COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 12.6.2024
COM(2024) 251 final
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES
Plan de ejecución común del Pacto sobre Migración y Asilo
{SWD(2024) 251 final}
Introducción
La reforma de la política de migración y asilo que plantea el Pacto sobre Migración y Asilo 1 supone un avance histórico. Proporciona a la UE el marco jurídico y las herramientas necesarias para seguir aumentando la eficacia de la gestión de sus fronteras exteriores y establecer procedimientos rápidos y eficientes de asilo y de retorno, ofreciendo al mismo tiempo unas sólidas salvaguardias. Implanta un sistema equitativo y efectivo de solidaridad y responsabilidad para gestionar de forma colectiva la migración, en el que ningún Estado miembro quede aislado bajo la presión.
La adopción con éxito de esta reforma refleja también el compromiso colectivo de la UE y sus Estados miembros con la búsqueda de soluciones a los retos comunes, en un clima de refuerzo de la confianza mutua. La reforma abre un nuevo capítulo en la aplicación del enfoque dual consistente en la ejecución de una reforma estructural sostenible en paralelo a una respuesta operativa específica, a través por ejemplo de asociaciones globales con los países socios. Ha permitido a la UE dejar atrás las disensiones del pasado y consolidar, en los últimos cuatro años 2 , un enfoque común de la migración y la gestión de las fronteras.
Debemos ahora aprovechar esta dinámica favorable para que el Pacto no sea solo un conjunto de actos legislativos, sino también una realidad en la práctica. Los instrumentos jurídicos que configuran el Pacto sobre Migración y Asilo serán aplicables dos años después de su entrada en vigor, el 11 de junio de 2024, es decir, a mediados de 2026 3 . Gracias a este plan de ejecución común, la Unión y sus Estados miembros podrán prepararse eficazmente para su aplicación. Permitirá que el período transitorio de dos años se aproveche útilmente, garantizando que todas las partes interesadas adopten las disposiciones administrativas, operativas y legales necesarias.
El Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración y el Reglamento sobre el procedimiento de asilo requieren a la Comisión que presente un plan de ejecución común 4 . Habida cuenta tanto de la importancia como de la complejidad de su ejecución, la Comisión ha decidido adelantar su adopción de septiembre a junio de 2024 a fin de que los Estados miembros dispongan del plazo máximo para preparar sus planes de ejecución nacionales, cuya fecha límite de presentación es el 12 de diciembre de 2024.
Objetivo y finalidad del plan de ejecución común
Con un enfoque pragmático, el plan de ejecución común se centra en los aspectos esenciales que los Estados miembros han de considerar a la hora de elaborar sus planes de ejecución nacionales y que deben implantarse a escala tanto nacional como de la Unión para garantizar que el Pacto sobre Migración y Asilo surta sus efectos a mediados de 2026. Proporciona el marco para un programa de trabajo común en los próximos dos años, incluidos los entregables jurídicos y operativos, las estructuras para la celebración de debates y la asistencia operativa y financiera correspondiente.
El fundamento del plan de ejecución común es, valga la redundancia, su carácter común: común a todos los Estados miembros y común para todos los instrumentos legislativos del Pacto sobre Migración y Asilo a los que debe darse aplicación; además, aspira a alcanzar un objetivo común: disponer de un sistema bien engrasado de aquí al final del período transitorio.
En primer lugar, el plan de ejecución común se considera común porque une a todos los Estados miembros en el reconocimiento de que, en una Unión de veintisiete Estados miembros, la migración es un reto europeo común que requiere una solución europea común. El éxito del sistema dependerá inevitablemente de la preparación de todos los Estados miembros, las acciones de cualquiera de los cuales tendrán implicaciones para todos. La finalidad del plan de ejecución común es conseguir que la ejecución del Pacto sea viable para todos y gestionarla conjuntamente.
El plan es el resultado de una estrecha colaboración con los Estados miembros y las agencias pertinentes de la UE, a través, en particular, de la Conferencia Ministerial sobre la aplicación del Pacto organizada por la Presidencia belga los días 29 y 30 de abril en Gante, así como de diversas reuniones del Comité Estratégico de Inmigración, Fronteras y Asilo (CEIFA) del Consejo. La Comisión celebró también consultas con la sociedad civil representada, por ejemplo, en el Grupo de expertos de la Comisión sobre la opinión de los migrantes en materia de migración, asilo e integración, así como con el ACNUR.
En segundo lugar, el plan de ejecución se considera común porque reúne todos los instrumentos legislativos que configuran el Pacto sobre Migración y Asilo, que están interrelacionados y no pueden funcionar eficazmente por separado. Juntos, los instrumentos del Pacto conforman un sistema integrado que refleja el enfoque europeo integral y equilibrado de la migración y garantiza tanto la solidaridad como la responsabilidad, la protección de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones. Este enfoque integral está insertado en Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración 5 . La Comisión debe por lo tanto reflejar los componentes esenciales de este enfoque integral en el plan de ejecución común.
En tercer lugar, el plan de ejecución común persigue el objetivo común de que el sistema esté bien preparado antes del final del período transitorio, aspecto esencial para generar la confianza mutua que requiere el buen funcionamiento del nuevo enfoque equilibrado. Esta buena preparación es el concepto crítico del que dependen las obligaciones fundamentales que dimanan del Pacto, pues crea la situación de referencia para determinar si los Estados miembros están sujetos a presión migratoria, afrontan una situación migratoria importante o se enfrentan a una crisis. Es el concepto que permite a los Estados miembros acogerse a la solidaridad o a las deducciones de las obligaciones de solidaridad; el concepto que asegura que el Pacto funcione como un todo coherente.
Pero «común» no significa «igual» para todos. El plan de ejecución común ofrece la flexibilidad que necesitan los Estados miembros para adaptar las obligaciones derivadas del Pacto a sus sistemas nacionales. Cada Estado miembro tiene ante sí retos diferentes y un grado de preparación diferente, pero ninguno de ellos empieza desde cero. Muchas de las innovaciones del Pacto se basan en prácticas existentes o amplían requisitos vigentes. Se anima a los Estados miembros a que aprovechen sus conocimientos y su experiencia y a que pongan en común sus mejores prácticas.
Además, es preciso tener en cuenta tres aspectos a la hora de fijar el nivel de ambición adecuado durante el período transitorio.
En primer lugar, si bien el período de preparación para el comienzo de la aplicación del nuevo marco jurídico es en principio de dos años, conviene subrayar que algunos de sus elementos tendrán que estar ya implantados antes de mediados de 2026. Por ejemplo, el primer ciclo anual de solidaridad comenzará en junio de 2025 y la Comisión deberá proponer en octubre de 2025 las primeras decisiones de la Comisión que determinarán qué Estados miembros se encuentran bajo presión migratoria o en riesgo de presión migratoria o se enfrentan a una situación migratoria importante.
En segundo lugar, la adopción de medidas para que todos los elementos esenciales del nuevo sistema se hayan implantado al final del período transitorio es una tarea inmediata, pero el pleno establecimiento de todas las oportunidades que ofrece el Pacto sobre Migración y Asilo también implica actividad a medio y largo plazo. La ejecución del Pacto no es un hecho puntual, sino un proceso dinámico. Se requerirán nuevas actuaciones a medio y largo plazo para potenciar la eficiencia de los sistemas nacionales de migración y asilo y lograr su mayor integración en la política europea de migración y asilo.
La primera Estrategia Europea de Gestión del Asilo y la Migración, que tendrá carácter quinquenal y se presentará antes del final de 2025, reflejará una visión estratégica y prospectiva y se construirá a partir de las estrategias nacionales integrales de migración y asilo que los Estados miembros deben transmitir a la Comisión en junio de 2025 a más tardar.
En tercer lugar, es crucial seguir trabajando en la dimensión exterior de la migración. Aunque la actividad en este ámbito no esté vinculada a obligaciones legales, será fundamental que la Unión siga intensificando su trabajo con los países socios, especialmente en tres ámbitos clave: la lucha contra el tráfico ilícito de migrantes, los retornos efectivos, la readmisión y reintegración y el uso de las vías legales.
Gráfico 1: Cronología de los grandes hitos a lo largo de los dos años de ejecución
1El plan de ejecución común y los planes de ejecución nacionales
El plan de ejecución común
El Pacto sobre Migración y Asilo incluye un conjunto de diez actos legislativos integrales. Para facilitar la comprensión y la aplicación de estos complejos textos, el plan de ejecución común agrupa en diez bloques las diferentes obligaciones derivadas de los diversos actos jurídicos y las acciones necesarias para llevarlas a la práctica. Este enfoque pragmático permite concentrar los recursos en los aspectos fundamentales para el funcionamiento del nuevo sistema.
No se puede hacer una aplicación selectiva de las medidas: todos los bloques son interdependientes y deben implementarse. Por ejemplo, cualquier sistema de acogida (bloque 3) se sobrecargará, por eficaz que sea, si los procedimientos no se llevan a cabo con la celeridad necesaria (bloque 4), o si los beneficiarios de protección internacional permanecen en el alojamiento destinado a los solicitantes durante demasiado tiempo (bloque 10). Las medidas de solidaridad (bloque 7) y de responsabilidad (bloque 6) o el nuevo sistema de gestión de los flujos migratorios en la frontera exterior de la UE (bloque 2) no serán operativos a menos que Eurodac (bloque 1) entre en funcionamiento a tiempo. El respeto de las salvaguardias y los derechos (bloque 9) constituye una dimensión transversal de todos los actos legislativos y un aspecto que deberá cumplirse en cada uno de los bloques. Aunque cabría la posibilidad de dar prioridad a determinadas acciones dentro de cada uno de los bloques, la ejecución de todos estos tendrá que discurrir en paralelo.
Gráfico 2: Diez bloques para cumplir las obligaciones fundamentales del Pacto sobre Migración y Asilo.
Cada bloque incluye las obligaciones legales y las consecuencias que estas implican para la confección del marco regulador, los procesos administrativos, la organización y las capacidades humanas y de infraestructura que los Estados miembros, la Comisión y las agencias de la UE deben incorporar.
El plan de ejecución común especifica también la forma en que la actividad desarrollada al nivel de la UE apoyará la ejecución al nivel nacional, fomentando el intercambio de información entre los Estados miembros y los ejercicios de «hermanamiento» (para lo que se identificarán tanto las buenas prácticas como los ámbitos en los que los Estados miembros pueden ofrecerse ayuda mutua) y desarrollando modelos prácticos, documentos de orientación y listas de control comunes que permitan asegurar una ejecución común y armonizada. Los elementos detallados de cada bloque se presentan en una lista de control en el documento de trabajo de los servicios de la Comisión adjunto.
Planes de ejecución nacionales
Según establecen el Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración y el Reglamento sobre el procedimiento de asilo, el 12 de diciembre de 2024 a más tardar cada Estado miembro debe establecer, asistido por la Comisión y por los órganos y organismos pertinentes de la Unión, un plan de ejecución nacional en el que se determinen las distintas acciones y su calendario de aplicación.
Cada Estado miembro se enfrenta a retos diferentes y se encuentra en distintos puntos de partida. Por consiguiente, en cada plan de ejecución nacional debe, en primer lugar, describirse detalladamente la situación actual: el contexto nacional, el marco legislativo y las prácticas administrativas vigentes, las estructuras organizativas y de otro tipo, las capacidades existentes y los retos derivados de las circunstancias geográficas.
A fin de asegurar que los Estados miembros implantan los componentes fundamentales de cada bloque —condición necesaria para la existencia de un enfoque común y comparable en todos los Estados miembros—, la Comisión ha elaborado una plantilla para los planes de ejecución nacionales que se ajusta a la estructura de bloques adjunta a la presente Comunicación.
La Comisión anima a los Estados miembros a que recurran a un grupo de trabajo interministerial e intersectorial a nivel nacional para el desarrollo y la aplicación de sus planes de ejecución nacionales. La eficiencia en la coordinación será un requisito previo esencial para lograr que todos los aspectos del Pacto sobre Migración y Asilo se hayan aplicado a mediados de 2026.
Para que sus planes de ejecución nacionales tengan la solidez necesaria, la Comisión sugiere a los Estados miembros que adopten las siguientes medidas para cada bloque:
·Revisar sus marcos jurídicos nacionales y proceder a los ajustes necesarios de sus disposiciones reglamentarias y administrativas. El plan de ejecución nacional debería incluir el calendario de presentación y adopción de dichas medidas a nivel nacional.
·Revisar y ajustar, en caso necesario, la configuración organizativa actual, incluidas las estructuras de coordinación dentro de los servicios, entre los servicios y departamentos ministeriales y a nivel interministerial para garantizar que son adecuadas para el cumplimiento de sus fines. En caso necesario, los Estados miembros tendrán que concebir y planificar la creación de nuevas estructuras o la reorganización de sus servicios o considerar la posibilidad de implantar sistemas integrados de gestión de casos. Cada plan de ejecución nacional debería incluir una descripción de las estructuras y la organización actuales (tanto a nivel nacional como de las tareas delegadas a las entidades regionales o locales), los cambios necesarios y el calendario para su aplicación.
·Revisar y ajustar, según sea necesario, los flujos de trabajo administrativos, los procedimientos operativos normalizados y los protocolos. Este proceso debería utilizarse para identificar las herramientas de información disponibles y determinar la necesidad de desarrollar otras nuevas. El plan de ejecución nacional debería incluir los principales resultados que se requerirán en este ámbito y el calendario para su obtención.
·Revisar la capacidad en materia de recursos humanos e identificar las necesidades, por ejemplo, de contratación y formación. El plan de ejecución nacional debería recoger las cifras actuales de efectivos e indicar cualquier aumento necesario de los distintos perfiles, facilitando una clara planificación de las distintas etapas de contratación de nuevo personal. Debería indicar, además, las necesidades de formación, junto con su planificación y calendario.
·Determinar las actividades que correrán a cargo de las partes interesadas o las organizaciones pertinentes (por ejemplo, asociaciones de abogados, ONG y entidades privadas) y las necesidades de capacidad que estás cubrirían. Deberían indicarse, asimismo, la planificación de este tipo de externalización y los mecanismos que permitirán garantizar el seguimiento y el control de calidad de las actividades llevadas a cabo por estas partes interesadas u organizaciones.
·Revisar la capacidad existente y determinar las necesidades de infraestructura, equipos y otros requisitos logísticos. Se incluyen aquí las capacidades de infraestructura física para la acogida y el internamiento dentro del territorio y en las fronteras nacionales, así como la infraestructura informática, la conectividad a internet y el entorno de seguridad. Cada plan de ejecución nacional debería indicar los actuales niveles de capacidad de estos elementos —así como el aumento necesario—, junto con una clara planificación de las distintas etapas para concluir la adquisición de equipos y las actividades de construcción o renovación.
En los distintos bloques, será necesario que los Estados miembros evalúen los costes que supone adecuar los recursos a las necesidades, teniendo plenamente en cuenta los ciclos presupuestarios nacionales y los fondos de la UE disponibles.
La Comisión anima a los Estados miembros a que colaboren activamente, mediante consultas e intercambios periódicos, con los interlocutores sociales, las administraciones locales y regionales y otras partes interesadas, en particular los representantes de las organizaciones de la sociedad civil. Esa colaboración contribuirá a identificar los retos, mejorar las políticas dirigidas a superarlos y garantizar una mayor implicación de los responsables de la preparación de los planes de ejecución nacionales, y, posteriormente, de su aplicación, en la que esos mismos actores a menudo desempeñan funciones críticas.
La Comisión invita a los Estados miembros a presentar sus proyectos de planes a más tardar en octubre de 2024, plazo que permitirá mantener un diálogo sobre las necesidades y los recursos disponibles y finalizar el proceso el 12 de diciembre de 2024.
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Grandes hitos indicativos que los Estados miembros deben tener en cuenta en su planificación: –Antes del 1 de julio de 2024 (si no lo han hecho ya), los Estados miembros deberían establecer estructuras nacionales de coordinación y designar al coordinador nacional. –Antes de que termine octubre de 2024, los Estados miembros deberán presentar a la Comisión su proyecto de plan de ejecución nacional. –El 12 de diciembre de 2024 a más tardar, los Estados miembros deberían comunicar a la Comisión sus planes de ejecución nacionales. –A lo largo del primer semestre de 2025, la Comisión adoptará la decisión de asignación de los fondos correspondientes a los programas nacionales en el contexto de la revisión intermedia del FAMI y el IGFV, basándose en estadísticas actualizadas que reflejen la clave de reparto en 2021-2023. –En el primer semestre de 2025, la Comisión asignará a los Estados miembros parte de los fondos procedentes de la revisión intermedia del MFP a través del mecanismo temático. –También durante el primer semestre de 2025, los Estados miembros deberían poner en marcha los procedimientos de contratación pública para la adquisición de equipos y la ejecución de las actividades de construcción. –A lo largo de ese mismo período, deberían poner en marcha el proceso de contratación de personal. –A mediados de 2026, los Estados miembros deberán estar preparados para aplicar el Pacto sobre Migración y Asilo. |
2Diez bloques para la aplicación del Pacto sobre Migración y Asilo.
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Sistema común de información sobre migración y asilo: Eurodac |
Eurodac es el sistema informático de gran magnitud que, entre otras funciones, sustentará la aplicación del Pacto en la práctica, en particular mediante la determinación de la responsabilidad y la vigilancia de los desplazamientos secundarios.
Eurodac almacenará y procesará los datos biométricos, los datos de identidad y la demás información de los solicitantes de protección internacional y de las personas desembarcadas tras operaciones de búsqueda y salvamento, así como de las personas interceptadas durante el cruce irregular de una frontera exterior o cuya presencia irregular en el territorio de un Estado miembro se haya detectado. De esta forma, el sistema ayuda a comparar las nuevas solicitudes de protección internacional con las ya registradas en la base de datos a efectos de la aplicación de las normas de responsabilidad en virtud del Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración, así como a vigilar los desplazamientos secundarios y a señalar a las personas que puedan suponer una amenaza para la seguridad interior.
