COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 26.5.2025
COM(2025) 256 final
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO Y AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO
Evaluación de la Autoridad Laboral Europea (ELA)
{SEC(2025) 157 final} - {SWD(2025) 128 final}
COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 26.5.2025
COM(2025) 256 final
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO Y AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO
Evaluación de la Autoridad Laboral Europea (ELA)
{SEC(2025) 157 final} - {SWD(2025) 128 final}
I. ANTECEDENTES Y CONTENIDO
La Autoridad Laboral Europea (ALE o «la Autoridad») se creó mediante el Reglamento (UE) 2019/1149 1 , de 20 de junio de 2019 (el «Reglamento de base»).
En un contexto de creciente movilidad laboral, retos continuos en materia de cumplimiento y cooperación, así como problemas persistentes para los trabajadores en situaciones transfronterizas 2 , la ALE se creó como una agencia descentralizada que debía contribuir a reforzar la equidad y la confianza en el mercado interior, contribuir a garantizar una movilidad laboral justa en toda la Unión Europea y ayudar a los Estados miembros y a la Comisión Europea en la aplicación y el cumplimiento efectivos del marco jurídico de la UE relativo a la movilidad laboral y la coordinación de los sistemas de seguridad social. Con ello, la ALE también tiene por objeto contribuir a una economía social de mercado altamente competitiva, de conformidad con el artículo 3 del Tratado de la Unión Europea (TUE). Las tareas de la ALE incluyen prestar apoyo a la información y los servicios para los ciudadanos y los empleadores, mejorar la cooperación, llevar a cabo inspecciones conjuntas, realizar análisis y evaluaciones de riesgos, facilitar el intercambio de información y desarrollar capacidades entre los Estados miembros.
En consonancia con los requisitos del Reglamento de base y las directrices para la mejora de la legislación, la Comisión evaluó el trabajo de la ALE que abarcaba el período comprendido entre julio de 2019 y el final del primer semestre de 2023. En la evaluación se ofrece un análisis de la eficacia, la eficiencia, la pertinencia, la coherencia y el valor añadido de la Autoridad, teniendo en cuenta, en la medida de lo posible, la fase inicial de desarrollo de la ALE durante el período de evaluación. La pandemia de COVID-19, así como la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania, han planteado retos importantes para la fase inicial del trabajo de la Autoridad.
En esta evaluación se dan los primeros pasos para evaluar el rendimiento de la Agencia en relación con sus objetivos y actividades específicos y se evalúa si es necesario modificar su mandato, tal como se establece en el artículo 40 del Reglamento de base. Si bien, en varios aspectos, la evaluación puede tener más el carácter de un informe de situación, su objetivo es contribuir a una mejor base empírica para la próxima evaluación, en consonancia con las obligaciones de información existentes, así como para la posible modificación del mandato de la Autoridad.
II. CONCLUSIONES PRINCIPALES
En general, la ALE ha desempeñado un papel crucial en la mejora de la cooperación entre las autoridades nacionales. En particular, ha facilitado y apoyado inspecciones concertadas y conjuntas de los trabajadores desplazados y otros trabajadores móviles de varios sectores, algunos de los cuales había identificado junto con los interlocutores sociales como los más vulnerables al fraude y los abusos sociales. Además, la ALE ha mejorado el acceso a la información sobre la movilidad laboral para los trabajadores, los empleadores y los interlocutores sociales. Ha organizado actos con los Estados miembros para aumentar la sensibilización sobre el tipo de apoyo que presta la ALE y mostrar sus ámbitos de actividad.
La ALE ha creado y reforzado las sinergias con otros organismos europeos a través de memorandos de entendimiento o acuerdos de cooperación, como la Comisión Administrativa de Coordinación de los Sistemas de Seguridad Social u otras agencias de la UE. Esto ha permitido a la Autoridad desarrollar un enfoque global de sus diversas tareas.
En la evaluación se ponen de relieve las oportunidades para seguir mejorando la ejecución de actividades específicas y mejorar las sinergias entre estas actividades. En la evaluación se señalan además nuevos retos que solo pueden abordarse parcialmente mediante el Reglamento de base (por ejemplo, los nacionales de terceros países que trabajan en la UE). Por último, menciona los retos relacionados con la dotación de personal y la ejecución presupuestaria.
II.1. Eficacia
La ALE ha avanzado en sus cuatro objetivos específicos, pero los resultados han variado principalmente porque la Autoridad se encontraba en su fase inicial y debía dar prioridad a las actividades aprobadas por el Consejo de Administración. El presupuesto se ajustó a estas prioridades. En general, la calidad de la producción de la ALE fue bastante elevada.
