COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 4.6.2025
COM(2025) 216 final
Recomendación de
RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO
relativa a las políticas económicas, sociales, de empleo, estructurales y presupuestarias de Luxemburgo
{SWD(2025) 216 final}
COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 4.6.2025
COM(2025) 216 final
Recomendación de
RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO
relativa a las políticas económicas, sociales, de empleo, estructurales y presupuestarias de Luxemburgo
{SWD(2025) 216 final}
Recomendación de
RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO
relativa a las políticas económicas, sociales, de empleo, estructurales y presupuestarias de Luxemburgo
EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 121, apartado 2, y su artículo 148, apartado 4,
Visto el Reglamento (UE) 2024/1263 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2024, relativo a la coordinación eficaz de las políticas económicas y a la supervisión presupuestaria multilateral y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 1466/97 del Consejo 1 , y en particular su artículo 3, apartado 3,
Vista la Recomendación de la Comisión Europea,
Vistas las Resoluciones del Parlamento Europeo,
Vistas las Conclusiones del Consejo Europeo,
Visto el dictamen del Comité de Empleo,
Visto el dictamen del Comité Económico y Financiero,
Visto el dictamen del Comité de Protección Social,
Visto el dictamen del Comité de Política Económica,
Considerando lo siguiente:
Consideraciones generales
(1)El Reglamento (UE) 2024/1263, que entró en vigor el 30 de abril de 2024, establece los objetivos del marco de gobernanza económica, cuyo fin es promover unas finanzas públicas saneadas y sostenibles, un crecimiento sostenible e inclusivo y la resiliencia a través de reformas e inversiones, así como prevenir los déficits públicos excesivos. El Reglamento establece que el Consejo y la Comisión lleven a cabo una supervisión multilateral en el contexto del Semestre Europeo de conformidad con los objetivos y requisitos establecidos en el TFUE. El Semestre Europeo incluye, en particular, la formulación y la supervisión de la aplicación de las recomendaciones específicas por país. El Reglamento promueve también la implicación nacional en relación con la política fiscal y se centra en mayor medida en el medio plazo, lo que se combina con un control del cumplimiento más efectivo y coherente. Cada Estado miembro debe presentar al Consejo y a la Comisión un plan fiscal-estructural nacional a medio plazo que contenga sus compromisos fiscales, de reforma y de inversión, para cuatro o cinco años, en función de la duración de la legislatura nacional. La senda de gasto neto 2 de estos planes tiene que cumplir los requisitos del Reglamento, incluidos los requisitos de situar o mantener la deuda de las administraciones públicas en una senda descendente verosímil a más tardar al final del período de ajuste, o de mantenerla en niveles prudentes por debajo del 60 % del producto interior bruto (PIB), y de situar o mantener a medio plazo el déficit de las administraciones públicas por debajo del valor de referencia del 3 % del PIB establecido en el Tratado. Cuando un Estado miembro se comprometa a llevar a cabo un conjunto pertinente de reformas e inversiones de conformidad con los criterios establecidos en el Reglamento, el período de ajuste podrá ampliarse hasta tres años.
(2)El Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo 3 por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (en lo sucesivo, el «Mecanismo»), entró en vigor el 19 de febrero de 2021. El Mecanismo proporciona ayuda financiera a los Estados miembros para la realización de reformas e inversiones, lo que aporta un estímulo fiscal financiado por la Unión. En consonancia con las prioridades del Semestre Europeo para la coordinación de las políticas económicas, el Mecanismo fomenta la recuperación económica y social e impulsa al mismo tiempo la realización de reformas e inversiones sostenibles, en particular dirigidas a promover las transiciones ecológica y digital y aumentar la resiliencia de las economías de los Estados miembros. Asimismo, ayuda a fortalecer las finanzas públicas y a impulsar el crecimiento y la creación de empleo a medio y largo plazo, a mejorar la cohesión territorial dentro de la Unión y a que prosiga la ejecución del pilar europeo de derechos sociales.
(3)El Reglamento (UE) 2023/435 del Parlamento Europeo y del Consejo 4 (en lo sucesivo, «Reglamento REPowerEU»), adoptado el 27 de febrero de 2023, tiene por objeto eliminar la dependencia de la Unión de las importaciones de combustibles fósiles de Rusia. Esto contribuye a alcanzar la seguridad energética y a diversificar el suministro energético de la Unión, aumentando al mismo tiempo la implantación de las energías renovables, la capacidad de almacenamiento de energía y la eficiencia energética. Luxemburgo incluyó un nuevo capítulo de REPowerEU en su plan nacional de recuperación y resiliencia con el fin de financiar reformas e inversiones clave que contribuyan a alcanzar los objetivos de REPowerEU.
(4)El 30 de abril de 2021, Luxemburgo presentó su plan nacional de recuperación y resiliencia a la Comisión, de conformidad con el artículo 18, apartado 1, del Reglamento (UE) 2021/241. De conformidad con el artículo 19 de dicho Reglamento, la Comisión evaluó la pertinencia, la eficacia, la eficiencia y la coherencia del plan de recuperación y resiliencia, con arreglo a las directrices de evaluación establecidas en su anexo V. El 6 de julio de 2021, el Consejo adoptó su Decisión de Ejecución relativa a la aprobación de la evaluación del plan de recuperación y resiliencia de Luxemburgo 5 , que se modificó el 13 de septiembre de 2024 con arreglo al artículo 18, apartado 2, para actualizar la contribución financiera máxima en concepto de ayuda financiera no reembolsable, así como para incluir el capítulo de REPowerEU 6 . El desembolso de los tramos está supeditado a una decisión de la Comisión, adoptada de conformidad con el artículo 24, apartado 5, por la que se establezca que Luxemburgo ha cumplido satisfactoriamente los hitos y objetivos pertinentes enunciados en la Decisión de Ejecución del Consejo. El cumplimiento satisfactorio exige que no se haya frustrado la consecución de los hitos y objetivos anteriores correspondientes a la misma reforma o inversión.