El nuevo Eurodac es uno de los pilares operativos en los que se apoya el nuevo marco jurídico. El desarrollo y la entrada en funcionamiento, en tiempo oportuno, del sistema Eurodac reformado es una condición previa esencial para la aplicación de todos los demás elementos del Pacto. Permitirá a los Estados miembros llevar a la práctica las nuevas normas de solidaridad, ya se trate de la reubicación o de las compensaciones solidarias. Será también determinante para la aplicación de las nuevas normas de responsabilidad, concretamente las referentes a los nuevos plazos para la transmisión y el cese de la responsabilidad o el nuevo motivo de revocación de las decisiones de asilo adoptadas con arreglo al procedimiento fronterizo.
Con el Pacto sobre Migración y Asilo, Eurodac pasará a formar parte de un sistema interoperable e integrado de gestión de la migración y las fronteras. Los requisitos del nuevo sistema son mucho más que una mera transformación del Eurodac actual. Dado el contenido mucho más amplio de su base de datos y el significativo aumento de sus funciones, el nuevo sistema deberá construirse totalmente a partir de cero. Esta afirmación es válida tanto para la propia base de datos que creará eu-LISA como para cada uno de los componentes nacionales que los Estados miembros deberán establecer y conectar a la base de datos. Por lo que respecta a la aplicación del Reglamento Eurodac por las autoridades competentes, los datos biométricos deberán tomarse sin menoscabo alguno de la dignidad y la integridad física de las personas. Los Estados miembros deberán tener en cuenta en su labor de análisis y planificación el impacto potencial en la carga de trabajo de las autoridades de protección de datos.
En este contexto, conviene que todos los agentes implicados adopten las medidas que se indican a continuación para que las funciones clave de Eurodac estén disponibles y los sistemas de los Estados miembros equipados para utilizarlas cuando concluya el período transitorio:
Estado miembro
Legislación
üLos Estados miembros tendrán que revisar sus marcos reguladores nacionales y adaptarlos en la medida necesaria para garantizar el acceso legal y operativo al sistema a todas las autoridades competentes, como las autoridades de asilo o los guardias de fronteras, en cumplimiento de la legislación de la UE en materia de protección de datos.
Procesos organizativos y administrativos
üLos Estados miembros deberán notificar a la Comisión las autoridades designadas y verificadoras de Eurodac en un plazo de tres meses a partir de la entrada en vigor del Reglamento.
üEl nuevo Eurodac introduce numerosas funciones nuevas, pero no todas ellas pueden considerarse una condición previa esencial para la aplicación de otros elementos del Pacto de aquí a mediados de 2026 (por ejemplo, la nueva categoría de beneficiarios de protección temporal). Por lo tanto, dado el carácter ajustado de los plazos, los Estados miembros, eu-LISA y la Comisión deberán llegar a un acuerdo sobre las funciones de Eurodac a las que deben otorgar prioridad para la aplicación del Pacto. Del mismo modo, será preciso convenir en el peso relativo de las diferentes soluciones técnicas que han de aplicarse (soluciones centralizadas y sistemas nacionales, véase más adelante).
üLos Estados miembros deberían revisar sus flujos de trabajo internos y sus procedimientos operativos normalizados para garantizar el intercambio fluido de información entre autoridades, así como el registro adecuado de la información en Eurodac, prestando especial atención a los requisitos de protección de datos de la UE.
Capacidades (recursos humanos, infraestructuras y equipos)
üLos Estados miembros tendrán que implementar y ensayar las funciones clave de Eurodac a nivel nacional para garantizar la recogida y difusión adecuadas de la información a través de los puntos de acceso nacionales. Dado el carácter ajustado de los plazos, los Estados miembros deberán considerar todas las opciones que puedan reducir y simplificar sus actividades de desarrollo y aplicación a escala nacional, como el uso de productos disponibles en el comercio. También deberán decantarse en una fase temprana por un desarrollo del sistema a un nivel más centralizado (por eu-LISA) o a un nivel más nacional. Además de simplificar en gran medida su desarrollo, esta decisión podría acelerar la puesta en funcionamiento de Eurodac y garantizar flexibilidad ante la necesidad de ajustes de última hora.
üLos Estados miembros deberán asegurarse de que disponen de personal suficiente adecuadamente formado para llevar a cabo los controles de Eurodac, para lo que tendrán en cuenta en sus calendarios de planificación los procesos de contratación y la formación.
üAdemás, los Estados miembros deberán equipar a su personal con el material necesario (por ejemplo, máquinas de Eurodac, equipos que permitan la captura de imágenes faciales, etc.) para recoger y cargar en Eurodac la información necesaria en tiempo útil. Es posible que la adquisición del equipo necesario para la recogida de datos de Eurodac y el cumplimiento de los requisitos de conectividad exija la apertura de un procedimiento de contratación pública, por lo que deberán anticiparse y tenerse en cuenta los plazos correspondientes.
Comisión
Obligación legal
üA más tardar en septiembre de 2024, la Comisión reunirá al Comité de reglamentación de Eurodac 6 para poder adoptar el acto de ejecución previsto en el Reglamento Eurodac.
üEn aplicación de los Reglamentos sobre interoperabilidad, sobre el Sistema Europeo de Información y Autorización de Viajes (SEIAV) y sobre el Sistema de Información de Visados (VIS) 7 , la Comisión actualizará nueve actos delegados y de ejecución para permitir que dichos sistemas utilicen los datos de Eurodac. También adoptará el acto de ejecución referente a las estadísticas transversales.
Soporte práctico
üLa Comisión colaborará estrechamente con eu-LISA para facilitar las decisiones más importantes que deberán adoptar los Estados miembros.
üLa Comisión complementará el trabajo técnico dirigido por eu-LISA con el apoyo necesario del Grupo de expertos de Eurodac (el «Comité de contacto Eurodac») 8 a fin de facilitar la correcta aplicación del Reglamento (entre otras cosas, aclarando el significado de algunas de sus disposiciones) y determinar los ámbitos merecedores de mayor atención durante el período transitorio.
eu-LISA
Obligación legal
üAntes de que termine 2024, eu-LISA tendrá que haber adoptado el documento revisado de control de las interfaces (DCI) de Eurodac a nivel central, en el que se incorporan las nuevas funciones. Con tal fin, será preciso llegar a un acuerdo preliminar entre todos los Estados miembros, la Comisión y eu-LISA sobre la solución técnica para la aplicación del documento de control de las interfaces de Eurodac (DCI) y sus funciones, que establecerá parámetros importantes para la aplicación nacional. En este contexto, la Comisión preparará, junto con eu-LISA, una nota conceptual cuyo contenido se discutirá con los Estados miembros y que versará tanto sobre las soluciones técnicas aplicables a la base de datos como sobre las funciones esenciales que deberán implantarse a más tardar el 12 de junio de 2026.
Soporte práctico
üeu-LISA actualizará el Manual de Instrucciones y formará a los usuarios de Eurodac en el uso técnico de este sistema.
üeu-LISA determinará y abordará los requisitos de interoperabilidad que permitirían la integración de Eurodac en el marco de interoperabilidad.
üeu-LISA apoyará el desarrollo de soluciones tecnológicas que faciliten la asistencia de los equipos de Frontex y los equipos de apoyo al asilo de la AAUE que los Estados miembros puedan solicitar.
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Principales hitos: –Antes de que termine junio de 2024, los Estados miembros, la Comisión y eu-LISA deberían haber llegado a un acuerdo sobre las funciones esenciales de Eurodac para asegurar la implantación de estas el 12 de junio de 2026 a más tardar. –También antes del final de junio de 2024, los Estados miembros, la Comisión y eu-LISA deberían haber decidido qué tipo de solución técnica habrá de aplicarse (centralizada o descentralizada). –A más tardar en septiembre de 2024, la Comisión debería convocar al Comité de reglamentación de Eurodac. –A más tardar el 12 de diciembre de 2024, los Estados miembros deberían haber llegado a un acuerdo sobre el documento de control de las interfaces de Eurodac. –También para esa fecha, la Comisión debería garantizar la existencia de un acuerdo sobre los textos estables de los actos de ejecución y delegados necesarios para el cumplimiento de las funciones esenciales de Eurodac. –A más tardar el 12 de junio de 2026 entrará en funcionamiento la versión actualizada de Eurodac. |
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Un nuevo sistema para gestionar los flujos migratorios en las fronteras exteriores de la UE |
La aplicación del Pacto creará un enfoque fluido que permitirá seguir fomentando una gestión eficiente de las fronteras exteriores de la Unión Europea. Ofrece las herramientas necesarias para gestionar la llegada de nacionales de terceros países y establecer procedimientos rápidos y eficientes de asilo y retorno con sólidas garantías individuales. El Reglamento sobre el triaje, el Reglamento sobre el procedimiento de asilo y el Reglamento sobre el procedimiento fronterizo de retorno ofrecen, conjuntamente, un enfoque armonizado.
Todos los migrantes irregulares serán registrados y sometidos a controles de identidad, inspecciones de seguridad, exámenes de vulnerabilidad y reconocimientos médicos. Estas medidas se aplicarán también a toda persona interceptada en el territorio de un Estado miembro que aún no haya sido objeto de triaje o de inspección fronteriza. Se aplicarán, asimismo, a todas las personas que soliciten protección internacional en un paso fronterizo. En una segunda etapa, se aplicará un procedimiento fronterizo obligatorio a las personas que probablemente no estén necesitadas de protección internacional, supongan algún riesgo para la seguridad o engañen a las autoridades. El Reglamento sobre el triaje y el Reglamento sobre el procedimiento de asilo también contienen nuevas disposiciones para mejorar la identificación de las personas apátridas.
El éxito en el cumplimiento de las nuevas obligaciones requiere que el triaje y los procedimientos fronterizos de asilo y (cuando proceda) retorno se coordinen dentro un proceso sin fisuras que garantice el rigor en la toma de decisiones y el absoluto respeto de todas las garantías y los derechos personales.
Cada Estado miembro habrá de tener la capacidad suficiente para el triaje de todas las llegadas irregulares y para acoger a un determinado número de solicitantes de protección internacional (y de retornados) durante el procedimiento fronterizo en condiciones adecuadas. La «capacidad adecuada» 9 para tramitar las solicitudes de asilo y los retornos en frontera se ha fijado en 30 000 a escala de la Unión; cada tres años, la Comisión calcula mediante la fórmula establecida en el Reglamento sobre el procedimiento de asilo la cuota individual de cada Estados miembro.
Puede aplicarse un procedimiento acelerado sin menoscabo de la calidad del proceso de toma de decisiones ni de los derechos de los solicitantes. Si bien no se autoriza a las personas a entrar en el territorio de la UE durante el triaje y el procedimiento fronterizo, las asiste el derecho de permanencia. Los Estados miembros deberán llevar a cabo estos procedimientos en observancia de las salvaguardias y garantías previstas en los instrumentos legislativos del Pacto y en absoluto respeto de los derechos establecidos en la Carta de la UE, como el principio de no devolución y el derecho a la tutela judicial efectiva en relación con las decisiones adoptadas mediante el procedimiento fronterizo 10 .
El nuevo sistema de fronteras reposa en las estructuras y los conocimientos existentes. Muchos Estados miembros están aplicando ya protocolos de triaje que han inspirado en gran medida las nuevas obligaciones legales. Además, al menos catorce Estados miembros aplican ya el procedimiento fronterizo de asilo o disponen de buenas prácticas en la frontera.
En este contexto, deben adoptarse las siguientes medidas para garantizar la aplicación efectiva de este bloque:
Estados miembros
Legislación
üLos Estados miembros deben revisar sus marcos reguladores nacionales y adaptarlos a las nuevas disposiciones para garantizar que los controles fronterizos, el triaje y los procedimientos fronterizos de asilo y retorno se organicen con la fluidez necesaria para cumplir los estrictos nuevos plazos (siete días para el triaje, doce semanas para el procedimiento fronterizo de asilo y doce semanas para el procedimiento fronterizo de retorno).
Procesos organizativos y administrativos
üLos Estados miembros deben revisar sus procesos administrativos, empezando por sus flujos de trabajo y sus procedimientos operativos normalizados, así como sus herramientas, para garantizar un flujo adecuado de información en cada etapa y entre las autoridades implicadas y cumplir los nuevos estrictos plazos y obligaciones de notificación. A tal fin, los Estados miembros deben considerar la posibilidad de establecer sistemas integrados de gestión de casos para que la información pertinente se recoja y comunique a los distintos servicios según proceda.
üLos Estados miembros habrán de adoptar las medidas adecuadas para garantizar que los migrantes permanezcan a disposición de las autoridades durante el triaje y los procedimientos fronterizos (y, además, que se les impida toda entrada no autorizada y se limiten sus desplazamientos no autorizados 11 ). Para ello, podrían incluir protocolos que comprendan una evaluación de las medidas destinadas a limitar el riesgo de fuga, incluidas las alternativas al internamiento (que deben determinarse por ley), en particular para las familias con niños, y el posible recurso al internamiento.
üLos Estados miembros deberán incorporar el proceso de triaje a sus estrategias nacionales de gestión integrada de las fronteras.
üAdemás, tendrán que integrar los controles de identidad, las inspecciones de seguridad, los exámenes de vulnerabilidad y los reconocimientos médicos que requiere el proceso de triaje en su territorio en las prácticas nacionales de interceptación y retorno ya existentes.
Capacidades (recursos humanos, infraestructuras y equipos)
üLos Estados miembros tendrán que determinar los lugares en los que se llevarán a cabo el triaje y los procedimientos fronterizos. En caso necesario, tendrán que ampliar o construir la infraestructura necesaria. Esta debe incluir instalaciones para el triaje de migrantes irregulares y solicitantes de protección internacional conformes a las normas de la Directiva sobre retorno (en el caso de los migrantes irregulares) y de la versión refundida de la Directiva sobre las condiciones de acogida (en el caso de los solicitantes de protección internacional). Debe incluir, además, centros de acogida para solicitantes de protección internacional (con una capacidad adecuada de internamiento) que cumplan los requisitos de «capacidad adecuada» correspondientes a ese Estado miembro y sean conformes con la versión refundida de la Directiva sobre las condiciones de acogida 12 , teniendo también en cuenta los requisitos específicos para las familias con niños 13 . Será preciso, por lo tanto, efectuar una minuciosa evaluación de la capacidad existente y planificar la construcción o la renovación de infraestructuras en cuanto la Comisión determine la capacidad adecuada de cada Estado miembro.
üLos Estados miembros tendrán que garantizar que disponen del personal competente suficiente 14 para llevar a cabo el triaje y los procedimientos fronterizos de asilo o retorno en los breves plazos previstos en la legislación y con el debido respeto de todas las salvaguardias de los derechos fundamentales. Además, deben garantizar la existencia de capacidad judicial suficiente para asegurar que los posibles recursos no rebasen los plazos de los procedimientos fronterizos.
üEn caso necesario, los Estados miembros tendrán que adquirir el equipo necesario para llevar a cabo los procedimientos de triaje y fronterizos (por ejemplo, máquinas de Eurodac, equipos para detectar documentos fraudulentos, etc.) y garantizar una conectividad adecuada a internet para acceder a las diversas bases de datos.
üAdemás, tendrán que garantizar que el personal debidamente autorizado de las instancias responsables del triaje tenga acceso a las bases de datos de la UE e Interpol y a los datos de Europol.
üLos Estados miembros tendrán que desarrollar la capacidad de recogida de datos necesaria para cumplir las obligaciones de notificación en el momento en que se alcance la «capacidad adecuada» o el número máximo anual de solicitudes.
Comisión
Obligación legal
üA más tardar en agosto de 2024, (dos meses después de la entrada en vigor del Reglamento sobre el procedimiento de asilo), la Comisión adoptará el acto de ejecución que permitirá calcular la capacidad adecuada de la que cada Estado miembro tendrá que disponer durante un período de tres años.
Soporte práctico
üEn colaboración con la Agencia de Asilo de la Unión Europea (AAUE) y la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex), la Comisión desarrollará modelos de procedimiento fronterizo (incluidas las salvaguardias de los derechos fundamentales). La Comisión también revisará, en la medida necesaria, el Manual práctico para guardias de fronteras. Para garantizar que los guardias de fronteras, los funcionarios de asilo y los responsables del examen de los casos de retorno manejen los mismos conceptos, la Comisión organizará debates específicos en los que participarán estos tres tipos de agentes.
üLa Comisión adoptará todas las medidas necesarias —con ocasión también del seguimiento dado al procedimiento del artículo 25 bis del Código de visados que se presenta en la sección 5— así como las «acciones de retorno específicas» enmarcadas en la labor del coordinador de retornos de la UE (véase el bloque 5) para garantizar que el procedimiento fronterizo de retorno pueda funcionar con eficacia, teniendo en cuenta las nacionalidades a las que se aplica el procedimiento fronterizo obligatorio.
üLa Comisión incorporará el triaje en el ciclo de la gestión europea integrada de las fronteras.
Agencias de la UE
Obligación legal
üLa AAUE elaborará orientaciones sobre alternativas eficaces al internamiento.
üLos próximos «informes de convergencia» periódicos de la AAUE deberían ayudar a los Estados miembros a determinar las nacionalidades que, en principio, entrarían en el ámbito de aplicación del procedimiento fronterizo y a localizar los casos en los que la tasa de reconocimiento del 20 % en primera instancia no es representativa debido a las importantes diferencias entre las resoluciones en primera instancia y las resoluciones finales.
üLa AAUE deberá prestar una especial atención a la aplicación del procedimiento fronterizo por parte de los Estados miembros. Cuando la actividad de vigilancia de la AAUE pone de manifiesto que no se dan las condiciones para acoger a los menores, la Comisión tiene la obligación de emitir públicamente la recomendación de que se suspendan los procedimientos fronterizos para las familias con niños.
Soporte práctico
üLa AAUE actualizará los módulos de formación y las directrices. Entre las actualizaciones necesarias figuran las que afectan a los flujos de trabajo operativos del triaje, el conjunto de herramientas de triaje/examen de vulnerabilidad o la herramienta práctica para funcionarios de primer contacto.
üFrontex ofrecerá soporte operativo en materia de triaje a los Estados miembros, en particular mediante formación de las autoridades en quienes recaiga esa tarea.
üEl Consejo de Administración de Frontex debería incorporar el triaje, como nueva herramienta de gestión de las fronteras exteriores de Schengen, al anexo de la estrategia técnica y operativa para la gestión europea integrada de las fronteras.