En conjunto, la ALE ha contribuido a mejorar la disponibilidad y accesibilidad de la información sobre los derechos y las obligaciones de la UE en materia de movilidad laboral. También ha desarrollado herramientas que mejoran la cooperación entre las autoridades nacionales y ha ayudado a los Estados miembros facilitando y reforzando la cooperación, incluidas las inspecciones concertadas y conjuntas, el desarrollo de capacidades (por ejemplo, formación) y la mediación.
Los avances de la ALE en sus cuatro objetivos específicos pueden resumirse como sigue:
1) Facilitar el acceso a la información sobre los derechos y las obligaciones en materia de movilidad laboral en toda la Unión, así como a los servicios pertinentes.
Las campañas de la ALE recibieron una atención importante y lograron un alcance considerable. Aunque la eficacia no pudo evaluarse de manera concluyente debido a la falta de indicadores relacionados con los resultados, las partes interesadas, en particular los representantes de la administración pública y los interlocutores sociales del ámbito de la UE, consideraron las campañas de información de forma positiva. La eficacia de la comunicación se ha visto obstaculizada principalmente por la insuficiencia de plazos y objetivos, lo que también ha provocado dificultades para que los socios apoyen estos esfuerzos. No obstante, la ALE también llevó a cabo una serie de otras actividades de información con distintos grados de seguimiento y adopción a nivel nacional. Dado que la información sobre los derechos y las obligaciones sigue estando fragmentada, las partes interesadas, en particular los interlocutores sociales, señalaron una necesidad adicional de información fácilmente accesible y práctica sobre los derechos y las obligaciones de los trabajadores móviles y los empleadores. El servicio de traducción de la ALE fue elogiado por varias partes interesadas por ayudar a las autoridades nacionales a ahorrar costes. La transición de la Oficina Europea de Coordinación (OEC) de la Red Europea de Servicios de Empleo (EURES) de la Comisión a la ALE se llevó a cabo sin problemas, a pesar de la persistencia de vacantes de personal abiertas y de la limitada experiencia del personal contratado. Sin embargo, surgieron retos debido a las diferentes prioridades y a la falta de claridad sobre el reparto de responsabilidades entre la ALE y la Comisión en relación con la Red EURES, el Portal y los servicios informáticos conexos.
2) Facilitar y mejorar la cooperación entre los Estados miembros en el cumplimiento en toda la Unión de la legislación pertinente de la Unión, incluida la facilitación de las inspecciones concertadas y conjuntas.
Una de las actividades más eficaces de la ALE fue la facilitación de las inspecciones concertadas y conjuntas, que permitió el intercambio de conocimientos y el aprendizaje mutuo sobre prácticas de inspección entre inspectores de diferentes Estados miembros. A pesar de la distribución geográfica de las inspecciones concertadas y conjuntas en toda la Unión y de su reconocida utilidad, aún no se había aprovechado todo su potencial. La eficacia de las inspecciones concertadas y conjuntas estaba intrínsecamente vinculada a la participación activa de los Estados miembros antes, durante y después de las inspecciones.
Inicialmente, el análisis y las evaluaciones de riesgos no se consideraron prioritarios en el seno de la ALE, cuyos esfuerzos se limitaron principalmente a cartografiar las actividades. La actuación de la ALE a este respecto también está vinculada por el Reglamento de base, que no proporciona a la Autoridad una posición detallada sobre el tratamiento de datos personales, y las autoridades nacionales se muestran reacias a compartir su información, lo que obstaculizó la capacidad de la ALE para ofrecer servicios analíticos a nivel de empresa o para detectar y remitir de forma proactiva casos sospechosos a los Estados miembros.
La cooperación entre los Estados miembros fue fluida, lo que dio lugar a un aumento de la comprensión común de las normas de la UE por parte de las autoridades nacionales de ejecución y a un aumento de los conocimientos especializados. En los primeros años de funcionamiento de la ALE, las actividades de desarrollo de capacidades se organizaron sobre una base bastante específica. Sin embargo, fueron muy apreciadas por las partes interesadas y desempeñaron un papel importante en el desarrollo de la Autoridad.
3) Mediar y facilitar una solución en caso de litigios transfronterizos entre los Estados miembros.