(5)El 21 de enero de 2025, el Consejo, sobre la base de la recomendación de la Comisión, adoptó una Recomendación por la que se aprueba el plan fiscal-estructural nacional a medio plazo de Luxemburgo 7 . El plan, presentado de conformidad con el artículo 11 y el artículo 36, apartado 1, letra a), del Reglamento (UE) 2024/1263, abarca el período comprendido entre 2025 y 2029 y establece una restricción presupuestaria en forma de una tasa máxima de crecimiento del gasto neto a lo largo de cuatro años.
(6)El 26 de noviembre de 2024, la Comisión adoptó un dictamen sobre el proyecto de plan presupuestario de Luxemburgo para 2025. En esa misma fecha, sobre la base del Reglamento (UE) n.º 1176/2011, la Comisión adoptó el Informe sobre el Mecanismo de Alerta de 2025, en el que determinó que Luxemburgo era uno de los Estados miembros que no requieren un examen exhaustivo. La Comisión adoptó asimismo una Recomendación de Recomendación del Consejo sobre la política económica de la zona del euro y una propuesta de Informe conjunto sobre el empleo de 2025, en el que se analiza la ejecución de las orientaciones para las políticas de empleo y los principios del pilar europeo de derechos sociales. El 13 de mayo de 2025, el Consejo adoptó la Recomendación sobre la política económica de la zona del euro 8 y el 10 de marzo de 2025, el Informe conjunto sobre el empleo.
(7)El 29 de enero de 2025, la Comisión publicó la Brújula para la Competitividad, un marco estratégico cuyo objetivo es impulsar la competitividad mundial de la UE en los próximos cinco años. Señala los tres imperativos de transformación para el crecimiento económico sostenible: i) la innovación; ii) la descarbonización y la competitividad, y iii) la seguridad. Para cerrar la brecha de innovación, la UE pretende fomentar la innovación industrial, apoyar el crecimiento de las empresas emergentes a través de iniciativas como la Estrategia de la UE para las empresas emergentes y en expansión y promover la adopción de tecnologías avanzadas como la inteligencia artificial y la computación cuántica. En aras de una economía más ecológica, la Comisión ha esbozado un Plan de Acción para una Energía Asequible global y un Pacto por una Industria Limpia, que garantizan que la transición a una energía limpia siga siendo rentable y propicia a la competitividad, en particular para los sectores de gran consumo de energía, y que sea un motor de crecimiento. Para reducir las dependencias excesivas y aumentar la seguridad, la Unión se ha comprometido a reforzar las asociaciones comerciales a escala mundial, diversificar las cadenas de suministro y asegurar el acceso a materias primas fundamentales y fuentes de energía limpias. Estas prioridades se ven respaldadas por facilitadores transversales, a saber, la simplificación normativa, la profundización del mercado único, la financiación de la competitividad y una Unión de Ahorros e Inversiones, la promoción de las capacidades y el empleo de calidad, y una mejor coordinación de las políticas de la UE. La Brújula para la Competitividad está en consonancia con el Semestre Europeo, garantizando que las políticas económicas de los Estados miembros sean coherentes con los objetivos estratégicos de la Comisión, creando un enfoque unificado de la gobernanza económica que fomente el crecimiento sostenible, la innovación y la resiliencia en toda la Unión.
(8)En 2025, el Semestre Europeo para la coordinación de las políticas económicas sigue su desarrollo en consonancia con la aplicación del Mecanismo. La ejecución plena de los planes de recuperación y resiliencia sigue siendo esencial para cumplir las prioridades de actuación en el marco del Semestre Europeo, ya que dichos planes ayudan a abordar de forma efectiva la totalidad o una parte significativa de los retos señalados en las recomendaciones específicas por país pertinentes formuladas en los últimos años. Estas recomendaciones específicas por país siguen siendo pertinentes también para la evaluación de los planes de recuperación y resiliencia modificados de conformidad con el artículo 21 del Reglamento (UE) 2021/241.
(9)Las recomendaciones específicas por país de 2025 abarcan los retos clave de la política económica que no se tratan suficientemente en las medidas incluidas en los planes de recuperación y resiliencia, teniendo en cuenta los retos pertinentes señalados en las recomendaciones específicas por país 2019-2024.
(10)El 4 de junio de 2025, la Comisión publicó el informe específico de 2025 sobre Luxemburgo. En él se evaluaban los avances realizados por Luxemburgo para poner en práctica las correspondientes recomendaciones específicas por país y se hacía balance de la ejecución del plan de recuperación y resiliencia por parte de Luxemburgo. Sobre la base de este análisis, el informe señalaba los retos más urgentes a los que se enfrenta Luxemburgo. Asimismo, evalúa los avances de Luxemburgo en la aplicación del pilar europeo de derechos sociales y en la consecución de los objetivos principales de la Unión en materia de empleo, capacidades y reducción de la pobreza, así como en la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas.