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Principales hitos: –A más tardar el 12 de agosto de 2024, la Comisión deberá adoptar el acto de ejecución para el cálculo de la capacidad adecuada de cada Estado miembro. –A más tardar el 12 de diciembre de 2024, la AAUE deberá adoptar las directrices relativas a los requisitos de personal para el procedimiento fronterizo, así como las relativas a las prácticas alternativas al internamiento en el contexto del procedimiento fronterizo. –A más tardar el 11 de abril de 2026 (es decir, dos meses antes de la fecha de aplicabilidad del Reglamento sobre el procedimiento de asilo), los Estados miembros deberán notificar a la Comisión los lugares en los que se llevarán a cabo los procedimientos fronterizos. –A más tardar el 12 de junio de 2026, los Estados miembros tendrán que haber instalado su capacidad adecuada. |
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BLOQUE 3 |
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Replanteamiento de la acogida |
La capacidad de acogida entraña la posibilidad de ofrecer a los solicitantes de protección internacional —teniendo en cuenta su género, su edad y, en su caso, sus necesidades especiales— condiciones materiales de acogida (alojamiento, alimentos, ropa, productos de higiene personal y una asignación para gastos diarios que debe siempre incluir un importe monetario). También implica la capacidad de proporcionarles asistencia sanitaria física y psíquica, educación cuando se trate de menores y medidas de integración temprana e información, así como de proteger sus derechos 15 .
La convergencia hacia unos niveles apropiados de acogida de los solicitantes de protección internacional que generen unas condiciones de vida comparables en todos los Estados miembros es esencial para que el sistema europeo de migración y asilo funcione correctamente, en relación también con los traslados que se efectúen con arreglo a las normas de responsabilidad. La existencia de unas condiciones de acogida adecuadas es un factor clave para determinar si un Estado miembro está debidamente preparado. Otro factor crucial para decidir si la capacidad de las fronteras puede considerarse «adecuada» 16 es la oferta de una acogida material acorde con las normas de la versión refundida de la Directiva sobre las condiciones de acogida
La mayor parte de los Estados miembros se enfrenta a numerosos retos en lo que se refiere a la acogida. La versión refundida de la Directiva sobre las condiciones de acogida no se limita a ampliar el sistema actual, sino que supone además una oportunidad para replantearse la organización de los sistemas de acogida a nivel nacional. Contiene importantes herramientas nuevas para la gestión de la acogida que añaden flexibilidad y eficiencia y facilitan la prevención de desplazamientos secundarios. Por ejemplo, ofrece la posibilidad de adscribir los solicitantes a determinados alojamientos y zonas geográficas, supeditando la prestación de las condiciones materiales de acogida a la residencia efectiva de dichos solicitantes en el alojamiento que se les haya asignado o en una zona específica. Los Estados miembros deben hacer pleno uso de estas oportunidades. Además, los Estados miembros únicamente tendrán que cubrir las necesidades básicas cuando los solicitantes no se encuentren en el Estado miembro en el que se supone que deben hallarse.
La versión refundida de la Directiva sobre las condiciones de acogida introduce una mayor armonización de las normas y refuerza las garantías para los solicitantes de protección internacional, mediante, por ejemplo, un acceso más rápido al mercado laboral (seis meses en lugar de nueve meses), la provisión de asistencia sanitaria física y psíquica y el aumento de la protección para las familias, los niños y los solicitantes vulnerables 17 .
Habida cuenta del gran número de agentes implicados en la gestión de la acogida de los solicitantes de asilo, las asociaciones multilaterales con estos responsables a menudo han resultado determinantes para la correcta gestión de los sistemas de acogida en algunos Estados miembros. Esas asociaciones incluyen la participación de entes locales y regionales, interlocutores sociales y económicos, organizaciones internacionales, ONG u organizaciones dirigidas por migrantes.
En este contexto, deben adoptarse las siguientes medidas para garantizar la aplicación efectiva de este bloque:
Estados miembros
Legislación
üLos Estados miembros tendrán que revisar sus marcos reguladores nacionales y adoptar cuantas disposiciones legislativas sean necesarias para transponer la versión refundida de la Directiva sobre las condiciones de acogida a más tardar el 12 de junio de 2026 y notificar dichas disposiciones a la Comisión. Para que los Estados miembros puedan aplicar las soluciones flexibles que contempla dicha versión refundida de la Directiva —en relación, por ejemplo, con la residencia y la adscripción de solicitantes a zonas específicas— estas posibilidades deben transponerse al ordenamiento jurídico nacional. La normativa debe prever también alternativas al internamiento.
Procesos organizativos y administrativos
üLos Estados miembros deberán notificar a la Comisión las autoridades responsables del cumplimiento de las obligaciones derivadas de la versión refundida de la Directiva sobre las condiciones de acogida.
üLos Estados miembros habrán de considerar la posibilidad de revisar la organización de sus sistemas nacionales de acogida con el fin de optimizarla. Por ejemplo, los Estados miembros podrían combinar los centros de acogida con viviendas, servicios de apoyo y asistencia en efectivo, dependiendo del perfil del solicitante de protección internacional (es decir, género, edad, composición familiar, vulnerabilidades y necesidades).
üLas nuevas tecnologías ofrecen herramientas automatizadas, con las que actualmente no están equipados muchos Estados miembros, para una gestión más eficiente de la capacidad de acogida. Se anima, por lo tanto, a los Estados miembros a que consideren el establecimiento de un sistema integrado de gestión de casos para recoger y transmitir eficazmente la información y los datos cuantitativos y cualitativos pertinentes sobre los niveles de la capacidad de acogida. De esa forma, el sistema integrado podría facilitar el acceso a los servicios por parte de todos los agentes involucrados en el proceso y ayudaría a detectar las fugas.
üLos Estados miembros deberían adoptar las disposiciones administrativas necesarias y desarrollar procedimientos que permitan aplicar las nuevas medidas de la versión refundida de la Directiva (una vez esta haya sido transpuesta al Derecho nacional) destinadas a poner coto a los desplazamientos secundarios y los abusos, como la obligación de cubrir únicamente las necesidades básicas cuando los solicitantes no se encuentren en el Estado miembro en el que se les requiere que estén presentes, o la posibilidad de adscribir a los solicitantes a alojamientos y zonas geográficas específicos, supeditando la provisión de condiciones materiales de acogida a la residencia efectiva en el alojamiento o en las zonas a las que hayan sido asignados los solicitantes 18 .
Capacidades (recursos humanos, infraestructuras y equipos)
üLos Estados miembros tendrán que garantizar una capacidad de acogida suficiente en lo que respecta, por ejemplo, a las infraestructuras, la vivienda, la asistencia en efectivo, etc. (también en lo que atañe a las personas con necesidades especiales de acogida 19 ) con el fin de satisfacer las necesidades previstas y de proporcionar un nivel de vida adecuado. Esta capacidad debe incluir las reubicaciones previstas (si el Estado miembro opta por esa medida de solidaridad), la capacidad de preparación 20 y la capacidad para aplicar alternativas efectivas al internamiento. Se requiere para ello una minuciosa evaluación de la capacidad existente y la planificación de los cambios necesarios.
üLos Estados miembros tendrán que garantizar que disponen de capacidad para proporcionar un acceso suficiente y debidamente adaptado a la asistencia sanitaria física y psíquica y un acceso más rápido y efectivo a las medidas de integración temprana (por ejemplo, educación, cursos de idiomas, acceso al mercado laboral en un plazo de seis meses a partir del registro de la solicitud y ayuda al empleo). Tendrán también que garantizar la existencia de suficiente personal adecuadamente formado en materia de acogida y acceso a los servicios (como intérpretes, traductores, trabajadores sociales, personal médico —también de salud mental— y agentes de protección de menores). Se requiere para ello una minuciosa evaluación de la capacidad existente y la planificación de las medidas de contratación y formación de personal necesarias. Esta formación debe versar, entre otros aspectos, sobre las secciones fundamentales del currículo europeo de asilo relativas a las condiciones de acogida, así como sobre la herramienta de identificación de los solicitantes con necesidades especiales de acogida desarrollada por la AAUE. Cuando los entes locales y regionales, la sociedad civil o las organizaciones internacionales participen en la aplicación de la versión refundida de la Directiva sobre las condiciones de acogida, los Estados miembros tendrán que asignarles los recursos necesarios.
Comisión
Soporte práctico
üLa Comisión prestará el apoyo técnico necesario, a través del Grupo de expertos sobre acogida (el «Comité de contacto de acogida») 21 , para facilitar la correcta aplicación de la versión refundida de la Directiva, en particular aclarando el significado de algunas disposiciones, y determinará los ámbitos que requerirán una mayor atención durante el período transitorio (con vistas también a la transposición de la versión refundida de la Directiva sobre las condiciones de acogida).
Agencias de la UE
Obligación legal
üLa AAUE elaborará una plantilla normalizada para la presentación de información y orientaciones sobre las alternativas al internamiento.
Soporte práctico
üLa AAUE ofrecerá apoyo a través de su red de acogida, mantendrá actualizados los documentos de orientación, las herramientas y el material de formación existentes y revisará sus normas e indicadores en materia de acogida y vulnerabilidad. Un importante elemento de esta labor de apoyo es el documento de 2024 titulado Orientaciones para la acogida: normas e indicadores (únicamente disponible en inglés).
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Principales hitos: –A finales de 2025, a más tardar, la AAUE facilitará una plantilla normalizada para la presentación de información. –A más tardar el 12 de junio de 2026, los Estados miembros deberán haber incorporado a su legislación nacional los requisitos de la versión refundida de la Directiva sobre las condiciones de acogida. –A más tardar el 12 de junio de 2026, los Estados miembros notificarán a la Comisión las autoridades responsables del cumplimiento de las obligaciones de la versión refundida de la Directiva sobre las condiciones de acogida. Se recomienda a los Estados miembros que, si les es posible, efectúen esta notificación antes del plazo legalmente fijado para facilitar los contactos con la Comisión a efectos de la propia transposición. |
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BLOQUE 4 |
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Procedimientos de asilo equitativos, eficientes y convergentes |
La existencia de unos procedimientos más rápidos y armonizados es fundamental para mantener la integridad del sistema de asilo en su conjunto, así como para reducir los desplazamientos secundarios y evitar abusos. El Reglamento sobre el procedimiento de asilo y el Reglamento de reconocimiento racionalizan y favorecen la convergencia del proceso de evaluación y toma de decisiones con respecto a las solicitudes de asilo individuales en toda Europa y refuerzan las salvaguardias, los derechos y las garantías de los solicitantes y los beneficiarios de protección internacional. El Reglamento sobre el procedimiento de asilo incluye también disposiciones que deberían facilitar la identificación de las situaciones de apatridia.
Simplifica el acceso al procedimiento de asilo, armonizando los plazos y agilizando los trámites. Por ejemplo, fija unos plazos muy claros para cada una de las tres fases de este procedimiento, a saber, la expresión del deseo de recibir protección internacional por parte del solicitante («la realización»), la recepción y el registro consiguientes de esa solicitud por parte de las autoridades del Estado miembro («el registro») y, a continuación, la presentación formal de la solicitud por el solicitante («la presentación»). El Reglamento aclara lo que implica cada una de esas tres fases, las obligaciones que recaen en el solicitante y en las autoridades y los plazos aplicables a cada una de las fases (cinco días para el registro y veintiún días para la presentación). El Reglamento también establece plazos para el examen de la solicitud (seis meses para la toma de una decisión mediante el procedimiento ordinario, tres meses mediante el procedimiento acelerado y entre diez días y dos meses para las verificaciones de inadmisibilidad).
Otra novedad para los Estados miembros residirá en la aplicación obligatoria de determinadas normas, como los procedimientos acelerados (que eran facultativos hasta ahora) y el régimen más estricto aplicable a las solicitudes posteriores (incluida la obligación de considerar solicitudes posteriores las solicitudes presentadas tras la denegación en otro Estado miembro). También tendrán que realizar los ajustes necesarios para considerar que una solicitud ha sido implícitamente retirada cuando el solicitante no cumpla determinadas obligaciones, como la de facilitar datos biométricos, o para aplicar el nuevo concepto de «efectiva protección» para designar terceros países seguros y aplicar el concepto de primer país de asilo. Por otro lado, en el caso de la mayor parte de las solicitudes abusivas y las solicitudes posteriores, el recurso carecerá de efecto suspensivo automático, de modo que si la solicitud ha sido denegada y el solicitante no ha sido autorizado por un órgano jurisdiccional a permanecer en el territorio correspondiente, las autoridades pueden ejecutar la decisión de retorno.
Los Estados miembros tendrán también que aplicar los nuevos requisitos previstos en el Reglamento de reconocimiento, como la obligación de examinar las alternativas de protección interna y la de revocar el estatuto de protección internacional a quienes hayan cometido determinados delitos o representen otro tipo de amenaza para la seguridad.
Los cambios introducidos en el Reglamento sobre el procedimiento de asilo y los aspectos procedimentales del Reglamento de reconocimiento ofrecen a los Estados miembros la oportunidad de abordar los retos que actualmente plantean los dilatados procedimientos de asilo y la acumulación de trabajo pendiente. El respeto de los derechos fundamentales de los solicitantes y los beneficiarios de protección internacional en consonancia con la Carta y los derechos específicos contemplados en los dos Reglamentos es esencial para la correcta aplicación de este bloque (véase el bloque 9).
En este contexto, deben adoptarse las siguientes medidas para garantizar la aplicación efectiva de este bloque:
Estados miembros
Legislación
üLos Estados miembros deben revisar sus marcos reguladores nacionales e introducir los ajustes necesarios para garantizar la aplicación efectiva de ambos Reglamentos. En este sentido, algunos de los aspectos que requerirán una especial atención son la organización del acceso al procedimiento (es decir, los pasos, los plazos y las autoridades implicadas), el hecho de que determinado tipo de decisiones carezca de efecto suspensivo automático y la manera en que se define la decisión final. Para esta última cuestión, es crucial asegurar que esa definición permita una aplicación fluida de las normas relativas a las solicitudes posteriores, sin crear procedimientos paralelos entre una primera solicitud en fase de recurso y una segunda solicitud en fase administrativa.
Procesos organizativos y administrativos
üLos Estados miembros tendrán que asignar unas responsabilidades adaptadas al nuevo marco y a las etapas claramente diferenciadas del procedimiento de asilo, es decir, la realización y recepción de las solicitudes, su registro y su presentación.
üLos Estados miembros deben desarrollar eficientes flujos de trabajo internos para el intercambio de información entre diversos servicios (por ejemplo, con el fin de cumplir la obligación de información cuando la autoridad de recepción sea diferente de la autoridad de registro) y con otros Estados miembros (por ejemplo, cuando una solicitud haya sido ya rechazada en otro Estado miembro).
üLos Estados miembros deben revisar y adaptar en la medida necesaria los métodos de trabajo y, en caso necesario, desarrollar procedimientos operativos normalizados para las diferentes fases del procedimiento de asilo, respetando escrupulosamente los nuevos plazos (para los procedimientos ordinario y acelerado y para las verificaciones de inadmisibilidad) y obligaciones, incluidos los relativos a los recursos, estableciendo al mismo tiempo todas las salvaguardias y garantías preceptivas 22 .
üLos Estados miembros habrán de revisar la organización actual de sus oficinas de asilo, teniendo en cuenta los retos que se derivan de la acumulación de trabajo pendiente y de la duración media del procedimiento de asilo.
üAdemás, deberán garantizar que las decisiones de asilo se emitan y notifiquen de acuerdo con los nuevos requisitos. Por otro lado, tendrán que incorporar a sus procedimientos administrativos, según proceda, los elementos necesarios para dar aplicación a los conceptos de «tercer país seguro», «primer país de asilo» y, en particular, «protección efectiva». También tendrán que incorporar la obligación de considerar que una solicitud ha sido implícitamente retirada en los supuestos previstos en el Reglamento (la decisión correspondiente será inmediata, sin período de suspensión, a menos que el Estado miembro disponga otra cosa). Además, los Estados miembros tendrán que incorporar a sus procesos decisorios la obligación de examinar las alternativas de protección interna y la de revocar el estatuto de protección internacional a quienes hayan cometido determinados delitos o representen cualquier otra amenaza para la seguridad.
üLos Estados miembros deberían difundir la información y las orientaciones sobre los países de origen elaboradas por la AAUE y garantizar que los responsables del examen de los expedientes de asilo tengan en cuenta esos documentos, por ejemplo, para respaldar la sólida evaluación obligatoria de la existencia de una alternativa de protección interna. Los Estados miembros deberán también sensibilizar a los jueces sobre la existencia de esta información y estas orientaciones sobre los países de origen.
Capacidades (recursos humanos, infraestructuras y equipos)
üLos Estados miembros asegurarán que disponen de suficiente personal competente (responsables del examen de los casos de asilo, intérpretes, etc.), teniendo en cuenta las carencias actuales, el trabajo acumulado y la duración media del procedimiento de asilo, así como las nuevas obligaciones. Habrán de garantizar que la formación impartida incluya las secciones fundamentales del currículo europeo de asilo.
üLos Estados miembros deberán velar por que las oficinas de asilo estén adecuadamente equipadas (con máquinas de Eurodac, etc.) para poder desempeñar sus funciones de manera eficiente dentro de los nuevos plazos y en cumplimiento de las nuevas obligaciones.
Comisión
Obligación legal
üA más tardar el 12 de junio de 2025, la Comisión revisará el concepto de «tercer país seguro» y propondrá, en su caso, modificaciones específicas.
Soporte práctico
üLa Comisión organizará reuniones de los grupos de expertos sobre procesos de asilo y reconocimiento («Comité de contacto para los procesos de asilo» y «Comité de contacto para el reconocimiento») 23 a fin de facilitar la correcta aplicación del marco jurídico, en particular mediante la aclaración del significado de algunas disposiciones y la identificación de los ámbitos que pueden requerir una mayor atención. La Comisión se esforzará por que los Comités de contacto conjuntos cubran todos los aspectos procedimentales, tanto del Reglamento sobre el procedimiento de asilo como del Reglamento de reconocimiento. Además, contribuirá a coordinar la localización y la difusión de buenas prácticas.
