COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 15.11.2024
COM(2024) 533 final
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO
sobre la aplicación de la Directiva (UE) 958/2018 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de junio de 2018, relativa al test de proporcionalidad antes de adoptar nuevas regulaciones de profesiones
Índice
1.INTRODUCCIÓN
2.TRANSPOSICIÓN POR PARTE DE LOS ESTADOS MIEMBROS
2.1.Retrasos en la transposición y medidas de ejecución
2.2.Aplicación en los Estados miembros: situación actual
Garantizar el ámbito de aplicación de las evaluaciones de proporcionalidad
Garantizar la objetividad e independencia de las evaluaciones de proporcionalidad
Transposición de los criterios de evaluación
Transposición de otras obligaciones de procedimiento
3.APLICACIÓN Y EFECTOS
3.1.Un comienzo prometedor
3.2.Trabajo en curso
4.ASPECTOS QUE ES NECESARIO TENER EN CUENTA
5.CONCLUSIÓN
1.INTRODUCCIÓN
El objetivo clave de la Directiva (UE) 2018/958 1 , relativa al test de proporcionalidad antes de adoptar nuevas regulaciones de profesiones, («la Directiva relativa al test de proporcionalidad» o «la Directiva»), es mejorar el funcionamiento del mercado único evitando la adopción de restricciones injustificadas y desproporcionadas al acceso a las profesiones reguladas y su ejercicio. Obliga a los Estados miembros a evaluar la proporcionalidad de cualquier norma nueva o la modificación de normas vigentes sobre profesiones reguladas antes de su adopción. Para ayudar a los Estados miembros, la Directiva establece un marco común con criterios claros que deben utilizar a la hora de evaluar la proporcionalidad. En el momento en que se propuso la Directiva en 2017, las evaluaciones nacionales de proporcionalidad realizadas en el contexto del ejercicio de evaluación mutua en virtud de la Directiva 2005/36/CE 2 se consideraron bastante débiles y no aplicaban plenamente la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE). Como consecuencia de ello, no lograban alcanzar su potencial en términos de salvaguardia y fortalecimiento del mercado único. Así pues, la Directiva tenía por objeto mejorar esta situación.
El presente informe, basado en el artículo 12 de la Directiva, hace balance de la situación actual en el contexto de los procedimientos de infracción en curso relativos a la transposición de la Directiva en los Estados miembros, ofrece ejemplos de enfoques nacionales con respecto a las evaluaciones de proporcionalidad y expone los principales problemas de transposición. También presenta conclusiones preliminares relativas a la aplicación y los efectos de la Directiva sobre la base de las evaluaciones de proporcionalidad notificadas en la base de datos de profesiones reguladas 3 , las respuestas de los Estados miembros en una encuesta específica de la UE, los debates en las reuniones del Grupo de Coordinadores y los contactos bilaterales con los Estados miembros.
El presente informe no constituye una evaluación completa de una directiva, en el sentido de las directrices para la mejora de la legislación 4 . Habida cuenta de las medidas de ejecución de la transposición en curso (como se indica en la sección 2.2 posterior) y del limitado tiempo durante el cual han estado en vigor las medidas nacionales de transposición, actualmente se considera prematura una evaluación exhaustiva de la eficacia de la Directiva y de sus efectos. Una evaluación ex post completa solo sería posible una vez que la Directiva se haya transpuesto plena y correctamente y exista suficiente experiencia práctica y datos suficientes sobre la aplicación del test de proporcionalidad establecido en la Directiva.
2.TRANSPOSICIÓN POR PARTE DE LOS ESTADOS MIEMBROS
A pesar de los numerosos debates y reuniones preparatorios, dos tercios de los Estados miembros se retrasaron en la transposición de la Directiva. La plena transposición en todos los Estados miembros no se logró hasta dos años y medio después del plazo establecido.
Además, en veintitrés Estados miembros fueron necesarias nuevas medidas de ejecución para garantizar la plena conformidad de sus normas nacionales con la Directiva. Estos fueron los principales problemas:
·incumplimiento de la obligación de someter todas las normas pertinentes al test de proporcionalidad, en particular las normas introducidas por los organismos profesionales y los Parlamentos nacionales;
·incumplimiento de la obligación de garantizar la independencia y objetividad de las evaluaciones;
·incumplimiento de la obligación de transponer con exactitud los criterios sustantivos del marco común de evaluación.
Aunque la mayoría de los Estados miembros ya han adaptado sus normas nacionales, ocho procedimientos de infracción siguen en curso cuatro años después del plazo de transposición. Esto incluye llevar a dos Estados miembros ante el TJUE.
Las directivas de la UE solo pueden desempeñar su papel en el refuerzo del mercado único si los Estados miembros garantizan una transposición oportuna y adecuada. Las medidas de ejecución necesarias en relación con la Directiva relativa al test de proporcionalidad ponen de relieve la urgente necesidad de una mejor cultura de cumplimiento.