Evaluación del informe anual de situación
(11)El 21 de enero de 2025, el Consejo recomendó las siguientes tasas máximas de crecimiento del gasto neto para Luxemburgo: el 5,8 % en 2025, el 4,7 % en 2026, el 3,8 % en 2027, el 5,4 % en 2028 y el 4,7 % en 2029, lo que corresponde a las tasas máximas de crecimiento acumulado calculadas con respecto a 2023 del 14,2 % en 2025, el 19,6 % en 2026, el 24,1 % en 2027, el 30,8 % en 2028 y el 36,9 % en 2029. El 25 de abril de 2025, Luxemburgo presentó su informe anual de situación 9 sobre el cumplimiento de las tasas máximas de crecimiento del gasto neto recomendadas y la ejecución de reformas e inversiones en respuesta a los principales retos señalados en las recomendaciones específicas por país del Semestre Europeo. El informe anual de situación refleja también el informe semestral de Luxemburgo sobre los avances realizados en la ejecución de su plan de recuperación y resiliencia de conformidad con el artículo 27 del Reglamento (UE) 2021/241.
(12)La guerra de agresión de Rusia contra Ucrania y sus repercusiones constituyen un desafío existencial para la Unión Europea. La Comisión recomendó activar la cláusula de salvaguardia nacional del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de manera coordinada para apoyar los esfuerzos de la UE por lograr un aumento rápido y significativo del gasto en defensa, y esta propuesta fue acogida favorablemente por el Consejo Europeo de 6 de marzo de 2025.
(13)Según los datos validados por Eurostat 10 , el saldo de las administraciones públicas de Luxemburgo pasó de un déficit del 0,8 % del PIB en 2023 a un superávit del 1,0 % en 2024, mientras que la deuda de las administraciones públicas se incrementó del 25,0 % del PIB a finales de 2023 al 26,3 % a finales de 2024. De acuerdo con los cálculos de la Comisión, esta evolución corresponde a una tasa de crecimiento del gasto neto del 6,2 % en 2024. En el informe anual de situación, Luxemburgo estima un crecimiento del gasto neto en 2024 del 6,7 %. La Comisión calcula que el crecimiento del gasto neto fue inferior al indicado en el informe anual de situación. La diferencia entre los cálculos de la Comisión y las estimaciones de las autoridades nacionales con respecto al crecimiento del gasto neto se debe a la asunción de un menor gasto financiado por transferencias de la UE en las previsiones nacionales. Según las estimaciones de la Comisión, la orientación fiscal 11 , que incluye los gastos financiados tanto a nivel nacional como de la UE, fue globalmente neutra en 2024.
(14)Según el informe anual de situación, el escenario macroeconómico en el que se basan las previsiones presupuestarias de Luxemburgo prevé un crecimiento del PIB real del 2,5 % en 2025, mientras que la inflación IPCA se estima en el 2,0 % en 2025. De acuerdo con las previsiones de la primavera de 2025 de la Comisión, el PIB real crecerá un 1,7 % en 2025 y un 2,0 % en 2026, mientras que la inflación IPCA se situará en el 2,1 % en 2025 y el 1,8 % en 2026.
(15)En el informe anual de situación, se prevé que el superávit de las administraciones públicas se convierta en un déficit del 0,6 % del PIB en 2025, mientras que la ratio de deuda de las administraciones públicas con respecto al PIB aumentará hasta el 26,4 % a finales de 2025. Esta evolución corresponde a un crecimiento del gasto neto del 7,1 % en 2025. Según las previsiones de la primavera de 2025 de la Comisión, el déficit de las administraciones públicas alcanzará el 0,4 % del PIB en 2025. El retorno a una situación de déficit en 2025 refleja principalmente la disminución de los ingresos inesperados procedentes del impuesto de sociedades y el efecto de la orientación fiscal expansiva. Según los cálculos de la Comisión, esta evolución corresponde a una tasa de crecimiento del gasto neto del 6,8 % en 2025. Sobre la base de las estimaciones de la Comisión, se espera que la orientación fiscal, que incluye los gastos financiados tanto a nivel nacional como de la UE, sea expansiva y se sitúe en el 1,2 % del PIB en 2025. Se prevé que la ratio de deuda de las administraciones públicas con respecto al PIB disminuya al 25,7 % a finales de 2025. La disminución de la ratio deuda/PIB en 2025 se debe principalmente al efecto de «bola de nieve», ya que el crecimiento del PIB ha sido superior al pago de intereses.
(16)Con arreglo a las previsiones de la Comisión de la primavera de 2025, se espera que en 2025 se financie gasto público por un importe equivalente al 0,1 % del PIB mediante ayudas no reembolsables («subvenciones») del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, frente al 0,1 % del PIB en 2024. Los gastos financiados mediante la ayuda no reembolsable del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia permiten realizar inversiones de gran calidad y reformas que mejoren la productividad sin una repercusión directa en el saldo de las administraciones públicas y la deuda de Luxemburgo.
(17)El gasto de las administraciones públicas en defensa en Luxemburgo se mantuvo estable en el 0,5 % del PIB entre 2021 y 2023 12 . Según las previsiones de la primavera de 2025 de la Comisión, se espera que el gasto en defensa alcance el 0,6 % del PIB en 2024 y el 0,7 % del PIB en 2025. Esto corresponde a un aumento de 0,3 puntos porcentuales del PIB con respecto a 2021.