Agencias de la UE
Soporte práctico
üLa AAUE creará una red de unidades de autoridades nacionales responsables y actualizará toda la información y el material de formación, así como los documentos de orientación y, en caso necesario, los indicadores, que deberán tenerse en cuenta durante todo el proceso de toma de decisiones (también por parte de los órganos jurisdiccionales).
üLa AAUE seguirá proporcionando información sobre los países de origen y orientaciones por países a todas las autoridades administrativas y judiciales nacionales, y adaptará a los nuevos marcos las bases de datos existentes, como el Sistema de Alerta Temprana y Preparación.
üLa AAUE facilitará a la Comisión, cuando esta así lo solicite, información y análisis sobre los terceros países cuya designación como terceros países seguros desde el punto de vista de la Unión podría estudiarse.
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Principales hitos: –A más tardar el 12 de junio de 2025, la Comisión revisará el concepto de «tercer país seguro» y, en su caso, propondrá modificaciones específicas. –A más tardar el 12 de junio de 2026, los Estados miembros notificarán a la Comisión las autoridades responsables de la recepción, el registro y la presentación de solicitudes con arreglo al Reglamento sobre el procedimiento de asilo. –A más tardar el 12 de junio de 2026, los Estados miembros designarán un punto de contacto nacional a efectos del Reglamento de reconocimiento, cuya dirección notificarán a la Comisión. La Comisión comunicará dicha información a los demás Estados miembros. |
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BLOQUE 5 |
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Unos procedimientos de retorno eficientes y equitativos |
La sostenibilidad de la política de la UE en materia de migración depende del retorno efectivo de quienes no tienen derecho de permanencia en su territorio. En este bloque se enumeran los nuevos pasos que es preciso dar para implantar un sistema común de la UE en materia de retornos que incentive a los posibles retornados para cooperar, permanecer disponibles a lo largo de todo el proceso y retornar, siempre que sea posible, de forma voluntaria. Los incentivos para los retornos voluntarios deben ser el complemento de unos retornos forzosos creíbles y bien organizados. Los Estados miembros deberán disponer también de herramientas y procedimientos que propicien una gestión interna eficiente y un aumento de la cooperación y el intercambio de información con otros Estados miembros para conseguir que el proceso de retorno sea más eficaz.
Con el fin de corregir cualquier desfase entre el procedimiento de asilo y el procedimiento de retorno, el Reglamento sobre el procedimiento de asilo obliga a los Estados miembros a garantizar que todos los solicitantes que hayan recibido una decisión de asilo negativa reciban también una decisión de retorno al mismo tiempo o poco después. Ambas decisiones deberán recurrirse conjuntamente ante el mismo órgano jurisdiccional, mediante el mismo proceso judicial y con los mismos plazos si la decisión de retorno se adopta en relación con una decisión de asilo negativa. Si la decisión de retorno se dicta por separado, podrá recurrirse por separado, pero dentro de los mismos plazos 24 . Se endurecerá la aplicación de las normas respecto de quienes intenten retrasar los procesos mediante recursos o solicitudes de asilo posteriores con el único objetivo de dificultar el retorno desde la Unión.
Si bien algunos Estados miembros han centralizado la gestión de los distintos implicados en el proceso de retorno bajo una única autoridad, otros han establecido acuerdos de trabajo entre diferentes agentes y autoridades para mejorar la eficiencia y la sostenibilidad del proceso.
Son ya diecinueve los Estados miembros que emiten las decisiones negativas de asilo junto con decisiones de retorno, algunos de ellos en un único acto y otros en dos actos separados, pero simultáneos. Cinco Estados miembros han digitalizado ya los sistemas informáticos de gestión de los casos de retorno, y once Estados miembros están desarrollando un sistema basado en el modelo de gestión de casos de retorno (RECAMAS) creado por Frontex. Los sistemas de gestión de casos de readmisión financiados por la UE, a los que la mayor parte de los Estados miembros están conectados, facilitan los procedimientos de readmisión con determinados terceros países.
Además, son muchos los agentes que participan en el proceso de retorno a nivel nacional, por lo que la cooperación es clave para la eficiencia del proceso. La evaluación temática de Schengen sobre retorno, actualmente en curso y centrada en la búsqueda de un sistema eficaz de la UE para los retornos, está examinando, en particular, la forma de subsanar los desajustes entre los agentes implicados en el proceso de retorno. Los resultados de esta evaluación (incluidas las mejores prácticas) deberán considerarse pertinentes a la hora de aplicar los elementos del Pacto relativos a unos procedimientos de retorno más eficientes y equitativos en toda Europa 25 .
El retorno voluntario —apuntalado por un sistema de retorno forzoso creíble—, unido a la reintegración, constituye la manera más sostenible, eficiente, humana y digna de llevar a cabo los retornos, por lo que debe seguir siendo la solución preferible. Es importante reforzar los incentivos al retorno voluntario y proporcionar el consiguiente apoyo a la reintegración, para lo que puede recurrirse al Programa de reintegración de la UE dirigido por Frontex. En la actualidad, veinticinco de los treinta y un Estados miembros y países asociados a Schengen participan en ese Programa y lo utilizan.
En este contexto, deben adoptarse las siguientes medidas para garantizar la aplicación efectiva de este bloque:
Estados miembros
Legislación
üLos Estados miembros deberán revisar y adaptar los marcos reguladores nacionales según sea necesario.
üDeberán velar, además, por que la decisión de retorno se dicte como parte de la decisión de asilo negativa o, si se dicta mediante un acto separado, que se dicte al mismo tiempo o poco después.
üLos Estados miembros tendrán que asegurar también que los recursos contra las decisiones de asilo negativas y la decisión de retorno se resuelvan conjuntamente o dentro de los plazos previstos en el Reglamento sobre el procedimiento de asilo. Por ejemplo, los Estados miembros podrían establecer en su legislación plazos comunes para ambos recursos.
Procesos organizativos y administrativos
üLos Estados miembros deberían revisar sus procedimientos internos para establecer procesos y flujos claros de gestión de los casos que aseguren un recorrido libre de trabas entre la emisión de una decisión de asilo negativa y la decisión de retorno, desde el momento en que una persona pierde el derecho a permanecer en la UE hasta la decisión de retorno y la solicitud de readmisión en un tercer país y, posteriormente, hasta el retorno voluntario o forzoso y el apoyo a la reintegración. Los Estados miembros deberían crear también estructuras que garanticen que los recursos contra las decisiones de asilo negativas y la decisión de retorno se resuelvan conjuntamente o dentro de los plazos previstos en el Reglamento sobre el procedimiento de asilo.
üSe anima a los Estados miembros a que tomen la iniciativa de establecer un sistema informático moderno y funcional de gestión de casos de retorno que posibilite un tratamiento de la información y unos controles acordes con los cambios legislativos y administrativos y los requisitos del flujo de trabajo. Será preciso también favorecer y ampliar el uso del actual sistema de gestión de casos de retorno y de los instrumentos de ayuda a la reintegración.
Capacidades (recursos humanos, infraestructuras y equipos)
üLos Estados miembros deben revisar tanto las necesidades de infraestructura como la capacidad de personal para estar en condiciones de aplicar medidas eficaces que garanticen que las personas retornadas estén disponibles a largo de todo el procedimiento y, así, prevenir el riesgo de fuga, recurriendo, si procede, a la aplicación de alternativas al internamiento.
üLos Estados miembros deben facilitar la capacidad necesaria para reforzar el asesoramiento en materia de retorno a fin de garantizar que las personas que deban ser retornadas reciban un acompañamiento inmediato a lo largo de todo el proceso.
üEn estrecha cooperación con Frontex, los Estados miembros deben reforzar los incentivos al retorno voluntario y racionalizar el apoyo a la reintegración.
Comisión
Soporte práctico
üEl papel del coordinador de retornos será esencial para seguir la evolución de los retos concretos que se hayan identificado en el ámbito del retorno y para contribuir a fomentar los incrementos de eficiencia, la coherencia interna y la cooperación entre los Estados miembros. Con tal fin, organizará acciones de retorno específicas basadas en el trabajo ya emprendido para mejorar la planificación conjunta de los vuelos y las misiones de identificación con el objetivo, en particular, de optimizar el uso de la ayuda de Frontex, de intercambiar prácticas y experiencias sobre la emisión conjunta de las decisiones de asilo negativas y las decisiones de retorno y de cooperar para el retorno de personas que supongan una amenaza para la seguridad. La Red de Alto Nivel para el Retorno y Frontex también apoyarán estos esfuerzos.
üLa Comisión colaborará con los Estados miembros para potenciar la aplicación práctica de un enfoque de tipo «Equipo Europa» y reforzar la cooperación efectiva de terceros países en materia de readmisión, utilizando todos los estímulos e incentivos a su disposición, como los derivados del mecanismo del artículo 25 bis del Código de visados, que vincula la cooperación en materia de visados con la readmisión (conforme se describe más adelante en la sección 5), así como las políticas comercial, de visados, de desarrollo y otras.
üLa Comisión elaborará orientaciones generales sobre la digitalización del sistema de retorno de la UE aplicando un enfoque holístico a todos los elementos de la aplicación del Pacto.
Agencias de la UE
Soporte práctico
üEn estrecha cooperación con la Comisión y el coordinador de retornos, Frontex desempeñará un papel clave en la aplicación de este bloque a través de su apoyo a los Estados miembros en todas las fases del proceso de retorno. Será fundamental reforzar Frontex y hacer pleno uso de su ayuda para la identificación, las operaciones de retorno y el apoyo sostenible a la reintegración.
üLa existencia en el seno de Frontex de un sistema de coordinación predecible, basado en la planificación conjunta del uso del apoyo de este organismo por parte de los Estados miembros, debería permitir una mejor puesta en común de los recursos durante todas las fases del retorno. Este sistema debe construirse a partir del trabajo sobre acciones de retorno específicas, centrándose en el aumento de la coherencia, la coordinación y la eficiencia y en el intercambio de las mejores prácticas entre los Estados miembros y dentro de estos, bajo la dirección del coordinador de retornos.
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Principales hitos: –Antes de que termine 2024, todos los Estados miembros deberían utilizar activamente el programa de reintegración de la UE dirigido por Frontex. –En enero de 2025 a más tardar, Frontex establecerá, en estrecha colaboración con la Comisión y los Estados miembros, un sistema de planificación integral centrado en los terceros países prioritarios. –En junio de 2025 a más tardar, la coordinadora de retornos elaborará, como «acción específica», un manual para orientar a los agentes implicados en el retorno en los Estados miembros que se vinculará a un flujo de trabajo eficiente. –En 2025, la Comisión establecerá mecanismos para ayudar a los Estados miembros que aún no estén dictando las decisiones de retorno de forma simultánea a las decisiones de asilo negativas a desarrollar las capacidades necesarias para hacerlo. –Para mediados de 2026, tomando como base su propio análisis de deficiencias, Frontex asistirá a los Estados miembros en la puesta en marcha de un sistema informático de gestión de casos de retorno. |
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BLOQUE 6 |
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Un sistema equitativo y eficiente: cumplimiento de las nuevas normas sobre responsabilidad |
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El establecimiento de un reparto de responsabilidades efectivo y estable en toda la Unión y la reducción de cualquier incentivo para los desplazamientos secundarios es una de las grandes prioridades del Pacto y un factor esencial para generar confianza entre los Estados miembros.
Actualmente, el Reglamento Dublín III 26 establece los criterios y los mecanismos que permiten determinar qué Estado miembro es responsable del examen de una solicitud de protección internacional. Si los solicitantes de protección internacional no se encuentran presentes en el Estado miembro responsable del examen de su solicitud, deben ser trasladados a ese Estado miembro. La aplicación del Reglamento de Dublín ha supuesto grandes retos, especialmente en lo que respecta a los traslados.
El Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración, recientemente adoptado, reforma el sistema de Dublín mediante la introducción de normas de responsabilidad más equitativas y eficientes. La correcta aplicación de las nuevas normas es fundamental tanto para un funcionamiento eficaz del sistema europeo de asilo como para garantizar la solidaridad entre Estados miembros. Velar por unos traslados sistemáticos y rápidos al Estado miembro responsable ayudará a afrontar el problema del «asilo a la carta», lo cual, a su vez, desincentivará las llegadas irregulares y atenuará algunos de los factores que mueven a las personas a desplazarse entre Estados miembros sin autorización.
En este proceso, resultará esencial subsanar prontamente las deficiencias actuales. Las nuevas normas sobre responsabilidad marcan una evolución significativa con respecto al sistema actual. Por ejemplo, el Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración introduce un nuevo criterio de responsabilidad basado en la expedición de títulos y cualificaciones e introduce un elemento de estabilidad al prolongar, por regla general, los plazos para el cambio y el cese de la responsabilidad. Al mismo tiempo, refuerza los criterios familiares, concretamente mediante la introducción de una nueva obligación que requiere dar prioridad a los casos familiares.
El nuevo Reglamento aumenta la eficiencia de los plazos, acortándolos y transformando el procedimiento de readmisión en una notificación. Por otro lado, impone a los solicitantes nuevas obligaciones con las que se pretende reducir los abusos del sistema (como la obligación de presentar la solicitud en el primer Estado miembro de entrada) y exige a los Estados miembros que reaccionen en caso de desplazamientos secundarios (con la única obligación de cubrir las necesidades básicas del solicitante en caso de fuga) o si el solicitante supone una amenaza para la seguridad. Estas obligaciones se compensan con nuevas garantías para los solicitantes 27 .
El documento de trabajo de los servicios de la Comisión titulado «La hoja de ruta de Dublín en acción – Mejora de la eficacia del Reglamento de Dublín: mejores prácticas de los Estados miembros» 28 determina algunas prácticas que pueden ayudar a los Estados miembros a paliar ciertas deficiencias del sistema vigente hasta su transición hacia el nuevo.
Para el éxito de la transición desde el sistema de Dublín III al Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración, es preciso adoptar las siguientes medidas:
Estados miembros
Legislación
üLos Estados miembros deberían revisar y adaptar en la medida necesaria sus marcos reguladores nacionales para garantizar la aplicación efectiva del Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración. Entre otros aspectos, tendrán que prestar una especial atención a las vías de recurso efectivas 29 , a la pérdida de los derechos de acogida en caso de fuga y a la armonización con los nuevos plazos en el marco de los diferentes procedimientos.
Procesos organizativos y administrativos
üLos Estados miembros deberán revisar y, en caso necesario, ajustar la estructura y el funcionamiento de las unidades nacionales del sistema de Dublín. Esto implica revisar los métodos de trabajo de dichas unidades, actualizar los procedimientos operativos normalizados para incorporar los nuevos procedimientos (a saber, las notificaciones de readmisión, las reubicaciones y las compensaciones de responsabilidad, así como la continuación del proceso de determinación de la responsabilidad en ausencia del solicitante) y cumplir los plazos, que se abrevian en todos los procedimientos.
üPara garantizar la aplicación efectiva de las nuevas normas, los Estados miembros deberán desarrollar estructuras de coordinación y métodos de trabajo entre sus unidades del sistema de Dublín y otras autoridades. Se trata, por ejemplo, de desarrollar métodos específicos de cooperación con las autoridades responsables del triaje y policiales (por ejemplo, en lo que respecta al resultado del control de seguridad durante el triaje, o al intercambio de información pertinente para la seguridad antes de que se lleve a cabo un traslado), así como con las autoridades de acogida (vigilancia de la presencia en el alojamiento, etc.).
Con estos fines, los Estados miembros deberán considerar la posibilidad de desarrollar o actualizar su actual sistema informático de gestión de casos para favorecer la integración del procedimiento de Dublín reformado con los demás procesos relativos al asilo y la acogida. Un sistema integrado de gestión de casos facilitará el cumplimiento de las nuevas obligaciones y aumentará la eficiencia de los procedimientos existentes. También garantizará una mejor visión de conjunto de las diferentes fases del procedimiento, así como una cooperación y una comunicación más eficaces entre las autoridades nacionales competentes (es decir, las de asilo, acogida, retorno, migración y gestión de fronteras). Los Estados miembros deberán considerar también la posibilidad de automatizar determinadas partes del procedimiento, por ejemplo, el cálculo automático de los plazos aplicables, los recordatorios de expiración de los plazos o las sugerencias para las siguientes etapas del procedimiento.
üSe anima a los Estados miembros a que elaboren un inventario de títulos y otras cualificaciones del nivel 2 de la Clasificación Internacional Normalizada de la Educación, con el fin de facilitar la aplicación efectiva del nuevo criterio sobre títulos y cualificaciones. Este inventario podría incluir también una lista de los centros de enseñanza de los Estados miembros habilitados para expedir dichos títulos y cualificaciones.
üLos Estados miembros tendrán que garantizar que se dé prioridad a los casos familiares en todas las fases del procedimiento, por ejemplo mediante el desarrollo de flujos de trabajo normalizados específicos. Los Estados miembros deberán considerar la posibilidad de establecer acuerdos de cooperación con las organizaciones encargadas de la localización de las familias.
Capacidades (recursos humanos, infraestructuras y equipos)
üLos Estados miembros tendrán que garantizar que las autoridades competentes disponen de los recursos humanos, materiales y financieros necesarios para llevar a cabo las tareas que les encomienda el Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración, como disponer de personal suficiente y adecuadamente formado. Para ello, deberán revisar y, en caso necesario, aumentar la capacidad de las unidades nacionales del sistema de Dublín para llevar a cabo todos sus cometidos dentro de los nuevos plazos, más breves. Los Estados miembros tendrán que garantizar también una capacidad suficiente para asegurar la ejecución efectiva de las decisiones de traslado, por ejemplo, limitando las fugas 30 , mejorando la comunicación entre los Estados miembros, aumentando la flexibilidad en el Estado miembro responsable y apoyando al Estado miembro que realice el traslado 31 . Toda esta actividad requiere recursos humanos y logísticos que incluyen, por ejemplo, instalaciones específicas para los traslados del sistema de Dublín.
üLos Estados miembros deberán velar por la actualización a nivel nacional de DubliNet para que esta red siga en funcionamiento y permita el intercambio de toda la información requerida en virtud del Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración.
Comisión
Obligación legal
üA más tardar en septiembre de 2024, la Comisión convocará una reunión del nuevo Comité de reglamentación del Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración para adoptar los actos de ejecución requeridos por el Reglamento.