Reconociendo que una transposición adecuada y oportuna de la Directiva resulta fundamental para el éxito de las nuevas normas, la Comisión tomó medidas para apoyar la labor de los Estados miembros. La transposición de la Directiva a los ordenamientos jurídicos nacionales se debatió periódicamente en el grupo de expertos creado por la Directiva 2005/36/CE (es decir, el Grupo de Coordinadores para el Reconocimiento de las Cualificaciones Profesionales), así como en numerosas reuniones bilaterales entre los servicios de la Comisión y las autoridades de los Estados miembros.
A pesar de este trabajo preparatorio, la transposición correcta y oportuna de la Directiva seguía planteando dificultades para los Estados miembros, y la Comisión se vio obligada a realizar un seguimiento de las medidas de ejecución.
En la siguiente sección se describen las diferentes fases de las medidas de ejecución llevadas a cabo por la Comisión, así como las principales conclusiones del control exhaustivo de la conformidad de las medidas nacionales de transposición.
2.1.Retrasos en la transposición y medidas de ejecución
El plazo de transposición de la Directiva relativa al test de proporcionalidad expiró el 30 de julio de 2020. Dado que la mayoría de los Estados miembros no completaron la transposición en el plazo establecido, poco después siguieron procedimientos de infracción con la apertura de una serie de expedientes por ausencia de comunicación (dieciocho en total). Los últimos procedimientos de infracción por ausencia de comunicación se cerraron en febrero de 2023.
Gráfico 1. Cronología de los procedimientos por no conformidad (septiembre de 2024)
Debido a este retraso en la transposición, el control de la conformidad de las medidas de transposición no pudo comenzar hasta finales de 2021 y esto dio lugar a procedimientos de infracción contra veintitrés Estados miembros en total (véase el gráfico 1). Tras los intercambios con los Estados miembros, se detectaron otros posibles problemas de transposición en muchos Estados miembros y se enviaron cartas de emplazamiento adicionales en febrero de 2023. En la actualidad, se están llevando a cabo procedimientos por no conformidad contra ocho Estados miembros, incluidas las decisiones de remitir a dos Estados miembros al TJUE.
2.2.Aplicación en los Estados miembros: situación actual
Como se muestra en el gráfico 2, en casi dos tercios de los casos (quince de veintitrés), los Estados miembros ya han abordado todas las inquietudes planteadas en los procedimientos de infracción, y los procedimientos se han cerrado. En muchos de los casos restantes, los Estados miembros están trabajando para resolver las inquietudes planteadas, y las modificaciones previstas están pendientes de aprobación. Solo se siguen debatiendo unas pocas cuestiones que afectan a cinco Estados miembros.
Gráfico 2. Número de casos de no conformidad cerrados y en curso (septiembre de 2024)
Las medidas de ejecución adoptadas por la Comisión han sido eficaces para corregir la transposición de la Directiva en la mayoría de los Estados miembros. En las secciones siguientes se ofrece una visión más detallada de las cuestiones abordadas. Esta visión se basa en las principales conclusiones de las evaluaciones de la conformidad y en otras informaciones disponibles.
Garantizar el ámbito de aplicación de las evaluaciones de proporcionalidad
De conformidad con el artículo 2 de la Directiva relativa al test de proporcionalidad, todas las medidas vinculantes de aplicación general (es decir, las medidas legislativas, reglamentarias y administrativas) entran en el ámbito de aplicación de la Directiva, independientemente del organismo que las haya adoptado (gobierno, parlamentos u organismos no gubernamentales, como las asociaciones profesionales).
Sobre la base de la evaluación de la transposición nacional, la Comisión detectó deficiencias en la transposición de las disposiciones relativas al ámbito de aplicación de las evaluaciones de proporcionalidad en casi todos los Estados miembros implicados en las medidas de ejecución (veinte de veintitrés).
Las deficiencias se referían principalmente a la falta de inclusión en las normas nacionales de transposición de la Directiva de las medidas adoptadas por los Parlamentos nacionales (en particular, las iniciativas parlamentarias o las enmiendas parlamentarias) o por las asociaciones profesionales (véase el gráfico 3). La importancia de transponer eficazmente la Directiva en relación con este tipo de medidas queda ilustrada por el hecho de que, en sus respuestas a la encuesta de la UE, los Estados miembros ya informaron de varios casos en los que tuvieron que llevar a cabo evaluaciones de proporcionalidad de dichas medidas 5 .
En algunos Estados miembros, resultó especialmente difícil garantizar que las iniciativas parlamentarias y las enmiendas parlamentarias estuvieran incluidas en el alcance de la obligación de llevar a cabo una evaluación de la proporcionalidad. Esto se debió a la preocupación por que se generara una sensación de intromisión en el principio de separación de poderes.
Sin embargo, los controles de transposición de la Comisión en todos los Estados miembros, así como los debates con los Estados miembros afectados, pusieron de manifiesto que existían posibilidades de garantizar el cumplimiento de las disposiciones de la Directiva en lo que respecta a su ámbito de aplicación, manteniendo al mismo tiempo los procedimientos nacionales y la autonomía de los organismos estatales o la separación entre estos. Por ejemplo, muchos Estados miembros optaron por introducir la obligación de que el Gobierno emita un dictamen durante el proceso legislativo que también incorpore una evaluación de la proporcionalidad de las medidas parlamentarias o de las medidas introducidas por organismos profesionales. Otros Estados miembros optaron por adoptar medidas nacionales de transposición que exijan que los órganos parlamentarios nacionales lleven a cabo evaluaciones de proporcionalidad.