(18)Según las previsiones de la primavera de 2025 de la Comisión, se prevé que el gasto neto en Luxemburgo crezca un 6,8 % en 2025 y un 13,5 % acumulado en 2024 y 2025. Sobre la base de las previsiones de la Comisión de la primavera de 2025, se espera que el crecimiento del gasto neto de Luxemburgo en 2025 se sitúe por encima de la tasa de crecimiento máxima recomendada, lo que corresponde a una desviación 13 del 0,5 % del PIB en términos anuales. La desviación prevista supera el umbral del 0,3 % del PIB para la desviación anual. Si se consideran conjuntamente los años 2024 y 2025, se prevé que la tasa de crecimiento acumulado del gasto neto se sitúe por debajo de la tasa de crecimiento máxima recomendada. En general, esto significa que existe un riesgo de desviación con respecto al crecimiento máximo del gasto neto recomendado una vez que los datos de ejecución para 2025 estén disponibles en la próxima primavera.
(19)Además, el Consejo recomendó a Luxemburgo que eliminara las medidas de apoyo de emergencia en materia energética antes de la temporada de calefacción 2024/2025. Según las previsiones de la primavera de 2025 de la Comisión, si bien el coste presupuestario neto 14 de las medidas de apoyo de emergencia en materia energética se situó en el 0,4 % del PIB en 2024, se prevé que disminuya al 0,1 % en 2025. Las medidas de apoyo de emergencia en materia energética solo se eliminaron parcialmente antes de la temporada de calefacción 2024/2025. Esto no se ajusta por completo a lo recomendado por el Consejo.
(20)El informe anual de situación no incorpora previsiones presupuestarias más allá de 2025. Sobre la base de las medidas de actuación conocidas en la fecha límite de las previsiones, las previsiones de la Comisión de la primavera de 2025 indican un déficit de las administraciones públicas del 0,5 % del PIB en 2026. Esta evolución corresponde a un crecimiento del gasto neto del 5,3 % en 2026. Sobre la base de las estimaciones de la Comisión, se espera que la orientación fiscal, que incluye los gastos financiados tanto a nivel nacional como de la UE, sea expansiva y se sitúe en el 0,4 % del PIB en 2026. La Comisión prevé que la ratio de deuda de las administraciones públicas con respecto al PIB aumente hasta alcanzar el 26,2 % a finales de 2026. El aumento de la ratio deuda/PIB en 2026 refleja principalmente un ajuste stock-flujo que incrementa la deuda.
Principales retos de actuación
(21)El sistema de pensiones de Luxemburgo se enfrenta a riesgos de sostenibilidad a medio y largo plazo, ya que se prevé que los gastos superen a las contribuciones en los próximos años. Según el Informe sobre el envejecimiento de 2024 15 , se espera que el gasto relacionado con las pensiones aumente de forma constante, alcanzando el 17,5 % del PIB para 2070, lo que supone un aumento de 8,1 puntos porcentuales con respecto a 2024. Esto está relacionado con el número cada vez mayor de pensionistas por trabajador, consecuencia del envejecimiento de la población, y la disminución de la tasa de migración neta, lo que da lugar a una ratio de dependencia de las personas mayores más elevada. Si bien el sistema mantiene actualmente la mayor reserva para pensiones de la UE, si no se realizan ajustes normativos, se prevé que esta reserva se sitúe por debajo del umbral proyectado por la legislación nacional a principios de la década de 2040 16 . Las previsiones sugieren que, una vez alcanzado este umbral, la reserva se agotará en un plazo de cinco o seis años. Además, Luxemburgo tiene la tasa de empleo más baja de los trabajadores de más edad de la UE (51 % para las edades comprendidas entre los 55 y los 64 años), a pesar de la edad legal de jubilación de 65 años. Se permite la jubilación anticipada a partir de los 57 años, y los trabajadores disfrutan de unos generosos derechos que ofrecen fuertes incentivos financieros para abandonar prematuramente el mercado laboral y no participar en el aprendizaje de adultos. En 2024, el Gobierno puso en marcha una consulta pública sobre las perspectivas del sistema de pensiones. En una primera fase, recabó las aportaciones de una amplia gama de partes interesadas y del público en general que reflejaban las principales preocupaciones: adaptabilidad, sostenibilidad y equidad del sistema. La segunda fase de la consulta está en curso. La adopción de medidas en materia de políticas activas del mercado de trabajo para fomentar la prolongación de la vida laboral y mayores tasas de participación de los trabajadores de más edad contribuiría a abordar esta cuestión y a apoyar el crecimiento económico.
(22)Luxemburgo se enfrenta a un grave problema en materia de vivienda, ya que la asequibilidad de la vivienda ha disminuido notablemente en la última década debido a la fuerte subida de los precios. Los precios de la vivienda, que habían ido aumentado de forma constante por encima del 5 % anual, se dispararon a casi un 60 % entre 2018 y 2022, lo que ha convertido a Luxemburgo en uno de los mercados de la vivienda más caros de la UE 17 . El persistente desequilibrio entre la oferta y la demanda, impulsado por estructuras fiscales que favorecen el acaparamiento de tierras y propiedades, se vio agravado por la entrada de inversores institucionales en el sector de la preventa de viviendas 18 . Reformas, como la política global de uso del suelo y medidas fiscales para aumentar la oferta de terrenos edificables, podrían contribuir a aumentar la oferta de vivienda, en particular de vivienda asequible. Las prioridades también incluyen la aplicación del Pacto sobre la Vivienda y la adopción de la reforma del impuesto sobre la vivienda, así como el refuerzo del marco macroprudencial y la eliminación gradual de los incentivos fiscales para obtener préstamos, que contribuyen a los elevados precios de la vivienda 19 .