La función de mediación, incluidos los procedimientos y directrices detallados, se estableció en estrecha cooperación con los Estados miembros. Sin embargo, hasta la fecha la función se ha infrautilizado, ya que a finales de 2023 solo se habían tramitado cuatro asuntos, tres de los cuales se cerraron prematuramente y se limitaron principalmente a la coordinación de la seguridad social. En consecuencia, no se pueden extraer conclusiones sobre su eficacia. Esto también se debe a la decisión del Consejo de Administración de la ALE de dar prioridad a ámbitos como las inspecciones y las campañas de información en sus primeros años de actividad. La función de mediación no fue plenamente operativa hasta finales de 2022.
4) Apoyar la cooperación entre los Estados miembros en la lucha contra el trabajo no declarado.
La Plataforma europea para reforzar la cooperación en materia de lucha contra el trabajo no declarado se transfirió sin problemas de la Comisión a la ALE. La decisión de incluir la Plataforma en la Unidad de Cumplimiento y Análisis debido a sus claras conexiones con las estrategias y acciones nacionales en el ámbito del trabajo no declarado se consideró positiva, pero con margen de mejora. Las sinergias con otras actividades de la ALE no se han materializado de forma sustancial. La Plataforma se creó para ayudar a los Estados miembros a luchar contra el trabajo no declarado, pero también para adoptar un planteamiento más amplio, incluida la exploración de las causas de los problemas e, idealmente, el trabajo preventivo.
II.2. Eficiencia
Evaluar la eficiencia de una organización joven como la ALE es difícil, ya que atraviesa su fase de establecimiento, contrata personal, desarrolla procedimientos y estudia maneras óptimas de cumplir su mandato. Este período de experimentación implica naturalmente ámbitos de mejora y aprendizaje organizativo, teniendo en cuenta también los retos que planteó la pandemia.
Durante el período de evaluación, la ausencia de un sistema de seguimiento adecuado impidió realizar una evaluación sólida de la relación entre el coste y la eficacia de las operaciones de la ALE. No obstante, la mayoría de las partes interesadas consultadas coincidieron en que la ALE demostró un nivel suficiente de rentabilidad, con beneficios de sus actividades que, en general, superaron los costes.
Las estructuras de gobernanza de la ALE se consideraron eficientes en general, lo que fomentó resultados positivos en términos de movilidad laboral y cooperación entre los Estados miembros, por ejemplo a través de la organización de la traducción, las inspecciones concertadas y conjuntas y las reuniones.
En términos de eficiencia operativa, la ALE se enfrentó a dificultades importantes a la hora de ejecutar los recursos comprometidos, como puede observarse en el elevado porcentaje de prórrogas de los gastos operativos. La ALE no logró autonomía financiera hasta mayo de 2021 y, en general, tuvo un bajo nivel de ejecución presupuestaria, debido principalmente a la fase de puesta en marcha, incluida la necesidad de contratar personal.
Los retos del proceso de creación, junto con la estructura y la rotación del personal, dificultaron la gestión de la carga de trabajo y la ejecución presupuestaria de la ALE. Aunque se produjeron mejoras notables durante el período de evaluación, sigue habiendo potencial para que la ALE mejore sus operaciones sin necesidad de recursos adicionales.
II.3. Coherencia
Durante el período de evaluación, la ALE se integró bien en la estructura más amplia de gobernanza de las políticas de la UE, atrayendo una atención política considerable a todos los niveles.
Esto se logró a través de numerosos actos y visitas a los Estados miembros por parte del director ejecutivo y otros miembros del personal de la ALE, y a través de una estrecha cooperación con los interlocutores sociales en el ámbito de la UE. El mandato y las actividades de la ALE han sido coherentes con las políticas de la Unión, dado su reciente establecimiento y su entorno político estable desde la adopción del Reglamento de base. Colaboró con diversos servicios de la Comisión y trabajó estrechamente con las autoridades nacionales para aplicar las normas actualizadas de la UE, como la Directiva revisada sobre el desplazamiento de trabajadores 3 , el Paquete de movilidad I sobre el transporte por carretera 4 y el Reglamento sobre la pasarela digital única 5 .
Las actividades de la ALE fueron coherentes con las de otras agencias y organismos. La ALE estableció acuerdos formales con la Comisión Europea, la Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo (Eurofound), el Centro Europeo para el Desarrollo de la Formación Profesional (Cedefop), la Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo (EU-OSHA), la Comisión Administrativa de Coordinación de los Sistemas de Seguridad Social y la Red de Resolución de Problemas en el Mercado Interior (SOLVIT). Aunque podría reforzarse la cooperación con algunas organizaciones, como Europol y la Organización Internacional del Trabajo (OIT), las partes interesadas no detectaron solapamientos o incoherencias importantes entre las organizaciones respectivas. Se ha iniciado la cooperación con otras agencias, como la Agencia de los Derechos Fundamentales, aunque es demasiado pronto para observar los resultados de esta colaboración.