üLa Comisión adoptará las disposiciones de aplicación necesarias para el funcionamiento del Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración, que sustituirán al Reglamento (UE) n.º 1560/2003 de la Comisión («disposiciones de aplicación de Dublín») 32 .
Soporte práctico
üLa Comisión, en colaboración con la AAUE, organizará reuniones del grupo de expertos de Dublín (el «Comité de contacto de Dublín») para facilitar la correcta aplicación de las nuevas disposiciones (aclarando, si es preciso, el significado de algunas de ellas), determinar los aspectos a los que habría que prestar una mayor atención durante el período transitorio y elaborar orientaciones en caso necesario. La Comisión tratará de organizar estas reuniones de forma consecutiva a las de Red de Dublín de la AAUE, que se centra más en los escollos operativos.
üLa Comisión, en colaboración con eu-LISA y los Estados miembros, tiene prevista una actualización gradual de la red DubliNet para adaptarla al nuevo marco jurídico y a las necesidades de las unidades nacionales del sistema de Dublín.
üLa Comisión favorecerá la creación de una estructura común de inventarios de títulos y otras cualificaciones y centros de enseñanza a partir de las bases de datos de la UE existentes (como http://eter-project/com ) y mediante la actividad futura en el contexto del Marco Europeo de Cualificaciones y Europass 33 en relación con la interoperabilidad de las bases de datos de cualificaciones, entre sí y con la red de Centros Nacionales de Información sobre el Reconocimiento académico (red ENIC-NARIC).
Agencias de la UE
Obligación legal
üEn abril de 2025 a más tardar (diez meses después de la entrada en vigor del Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración), la AAUE desarrollará la plantilla aplicable a los casos de familia y las directrices para la localización y la identificación de los miembros de la familia.
üCon la colaboración de los Estados miembros elaborará, además, folletos y demás material especialmente adaptados y detallados, y facilitará directrices para la realización de entrevistas personales por videoconferencia.
Soporte práctico
üLa AAUE adaptará el funcionamiento y el alcance de su red de unidades del sistema de Dublín al nuevo sistema y actualizará las directrices para la aplicación de las nuevas normas sobre responsabilidad.
üeu-LISA será responsable de la actualización técnica y operativa de DubliNet. La primera fase (actualización de las prioridades) tendrá lugar entre mediados de 2024 y mediados de 2026 y garantizará la adecuación de los formularios DubliNet. También generará mejoras tecnológicas y de seguridad esenciales. En la segunda fase (2026-2028) proseguirá la automatización de los procesos y la plena integración con los sistemas nacionales.
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Principales hitos: –A más tardar en septiembre de 2024, la Comisión convocará al Comité de reglamentación del Reglamento sobre la gestión de la migración y el asilo. –A 12 de junio de 2025, la Comisión tratará de haber adoptado los actos de ejecución que sustituirán a las disposiciones de aplicación del sistema de Dublín. –Para esa misma fecha, tratará de haber adoptado los actos delegados requeridos por el Reglamento de gestión del asilo y la migración. –A más tardar en septiembre de 2024, la Comisión emitirá una nota conceptual sobre la actualización gradual de DubliNet. –A más tardar en abril de 2025, la AAUE desarrollará la plantilla aplicable a los casos de familia y las directrices para la localización y la identificación de los miembros de la familia. –A más tardar el 12 de marzo de 2026, los Estados miembros deberían notificar a la Comisión las autoridades competentes responsables del cumplimiento de las obligaciones del Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración. Seguidamente, la Comisión publicará una lista consolidada de estas autoridades. |
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BLOQUE 7 |
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Una verdadera solidaridad |
La solidaridad es un principio fundamental de la UE, consagrado en el artículo 80 del TFUE. Por primera vez, la UE dispondrá de un mecanismo de solidaridad permanente y jurídicamente vinculante, pero flexible, para garantizar que ningún país de la UE se quede solo cuando se encuentre bajo presión. Se trata de la contrapartida de las normas de responsabilidad reforzada que se han descrito en los bloques 2 y 6.
El Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración introduce un mecanismo de solidaridad con unos umbrales mínimos de 30 000 reubicaciones y un presupuesto de 600 millones EUR en concepto de contribuciones financieras a escala de la Unión que la Comisión deberá respetar al calcular las necesidades anuales. Si bien todos los Estados miembros tendrán que participar, podrán elegir entre las distintas medidas de solidaridad, la cuales podrán consistir en reubicaciones, contribuciones financieras de solidaridad o medidas alternativas (apoyo al personal o ayuda en especie). El Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración prevé la creación del Foro de alto nivel de la UE sobre solidaridad, presidido por el Estado miembro que ejerza la Presidencia del Consejo, en cuyo seno tendrá lugar el ejercicio de compromisos, y del Foro de nivel técnico de la UE sobre solidaridad, presidido por el coordinador de la UE para la solidaridad, que será responsable de la puesta en funcionamiento del contingente anual de solidaridad establecido en el acto anual de ejecución del Consejo.
Gráfico 3: Ciclo anual de gestión de la migración
Muchas de las acciones necesarias para la aplicación del ciclo anual de solidaridad deben ponerse en marcha a escala de la Unión. La Comisión adoptará las medidas correspondientes al primer ciclo anual de gestión de la migración, así como todas las disposiciones jurídicas, administrativas y operativas necesarias para garantizar que cada etapa del ciclo anual se desarrolle sin trabas, incluida la puesta en funcionamiento del primer contingente anual de solidaridad que el Consejo deberá adoptar al final de 2025.
También será preciso adoptar medidas a nivel nacional. Al igual que para muchos de los bloques anteriores, la Comisión y los Estados miembros pueden aprovechar prácticas ya existentes y basarse en la experiencia adquirida hasta la fecha con los mecanismos de solidaridad ad hoc. Concretamente, la aplicación del Mecanismo Voluntario de Solidaridad desde 2022 34 es una fuente de inspiración para la Comisión y los Estados miembros en lo que respecta a las prácticas, las experiencias sobre el terreno y las enseñanzas extraídas en cuanto a la aplicación del principio de solidaridad, tanto en lo que respecta a la reubicación de los solicitantes de protección internacional como a la solidaridad financiera. Estas experiencias e inversiones deben tenerse en cuenta para el cumplimiento de las obligaciones derivadas de este bloque.
En este contexto, deben adoptarse las siguientes medidas para garantizar la aplicación efectiva de este bloque:
Estados miembros
Legislación
üLos Estados miembros deben revisar sus marcos reguladores nacionales y ajustarlos en la medida necesaria para garantizar la aplicación efectiva del Reglamento sobre la gestión de la migración y el asilo.
Procesos organizativos y administrativos
üLos Estados miembros tendrán que implantar las estructuras y los procedimientos de toma de decisiones necesarios para participar en el ciclo anual de gestión de la migración, como, por ejemplo, el nombramiento de un coordinador nacional y la creación de un mecanismo nacional de coordinación. En particular, los Estados miembros tendrán que definir el proceso interno que les servirá para determinar cómo desean contribuir a la solidaridad y cumplir, en tiempo útil, sus compromisos en el Foro de alto nivel de la UE sobre solidaridad. Las consultas llevadas a cabo a nivel nacional también confluirán en el proceso de consulta de la Comisión que precede a la adopción de toda propuesta suya de acto de ejecución del Consejo.
üAdemás, los Estados miembros deberán establecer procesos para recopilar y transmitir a la Comisión la información y los datos necesarios para la preparación del informe anual europeo sobre asilo y migración dentro de los plazos fijados por el Reglamento (presentación de informes no más tarde del 1 de junio y actualización de los datos el 1 de septiembre a más tardar, a partir de 2025). Con este fin, los Estados miembros deberán desarrollar los procedimientos operativos normalizados y las estructuras de coordinación necesarios.
üLos Estados miembros que opten por la reubicación o se beneficien de ese mecanismo tendrán que cumplir el plazo de un mes y medio para completar el proceso de reubicación (que comienza a contar a partir de la transmisión de la información pertinente al Estado miembro de reubicación) establecido en el Reglamento. Con este fin, los Estados miembros habrán de establecer procedimientos operativos normalizados y flujos de trabajo internos. Estos deberán incluir la identificación de las personas que pueden optar a la reubicación tras el examen de todos los factores pertinentes —como la existencia de vínculos significativos con el Estado miembro de reubicación— y la información sobre los procedimientos, además de la protección del interés superior del menor y las garantías correspondientes. Estos procedimientos deberán abarcar también los controles de seguridad y la transferencia de información relacionada con la seguridad por parte de los Estados miembros beneficiarios y, cuando proceda, la verificación de la seguridad por parte del Estado miembro de reubicación.
Capacidades (recursos humanos, infraestructuras y equipos)
üLos Estados miembros y las agencias de la UE tendrán que contar con los recursos necesarios para efectuar, en plazo útil, aportaciones de calidad al informe anual europeo sobre asilo y migración (presentación de la información no más tarde del 1 de junio y actualización de esta el 1 de septiembre a más tardar a partir de 2025) y para participar en las reuniones importantes de la Red del Plan Rector 35 en los meses de julio y septiembre a partir de 2025.
üLos Estados miembros tendrán que desarrollar la capacidad necesaria para determinar sus necesidades solidarias y las acciones específicas destinatarias de contribuciones financieras o ayudas en especie, presentarlas al Foro de nivel técnico de la UE sobre solidaridad y, posteriormente, garantizar la absorción efectiva de dicha contribución financiera o en especie.
üTanto los Estados miembros beneficiarios como los contribuyentes tendrán que dotarse de la capacidad necesaria para llevar a cabo las reubicaciones (véase también el bloque 6) si optan por esta medida o se benefician de ella. Para ello, deberán disponer de los recursos necesarios y de suficiente personal competente (también en las unidades del sistema Dublín y para cualquier control de seguridad); construir la infraestructura necesaria y adquirir el equipo que permita llevar a cabo las reubicaciones dentro del plazo fijado. Los Estados miembros deberán garantizar la cobertura de estas actividades mediante un sistema de gestión de casos y disponer de la capacidad de transporte y acogida necesaria, incluidos centros de reubicación e instalaciones para entrevistas (a distancia).
Comisión
Obligación legal
üLa Comisión adoptará el primer informe anual europeo sobre asilo y migración a más tardar el 15 de octubre de 2025 basándose en los datos cuantitativos y cualitativos y la información facilitados por los Estados miembros y las agencias de la Unión. Este documento dibujará un panorama de la situación de la migración y el asilo y servirá de herramienta de alerta temprana y sensibilización.
üA más tardar el 15 de octubre de 2025, la Comisión adoptará también el primer acto de ejecución de la Comisión por el que se determinará cuáles son los Estados miembros que están sujetos a presión migratoria o en riesgo de presión migratoria o se enfrentan a una situación migratoria importante, así como la primera propuesta de acto de ejecución del Consejo por el que se establece el contingente anual de solidaridad.
üLa Comisión designará al primer coordinador para la solidaridad, que creará el Foro de nivel técnico de la UE sobre solidaridad y convocará sus reuniones. El actual pacto en torno a la plataforma de solidaridad se convertirá en el Foro de nivel técnico de la UE sobre solidaridad.
üLa Comisión convocará al Comité de reglamentación del Reglamento sobre la gestión de la migración y el asilo (véase el bloque 6) y adoptará los dos actos de ejecución relacionados con el funcionamiento de la solidaridad. El primero tendrá por objeto el establecimiento de condiciones uniformes para la preparación y la presentación de información y documentos con fines de reubicación (incluidos los relativos a los controles de seguridad). El segundo determinará las normas de funcionamiento de las contribuciones financieras.
üEn cooperación con la AAUE, la Comisión proporcionará también herramientas para identificar a las personas que vayan a ser reubicadas y ponerlas en correspondencia con el Estado miembro contribuyente a fin de garantizar el cumplimiento de la obligación, por parte del Estado miembro beneficiario, de tener en cuenta la existencia de vínculos significativos entre la persona en cuestión y el Estado miembro de reubicación, teniendo también en cuenta las preferencias razonables expresadas por dicho Estado miembro.
Soporte práctico
üEn 2024, la Comisión llevará a cabo un ensayo (una simulación) del informe anual europeo sobre asilo y migración con el fin de anticipar y colmar cualquier posible laguna en los datos y la información y subsanar cualquier deficiencia del proceso. Para garantizar una consolidación crítica de los datos requeridos y el intercambio de análisis, la Comisión recurrirá plenamente a la Red del Plan Rector.
üEn colaboración con la AAUE, la Comisión organizará una serie de reuniones de expertos de la Comisión (el «Comité de contacto de Dublín ampliado») para facilitar la correcta aplicación del nuevo sistema (aclarando, si es preciso, el significado de algunas de sus disposiciones), determinar los aspectos a los que habría que prestar una mayor atención durante el período transitorio y coordinar la localización y la difusión de las buenas prácticas.
Agencias de la UE
Obligación legal
üLa AAUE, Frontex, Europol y la FRA tendrán que recopilar los datos y la información pertinentes de los Estados miembros y facilitar a la Comisión estas aportaciones para la preparación del informe anual europeo sobre asilo y migración dentro de los plazos previstos en el Reglamento.
Soporte práctico
üLa AAUE elaborará plantillas y procedimientos operativos para las contribuciones y los compromisos solidarios.
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Principales hitos: –A más tardar el 30 de octubre de 2024, la Comisión concluirá el ejercicio de simulación de informe anual europeo sobre asilo y migración y presentará los resultados al Mecanismo de la UE para la preparación y gestión de crisis migratorias. –Para el principio de 2025, la Comisión habrá nombrado al coordinador para la solidaridad y le habrá proporcionado los recursos necesarios para el eficaz desempeño de sus tareas. –A principios de mayo de 2025 a más tardar, la Comisión solicitará a los Estados miembros y a las agencias de la UE la información necesaria con vistas a iniciar el primer ciclo anual de gestión de la migración el 1 de junio de 2025. –A más tardar el 12 de junio de 2025, la Comisión tratará de haber adoptado los dos actos de ejecución previstos en el ámbito de la solidaridad (en lo que respecta a la reubicación y las contribuciones financieras, respectivamente). |
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BLOQUE 8 |
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Preparación, planes de contingencia y respuesta a las crisis |
Para reaccionar mejor ante los futuros retos, el nuevo marco legislativo incluye diversas medidas, nuevas y complementarias, que permitirán asegurar la preparación, la elaboración de planes de contingencia y la respuesta a las crisis en toda la UE. Deberían contribuir a aumentar la resiliencia frente a la evolución de las situaciones migratorias y reducir los riesgos en situaciones de crisis.
El nivel de preparación y los planes de contingencia son importantes elementos para considerar si un Estado miembro está bien preparado. Ambos aspectos están estrechamente relacionados con el mantenimiento de sistemas de acogida adecuados en toda la UE (véase el bloque 3) y son, por tanto, esenciales para el correcto funcionamiento de las obligaciones en materia de responsabilidad (véase el bloque 6). Los Estados miembros que no dispongan de un plan de contingencia no podrán considerarse bien preparados, lo cual podrá repercutir en su posibilidad de beneficiarse de la solidaridad o de deducciones de las contribuciones solidarias (bloque 7). Dadas esas circunstancias, el informe anual europeo sobre asilo y migración, como primera etapa del ciclo anual de gestión de la migración, deberá incluir información sobre el nivel de preparación en la Unión y en los Estados miembros. La preparación y los planes de contingencia posibilitarán también una respuesta rápida, eficiente y coordinada en caso de crisis migratoria, teniendo en cuenta las especificidades geográficas, incluidas las de las regiones fronterizas.
La preparación implica la asignación de las infraestructuras y los recursos humanos, materiales y financieros necesarios para garantizar el funcionamiento de los sistemas de asilo y migración, así como la coordinación entre las autoridades pertinentes a escala nacional y de la UE.
Forman parte de la preparación los planes de contingencia exigidos por la Directiva sobre las condiciones de acogida. Su objetivo es crear y mantener, en toda la UE, unos sistemas de acogida más resilientes que puedan funcionar con eficiencia incluso en situaciones de crisis. Por ese motivo, es fundamental que abarquen también los procedimientos de asilo (véase el bloque 4). La falta de medidas de contingencia para tramitar las solicitudes de asilo no haría sino exacerbar la presión sobre los sistemas de acogida en situaciones de presión o de crisis. La inclusión de los procedimientos de asilo en los planes de contingencia de acogida requeridos por la versión refundida de la Directiva sobre las condiciones de acogida facilitará también las sinergias entre los distintos agentes implicados y garantizará la racionalización de los procesos y el establecimiento de las medidas necesarias. Estos planes de contingencia deben evaluarse y revisarse periódicamente (al menos cada tres años).
Al mismo tiempo —si bien su alcance es más amplio—, las estrategias nacionales que deben prepararse en virtud del Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración deberán incorporar las obligaciones recientemente introducidas en cuanto a los planes de contingencia, de forma que estas resulten coherentes con las obligaciones existentes en materia de gestión de fronteras y retorno y las complementen (véanse los bloques 2 y 5).
Desde el punto de vista operativo, el mecanismo de la UE para la preparación y gestión de crisis migratorias (el Plan Rector de Preparación y Gestión de Crisis Migratorias), en sus dos fases (vigilancia y preparación, por una parte, y gestión de crisis, por otra) proporciona, a través de la Red del Plan Rector, un marco participativo para el seguimiento y la anticipación de las situaciones migratorias y los flujos migratorios, genera resiliencia y permite organizar una respuesta coordinada a una crisis migratoria. Las agencias de la UE también desempeñan un papel clave a la hora de ofrecer apoyo específico, así como de supervisar la preparación y la elaboración de los planes de contingencia en consonancia con sus mandatos respectivos.
El trabajo que se realice en el marco de este bloque contribuirá también al desarrollo de un enfoque transversal en materia de preparación y respuesta a las crisis a escala de la UE que cubra todos los riesgos y abarque al conjunto de la sociedad, basado en las Conclusiones del Consejo Europeo de marzo de 2024.
En este contexto, deben adoptarse las siguientes medidas para garantizar la aplicación efectiva de este bloque:
Estados miembros
Legislación
üLos Estados miembros deberán revisar sus marcos reguladores nacionales y ajustarlos en la medida necesaria. En particular, tendrán que transponer las disposiciones de la Directiva sobre las condiciones de acogida que estén relacionadas con los planes de contingencia.