(23)Luxemburgo se enfrenta a importantes retos en materia de transporte debido al elevado tráfico transfronterizo de trabajadores y a la alta dependencia del automóvil, incluidos los automóviles de empresa, agravado por los costes de la vivienda que empujan a los trabajadores a residir más lejos de su lugar de trabajo 20 . Esta situación ha provocado la congestión del tráfico, lo que ha afectado a la productividad y a la sostenibilidad medioambiental. Además, a pesar de las notables reducciones recientes de emisiones de gases de efecto invernadero procedentes del transporte por carretera, a través de políticas como el Plan Nacional de Movilidad 2035 21 y el transporte público gratuito, el sector sigue siendo la principal fuente de emisiones de gases de efecto invernadero, representando el 60 % de las emisiones totales en los sectores de reparto del esfuerzo de Luxemburgo en 2023 22 . Si bien Luxemburgo ha avanzado en la promoción de los vehículos eléctricos y en la mejora del transporte público, sería necesaria una estrategia transfronteriza coordinada para responder a las necesidades de los trabajadores que se desplazan a su lugar de trabajo. Esto incluye la mejora de la conectividad, la integración de la infraestructura de transporte ferroviario con los países vecinos, la integración de los sistemas de expedición de billetes y la mejora de las conexiones de último kilómetro. Una mayor descarbonización del transporte y la inversión en infraestructuras de transporte público contribuirían a reducir las emisiones en consonancia con el objetivo nacional de reducción de emisiones para 2030.
(24)El centro financiero luxemburgués alberga una serie de grupos multinacionales, y una parte significativa de los flujos financieros internacionales tiene lugar entre entidades de dichos grupos. Estas entidades pueden estar en condiciones de aprovechar las lagunas del sistema tributario luxemburgués que reducen la renta imponible. Si bien la entrada en vigor de la Directiva (UE) 2022/2523 del Consejo 23 (la «Directiva sobre el segundo pilar») el 1 de enero de 2024 tiene por objeto abordar la cuestión de la baja imposición para las grandes empresas multinacionales, su ámbito de aplicación se limita a aquellas con unos ingresos anuales de al menos 750 millones EUR, lo que deja a muchas empresas fuera. Además, la medida condicional de no deducibilidad de los pagos de intereses y cánones, introducida inicialmente en 2021, se centra estrictamente en la lista acordada de la UE de países y territorios no cooperadores y no aborda eficazmente la cuestión de los países y territorios de baja o nula imposición.
(25)De conformidad con el artículo 19, apartado 3, letra b), del Reglamento (UE) 2021/241 y el anexo V, criterio 2.2, de dicho Reglamento, el plan de recuperación y resiliencia incluye un amplio conjunto de reformas e inversiones que se refuerzan mutuamente y que deben realizarse para 2026. Se espera que estas ayuden a abordar de forma efectiva la totalidad o una parte significativa de los retos señalados en las recomendaciones específicas por país pertinentes. Dado el calendario ajustado, es esencial completar la ejecución efectiva del plan de recuperación y resiliencia, incluido el capítulo de REPowerEU, para impulsar la competitividad a largo plazo de Luxemburgo mediante las transiciones ecológica y digital, garantizando al mismo tiempo la equidad social. La participación sistemática de las administraciones locales y regionales, los interlocutores sociales, la sociedad civil y otras partes interesadas pertinentes sigue siendo esencial para garantizar una amplia implicación en la ejecución satisfactoria del plan de recuperación y resiliencia.
(26)La ejecución de los programas de la política de cohesión, que engloban el apoyo del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo de Transición Justa (FTJ), el Fondo Social Europeo Plus (FSE +) y el Fondo de Cohesión (FC), se ha acelerado en Luxemburgo. Es importante proseguir los esfuerzos para garantizar la rápida ejecución de estos programas, maximizando al mismo tiempo su impacto sobre el terreno. Luxemburgo ya está tomando medidas en el marco de sus programas de la política de cohesión para impulsar la competitividad y el crecimiento. Al mismo tiempo, Luxemburgo sigue enfrentándose a retos, como los relacionados con la oferta y la asequibilidad de la vivienda, la inadecuación de las capacidades en el contexto de las transiciones ecológica y digital, la integración en el mercado laboral de los trabajadores de más edad y los grupos vulnerables, y la descarbonización. De conformidad con el artículo 18 del Reglamento (UE) 2021/1060, Luxemburgo, como parte de la revisión intermedia de los fondos de la política de cohesión, debe revisar cada programa teniendo en cuenta, entre otras cosas, los retos observados en las recomendaciones específicas por país de 2024. Las propuestas de la Comisión adoptadas el 1 de abril de 2025 24 amplían el plazo para la presentación de una evaluación, para cada programa, de los resultados de la revisión intermedia más allá del 31 de marzo de 2025. También ofrece flexibilidad para ayudar a acelerar la ejecución de los programas e incentivos para que los Estados miembros asignen recursos de la política de cohesión a cinco ámbitos prioritarios estratégicos de la Unión, a saber, la competitividad en tecnologías estratégicas, la defensa, la vivienda, la resiliencia hídrica y la transición energética.