Gráfico 3. Número de Estados miembros afectados por deficiencias relativas al ámbito de aplicación de las evaluaciones de proporcionalidad (falta de cobertura de determinadas medidas)
Garantizar la objetividad e independencia de las evaluaciones de proporcionalidad
Con arreglo al artículo 4, apartado 5, de la Directiva relativa al test de proporcionalidad, los Estados miembros realizarán evaluaciones de la proporcionalidad de manera objetiva e independiente. Deben garantizarse la objetividad e independencia, en particular cuando se delegan las competencias reglamentarias en un organismo profesional. El objetivo de esta disposición es evitar evaluaciones que se verían influidas por un sesgo inherente y, por lo tanto, favorecerían a los operadores establecidos a expensas de los nuevos participantes en el mercado.
Gráfico 4. Número de Estados miembros afectados por problemas de incumplimiento del requisito de objetividad e independencia
La evaluación de la Comisión sobre la transposición nacional ha puesto de manifiesto que la mayoría de los Estados miembros no adoptaron medidas específicas para garantizar que las evaluaciones de proporcionalidad se llevaran a cabo de manera objetiva e independiente, tal como exige la Directiva, en particular cuando dichas evaluaciones de proporcionalidad las realizaban asociaciones profesionales (véase el gráfico 4).
Los controles de transposición de la Comisión también revelaron algunos buenos ejemplos de procedimientos a nivel nacional que pueden garantizar adecuadamente la independencia y objetividad de las evaluaciones de proporcionalidad. Entre estos buenos ejemplos cabe citar los siguientes: i) la revisión de la evaluación de la proporcionalidad de determinados tipos de proyectos de ley por parte de una autoridad administrativa nacional de supervisión 6 ; ii) la obligación del Gobierno responsable de llevar a cabo la evaluación de la proporcionalidad de presentar la evaluación a la autoridad nacional de competencia para que emita un dictamen; y iii) la obligación de que las asociaciones profesionales con competencias reguladoras presenten la evaluación de la proporcionalidad al Gobierno para recabar sus opiniones.
Transposición de los criterios de evaluación
El contenido del análisis exigido por la Directiva relativa al test de proporcionalidad se expone con bastante detalle en los artículos 5 a 7 de la Directiva y refleja la jurisprudencia del TJUE sobre el principio de proporcionalidad. El objetivo de esta descripción detallada de los criterios que deben evaluarse en el test de proporcionalidad es garantizar la exhaustividad y un nivel comparable de minuciosidad de las evaluaciones en todos los Estados miembros.
Más concretamente, toda evaluación de la proporcionalidad debe demostrar que las disposiciones nuevas o modificadas que restringen el acceso a una profesión regulada, o su ejercicio, no son discriminatorias, están justificadas por objetivos de interés general, son adecuadas para garantizar la realización del objetivo perseguido y no van más allá de lo necesario para alcanzarlo. La Directiva indica detalladamente, para cada uno de los criterios de evaluación mencionados, qué debe examinarse en la evaluación de la proporcionalidad en lo que respecta a la restricción en cuestión.
La evaluación de la Comisión sobre la transposición nacional no ha revelado problemas importantes con la aplicación de los criterios de evaluación establecidos en los artículos 5 a 7 de la Directiva (véase el gráfico 5). Por el contrario, los Estados miembros garantizaron en general la correcta aplicación de las disposiciones mencionadas. Además, en algunos casos, los Estados miembros fueron aún más lejos y realizaron esfuerzos significativos, complementando la principal medida de transposición, a fin de garantizar el correcto funcionamiento de la Directiva en la práctica a nivel nacional. Estos esfuerzos incluyen la elaboración de cuestionarios, árboles de decisión, cuadros de evaluación, documentos de orientación y materiales de formación destinados a hacer que las obligaciones establecidas en la Directiva sean «fáciles de usar» para las autoridades nacionales encargadas de llevar a cabo la evaluación de la proporcionalidad.
No obstante, en el contexto de sus comprobaciones de la conformidad, la Comisión también detectó algunos problemas en relación con la manera en que un número limitado de Estados miembros transpusieron la Directiva.
Gráfico 5. Número de Estados miembros afectados por problemas de incumplimiento de uno o varios criterios de evaluación
Entre estos problemas figura el hecho de no transponer adecuadamente: i) la obligación de justificar una restricción por objetivos de interés público (artículo 6); ii) la lista de criterios que deben evaluarse al llevar a cabo la evaluación de la proporcionalidad (artículo 7, apartado 2); y iii) la obligación de evaluar el efecto de las disposiciones nuevas o modificadas cuando se combinen con otros requisitos nuevos o existentes para evitar la duplicación de requisitos con los mismos objetivos (artículo 7, apartado 3).