Procesos organizativos y administrativos
üEn abril de 2025 a más tardar (en los diez meses siguientes a la entrada en vigor de la nueva Directiva sobre las condiciones de acogida), los Estados miembros tendrán que elaborar planes nacionales de contingencia en materia de acogida (y asilo), utilizando la plantilla recientemente creada por la AAUE.
üLos Estados miembros deberían adoptar las disposiciones administrativas necesarias para posibilitar la adopción, la aplicación y la revisión periódica de planes integrales de contingencia en materia de migración y asilo. Esta labor puede incluir la creación de estructuras de coordinación interministerial en las que converjan las líneas de trabajo correspondientes a los diferentes planes de contingencia regulados por distintas bases jurídicas (fronteras, acogida, asilo, etc.).
üLos Estados miembros tendrán también que garantizar que la información pertinente en materia de preparación se recopile y transmita, según proceda, dentro de los plazos establecidos en el Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración a los efectos de la preparación del informe anual europeo sobre asilo y migración (véase el bloque 7).
Capacidades (recursos humanos, infraestructuras y equipos)
üSe invita a los Estados miembros a que lleven a cabo revisiones sistémicas de la preparación operativa y los planes de contingencia para poder aumentar o reducir con eficacia los niveles de capacidad pertinentes en función de las necesidades. Los Estados miembros deberán, por lo tanto, estudiar sus necesidades de recursos en lo que respecta, por ejemplo, al personal adecuadamente formado, la informática y otros equipos, así como a las infraestructuras de recepción, logísticas y generales.
Comisión
Soporte práctico
üLa Comisión y la AAUE ayudarán a los Estados miembros que así lo soliciten a elaborar y revisar sus planes nacionales de contingencia en materia de acogida y asilo y facilitarán el intercambio de sus mejores prácticas y conocimientos a través del mecanismo de la UE para la preparación y gestión de crisis migratorias.
Obligación legal
üLa AAUE elaborará una plantilla para los planes nacionales de contingencia en materia de acogida y asilo —actualmente prevista para el cuarto trimestre de 2024— y prestará ayuda a los Estados miembros que así lo requieran para el desarrollo y la revisión de sus planes de contingencia.
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Principales hitos: –Antes de que termine 2024, la AAUE elaborará una plantilla para los planes de contingencia. –A más tardar el 12 de abril de 2025, los Estados miembros adoptarán sus planes nacionales de contingencia y los notificarán a la AAUE. |
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BLOQUE 9 |
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Nuevas garantías para los solicitantes de protección internacional y las personas vulnerables y mayor vigilancia de los derechos fundamentales |
El Pacto establece importantes salvaguardias y garantías (cuyo alcance aclara en mayor medida) para los solicitantes de protección internacional y las personas con necesidades específicas, en particular los menores y las familias con niños o las mujeres solas y las madres de familias monoparentales. Todos los nuevos actos jurídicos contemplan la introducción o la ampliación de derechos que confluyen en este bloque transversal.
La aplicación de estos derechos, salvaguardias y garantías sirve para proteger la dignidad humana y garantizar un derecho real y efectivo de asilo, sin olvidar a las personas más vulnerables, así como el acceso a la tutela judicial efectiva. Estas salvaguardias y garantías, además de proteger los derechos fundamentales en consonancia con la Carta de la UE, contribuyen a preservar la integridad de los procedimientos de todos los bloques.
El contenido de estos derechos, salvaguardias y garantías puede resumirse como sigue:
- Todos los nuevos actos legislativos introducen derechos de información de los solicitantes de protección internacional (o los refuerzan) para que estos sean conscientes de sus derechos y obligaciones, así como de las consecuencias de su incumplimiento. La información es necesaria para que puedan aplicarse las normas de lucha contra los abusos por parte de los solicitantes y debe facilitarse teniendo en cuenta las especificidades del perfil del solicitante.
- Un nuevo derecho a asesoramiento jurídico gratuito para los solicitantes de protección internacional en la fase administrativa del procedimiento. Esta medida es aplicable a todos los procedimientos, incluidos el fronterizo y el procedimiento por el que se determina el Estado miembro responsable respecto de una solicitud de protección internacional. Todos los solicitantes seguirán teniendo derecho a ser asistidos y representados por un abogado en la fase de recurso.
- Detección temprana de situaciones de vulnerabilidad y de necesidades especiales durante los procedimientos y la acogida, con plazos más claros para las evaluaciones iniciales e individuales, y resolución acelerada cuando se trate de víctimas de tortura y violencia.
- Garantías más sólidas de que el internamiento se utiliza como último recurso, tras una evaluación individualizada y con salvaguardias en caso de riesgo grave para la salud física o mental (no podrán ser internados los solicitantes con necesidades especiales de acogida si el internamiento supone un grave riesgo para su salud física y psíquica).
- Nuevas garantías para los menores: Al aplicar el Pacto, los Estados miembros tienen que garantizar invariablemente que la protección de los menores ocupe un lugar central y, concretamente, que su consideración primordial sea el interés superior del menor 36 .
Además, los instrumentos del Pacto establecen las nuevas garantías para los menores que se describen a continuación.
Deberá designarse sin demora, para todos los menores no acompañados, un representante formado con arreglo a criterios más estrictos a fin de garantizar el pleno respeto de los intereses del menor, incluido su bienestar (se designará de inmediato a un representante temporal, el cual asistirá a la toma de impresiones dactilares 37 , y, en un plazo de quince días a partir de la presentación de la solicitud, a uno permanente, con una proporción de un representante para cada treinta menores no acompañados). Si los menores no acompañados pasan a ser beneficiarios de protección internacional, se aplicarán garantías suplementarias en lo que respecta a los tutores (deberán cumplir determinados requisitos; cada uno de ellos representará a un número proporcionado y limitado de menores no acompañados, y podrán ser objeto de denuncias, vigilancia y supervisión).
El Pacto incluye también garantías reforzadas para los menores no acompañados en relación con el procedimiento fronterizo, del cual quedan automáticamente excluidos a menos que, por motivos graves, supongan una amenaza para la seguridad nacional o el orden público. Ahora bien: en tal caso, deben aplicarse todos los derechos procesales y de acogida que amparan a los menores no acompañados, incluido el efecto suspensivo automático del recurso en caso de denegación de una solicitud de asilo.
Para todos los menores: se establecen nuevas disposiciones destinadas a evitar su desaparición (toma de impresiones dactilares a partir de los seis años) y mayores garantías de que existen alternativas al internamiento (ya que, como norma general, los menores no deben ser internados); además, deberá tenerse en cuenta la opinión de los menores y facilitarles información adaptada a ellos.
Se introduce la obligación de aplicar un enfoque multidisciplinar a la evaluación de la edad con el fin de minimizar los reconocimientos médicos invasivos, los cuales solo podrán realizarse si la primera evaluación multidisciplinar no es concluyente. Deberá garantizarse el acceso de todos los menores a la educación lo antes posible y, a más tardar, en un plazo de dos meses a partir de la presentación de la solicitud de asilo; su acceso a la asistencia sanitaria deberá ser idéntico al de los menores nacionales.
Además, cuando estén sujetas al procedimiento fronterizo familias con hijos, deberá darse prioridad al examen de las solicitudes de los menores y los miembros de su familia; las instalaciones de acogida de estos menores y familias deberán adaptarse a sus necesidades, en riguroso cumplimiento de la versión refundida de la Directiva sobre las condiciones de acogida.
- Derecho de permanencia y derecho a la tutela judicial efectiva: Toda persona tiene derecho a permanecer en el Estado miembro en el que se tramite su solicitud durante la fase administrativa del procedimiento. Las excepciones a este derecho están claramente acotadas. En caso de decisión negativa, toda persona tiene derecho a una tutela judicial efectiva (recurso) que implique una revisión exhaustiva y ex nunc tanto de los hechos como de los fundamentos de Derecho, al menos ante un órgano jurisdiccional de primera instancia. El recurso puede tener un efecto suspensivo automático, de forma que la persona que lo haya interpuesto mantiene su derecho de permanencia mientras dure el recurso, con excepciones claramente definidas. Una de esas excepciones es el procedimiento fronterizo, en el que, por regla general, los recursos carecen de efecto suspensivo automático, si bien la persona interesada tiene derecho a requerir a un órgano jurisdiccional la posibilidad de acogerse al derecho de permanencia mientras dure el recurso.
- Mecanismo de seguimiento independiente de los derechos fundamentales durante la fase de triaje y el procedimiento fronterizo de asilo. Además, los Estados miembros deben poner en marcha un mecanismo eficaz de investigación de las denuncias de vulneración de los derechos fundamentales que permita a las víctimas acceder a la justicia civil o penal.
El mecanismo nacional de seguimiento independiente tendrá que vigilar el cumplimiento del Derecho de la Unión e internacional en lo que respecta al acceso al procedimiento de asilo, al principio de no devolución, al interés superior del menor y a las normas pertinentes en materia de internamiento, durante el triaje y el procedimiento fronterizo de asilo. Deberá asimismo velar por que las alegaciones fundadas de vulneración de los derechos fundamentales sean tratadas de forma eficaz y que se inicien las investigaciones necesarias.
El mecanismo de seguimiento independiente desempeñará sus tareas mediante inspecciones sobre el terreno e inspecciones aleatorias y sin previo aviso, y tendrá acceso a todos los lugares pertinentes, incluidos los centros de acogida e internamiento. El mecanismo de seguimiento podrá contar con la participación de las organizaciones internacionales y no gubernamentales pertinentes con las que, en todo caso, deberá establecer y mantener estrechos vínculos. Los organismos de seguimiento estarán facultados para formular recomendaciones anuales a los Estados miembros y sus conclusiones podrán ser pertinentes para los procedimientos nacionales y de la UE 38 .
En este contexto, deben adoptarse las siguientes medidas para garantizar la aplicación efectiva de este bloque:
Estados miembros
Legislación
üLos Estados miembros deben revisar sus marcos reguladores nacionales y ajustarlos en la medida necesaria para garantizar la aplicación efectiva de los nuevos derechos y garantías. En su revisión de los marcos reguladores nacionales, los Estados miembros tendrán que considerar la introducción de ajustes que garanticen la aplicación efectiva del nuevo derecho a asesoramiento jurídico gratuito para los solicitantes en todos los procedimientos (dentro del ámbito de aplicación y con arreglo a las condiciones del Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración y el Reglamento sobre el procedimiento de asilo), incluido el procedimiento fronterizo y el procedimiento para determinar el Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo. Los Estados miembros que ofrezcan ya asistencia jurídica y representación legal gratuitas, incluso durante la fase administrativa de todos los procedimientos, no tendrán que adaptar sus sistemas.
Los Estado miembros habrán de velar por que su marco jurídico nacional contemple alternativas al internamiento, salvaguardias adecuadas para la protección de los menores —incluidas disposiciones que garanticen la aplicación efectiva de la nueva evaluación multidisciplinar de la edad—, así como garantías reforzadas en materia de representación y tutela de los menores no acompañados.
üLos Estados miembros tendrán que establecer el marco jurídico del mecanismo de seguimiento independiente de los derechos fundamentales durante el triaje y el procedimiento fronterizo en cumplimiento de los requisitos establecidos en el Reglamento sobre el triaje y el Reglamento sobre el procedimiento de asilo. Cuando los Estados miembros dispongan ya de un mecanismo de seguimiento de los derechos fundamentales, el marco jurídico correspondiente deberá garantizar su independencia y comprender el ámbito de aplicación, las funciones y las competencias establecidas en el Reglamento sobre el triaje y el Reglamento sobre el procedimiento de asilo. Además, los Estados miembros habrán de adoptar las disposiciones pertinentes con arreglo a su legislación para investigar las alegaciones de vulneración de derechos fundamentales en relación con el triaje y garantizar, cuando proceda, la remisión a efectos de inicio de procedimientos judiciales civiles o penales en caso de vulneración o incumplimiento de derechos fundamentales.
Procesos organizativos y administrativos
üLos Estados miembros tendrán que elaborar material informativo y asegurarse de que los solicitantes puedan comprender sus derechos y obligaciones, en tiempo oportuno, a lo largo de todos los procedimientos y durante la acogida. En ese contexto, los Estados miembros habrán de revisar o, en caso necesario, desarrollar flujos de trabajo y procedimientos para facilitar correctamente la información. La información deberá adaptarse a las especificidades del perfil de los solicitantes, como sus vulnerabilidades, así como a sus necesidades a lo largo del procedimiento y durante la acogida (por ejemplo, en caso de que el solicitante tenga una discapacidad específica o sea un menor o una víctima de trata o de violencia), y explicar, con un lenguaje sencillo, los derechos y obligaciones de los solicitantes. Los flujos de trabajo deberán incluir la confirmación de que la información ha sido recibida.
üLos Estados miembros tendrán que revisar y adaptar las prácticas y los procedimientos operativos normalizados existentes en la medida necesaria para que la identificación temprana y la acomodación de las necesidades durante el procedimiento o la acogida se ajusten a los nuevos plazos (la evaluación de las necesidades especiales durante la acogida y el procedimiento debe concluir en un plazo de treinta días a partir de la presentación de la solicitud).
Con tal fin, los Estados miembros tendrán también que velar por la existencia de los procesos administrativos necesarios (por ejemplo, flujos de información adecuados entre las autoridades pertinentes) que desemboquen en la inaplicación o el cese de la aplicación del procedimiento fronterizo a los solicitantes con necesidades especiales durante el procedimiento y la acogida que no puedan atenderse en el procedimiento fronterizo, como los motivos de salud justificados.
En el caso de las familias con hijos, los procesos administrativos también tendrán que incluir la obligación de suprimir el carácter prioritario de las familias con hijos en los casos previstos en el Reglamento sobre el procedimiento de asilo (a menos que se considere que, por motivos graves, suponen un peligro para la seguridad nacional y el orden público de un Estado miembro).
üLos Estados miembros tendrán que elaborar instrucciones o protocolos específicos para evaluar las alternativas al internamiento a fin de garantizar que esta solución no se aplique automáticamente, a lo que podrán contribuir la realización de evaluaciones individualizadas y el recurso a alternativas eficaces al internamiento. Los Estados miembros tendrán que adoptar las disposiciones jurídicas y organizativas necesarias para garantizar el cumplimiento de los nuevos plazos de recurso judicial contra las decisiones de internamiento (a más tardar quince días o, en situaciones excepcionales, a más tardar veintiún días después del inicio del internamiento).
Por lo que se refiere a los menores, la norma general es que no deben ser internados. Por lo tanto, al elaborar las instrucciones o los protocolos específicos, los Estados miembros deberán asegurar que solo se interne a los menores en circunstancias excepcionales, cuando sea estrictamente necesario, como medida de último recurso y durante el período más breve posible, una vez que se haya determinado que no pueden aplicarse eficazmente otras medidas alternativas menos coercitivas y una vez que se haya evaluado que el internamiento redunda en su interés superior.
üLos Estados miembros tendrán que revisar los procedimientos existentes o desarrollar otros nuevos para garantizar el acceso a asesoramiento jurídico gratuito (si no lo proporcionan ya) de conformidad con las condiciones de acceso establecidas en el Reglamento sobre el procedimiento de asilo y el Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración. Los Estados miembros que ya ofrezcan asistencia jurídica y representación legal gratuitas durante la fase administrativa de todos los procedimientos no tendrán que adaptar sus sistemas.
üLos Estados miembros deberán revisar sus flujos de trabajo, protocolos y procesos (o, si no disponen de ellos, establecerlos) para asegurar que el interés superior de cada menor sea objeto de una evaluación individual y se considere prioritario en todas las fases del procedimiento, teniendo en cuenta la Comunicación de la Comisión sobre la protección de los niños migrantes 39 ; se trata, en particular, de garantizar la existencia de un sistema integrado de gestión de casos que actúe en sinergia con los servicios nacionales de protección de la infancia, las organizaciones internacionales y las organizaciones de la sociedad civil, especialmente en lo que se refiere al soporte operativo y los procesos de seguimiento; se trata asimismo de que todos los procedimientos y sistemas de recepción pertinentes estén adaptados a la edad, las necesidades y las vulnerabilidades del menor con carácter prioritario.
üLos Estados miembros tendrán que revisar y ajustar los procedimientos operativos normalizados para la evaluación de la edad a fin de aplicar el nuevo sistema multidisciplinar. La Guía práctica de la AAUE sobre evaluación de la edad 40 puede aportar claves útiles para desarrollar dichos procedimientos.
üLos Estados miembros también tendrán que dotarse de los procesos administrativos necesarios para excluir a los menores no acompañados del procedimiento fronterizo (a menos que se considere que, por motivos graves, suponen un peligro para la seguridad nacional y el orden público).
üTendrán que revisar sus sistemas de designación de representantes de los menores no acompañados y los flujos de trabajo y procedimientos para la identificación y evaluación tempranas de sus necesidades, teniendo en cuenta los nuevos requisitos de calidad y seguimiento de los representantes y los nuevos plazos. Deberían, además, reexaminar sus sistemas de designación de tutores para garantizar el cumplimiento de los nuevos requisitos del Reglamento de reconocimiento (conocimientos especializados, normas de confidencialidad, antecedentes verificados), así como los nuevos requisitos de vigilancia y seguimiento. También tendrán que implantar (si no disponen ya de ellos) las estructuras administrativas y los procedimientos necesarios para garantizar que los menores no acompañados puedan presentar denuncias en relación con el tutor que se les haya designado.
Capacidades (recursos humanos, infraestructuras y equipos)
üLos Estados miembros habrán de tener la capacidad suficiente para determinar las necesidades específicas de los solicitantes y poder cubrirlas en todas las fases del procedimiento y en la acogida. Por lo que respecta a la infraestructura, los Estados miembros tendrán que disponer de suficientes alojamientos adaptados a las necesidades específicas de los solicitantes. Se requerirá, además, personal suficiente y adecuadamente formado, como trabajadores sociales, intérpretes, personal médico, agentes de protección de menores, etc.
Cuando las familias con menores estén sujetas al procedimiento fronterizo (o cuando lo estén menores no acompañados), los Estados miembros tendrán que garantizar que las instalaciones de acogida se ajustan a sus necesidades, previa evaluación del interés superior de los menores, para cuyo desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social deberán ofrecer unas condiciones de vida adecuadas, en riguroso cumplimiento de los requisitos de la versión refundida de la Directiva sobre las condiciones de acogida.