Por lo que se refiere al papel de la ALE con respecto a los nacionales de terceros países, las actividades de apoyo a la contratación o la puesta en correspondencia de nacionales de fuera de la UE con empresas dentro de la Unión no están cubiertas por el Reglamento de base. Sin embargo, cuando los nacionales de terceros países están expuestos a riesgos relacionados con la movilidad o el desplazamiento dentro de la UE, la ALE puede intervenir, por ejemplo, a través de un enfoque sectorial para situaciones problemáticas en las que los trabajadores móviles de la UE y los migrantes se enfrentan a riesgos similares de condiciones laborales abusivas.
II.4. Valor añadido de la UE
El valor añadido de la ALE procede de su capacidad para coordinar cuestiones y asuntos relativos a la movilidad laboral dentro de la UE y la coordinación de la seguridad social.
La ALE ha contribuido a las actividades de coordinación y cooperación de la UE en la movilidad dentro de la UE al proporcionar un «nodo» central que mejora el cumplimiento de un modo sistemático, flexible, transparente y menos complejo en comparación con los esfuerzos bilaterales o multilaterales limitados de los distintos Estados miembros.
La ALE ha reforzado la creación de redes, el intercambio de conocimientos, la confianza y la coordinación entre las administraciones nacionales, y sus actividades de formación y desarrollo de capacidades han sido especialmente bien recibidas. El hecho de que los Estados miembros decidan enviar expertos nacionales en comisión de servicio a la ALE pone de relieve su valor reconocido y su capacidad de inversión.
A pesar de los importantes avances, la ALE se enfrenta a dificultades para aprovechar plenamente su potencial debido a determinadas limitaciones de su mandato. Una información coherente y de alta calidad sobre la movilidad laboral requiere una coordinación en el ámbito de la UE, pero la información sobre derechos y obligaciones sigue estando fragmentada, debido principalmente a la diversidad de los sistemas nacionales. Operar en un entorno complejo con competencias nacionales y de la UE equilibradas dificulta la búsqueda de soluciones, y la consecución del máximo valor añadido de la UE llevará tiempo.
II.5. Pertinencia
El mandato y los objetivos de la ALE siguen siendo muy pertinentes habida cuenta de las tendencias actuales, como el aumento de la movilidad laboral de la UE, que afecta también a los nacionales de terceros países, la escasez de mano de obra y las transiciones ecológica, digital y demográfica.
La ALE desempeña un papel importante a la hora de apoyar a los Estados miembros en sus esfuerzos por garantizar una movilidad laboral justa. En la evaluación se indica la necesidad de reforzar la ALE y de mejorar la eficacia y la eficiencia de sus actividades, y destaca la posible necesidad de revisar el mandato.
Algunos ámbitos susceptibles de mejora que podrían requerir una revisión del Reglamento de base incluyen competencias para tratar datos personales, una capacidad reforzada para solicitar la cooperación de los Estados miembros en las inspecciones concertadas y conjuntas y en el ámbito del suministro de información, la posibilidad de abordar mejor la situación de los nacionales de terceros países y ejercer más influencia en el nombramiento de funcionarios de enlace nacionales, permitir una cooperación operativa más estructurada con los Estados miembros y estabilizar el personal de la Autoridad, teniendo en cuenta la elevada proporción de expertos nacionales en comisión de servicio. Además, el refuerzo de las capacidades de los Estados miembros para cooperar con la ALE también podría ayudar a la Autoridad a cumplir mejor su mandato.
III. EXPERIENCIA ADQUIRIDA Y PRÓXIMAS ETAPAS
En la evaluación de las operaciones iniciales de la ALE se ofrecen varias lecciones importantes que pueden guiar su futura dirección estratégica y mejorar su rendimiento. La Comisión invita a la ALE a adoptar un plan de acción con hitos que aborden cada una de las conclusiones. Deben tenerse en cuenta los puntos siguientes:
1.Mejora del sistema de seguimiento: en la evaluación se destaca la necesidad de que la ALE mejore su sistema de seguimiento basado en objetivos específicos, medibles, alcanzables, realistas y acotados en el tiempo (SMART, por sus siglas en inglés) e indicadores clave de rendimiento. El sistema de seguimiento debe centrarse en los impactos, los resultados y las conclusiones, así como en el establecimiento y la medición de objetivos específicos que puedan alcanzarse teniendo en cuenta los objetivos y el mandato de la ALE. Además de proporcionar las aportaciones necesarias para la próxima evaluación de la ALE, este sistema de seguimiento podría contribuir a mejorar la gestión estratégica bajo la dirección de la Autoridad, de manera que oriente a la organización y mejore su rendimiento global.