Transposición de otras obligaciones de procedimiento
El artículo 4, apartado 6, de la Directiva relativa al test de proporcionalidad exige que los Estados miembros hagan un seguimiento de la proporcionalidad de las disposiciones nuevas o modificadas que restrinjan el acceso a las profesiones reguladas, o su ejercicio. Este seguimiento debe tener debidamente en cuenta los efectos de la legislación observados después de su adopción y cualquier evolución que se haya producido desde esta. Esta disposición tiene por objeto garantizar que las restricciones se mantengan en la legislación tras su adopción únicamente si siguen siendo necesarias y proporcionadas para alcanzar objetivos específicos.
Los controles de la conformidad realizados por la Comisión han puesto de manifiesto que más de la mitad de los Estados miembros han transpuesto correctamente el artículo 4, apartado 6, de la Directiva estableciendo un procedimiento claro que garantiza un seguimiento continuo de las disposiciones nuevas o modificadas que restringen el acceso a una profesión regulada, o su ejercicio (véase el gráfico 6). Un ejemplo de tal procedimiento es la obligación del coordinador nacional de supervisar de manera general el cumplimiento del principio de proporcionalidad por parte de las autoridades competentes y las asociaciones profesionales y de elaborar un informe a tal efecto cada dos años.
No obstante, la Comisión ha detectado deficiencias en la transposición de la obligación de seguimiento en once Estados miembros, es decir, aproximadamente las dos quintas partes (véase el gráfico 6).
Además, el artículo 9 de la Directiva relativa al test de proporcionalidad exige a los Estados miembros que garanticen la existencia de una tutela judicial efectiva en lo relativo a las materias reguladas por esta Directiva, de conformidad con los procedimientos establecidos en el Derecho nacional.
La evaluación de la Comisión sobre la transposición nacional ha revelado que, con pocas excepciones, los Estados miembros han aplicado con éxito esta disposición (véase el gráfico 6).
Por último, el artículo 4, apartados 1 a 4, y el artículo 8 de la Directiva relativa al test de proporcionalidad establecen otras obligaciones de procedimiento que los Estados miembros deben cumplir al realizar evaluaciones de proporcionalidad de disposiciones nuevas o modificadas que restrinjan el acceso a una profesión regulada o su ejercicio. Esto incluye la obligación de: i) llevar a cabo el test de proporcionalidad ex ante (es decir, antes de la adopción de la legislación); ii) proporcionar una explicación suficientemente detallada y basada en pruebas junto con la evaluación; y iii) garantizar la transparencia y una consulta suficiente (para informar al público e implicar a las partes interesadas en el proceso).
Alrededor de una cuarta parte de los Estados miembros (siete) no aplicaron correctamente el artículo 4, apartados 1 a 4. Del mismo modo, la Comisión detectó deficiencias en la transposición del artículo 8 en más de un tercio de los Estados miembros (diez) (véase el gráfico 6). Sin embargo, hasta la fecha, todos los Estados miembros afectados han adoptado las medidas necesarias para el cumplimiento o se han comprometido a hacerlo facilitando a la Comisión un calendario claro para la adopción de las modificaciones necesarias (véase el gráfico 6).
Gráfico 6. Número de Estados miembros afectados por problemas de incumplimiento de obligaciones de procedimiento
3.APLICACIÓN Y EFECTOS
Es demasiado pronto para extraer conclusiones sólidas, pero surgen algunas conclusiones preliminares sobre la aplicación y los efectos de la Directiva.
Los Estados miembros parecen reconocer el potencial del test de proporcionalidad para evitar normas innecesarias y han dado algunos primeros pasos importantes para aplicarlo. La Directiva ha aumentado la sensibilización sobre la proporcionalidad y ha empujado a las autoridades a reflexionar realmente sobre los efectos de sus propuestas.
La mayoría de los Estados miembros notificaron casos específicos en los que la evaluación de proporcionalidad previa ya contribuyó a evitar normas desproporcionadas. El papel activo desempeñado por los Estados miembros para garantizar la correcta aplicación de la obligación del test de proporcionalidad es encomiable.
Dos tercios de los Estados miembros consideran que el marco común ha mejorado la calidad de las evaluaciones de proporcionalidad. Una valoración preliminar de las evaluaciones que figuran en la base de datos de profesiones reguladas muestra que, de hecho, los Estados miembros han realizado evaluaciones más elaboradas y más sustanciosas.
La Comisión apoyó los esfuerzos de los Estados miembros publicando directrices sobre las evaluaciones de proporcionalidad y ofreciendo formación a medida sobre la aplicación de la Directiva en varios Estados miembros. Sin embargo, las evaluaciones también muestran que los Estados miembros siguen teniendo algunas dificultades para aplicar el marco común y se beneficiarían de más apoyo y orientación.
Además, en algunos Estados miembros es necesario aclarar que la Directiva es una herramienta para ayudar a los responsables políticos a diseñar normas «adecuadas para su finalidad» más que una tarea o un proceso administrativo adicional.
