmente su aplicación, de la que, en última instancia, depende su carácter preventivo.

Ahora bien, tal como veo la situación económica, no debe descartarse que otras medidas menos tajantes que el bloqueo de las importaciones, por ejemplo, un reparto de las licencias solicitadas O las compras de maíz por parte de los organismos de intervención, habrían bastado para eliminar la amenaza de una perturbación del mercado.

Así pues, anticipo ahora ya que también la elección del medio de aplicación de la cláusula de salvaguardia y la determinación del alcance de ésta constituyen un motivo suplementario para anular la Decisión de la Comisión.