üLos Estados miembros deberán tener capacidad suficiente para aplicar alternativas al internamiento y maximizar su eficacia.
üTendrán que disponer de capacidad de asesoramiento jurídico gratuito para todos los procedimientos, ya sea directamente o a través de acuerdos de servicio con terceros cualificados. Podrán aprovechar esta oportunidad para detectar y subsanar cualquier deficiencia en cuanto a la capacidad de asistencia jurídica y representación legal gratuitas en la fase de recurso.
üLos Estados miembros tendrán que asegurar que disponen de capacidad suficiente para proporcionar a los menores (incluidos los no acompañados) todas las salvaguardias preceptivas. Habida cuenta del aumento de salvaguardias en todos los instrumentos del Pacto, es conveniente que los Estados miembros revisen minuciosamente las capacidades existentes y consideren seriamente la posibilidad de reforzar sus servicios nacionales de protección de la infancia. Deberá disponerse de suficiente personal adecuadamente formado que se encargue de llevar a cabo las evaluaciones del interés superior del menor y las medidas consiguientes, velando por la aplicación de las garantías de protección del menor y la aportación de apoyo multidisciplinar a lo largo de todo el proceso.
üLos Estados miembros deberán dotarse de la capacidad suficiente para garantizar que todos los menores solicitantes de asilo tengan acceso a la educación en un plazo de dos meses a partir de la presentación de su solicitud. Las instalaciones e infraestructuras de acogida podrían tener que adaptarse en consecuencia.
üLos Estados miembros deberán garantizar que disponen de suficientes profesionales cualificados (pediatras, psicólogos, trabajadores sociales, etc.) en consonancia con el carácter multidisciplinar de la evaluación de la edad. La Guía práctica de la AAUE sobre evaluación de la edad anteriormente citada puede aportar datos útiles para determinar los requisitos de personal.
üLos Estados miembros habrán de garantizar que pueda designarse a un número suficiente de representantes cualificados de los menores no acompañados en los nuevos plazos (lo antes posible y en un plazo máximo de quince días a partir de la presentación de la solicitud) y con arreglo a la proporción máxima (un representante por cada treinta menores no acompañados) 41 . Tendrán también que garantizar que se disponga de un número suficiente de tutores a largo plazo para los menores no acompañados que pasen a ser beneficiarios de protección internacional y que dichos tutores representen a un número proporcionado y limitado de menores no acompañados. Para cumplir las nuevas obligaciones en materia de representación y tutela, los Estados miembros deberán llevar a cabo una rigurosa evaluación de la capacidad actual y sus deficiencias. Deberán crearse servicios para menores no acompañados en transición a la edad adulta que permitan garantizar un apoyo y unos servicios continuos, preparar la transición desde el sistema de acogida y ayudarles con medidas de integración temprana.
üLos Estados miembros tendrán que velar por que el mecanismo de seguimiento independiente de los derechos fundamentales tenga la capacidad y los recursos financieros suficientes para llevar a cabo sus tareas —incluidos la planificación y el establecimiento de las asociaciones pertinentes— y para sufragar los costes del personal cualificado, los acuerdos administrativos y los gastos de funcionamiento. También tendrán que garantizar la existencia de estrechos vínculos con las organizaciones internacionales y de la sociedad civil como parte de este proceso continuo.
Comisión
üLa Comisión prestará todo su apoyo (incluso mediante financiación) a la aplicación de este bloque y garantizará, en particular, unos intercambios adecuados en el marco de sus reuniones de expertos y contribuirá a coordinar e identificar las mejores prácticas en las redes pertinentes, como la Red de la UE sobre los Derechos del Niño, las reuniones de los coordinadores de la Garantía Infantil Europea o la Red Judicial Europea en materia civil y mercantil.
La Comisión organizará una reunión especial del Grupo de expertos sobre menores migrantes en la que, con la participación de representantes de las distintas administraciones nacionales, se celebrará un debate sobre las disposiciones relacionadas con la infancia en los distintos instrumentos del Pacto.
Agencias de la UE
Obligación legal
üLa AAUE proporcionará directrices sobre las alternativas al internamiento y una plantilla para el suministro de información.
üLa Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (FRA) proporcionará orientaciones sobre la vigilancia de los derechos fundamentales, Estas orientaciones están ya en proceso de elaboración y se darán a conocer a los Estados miembros en 2024.
Soporte práctico
üLa AAUE revisará sus directrices sobre vulnerabilidad (normas e indicadores) para ajustarlas a la nueva legislación y actualizar los módulos de formación sobre vulnerabilidad y protección de los menores.
üAdemás, prestará apoyo operativo para el asesoramiento jurídico cuando así lo soliciten los Estados miembros.
üLa FRA actualizará sus orientaciones sobre menores y tutela.
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Principales hitos –Antes de que termine el cuarto trimestre de 2024, la FRA adoptará orientaciones sobre la vigilancia de los derechos fundamentales. –Antes de que termine 2025, la AAUE elaborará plantillas y otro material para el suministro de información. |
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BLOQUE 10 |
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Reasentamiento, inclusión e integración |
El Pacto reafirma el compromiso de la UE con el aumento de vías seguras y legales para las personas necesitadas de protección. Con el fin de ofrecer una alternativa viable a unos viajes irregulares y peligrosos y reforzar las asociaciones con los terceros países que acogen a grandes poblaciones de refugiados, la UE seguirá contribuyendo a satisfacer las crecientes necesidades mundiales de reasentamiento y a mejorar la calidad de los procesos de reasentamiento y admisión humanitaria.
Además, los esfuerzos de los Estados miembros en pro de la integración y la inclusión de los migrantes siguen siendo factores indispensables para el éxito de la política de migración y asilo. Son, además, una inversión en la cohesión a largo plazo de nuestras sociedades y en nuestro bienestar económico. El apoyo a la integración es tanto más eficaz cuanto más temprano se inicia. La colaboración con los interlocutores sociales y económicos ha demostrado con frecuencia ser crucial para avanzar en la integración en el mercado laboral de los beneficiarios de protección internacional. La simplificación y la aceleración del reconocimiento de las cualificaciones y la validación de las capacidades de los nacionales de terceros países por parte de los Estados miembros —conforme a la Recomendación de la Comisión de noviembre de 2023 42 — facilitaría su integración.
El Reglamento por el que se establece el Marco de Reasentamiento y Admisión Humanitaria de la Unión (el «Reglamento sobre el reasentamiento») se basa en la experiencia acumulada por los Estados miembros en la aplicación de seis programas ad hoc de reasentamiento y admisión humanitaria financiados por la UE. Otorga un carácter más permanente a la labor de la UE para la creación de vías seguras y legales de protección, sin menoscabo de la naturaleza voluntaria de los esfuerzos desplegados por los Estados miembros.
Para fomentar la convergencia en relación con el estatuto de protección, el Reglamento sobre el reasentamiento establece un enfoque armonizado para la admisión de las personas necesitadas de protección, con criterios de admisibilidad y motivos de denegación comunes. Además, el nuevo Plan de Reasentamiento y Admisión Humanitaria de la Unión proporcionará, a lo largo de un período de dos años, datos sobre el número de personas necesitadas de protección que pueden ser admitidas y sobre las prioridades geográficas de dichas admisiones, mejorando con ello la previsibilidad y fiabilidad del proceso.
El Reglamento de reconocimiento armoniza y aclara en mayor medida los derechos de los beneficiarios de protección internacional, proporcionando a los Estados miembros nuevas oportunidades para optimizar y promover la integración. El acceso efectivo y rápido a estos derechos es de vital importancia para evitar la sobrecarga de los sistemas de acogida de solicitantes (véase el bloque 3). También es importante que las normas de responsabilidad funcionen adecuadamente (véase el bloque 6) para garantizar que puedan llevarse a cabo los traslados del sistema de Dublín.
Conseguir en una fase temprana que los beneficiarios adquieran autonomía es un importante factor para lograr unos mejores resultados globales de integración, tanto para los beneficiarios como para las comunidades en las que viven, reduciendo al mismo tiempo la carga financiera para los Estados miembros. Los Estados miembros deben concebir el Pacto como una oportunidad para detectar y subsanar cualquier deficiencia en sus estrategias de integración y garantizar la concesión efectiva de derechos a los beneficiarios de protección internacional, con vistas además a aplicar los objetivos y las recomendaciones del Plan de Acción en materia de Integración e Inclusión para 2021-2027. Además de apoyar la integración en el mercado laboral, es fundamental garantizar el acceso a la educación y la formación, el aprendizaje de idiomas, la asistencia sanitaria y la vivienda.
El Reglamento de reconocimiento también ofrece vías para hacer frente a los desplazamientos no autorizados entre Estados miembros de los beneficiarios de protección internacional. Según las nuevas normas, si un beneficiario se encuentra en un Estado miembro distinto del que le ha concedido protección, sin derecho a permanecer o residir en él, se reiniciará el cálculo del período de residencia de cinco años que se requiere para poder optar al estatuto de residente de larga duración.
En este contexto, deben adoptarse las siguientes medidas para garantizar la aplicación efectiva de este bloque:
En cuanto al Reglamento por el que se establece el Marco de Reasentamiento y Admisión Humanitaria de la Unión:
Estados miembros
Legislación
üLos Estados miembros deben revisar sus marcos reguladores nacionales y ajustarlos en la medida necesaria para garantizar la aplicación efectiva del Reglamento sobre el reasentamiento.
Procesos organizativos y administrativos
üLos Estados miembros tendrán que designar un punto de contacto nacional para la aplicación del Plan de Reasentamiento y Admisión Humanitaria de la Unión.
üLos Estados miembros deberán revisar y adaptar los procedimientos y prácticas nacionales y ajustar o establecer flujos de trabajo para respetar las obligaciones contempladas en el Reglamento, en particular en lo que respecta al procedimiento de admisión y a la evaluación de los criterios de admisibilidad y de los motivos de denegación de la admisión.
Capacidad (recursos humanos, infraestructuras y equipos)
üCada Estado miembro debe disponer de suficiente personal cualificado para dar cumplimiento a las obligaciones establecidas en el Reglamento y, en particular, el procedimiento de admisión.
Comisión
Obligaciones legales
üLa Comisión convocará al Comité de Alto Nivel en materia de Reasentamiento y Admisión Humanitaria, el cual tratará acerca de la aplicación del Reglamento sobre reasentamiento y asesorará a la Comisión al respecto. El Comité de Alto Nivel también proporcionará directrices estratégicas para determinar las prioridades geográficas para las admisiones.
üA partir de las conclusiones del debate del Comité de Alto Nivel y de las proyecciones de las necesidades mundiales de reasentamiento del ACNUR, la Comisión propondrá el Plan bienal de Reasentamiento y Admisión Humanitaria de la Unión. El Plan incluirá indicaciones sobre las contribuciones voluntarias de los Estados miembros conforme al Reglamento, así como una indicación de las regiones desde las que deberían proceder las admisiones. Este Plan de la Unión será adoptado por el Consejo como acto de ejecución.
Soporte práctico
üEl Grupo de expertos sobre reasentamiento de la Comisión y la Red de Reasentamiento y Admisión Humanitaria de la AAUE ofrecerán oportunidades para poner en común las mejores prácticas, mejorar el desarrollo de capacidades y fomentar los intercambios operativos entre los Estados miembros y otras partes interesadas, incluidas las organizaciones internacionales y la sociedad civil.
Agencias de la UE
üLa AAUE desempeñará un papel clave en la prestación de apoyo operativo a los Estados miembros para la aplicación del Marco de Reasentamiento y Admisión Humanitaria de la Unión.
Por lo que se refiere al Reglamento de reconocimiento:
Estados miembros
Legislación
üLos Estados miembros deberán revisar y adaptar en la medida necesaria sus marcos reguladores para garantizar que los nuevos elementos del Reglamento de reconocimiento puedan aplicarse con eficacia a nivel nacional, especialmente en lo que respecta a los permisos de residencia y los documentos de viaje, la libertad de circulación de los beneficiarios de protección internacional, el acceso a la educación para los adultos 43 , la igualdad de trato en cuanto a las condiciones de empleo, la libertad de asociación y afiliación, el acceso a la formación relacionada con el empleo para los adultos, la validación de las capacidades, las «prestaciones básicas» o la posible supeditación de determinadas formas de asistencia social a la participación efectiva en medidas de integración.
Procesos organizativos y administrativos
üLos Estados miembros tendrán que designar un punto de contacto nacional para la aplicación del Reglamento de reconocimiento.
üLos Estados miembros deben revisar y adaptar en la medida necesaria los procedimientos nacionales, en particular con el fin de cumplir la obligación de expedir permisos de residencia y documentos de viaje dentro de los nuevos plazos (los permisos de residencia deben expedirse en un plazo de noventa días a partir de la notificación de la decisión de concesión de protección internacional) y de ajustarse a los modelos y normas uniformes de la UE 44 . Los documentos de viaje deberán tener una validez superior a un año. Los Estados miembros deben revisar y, en caso necesario, ajustar las tasas por la expedición de permisos de residencia, la cual debe ser gratuita o estar sujeta a tasas no superiores a las exigibles a los nacionales por la expedición de documentos de identidad. Deberán, además, adoptar las medidas administrativas («medidas provisionales») necesarias para garantizar que los beneficiarios puedan ejercer sus derechos si el permiso de residencia no se expide en un plazo de quince días a partir de la decisión por la que se concede la protección internacional. También habrán de tomar las disposiciones necesarias para mantener la unidad familiar al expedir los permisos de residencia.
üLos Estados miembros deben revisar y adaptar en la medida necesaria los procedimientos de detección de los desplazamientos no autorizados por parte de los beneficiarios de protección internacional y velar por que se reinicie, en su caso, el período de residencia requerido para poder optar al estatuto de residente de larga duración.
üDeben, además, revisar sus flujos de trabajo —o, si no disponen de ellos, establecerlos— para permitir que los solicitantes de protección internacional puedan acceder en tiempo útil a las medidas de integración temprana y de apoyo a la transición en cuanto se les conceda esta protección.
üLos Estados miembros deberán revisar y, en caso necesario, actualizar o establecer los procedimientos necesarios para asegurar el reconocimiento de las cualificaciones y de los estudios que hubieran cursado o la experiencia que hubieran adquirido previamente los beneficiarios de protección internacional («validación de competencias»). Se anima a los Estados miembros a que hagan pleno uso de las medidas incluidas en la Recomendación de la Comisión relativa al reconocimiento de las cualificaciones de los nacionales de terceros países 45 . Si el acceso a determinadas formas de asistencia social se supedita a la participación efectiva en las medidas de integración, los Estados miembros tendrán también que adoptar las medidas administrativas necesarias para asegurar que esas medidas de integración sean accesibles y gratuitas (a menos que su beneficiario disponga de medios suficientes).
üLos Estados miembros deberán facilitar la información incluida en el anexo I del Reglamento.
Capacidad (recursos humanos, infraestructuras y equipos)
üLos Estados miembros deben asegurarse de que disponen de la capacidad necesaria para elaborar y divulgar entre los beneficiarios de protección internacional material de comunicación e información adaptado acerca de sus derechos y obligaciones, de conformidad con el anexo I del Reglamento, incluida información sobre las consecuencias del incumplimiento de las obligaciones.
üLos Estados miembros deberán dotarse del personal y el equipo suficiente para expedir los permisos de residencia y los documentos de viaje dentro de los nuevos plazos (permisos de residencia: plazo de noventa días a partir de la notificación de la decisión de concesión de protección internacional) y con arreglo a las nuevas normas. Además, deberán garantizar capacidad suficiente (personal y equipo) para la adopción de medidas provisionales (por ejemplo, permisos de residencia temporales) que aseguren el acceso a los derechos si los permisos de residencia no se expiden en un plazo de quince días a partir de la decisión de concesión de protección internacional.
üLos Estados miembros tendrán que revisar y ajustar sus capacidades en la medida necesaria para proporcionar a los beneficiarios de protección internacional un acceso efectivo a sus derechos conforme establece en el Reglamento de reconocimiento. Esto implica que tendrán que tener la capacidad suficiente para ofrecer un acceso efectivo al mercado laboral, igualdad de trato en cuanto a las condiciones de empleo, libertad de asociación y afiliación, acceso a la formación relacionada con el empleo para los adultos, seguridad social y asistencia social (las «prestaciones básicas mínimas» 46 ), asistencia sanitaria, medidas de integración, educación y formación tanto para menores como para adultos, reconocimiento de las cualificaciones y validación de las capacidades, así como acceso al alojamiento, apoyándose en la labor desempeñada para la aplicación de la versión refundida de la Directiva sobre las condiciones de acogida.
Se anima a los Estados miembros a que apliquen un enfoque multilateral que incluya la cooperación con los interlocutores sociales y económicos, las organizaciones internacionales y de la sociedad civil —en particular las dirigidas por migrantes— y los entes locales y regionales.
üLos Estados miembros tendrán que garantizar que las autoridades y organismos que apliquen el Reglamento de reconocimiento hayan recibido la formación necesaria y queden sujetos al principio de confidencialidad en relación con la información personal que obtengan en el ejercicio de sus funciones (obligación que debe establecerse en la legislación nacional).
Comisión/Agencias de la UE
üEn colaboración con la AAUE, la Comisión organizará una serie de reuniones de sus grupos de expertos para facilitar la correcta aplicación de las nuevas disposiciones (aclarando si es preciso su significado). La Comisión tratará de organizar reuniones conjuntas de expertos del Comité del Reglamento de reconocimiento y del Comité de contacto de acogida para fomentar las sinergias con las medidas de integración temprana contempladas en la versión refundida de la Directiva sobre las condiciones de acogida y con las medidas y los derechos de integración incluidos en el Reglamento de reconocimiento.
üLa AAUE elaborará folletos y material informativo debidamente adaptados, así como directrices para la aplicación de las nuevas normas.