Para aprovechar plenamente las ventajas de la Directiva, es esencial garantizar su correcta aplicación en los Estados miembros. Por lo tanto, además de los intercambios periódicos en el Grupo de Coordinadores, la Comisión publicó en noviembre de 2022 su documento «Guía sobre la evaluación de la proporcionalidad con arreglo a la Directiva 2018/958, relativa al test de proporcionalidad antes de adoptar nuevas regulaciones de profesiones». La Guía, disponible en veinticuatro lenguas oficiales 7 , tiene por objeto apoyar a los Estados miembros en sus esfuerzos por aplicar correctamente las disposiciones fundamentales de la Directiva.
Además, en 2024, los servicios de la Comisión pusieron en marcha una serie de cursos bilaterales de formación en los Estados miembros, que ofrecían talleres a medida sobre la aplicación de la Directiva 8 .
Como ya se ha mencionado, es demasiado pronto para extraer conclusiones sólidas sobre la aplicación y los efectos de la Directiva debido a su transposición tardía por parte de los Estados miembros y a las lagunas o inexactitudes detectadas posteriormente en la mayoría de los marcos jurídicos nacionales. Sin embargo, ya pueden extraerse algunas conclusiones preliminares. Las apreciaciones iniciales expuestas en el presente informe proceden de:
1)una encuesta específica para preguntar a los Estados miembros sobre sus experiencias hasta la fecha 9 ;
2)un examen cualitativo de las evaluaciones de proporcionalidad notificadas en la base de datos de profesiones reguladas tras la entrada en vigor de la Directiva 10 ;
3)otras aportaciones e informaciones disponibles, como los comentarios que han compartido los Estados miembros en el marco de las reuniones del Grupo de Coordinadores y los contactos bilaterales.
Esta evaluación muy preliminar de los efectos y la eficacia de la Directiva se centra tanto en los aspectos procedimentales de la calidad de las evaluaciones como en los aspectos en cuanto a resultados en la calidad de la reglamentación adoptada.
La Comisión no está en condiciones de comprobar la exactitud de las pruebas recogidas a través de la encuesta. Además, solo se pudo realizar una evaluación cualitativa limitada de estas evaluaciones debido a: i) el reducido número de evaluaciones de proporcionalidad notificadas en la base de datos desde la fecha límite de transposición de la Directiva, y ii) los procedimientos de infracción en curso por no conformidad de las medidas nacionales de transposición.
3.1.Un comienzo prometedor
A pesar de la dificultad que conlleva la transposición de la Directiva, las respuestas a la encuesta indican que los Estados miembros reconocen el potencial del test de proporcionalidad para evitar normas innecesarias y que estos han dado algunos primeros pasos importantes de cara a su aplicación. En la encuesta, los Estados miembros expresaron una opinión general positiva de los efectos que la Directiva ha tenido hasta la fecha en sus procesos reglamentarios y sus resultados. Varios Estados miembros informaron de que la Directiva ha sensibilizado a las autoridades con facultades reguladoras sobre la necesidad de tener en cuenta el principio de proporcionalidad y su papel a la hora de preservar los fundamentos del mercado único. A veces se dice que este efecto va más allá del ámbito de las profesiones reguladas. En términos más generales, muchos reconocen a la Directiva su contribución a la mejora de la legislación al presionar a las autoridades para que reflexionen realmente sobre el impacto de sus propuestas en lugar de basarse en la intuición o realizar evaluaciones de impacto formalistas por mero trámite. La obligación explícita de llevar a cabo evaluaciones de proporcionalidad ex ante también parece haber propiciado más intercambios sobre el contenido de los proyectos entre las autoridades con facultades reguladoras y los organismos especializados, como los coordinadores nacionales, los ministerios y las autoridades administrativas nacionales de supervisión. El papel activo desempeñado por varios Estados miembros para garantizar la correcta aplicación de la obligación del test de proporcionalidad es encomiable. Además, parecen haber aumentado la consultas a las partes interesadas. Es probable que esta reflexión más amplia haya tenido un impacto positivo en la regulación adoptada.
La Comisión también acoge con satisfacción los primeros resultados concretos en términos de efectos o «resultados» en la calidad de la regulación adoptada revelados por la encuesta. Por ejemplo, la mitad de los Estados miembros que respondieron a la encuesta (doce de veinticuatro) notificaron casos específicos en los que la obligación de llevar a cabo la evaluación de proporcionalidad previa ha contribuido a evitar la adopción de normas desproporcionadas. Entre ellos se incluyen propuestas que: i) se bloquearon debido a la ausencia de una evaluación de la proporcionalidad (adecuada); ii) se modificaron sobre la base del resultado del test o durante la preparación del mismo; o iii) no se introdujeron debido a la obligación de llevar a cabo una evaluación previa. Tres de estos Estados miembros informaron de que la opinión de un organismo distinto de la autoridad con facultades reguladoras estaba en el origen de este bloqueo o modificación.