(27)La Plataforma de Tecnologías Estratégicas para Europa (STEP) brinda la oportunidad de invertir en una prioridad estratégica clave de la UE reforzando la competitividad de esta. STEP se canaliza a través de once fondos con los que ya cuenta la UE. Los Estados miembros también pueden contribuir al programa InvestEU para apoyar las inversiones en ámbitos prioritarios. Luxemburgo podría aprovechar estas iniciativas para apoyar el desarrollo o la fabricación de tecnologías críticas, en particular tecnologías limpias y eficientes en el uso de los recursos.
(28)Además de los retos económicos y sociales que abordan el plan de recuperación y resiliencia y otros fondos de la UE, Luxemburgo se enfrenta a otros desafíos relacionados con la escasa coordinación regional y la implantación ineficaz de redes transfronterizas de transporte; el potencial infrautilizado para la adopción de nuevas tecnologías y la digitalización de las pymes; los importantes obstáculos reglamentarios que persisten; la elevada dependencia económica de las inversiones extranjeras, que están disminuyendo desde 2017 (en porcentaje del PIB); la combinación energética actual que sigue dominada por los combustibles fósiles y el gas en el caso del transporte y los edificios; el deterioro del rendimiento escolar y el aumento de las disparidades que dan lugar a la desigualdad de oportunidades en las escuelas; la persistente inadecuación de las capacidades y la escasez de trabajadores altamente cualificados en sectores clave vinculados a las transiciones ecológica y digital.
(29)A pesar de su sólida base científica y de un sistema de investigación bien conectado internacionalmente, la innovación empresarial y las oportunidades de expansión de las empresas emergentes innovadoras y de las pequeñas y medianas empresas (pymes) siguen siendo escasas, lo que dificulta la diversificación y la competitividad de la economía. El potencial de Luxemburgo para la adopción de nuevas tecnologías y la digitalización sigue estando infrautilizado, y el país obtiene resultados inferiores a la media de la UE en términos de intensidad digital básica de las pymes 25 . Además, la intensidad de I+D de las empresas del país ha seguido una tendencia a la baja en las dos últimas décadas, cayendo hasta el 0,47 % del PIB en 2023, muy por debajo de la media de la UE del 1,49 % 26 . Por otra parte, la calidad de los resultados de la investigación no se aprovecha plenamente, y los vínculos entre la ciencia y la empresa siguen siendo débiles. Aunque esto se explica en parte porque la economía luxemburguesa se basa en los servicios, el gasto en I+D de las empresas es sustancialmente inferior al de los países con mejores resultados en una amplia gama de sectores, lo que sugiere que el bajo gasto en I+D de las empresas no es reflejo únicamente del gran tamaño del sector financiero 27 .
(30)Para hacer frente al reto de impulsar la competitividad en Luxemburgo, es esencial promover una diversificación inclusiva e innovadora en el sector financiero 28 29 , lo cual podría contribuir a abordar las deficiencias estructurales del sector, prestar apoyo a actividades innovadoras e intensivas en I + D y crear una economía más sólida y competitiva en consonancia con las políticas de la UE. La promoción estratégica y la integración de sectores innovadores y de alto crecimiento, como las finanzas sostenibles, la tecnología financiera, las tecnologías digitales y emergentes, podrían dar lugar a una economía más sólida y competitiva. La estrecha relación entre el crecimiento del PIB real y el crecimiento de la posición de inversión internacional de Luxemburgo en relación con su PIB (PII/PIB) 30 sugiere que los resultados económicos del país están estrechamente vinculados a su capacidad de atraer y retener la inversión extranjera. El fomento de sectores innovadores y de alto crecimiento podría contribuir a revertir la disminución de la ratio PII/PIB y apoyar el crecimiento económico. Para lograrlo, Luxemburgo podría aprovechar el potencial de su centro financiero para financiar actividades productivas e innovadoras, como las que apoyan las transiciones ecológica y digital, promoviendo empresas colaborativas y modelos de financiación innovadores, y apoyando el desarrollo de nuevos instrumentos y productos financieros. En particular, seguir apoyando la estructuración innovadora de la financiación combinada y las empresas cooperativas podría contribuir a posibilitar la inversión en proyectos de nueva creación en actividades sostenibles e intensivas en I + D. También es crucial garantizar la transparencia y la rendición de cuentas en el sector financiero, ya que ello podría contribuir a generar confianza entre los inversores, los consumidores y otras partes interesadas.