2.Integración estratégica y coherencia: las actividades de la ALE podrían estar más integradas y coordinadas tanto internamente como con otras entidades de la UE. La aplicación de un planteamiento estratégico global que abarque todas las actividades podría mejorar la coherencia y la consistencia. Por lo que se refiere a la organización interna, esto implicaría la armonización de diversas actividades, a fin de crear sinergias y mejorar el rendimiento global.
3.Información: la ALE podría aumentar el impacto y la utilidad de las campañas de información mediante el desarrollo de indicadores y estrategias pertinentes para medir su éxito. Podría reforzarse aún más la participación de las partes interesadas, en particular los interlocutores sociales y los Estados miembros, en el seguimiento de las actividades de información de la ALE.
4.Consolidación de EURES: la ALE debe redoblar sus esfuerzos para desarrollar EURES y vincularla a sus actividades. Debe seguir basándose en el análisis de la movilidad laboral, mejorando al mismo tiempo los servicios para que la Red EURES apoye de manera óptima a los demandantes de empleo y a los empleadores a través de herramientas digitales. La ALE debe explorar formas de mejorar la eficacia y la eficiencia de EURES mejorando la gestión del grupo de coordinación de EURES y aclarando la división del trabajo y el reparto de responsabilidades entre los servicios de la Comisión y la ALE, en particular por lo que respecta a las herramientas informáticas del portal EURES y las interpretaciones jurídicas del Reglamento EURES.
5.Función de mediación: La ALE podría identificar las razones de la infrautilización de su función de mediación y estudiar cómo aumentar su rentabilidad y el compromiso de los Estados miembros con el proceso de mediación.
6.Desarrollo de capacidades: el desarrollo de capacidades de la ALE podría beneficiarse de objetivos más orientados a los resultados, lo que permitiría definirlo y ampliarlo mejor en caso necesario y abarcar una gama más amplia de programas y objetivos. Esto implicaría un mayor apoyo a la Red EURES para garantizar que sea una parte plenamente integrada de las actividades de la ALE.
7.Integración de herramientas e innovaciones digitales: dado que la digitalización sigue configurando los mercados laborales, la ALE debe centrarse en una mayor integración de las herramientas e innovaciones digitales en sus operaciones. Esto incluye optimizar el portal EURES (aumentando las sinergias con Europass, entre otras cosas) y abordar retos conexos, como el desplazamiento de puestos de trabajo y los procesos de contratación, así como desarrollar herramientas para seguir apoyando el uso y el desarrollo de herramientas digitales por parte de los Estados miembros.
8.Eficiencia operativa: la ALE podría identificar formas de mejorar la eficiencia de las reuniones y la utilización de los recursos, tanto en términos de recursos financieros como humanos. Lograr un buen equilibrio entre los conocimientos especializados internos y la dependencia de contratistas externos podría mejorar la eficiencia operativa sin requerir necesariamente recursos adicionales. Debe garantizarse una mayor estabilización del personal de la ALE, dada la elevada proporción de expertos nacionales en comisión de servicio. La posibilidad de convertir a los expertos nacionales en comisión de servicio en personal estatutario podría ayudar a abordar este reto.
Adaptación del mandato de la ELA: en la evaluación se señala que hay margen para mejorar el rendimiento de la ALE sobre la base de su mandato y sus objetivos actuales. Al mismo tiempo, se indican determinadas limitaciones en el mandato que podrían afectar al potencial de la ALE. Si se consideran cambios en el mandato o el ámbito de aplicación de la ALE, es necesario un análisis exhaustivo de sus necesidades, costes, beneficios y posibles efectos secundarios, sobre la base de esta evaluación, así como del informe del Parlamento Europeo y de otras partes interesadas pertinentes. Las modificaciones específicas podrían reforzar la ALE, incluida su eficiencia y eficacia, como la mejora de las competencias en materia de tratamiento de datos, la mejora de la cooperación con los Estados miembros, también en términos de suministro de información, el papel de la ALE con respecto a los nacionales de terceros países, las responsabilidades de la ALE con respecto al desarrollo de EURES y la conversión de una serie de expertos nacionales en comisión de servicio en personal estatutario.