Cuando se les preguntó si consideraban que la obligación de llevar a cabo evaluaciones de proporcionalidad previas en consonancia con el marco de la Directiva había mejorado la calidad de las evaluaciones, más de dos tercios de los Estados miembros que respondieron a la encuesta (diecisiete de veinticuatro) respondieron positivamente 11 . Además, tres de los Estados miembros que respondieron a la encuesta indicaron que hubo debates para ampliar el marco del test de proporcionalidad más allá de las profesiones reguladas en sus países.
Gráfico 7. Casos notificados de prevención de normas desproporcionadas y número de Estados miembros que notifican una mejora de la calidad de las evaluaciones
Sobre la base de una valoración preliminar de las evaluaciones de proporcionalidad que figuran en la base de datos, también puede concluirse que el marco común establecido en la Directiva ha llevado a los Estados miembros a realizar evaluaciones más elaboradas y más sustanciosas. Al comparar las evaluaciones de la base de datos antes de la entrada en vigor de la Directiva con nuevas evaluaciones de los mismos requisitos, pero modificados, se constató que, en aproximadamente el 63 % de los casos, las nuevas evaluaciones realizadas de conformidad con el marco de la Directiva mostraban mejoras en términos de enfoque, detalle y estructura.
3.2.Trabajo en curso
Si bien parece que se han sentado las bases para unas evaluaciones nacionales de la proporcionalidad más sólidas, es esencial que los Estados miembros y la Comisión adopten nuevas medidas para aprovechar plenamente las ventajas de la Directiva.
En cuanto a los retos a los que se enfrenta la aplicación de la Directiva, en su respuesta a la encuesta de la UE solo dos Estados miembros de los veinticuatro que participaron en ella expresaron su preocupación por la carga administrativa creada por la Directiva. En particular, un Estado miembro consideró que los criterios del test de proporcionalidad común eran demasiado detallados y difíciles de comprender. Dos Estados miembros informaron de que algunas autoridades expresaron su preocupación por el hecho de que la Directiva pudiera tener un «efecto disuasorio» en la modernización de las profesiones, ya que desincentivaría cualquier modificación de las normas existentes, incluso en el caso de cambios sencillos, como la actualización de los programas de formación. De manera similar, algunos Estados miembros lamentaron la falta de una «norma de minimis», es decir, una norma que limite la obligación de realizar una evaluación de la proporcionalidad en el caso de disposiciones que superen un determinado umbral en términos de efecto restrictivo.
Para responder a estas inquietudes, la Comisión ha aclarado en varias ocasiones, en particular en la Guía sobre la evaluación de la proporcionalidad y en las reuniones del Grupo de Coordinadores, que el artículo 4, apartado 2, de la Directiva establece que las evaluaciones deben ser proporcionadas respecto de la naturaleza, el contenido y los efectos de la disposición, lo que permite variaciones en la exhaustividad de la evaluación en función del grado o la importancia de la modificación en cuestión. Además, el considerando 9 de la Directiva establece explícitamente que las disposiciones que no restrinjan el acceso a las profesiones reguladas, o su ejercicio (como las modificaciones de redacción, las adaptaciones técnicas del contenido de los cursos de formación o la modernización de la formación) no entran dentro del ámbito de aplicación. Esto significa que, por ejemplo, los cambios en los programas de formación que no tengan ningún efecto o solo tengan un efecto reducido en el nivel de restricción del requisito de formación no requerirán ninguna evaluación o solo una muy limitada. En cuanto a la falta de una «norma de minimis», las disposiciones del Tratado relativas a las libertades fundamentales no permiten tal umbral y cualquier restricción debe ser proporcionada, aunque tenga escaso alcance o sea de poca importancia 12 .
En cuanto a la percepción de una carga administrativa adicional para las autoridades, también debe tenerse en cuenta que el objetivo último de este «esfuerzo adicional» es reducir la carga que pesa sobre las empresas y los profesionales que operan en el mercado único evitando una regulación innecesariamente restrictiva.
Además, un par de Estados miembros expresaron su preocupación por la falta de claridad del ámbito de aplicación de la Directiva, tanto en lo que se refiere a los tipos de medidas cubiertas como a las actividades que entran en la definición de profesión regulada. Si bien la Guía sobre la evaluación de la proporcionalidad explica en detalle el alcance de las medidas cubiertas y debería ayudar a los Estados miembros a este respecto, podría «enriquecerse» aún más, por ejemplo, incluyendo más aclaraciones sobre lo que constituye una profesión regulada.
En cuanto a la aplicación de la Directiva, las evaluaciones comunicadas hasta la fecha en la base de datos indican una mejora de la calidad. Sin embargo, también muestran que los Estados miembros se beneficiarían de un mayor apoyo y de nuevas orientaciones sobre cómo aplicar mejor el marco común y los requisitos de procedimiento establecidos en la Directiva.
A este respecto, en primer lugar, aunque identificar claramente el objetivo de una medida reguladora es una condición esencial para el éxito de cualquier política, los Estados miembros suelen tener dificultades para indicar el objetivo u objetivos exactos de interés público que se persiguen. Esto podría deberse, en parte, a su falta de conocimiento de la interpretación dada por el TJUE a un objetivo concreto. Sin embargo, señalar el objetivo u objetivos precisos de interés público supone algo más que un mero ejercicio formalista: es una condición previa para poder evaluar si una medida persigue su objetivo u objetivos de manera proporcionada.