(31)Si bien Luxemburgo se ha comprometido a mejorar el marco regulador del sector de los servicios para las empresas, siguen existiendo importantes obstáculos reglamentarios. Según la OCDE 31 y la Comisión Europea 32 , las restricciones reglamentarias siguen siendo especialmente elevadas en el caso de los abogados, notarios, arquitectos, ingenieros civiles y contables. En el caso de los notarios, las restricciones se encuentran entre las más estrictas de la UE. El Reglamento por el que se establece la forma jurídica de sus empresas y la regulación del acceso a la profesión se han destacado como muy estrictos. Las normas de acceso a la profesión de los abogados también son especialmente restrictivas 33 . Los obstáculos a la competencia pueden deberse a vías limitadas de acceso a algunas profesiones, a diversas obligaciones administrativas, a la existencia de tarifas vinculantes o a la prohibición de cualquier forma de publicidad y mercadotecnia 34 . La reducción de los requisitos o el aumento de la flexibilidad impulsarían la competencia en el sector de las profesiones reguladas, lo que beneficiaría a las empresas que adquieren estos servicios. En el sector minorista, las restricciones reglamentarias siguen siendo ligeramente superiores a las de países similares, aunque han disminuido significativamente desde 2018 35 36 . Ejemplos de tales restricciones son el requisito de obtener autorizaciones específicas para abrir puntos de venta de ropa, alimentos y bebidas y el permiso para realizar promociones comerciales únicamente durante períodos específicos del año 37 .
(32)La combinación energética actual de Luxemburgo sigue estando dominada por los combustibles fósiles, que representaron el 61,1 % del consumo interior bruto en 2023. Si bien el país se ha esforzado por aumentar la cuota de fuentes de energía renovables, esta representó únicamente el 11,9 % de la combinación energética en 2023 38 , lo que pone de relieve la necesidad de adoptar nuevas medidas para diversificar la combinación energética y reducir la dependencia de los combustibles fósiles. Además, Luxemburgo depende en gran medida de sus vecinos para satisfacer sus necesidades energéticas. Si bien las redes eléctricas son suficientes para sus necesidades actuales, el gestor de la red de transporte considera necesario aumentar y modernizar la red de alta tensión y mejorar las interconexiones, en particular con Alemania, de aquí a 2040. Los municipios desempeñarán también un papel fundamental en la elaboración de planes locales detallados para el despliegue de energías renovables, incluidas la eólica y la fotovoltaica, y para los sistemas urbanos de calefacción y refrigeración. La descarbonización de los edificios es crucial, ya que representaron el 20 % de las emisiones totales en los sectores de reparto del esfuerzo de Luxemburgo en 2023 39 . El ligero aumento reciente del consumo de energía en el sector residencial pone de relieve la necesidad de seguir avanzando en las renovaciones de edificios y la eficiencia energética para cumplir el objetivo de reducción de emisiones del 50 % para 2030 con respecto a los niveles de 2005. La mejora de la eficiencia energética tanto en los edificios residenciales como en los no residenciales es esencial para reducir el consumo de energía en un 34 % de aquí a 2030, como se indica en la estrategia nacional de renovación.
(33)Los bajos niveles de capacidades básicas suponen una amenaza para la productividad laboral y la competitividad en Luxemburgo. La proporción de alumnos con bajo rendimiento en el país es superior a la media de la UE, con importantes diferencias de puntuación entre los estudiantes favorecidos y desfavorecidos, lo que la convierte en la más amplia de la UE 40 . Esta deficiencia en el rendimiento se manifiesta pronto, en particular entre los alumnos procedentes de entornos desfavorecidos y los que no hablan alemán o luxemburgués en casa, lo que pone de relieve la necesidad de apoyo específico. La ausencia de un marco unificado de calidad escolar a nivel nacional 41 impide un seguimiento eficaz y puede acentuar la segmentación y las desigualdades. Las políticas actuales no abordan las disparidades entre los sistemas escolares, lo que pone de relieve la necesidad de un enfoque más global 42 . La adopción de un marco nacional de calidad y un sistema externo de evaluación para los centros escolares, así como la adaptación de la enseñanza a las necesidades de los alumnos desfavorecidos y de los procedentes de diversos orígenes lingüísticos, podrían contribuir a reducir la brecha de rendimiento y a mejorar los niveles generales de competencias. En última instancia, esto también apoyaría el crecimiento económico a largo plazo y la cohesión social del país. Abordar estos retos también contribuiría a apoyar la convergencia social al alza, en consonancia con el análisis de segunda fase del país del marco de convergencia social 43 realizado por los servicios de la Comisión.
(34)A pesar de sus buenos resultados económicos, Luxemburgo se enfrenta a una persistente inadecuación de las capacidades y a una gran escasez de trabajadores cualificados 44 45 en sectores clave vinculados a las transiciones ecológica y digital. Alrededor del 80 % de las pymes tienen dificultades para contratar trabajadores con las capacidades adecuadas en determinadas profesiones 46 , lo que puede obstaculizar la competitividad. Paralelamente, se ha notificado falta de personal cualificado en varias ocupaciones que requieren capacidades específicas relacionadas con los sectores digital y ecológico. Sigue habiendo dificultades a la hora de promover el desarrollo de capacidades en Luxemburgo. La participación de los trabajadores de más edad en los programas de aprendizaje sigue siendo baja. Además, sigue habiendo una brecha significativa entre la tasa actual de formación de adultos y el objetivo nacional de Luxemburgo para 2030 en materia de capacidades del 62,5 % (17,3 puntos porcentuales) 47 , lo que pone de relieve la necesidad de iniciativas específicas para promover el reciclaje profesional y la mejora de las capacidades.