En segundo lugar, parece que las evaluaciones siguen sin abordar determinados criterios o que los Estados miembros carecen de una buena comprensión de lo que implican determinados criterios. Este es el caso, en particular, de los criterios relativos a: i) perseguir un objetivo de interés público de manera congruente y sistemática; ii) la evaluación de los efectos acumulativos con otros requisitos (y cuál sería el valor añadido del requisito nuevo o modificado habida cuenta del objetivo de interés público); iii) la consideración de medios menos restrictivos para alcanzar los mismos objetivos de interés público; iv) la evaluación de si las normas existentes, ya sean específicas o más generales, resultan insuficientes para garantizar el objetivo de interés público; y v) el impacto global de la regulación propuesta, por ejemplo, en el grado de competencia en el mercado, la calidad de los servicios, las posibilidades de elección de los consumidores y la libre circulación de personas y servicios dentro de la UE.
En tercer lugar, las evaluaciones a menudo carecen de pruebas o datos justificativos que respalden las opciones normativas. Si bien la Directiva y la jurisprudencia no obligan a los Estados miembros a presentar un tipo específico de pruebas, los Estados miembros tienen la obligación de fundamentar el análisis mediante elementos cualitativos y, siempre que sea posible y pertinente, cuantitativos.
Gráfico 8. Evaluación de determinados criterios por parte de los Estados miembros (según lo notificado en la base de datos de profesiones reguladas entre el 31 de julio de 2020 y el 31 de diciembre de 2023) 13
Por último, cuando se introducen o modifican varios requisitos al mismo tiempo, los Estados miembros no suelen proporcionar una evaluación específica para cada requisito. Los modelos o cuestionarios elaborados a nivel nacional deben reflejar claramente la necesidad de esta «evaluación por requisito».
4.ASPECTOS QUE ES NECESARIO TENER EN CUENTA
Dado que los últimos esfuerzos de transposición están a punto de resolverse en la mayoría de los Estados miembros, a la luz de las primeras experiencias en la aplicación del test de proporcionalidad descritas en las secciones 2 y 3, podrían considerarse los siguientes puntos adicionales.
Es evidente que, para que este instrumento preventivo tenga un impacto real, es esencial que los Estados miembros y la Comisión mantengan su compromiso.
A tal fin, los servicios de la Comisión mantendrán sus intercambios periódicos específicos con los Estados miembros en el Grupo de Coordinadores y seguirán invitando a los Estados miembros a compartir las dificultades, preguntas o mejores prácticas que puedan tener. Además, los servicios de la Comisión seguirán proporcionando formación a los Estados miembros y a las autoridades mediante sesiones de formación bilaterales a medida y, de ser posible, otros formatos, como la formación en línea 14 . Los Estados miembros podrían ponerse en contacto con todas las autoridades pertinentes para determinar si podrían beneficiarse de dicha formación y de qué manera. Los Estados miembros podrían redoblar sus esfuerzos nacionales e internacionales para poner de relieve que la Directiva tiene por objeto ayudar a los responsables políticos a decidir qué medidas adoptar garantizando que las normas que proponen sean efectivamente adecuadas para su finalidad. Las evaluaciones exhaustivas de proporcionalidad, según lo previsto en la Directiva, reducen significativamente la probabilidad de que se adopten medidas de ejecución debido a normas desproporcionadas.
Además, teniendo en cuenta la muy positiva recepción de la Guía sobre la evaluación de la proporcionalidad, los servicios de la Comisión están dispuestos a actualizar y mejorar este documento. Será posible proporcionar más ejemplos de buenas prácticas a medida que la Comisión y los Estados miembros vayan ganando experiencia a través de la aplicación de la Directiva. Los servicios de la Comisión también están trabajando para facilitar y mejorar los instrumentos de transparencia que deben utilizar los Estados miembros. De hecho, la base de datos de profesiones reguladas se ha migrado al Sistema de Información del Mercado Interior (IMI), una herramienta que ha demostrado tener un gran éxito. Tras esta migración, los servicios de la Comisión esperan que los formularios más estructurados y completos orienten mejor a los Estados miembros en sus obligaciones de notificación. Se seguirán introduciendo mejoras en esta plataforma sobre la base de las observaciones de los usuarios.
Los Estados miembros podrían facilitar el trabajo de sus autoridades mediante la elaboración de cuestionarios, árboles de decisión, diagramas de flujo, etc., con explicaciones adicionales sobre los diferentes criterios. Estos podrían incluso adaptarse al ámbito o nivel político específico. En este contexto, los Estados miembros deben dejar claro que se espera que las autoridades lleven a cabo una evaluación diferenciada para cada requisito modificado o introducido en relación con el acceso a una profesión regulada o su ejercicio, lo que supone que los requisitos individuales están claramente determinados.
Además, los Estados miembros deben prestar especial atención a las medidas y evaluaciones de proporcionalidad elaboradas por organismos no gubernamentales, como las asociaciones profesionales, y han de garantizar que dichos organismos cumplan plenamente la Directiva. Asimismo, los Estados miembros también deben supervisar cómo se aplica la Directiva a las iniciativas o enmiendas parlamentarias relativas a la regulación de las profesiones.
Además, dada la frecuente ausencia de notificación de pruebas o datos justificativos en la base de datos de profesiones reguladas, los Estados miembros podrían considerar la posibilidad de adoptar medidas para facilitar las evaluaciones basadas en pruebas. Podrían, por ejemplo, proporcionar a las autoridades pertinentes una visión general de las fuentes y recursos nacionales específicos disponibles para llevar a cabo dichas evaluaciones cuantitativas y cualitativas. Una buena práctica sería también exigir que todas las reformas vayan acompañadas de datos empíricos, recopilados tanto antes como después de dichas reformas. Estos datos también podrían utilizarse para orientar y fundamentar la futura elaboración de políticas.
Además, podrían tenerse en cuenta los puntos de vista compartidos por algunos Estados miembros en la encuesta, así como por medio de otros canales, para ampliar el marco del test de proporcionalidad, por ejemplo, también para la regulación de los servicios que no entran en el ámbito de aplicación de la Directiva 2005/36/CE, y sus peticiones de evitar obstáculos en el mercado único, sobre todo en relación con la libre prestación de servicios 15 .
Por último, cuando sea necesario y apropiado, la Comisión seguirá salvaguardando la correcta aplicación de la Directiva mediante la adopción de nuevas medidas de ejecución contra los Estados miembros que incumplan sus obligaciones.
5.CONCLUSIÓN
Habida cuenta de la transposición tardía por parte de muchos Estados miembros y de los procedimientos de infracción en curso por no conformidad de las leyes nacionales de transposición, es demasiado pronto para realizar una evaluación exhaustiva de la eficacia y los efectos de la Directiva.
Tras la fecha límite de transposición, el 30 de julio de 2020, la Comisión inició procedimientos judiciales por transposición tardía de la Directiva contra dos tercios de los Estados miembros, y el último caso no se cerró hasta febrero de 2023. Esta transposición tardía retrasó el control de la conformidad de las medidas nacionales de transposición, por lo que las medidas de ejecución por no conformidad no pudieron iniciarse hasta finales de 2021. Más de dos tercios de los Estados miembros se enfrentaron a procedimientos relativos a medidas nacionales de transposición no conformes. Aunque la mayoría de los Estados miembros ya han adaptado sus normas nacionales, siguen en curso procedimientos de infracción contra un tercio de los Estados miembros.
No obstante, sobre la base de las observaciones de los Estados miembros y de las primeras evaluaciones de proporcionalidad notificadas en la base de datos de profesiones reguladas, ya pueden extraerse algunas conclusiones preliminares sobre los efectos de la Directiva. La principal conclusión es que la Directiva ha colocado firmemente el principio de proporcionalidad en el radar de las autoridades con facultades reguladoras. Al marco común de evaluación obligatorio se le reconoce el mérito de haber empujado a las autoridades a empezar a reflexionar realmente sobre el impacto de sus propuestas, en particular en lo referente al funcionamiento del mercado único. Y si bien a menudo resulta difícil medir la eficacia de las medidas de prevención, como la prueba de proporcionalidad ex ante, cabe señalar que los Estados miembros ya notificaron varios casos en los que la aplicación de la Directiva llevó a autoridades con competencias a regular la modificación o el abandono de propuestas desproporcionadas.
Aunque algunos Estados miembros se quejaron de tareas administrativas adicionales, debería haber una mayor concienciación en ellos de que la Directiva tiene por objeto ayudar a los responsables políticos a diseñar normas que sean verdaderamente adecuadas para su finalidad, beneficiando en última instancia al mercado único y reduciendo la necesidad de medidas correctoras de ejecución.
La acogida, en gran medida positiva, de la Directiva por parte de los Estados miembros no significa que se haya alcanzado el objetivo. Las evaluaciones de proporcionalidad comunicadas hasta la fecha en la base de datos parecen indicar que los Estados miembros siguen teniendo algunas dificultades a la hora de aplicar el marco común y se beneficiarían de más apoyo y orientación. Si bien la correcta aplicación de la Directiva sigue siendo un trabajo en curso y requerirá esfuerzos continuos tanto por parte de los Estados miembros como de la Comisión, se trata de una experiencia de aprendizaje que puede tener efectos indirectos positivos en otros ámbitos políticos. El «conjunto de herramientas de evaluación» de la Directiva puede ser adaptado tanto por la Comisión como por los Estados miembros a ámbitos que van más allá de la regulación de las profesiones, como ya han sugerido algunos Estados miembros.
En resumen, aunque es demasiado pronto para presentar una evaluación exhaustiva de la eficacia de la Directiva, las conclusiones preliminares sugieren que esta ha hecho que aumente la atención de las autoridades en el impacto de sus normas y, en algunos casos, se han evitado concretamente propuestas desproporcionadas. Sin embargo, puede ser necesario más apoyo y orientación para mejorar su aplicación y maximizar su eficacia.