(35)El sistema sanitario luxemburgués se enfrenta a problemas relacionados con la escasez de personal sanitario, debido principalmente a la elevada dependencia de profesionales sanitarios formados en el extranjero, a la distribución desigual del personal y a una proporción significativa de médicos que se espera se jubilen de aquí a 2034. El envejecimiento de la población agravará estos problemas. Un uso más eficiente de los limitados recursos y una mejor gobernanza son condición previa para reforzar la resiliencia del sistema sanitario. Abordar la fragmentación de los servicios sanitarios mediante la mejora de la prevención y modelos de asistencia impulsados por la comunidad, prestados en equipos en lugar de en prácticas individuales, es un factor clave para la mejora de la eficiencia en el futuro. Un mejor uso de los datos y la información en la gobernanza y la planificación y la intensificación de la digitalización son fundamentales para apoyar la transformación del sistema sanitario.
(36)Habida cuenta de las estrechas interrelaciones entre las economías de los Estados miembros de la zona del euro y de su contribución colectiva al funcionamiento de la Unión Económica y Monetaria, el Consejo recomendó en 2025 a los Estados miembros de la zona del euro que tomaran medidas, también a través de sus planes de recuperación y resiliencia, para aplicar la Recomendación de 2025 sobre la política económica de la zona del euro. En el caso de Luxemburgo, las recomendaciones 2, 3, 4 y 5 contribuyen a la aplicación de la primera recomendación para la zona del euro sobre competitividad, mientras que las recomendaciones 1, 4 y 5 contribuyen a la aplicación de la segunda recomendación para la zona del euro sobre resiliencia, y la recomendación 1 contribuye a la aplicación de la tercera recomendación para la zona del euro sobre estabilidad macroeconómica y financiera establecida en la Recomendación de 2025.
RECOMIENDA a Luxemburgo que tome medidas en 2025 y 2026 con el fin de:
1.Reforzar el gasto global en defensa y la preparación en materia de defensa en consonancia con las Conclusiones del Consejo Europeo de 6 de marzo de 2025. Garantizar que el gasto neto respete la senda recomendada por el Consejo el 21 de enero de 2025. Abordar la sostenibilidad a largo plazo del sistema de pensiones, en particular limitando las opciones de jubilación anticipada y aumentando la participación y la tasa de empleo de los trabajadores de más edad mediante la mejora de sus oportunidades de empleo y su empleabilidad. Aumentar la oferta de vivienda, en particular mediante la adopción de una política global de uso del suelo y una reforma del impuesto sobre bienes inmuebles, el desarrollo de proyectos de distrito a gran escala en suelo público y el refuerzo de la coordinación con la planificación urbana y el transporte público transfronterizo. Mitigar los riesgos relacionados con el mercado de la vivienda mediante la eliminación progresiva de los incentivos fiscales para obtener préstamos y el refuerzo del marco macroprudencial. Adoptar nuevas medidas para luchar eficazmente contra la planificación fiscal abusiva, en particular garantizando una imposición suficiente de los pagos salientes de intereses y cánones a territorios con impuestos a tipos muy bajos o tipos cero, distintos de los incluidos en la lista acordada de la UE de países y territorios no cooperadores a efectos fiscales.
2.Habida cuenta de los plazos aplicables para la culminación oportuna de las reformas e inversiones de conformidad con el Reglamento (UE) 2021/241, garantizar la aplicación efectiva del plan de recuperación y resiliencia, incluido el capítulo REPowerEU. Acelerar la ejecución de los programas de la política de cohesión (FEDER, FTJ, FSE+), aprovechando, cuando proceda, las oportunidades que ofrece la revisión intermedia. Hacer un uso óptimo de los instrumentos de la UE, incluido el ámbito de aplicación proporcionado por InvestEU y la Plataforma de Tecnologías Estratégicas para Europa, para mejorar la competitividad.
3.Centrar la política económica relacionada con la inversión en el fomento de la innovación y el apoyo a actividades intensivas en I + D. Impulsar la competitividad, en particular promoviendo la diversificación, especialmente en el sector financiero, acelerando la digitalización, sobre todo la adopción de tecnologías digitales por las pymes, para permitir la expansión de las empresas y el crecimiento de la productividad. Reducir los obstáculos a la competencia en los servicios empresariales profesionales regulados.
4.Mejorar el transporte sostenible y eficiente promoviendo en mayor medida la descarbonización del transporte e invirtiendo en infraestructuras de transporte público y redes transfronterizas. Reducir la dependencia general de los combustibles fósiles invirtiendo en eficiencia energética tanto en el sector residencial como en el no residencial. Modernizar la red de alta tensión y aumentar su capacidad, mejorar las interconexiones transfronterizas y facilitar los procedimientos de concesión de permisos para la implantación de energías renovables. Apoyar a los municipios en el despliegue de las energías renovables.
5.Mejorar el rendimiento y garantizar la igualdad de oportunidades en las escuelas, en particular mediante la adopción de un marco nacional de calidad y un sistema externo de evaluación de los centros escolares, así como mediante la adaptación de la enseñanza a las necesidades de los estudiantes desfavorecidos y de los estudiantes procedentes de orígenes lingüísticos distintos. Abordar la inadecuación de las capacidades, en particular para las transiciones ecológica y digital, estimulando el desarrollo de capacidades. Mejorar la resiliencia del sistema sanitario garantizando que haya suficientes profesionales sanitarios. Acelerar las reformas para mejorar la gobernanza del sistema sanitario y la sanidad electrónica.
Hecho en Bruselas, el
Por el Consejo
La Presidenta / El Presidente