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Principales hitos: –Antes de que termine el tercer trimestre de 2024, la Comisión convocará una reunión del Comité de Alto Nivel en materia de Reasentamiento y Admisión Humanitaria. –A más tardar en 2025, la Comisión adoptará una propuesta de primer Plan de Reasentamiento y Admisión Humanitaria de la Unión (para el período 2026-2027). –El 12 de junio de 2026 a más tardar, los Estados miembros tendrán que haber designado un punto de contacto nacional para la aplicación del Reglamento de reconocimiento. |
3Soporte operativo y asistencia financiera para la realización del Pacto
3.1Soporte operativo
Los Estados miembros podrán contar con el apoyo de la Comisión y de las agencias de la UE para la aplicación de sus planes de ejecución nacionales.
Con ánimo de ofrecer un apoyo y una asistencia individualizados, la Comisión ha mantenido contactos bilaterales con todos y cada uno de los Estados miembros. En la primavera de 2024, los servicios de la Comisión crearon un equipo multidisciplinar para cada Estado miembro y cada país asociado a Schengen con el fin de ayudarles a evaluar sus necesidades nacionales y de colaborar con las autoridades nacionales responsables. Cada equipo está dirigido por un alto directivo de la Comisión que cuenta con la asistencia de un punto de contacto técnico y expertos en cada una de las políticas pertinentes. Los equipos incluyen también representantes de las agencias pertinentes de la UE. La Comisión ha iniciado ya el proceso de evaluación de las necesidades de cada Estado miembro, paso con el que se pretende facilitar la preparación de los planes de ejecución nacionales.
Las agencias de la UE prestarán principalmente apoyo de carácter horizontal (como formación, herramientas y orientación) a todos los Estados miembros, actividad que se complementará con un apoyo operativo directo a estos para colmar sus carencias temporales de capacidad y fomentar la creación de capacidades nacionales a más largo plazo.
Actualmente, la AAUE presta apoyo operativo a doce Estados miembros. Esta Agencia también ha recibido recursos humanos y financieros adicionales con los que prepararse para la entrada en vigor del Pacto.
Frontex brindará asistencia en materia de formación para las actividades de triaje y pondrá a disposición de los Estados miembros expertos o equipos para la realización de esas operaciones. Esta agencia también presta una valiosa ayuda para la gestión de las fronteras, el retorno y la recopilación y el análisis de datos.
eu-LISA creará una nueva base de datos Eurodac y ayudará a los Estados miembros a generar los componentes nacionales necesarios para conectarse a ella.
Además, cuando los Estados miembros detecten, durante la elaboración de sus planes nacionales de ejecución, necesidades de adquisición conjunta, deberán estudiarse los beneficios potenciales de recurrir a esa modalidad (por ejemplo, a través de la AAUE o de eu-LISA), ya sea en términos de plazos o de economías de escala.
3.2Planificación y apoyo financieros
El cálculo de los costes de la ejecución a nivel nacional es fundamental para la correcta presupuestación de los planes de ejecución nacionales, condición previa para el éxito de su aplicación.
Además de la financiación procedente de sus presupuestos nacionales, los Estados miembros podrán utilizar, para sufragar los costes que hayan determinado, los recursos ya existentes o recién facilitados del Fondo de Asilo, Migración e Integración (FAMI) 47 y del Instrumento de Gestión de Fronteras y Visados (IGFV) 48 , así como otros recursos de la UE, como los fondos de la política de cohesión.
La revisión intermedia de los programas nacionales con arreglo a los Reglamentos FAMI e IGFV y la revisión del marco financiero plurianual 2021-2027 liberarán recursos adicionales a lo largo del período 2025-2027.
La revisión intermedia de los programas nacionales supondrá la ocasión de asignar más de 1 000 millones EUR para el FAMI y 600 millones EUR para el IGFV. Esta asignación se basará en la clave de reparto establecida en la legislación.
La revisión del MFP para el período 2021-2027 dio lugar a un aumento total de 2 000 millones EUR para la gestión de la migración y las fronteras. Esta cifra se desglosa en 810 millones EUR para el FAMI, 1 000 millones EUR para el IGFV y 190 millones EUR para la AAUE. Estos recursos adicionales para el FAMI y el IGFV se añadirán al mecanismo temático de estos fondos y a partir de ahí se asignarán en función de las necesidades de los distintos Estados miembros.
La Comisión está trabajando ya en estrecha cooperación con los Estados miembros para crear unas conexiones eficaces entre el próximo ejercicio de reprogramación y el proceso de preparación de los planes de ejecución comunes y nacionales, de modo que puedan colmarse las lagunas detectadas e iniciarse las medidas operativas pertinentes a través de los programas nacionales. Cara a años venideros, el próximo MFP supondrá la ocasión clave para garantizar un uso coherente y eficaz de la financiación de la UE destinada a sus prioridades, incluida la prestación de asistencia a los Estados miembros para subsanar las carencias y necesidades detectadas en el ámbito del asilo y la gestión de las fronteras.
Los recursos adicionales procedentes de la revisión intermedia de los programas y la revisión del MFP no cubrirán todas las necesidades previstas. Será preciso establecer un orden de prioridades y concentrar los fondos nacionales y de la UE disponibles en las necesidades más apremiantes y que más recursos absorban, como las medidas destinadas a crear la capacidad adecuada para llevar a cabo el procedimiento fronterizo, proporcionar asesoramiento jurídico y reforzar los sistemas de asilo y acogida de los Estados miembros 49 .
Además, los Estados miembros pueden sustentar la aplicación del Pacto con fondos de la política de cohesión, recurso que resultó ya decisivo para la protección temporal de las personas que huyeron de la guerra de agresión rusa en Ucrania. En efecto, en las Conclusiones del Consejo Europeo de febrero de 2024 se recordaba la posibilidad de usar los fondos de la política de cohesión para hacer frente a las necesidades de la migración 50 .
Por lo tanto, será preciso crear sinergias entre el FAMI —que apoya las medidas de llegada y acogida— y los fondos de la política de cohesión, a saber, el Fondo Social Europeo (FSE+) y el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), que apoyan la integración y la inclusión a largo plazo de las personas de origen migrante. Esta complementariedad se describe más detalladamente en el documento titulado Toolkit on the use of EU funds for the integration of people with a migrant background for the 2021-2027 programming period (Herramientas para el uso de los fondos de la UE con miras a la integración de las personas de origen migrante durante el período de programación 2021-2027; documento únicamente disponible en inglés) 51 .
Los Estados miembros también podrán recibir ayuda del Instrumento de Apoyo Técnico, con arreglo al cual la Comisión publicará una convocatoria específica para ayudar a los Estados miembros a elaborar sus planes de ejecución nacionales. Este Instrumento ha considerado iniciativa emblemática para 2025 la concesión de apoyo a los Estados miembros para la aplicación del Pacto. La ayuda del Instrumento de Apoyo Técnico puede adoptar la forma de asesoramiento estratégico o técnico, estudios de evaluación de las necesidades u opciones de reforma en ámbitos específicos, formación o misiones nacionales de expertos. Podría utilizarse para apoyar la puesta en marcha de los planes de ejecución nacionales, incluidas las reformas exigidas por el Pacto, y contribuir a facilitar el uso de los fondos pertinentes de la UE.
Como parte de los intercambios bilaterales entre los Estados miembros y el equipo multidisciplinar creado por la Comisión para cada país que se lleven a cabo en preparación de los planes de ejecución nacionales, se invitará a los Estados miembros a que reflexionen sobre la mejor manera de combinar los recursos nacionales y otros recursos de la Unión para hacer frente a los costes de la aplicación del Pacto.
4Dimensión exterior de la migración
El Pacto sobre Migración y Asilo refleja un enfoque de la gestión de la migración que afecta al conjunto de la Administración y abarca la ruta en su totalidad, con el objetivo de garantizar la coherencia entre las acciones y medidas llevadas a cabo por la Unión y las adoptadas por sus Estados miembros, a nivel interno y externo, así como su eficacia.
La UE ha seguido una estrategia dual consistente en acompañar la labor legislativa realizada en la UE de actividades operativas con los Estados miembros y los socios. Las acciones correspondientes a la dimensión exterior de la migración no están vinculadas a los bloques específicos del plan de ejecución común. Dicho esto, un factor importante para la sostenibilidad del Pacto será la estrecha cooperación de la UE con los terceros países socios de origen y tránsito, algunos de los cuales acogen a grandes comunidades de migrantes y refugiados.
La UE ha elaborado cuatro planes de acción con un enfoque que abarca la totalidad de las grandes rutas migratorias hacia la UE (Balcanes Occidentales, Mediterráneo central, Atlántico/Mediterráneo occidental y rutas del Mediterráneo oriental). Estos planes fijan la trayectoria que habrán de seguir las medidas operativas colectivas destinadas a reforzar la cooperación con los países socios a lo largo de las citadas rutas y a aumentar las salvaguardias para las personas desplazadas o en tránsito.
En una fase de ejecución ya avanzada (y con buenos resultados), los planes de acción pueden contribuir a centrar las actividades de la UE y los Estados miembros que complementen a la ejecución del Pacto, aumentando así la repercusión de los recursos de la UE y de los Estados miembros y favoreciendo los contactos con terceros países. Estos planes de acción pueden utilizar la panoplia de instrumentos que ya se está desplegando para desarrollar la cooperación con terceros países en materia de migración.
4.1La migración como parte del enfoque global y estratégico con los países socios
La Comisión aplica a la colaboración con los Estados miembros un enfoque de tipo «Equipo Europa» para profundizar unas asociaciones globales y basadas en intereses mutuos, uno de los cuales es a menudo la cuestión de la migración. Unas asociaciones diseñadas a la medida que persigan objetivos comunes en ámbitos como la estabilidad y la seguridad; el desarrollo y las reformas económicas; la inversión, el comercio y el empleo; la energía; las transiciones ecológica y digital y los contactos interpersonales pueden ahondar la confianza y desembocar en una visión estratégica común.
Este enfoque ha permitido también intensificar una actividad operativa con los socios que abarca todo el espectro de la cooperación en materia de migración y desplazamientos: abordar las causas subyacentes, proteger a los refugiados y los migrantes vulnerables y afrontar los retos que esto entraña, reforzar la gestión de las fronteras, prevenir las salidas irregulares y luchar contra la trata de seres humanos o el tráfico ilícito de migrantes, intensificar los retornos, la readmisión y la reintegración, y abrir vías legales. Ahora hay una motivación clara para establecer asociaciones más profundas con terceros países cruciales en las que la cooperación en materia de migración se situará junto a otros intereses comunes de primer orden. Este enfoque se ha adoptado, por ejemplo, con Túnez, Mauritania y Egipto en asociaciones globales y estratégicas. En todas sus asociaciones, la UE afirma sistemáticamente la importancia del respeto de los derechos fundamentales y del Derecho internacional 52 .
Para complementar los esfuerzos realizados a escala de la UE y dar una dimensión más amplia a estas asociaciones estratégicas y globales, se anima a los Estados miembros a que, aprovechando su experiencia y sus relaciones privilegiadas, planifiquen acciones capaces de potenciar esta cooperación de tipo «Equipo Europa» con terceros países clave. Puede tratarse de cualquier tipo de actividad relacionada con la migración, como el apoyo al desarrollo de capacidades y equipos y la ayuda a los socios en su propia labor de protección de los refugiados, asilo y retorno. Agrupar estos esfuerzos dentro de iniciativas específicas de tipo «Equipo Europa» sobre migración puede tener una fuerte repercusión colectiva. Para este desempeño, es importante mantener una coordinación de las medidas nacionales a través de las estructuras de gobernanza de la UE, incluidas las del Consejo.
Como elemento de apoyo de la dimensión exterior del Pacto, el Instrumento de Vecindad, Cooperación al Desarrollo y Cooperación Internacional (IVCDCI) 53 está superando actualmente el objetivo indicativo de gasto del 10 % para acciones relacionadas con la migración y los desplazamientos forzosos en el período 2021-2027. La ayuda a la cooperación relacionada con la migración es también una importante línea de trabajo del Instrumento de Ayuda Preadhesión (IPA).
Con ocasión de la revisión intermedia del MFP 2021-2027, las prioridades de su rúbrica 6, «Vecindad y resto del mundo» —como la migración y los retos exteriores—, se han reforzado con 7 600 millones EUR que permitirán a la Unión aportar la ayuda necesaria en un contexto de tensiones geopolíticas extraordinarias. Estos fondos contribuirán a mantener una cooperación eficaz en materia de migración con terceros países que incluye el apoyo a los refugiados sirios en Turquía (2 000 millones EUR) y toda la región (1 600 millones EUR) y la continuación de acciones anteriormente emprendidas a través del Fondo Fiduciario de Emergencia para África de la UE. También contribuirá a prestar apoyo a los Balcanes Occidentales, la vecindad meridional y África a través de asociaciones y fondos destinados a las rutas migratorias.
El desarrollo socioeconómico y la creación de oportunidades de empleo sostenible, reduciendo las presiones que exacerban las causas profundas de la migración irregular en los países de origen y tránsito, se fomentan, por ejemplo, a través de los proyectos de la estrategia Global Gateway.
Las acciones en terceros países o en relación con ellos que se financien con cargo al mecanismo de solidaridad del Pacto deberán ejecutarse a través del FAMI, dentro del ámbito de aplicación de la legislación pertinente, y ser coherentes con la política exterior de la UE.
4.2Prioridades de actuación
Todas las ayudas a terceros países relacionadas con la migración pueden ser un útil complemento del Pacto. Dicho esto, hay tres ámbitos de especial relevancia: la lucha contra el tráfico ilícito de migrantes, los retornos y la readmisión efectivos y el uso de las vías legales.
Lucha contra el tráfico ilícito de migrantes
La Comisión y los Estados miembros deben seguir trabajando codo a codo con vistas a la adopción de medidas innovadoras y sostenibles para prevenir la migración irregular. La Comisión se apoyará en la Alianza Mundial para la Lucha contra el Tráfico Ilícito de Migrantes y su Llamamiento a la Acción.
Se están llevando a cabo reuniones de expertos, convocatorias de propuestas de nuevos proyectos y acciones para cooperar con los países socios 54 y las organizaciones internacionales, como la ONUDC, con el fin de abordar, entre otros aspectos, la dimensión digital del tráfico ilícito de migrantes. En mayo de 2024, esta cuestión fue ya objeto de seguimiento político durante la Conferencia de Asociaciones en materia de Migración celebrada en Copenhague. La próxima conferencia internacional sobre la Alianza Mundial está prevista para noviembre de 2024 en Bruselas.
La desarticulación de los grupos delictivos implicados en el tráfico ilícito de migrantes es un componente clave de las acciones de la UE en los países socios. La UE ha prestado y seguirá prestando un apoyo significativo a nuestros socios de los Balcanes Occidentales, Turquía y los países vecinos meridionales. Es necesario seguir trabajando con los países socios para llevar a la práctica las distintas asociaciones operativas contra el tráfico ilícito de migrantes 55 .
La prevención de la migración irregular mediante el refuerzo de las medidas de gestión de las fronteras y de las capacidades de formación y equipamiento de los países socios es un elemento clave de la lucha contra el tráfico ilícito de migrantes y forma parte del llamamiento a la acción en favor de la Alianza Mundial contra el Tráfico Ilícito de Migrantes. La actuación incluye programas financiados por la UE, así como una cooperación reforzada con Frontex en los países socios a través de acuerdos sobre el estatuto y acuerdos de trabajo.
Esta acción operativa destinada a ampliar la capacidad de la UE para luchar contra el tráfico ilícito de migrantes debe complementarse con un rápido avance en las negociaciones sobre la propuesta de la Comisión de nueva Directiva contra el tráfico ilícito de migrantes, que endurece las sanciones contra quienes ponen vidas en peligro para obtener beneficios económicos, y la propuesta de Reglamento por el que se refuerza la cooperación policial, que permitiría a Europol convertirse, con el Centro Europeo contra el Tráfico Ilícito de Migrantes, en un auténtico foco de lucha contra el tráfico ilícito de migrantes y la trata de seres humanos.
Retorno, readmisión y reintegración sostenible
Para que el Pacto surta sus plenos efectos, resulta esencial disponer de una política de retorno y readmisión humana y eficaz. Debe quedar claro que las personas sin derecho a permanecer en la UE serán devueltas a su país de origen de una manera segura, sostenible y digna.
El nuevo marco legislativo cerrará algunos de los resquicios existentes entre el procedimiento de asilo y el procedimiento de retorno. Sin embargo, es también crucial establecer una cooperación eficaz con los terceros países para garantizar que estos cumplen la obligación internacional de readmitir a sus propios nacionales.
El peso de las distintas políticas, instrumentos y herramientas de la UE, como la diplomacia, el desarrollo, el comercio y los visados, así como las oportunidades de migración legal, pueden suponer importantes incentivos estratégicos para una buena cooperación en materia de readmisión.
Mediante el artículo 25 bis del Código de visados, la política de visados ofrece nuevas herramientas. En virtud de esta normativa, la Comisión evalúa cada año el nivel de cooperación de terceros países en materia de readmisión. En los últimos cuatro años, este proceso ha demostrado ser decisivo para detectar y afrontar los retos junto con los terceros países y para reforzar el diálogo a fin de mejorar dicha cooperación. Pueden observarse ejemplos de las mejoras logradas en la cooperación con Gambia, Irak y Bangladés. Antes del verano, la Comisión publicará el quinto informe de evaluación y las correspondientes propuestas de medidas en materia de visados.
El éxito del procedimiento fronterizo contemplado en el Pacto requiere que se canalice provechosamente todo el potencial de este mecanismo para aumentar la cooperación en materia de readmisión con los terceros países cuyos nacionales solicitantes de asilo tienen una tasa de reconocimiento igual o inferior al 20 %.
La Comisión, Frontex y los Estados miembros también deberán seguir intensificando sus esfuerzos combinados de reintegración sostenible, ofreciendo asesoramiento personalizado en materia de retorno y apoyo a la reintegración a los retornados voluntarios y forzosos (mediante la financiación de la UE o de los Estados miembros, en colaboración con las agencias de las Naciones Unidas y las ONG), ayudando a sus socios a desarrollar capacidades y colaborando con ellos para encauzar la ayuda en beneficio tanto de los retornados como de las comunidades de acogida.
El Parlamento y el Consejo deberán también finalizar lo antes posible la revisión en curso del mecanismo de suspensión de visados que, al facilitar la activación de este recurso y aumentar su carácter disuasorio, debería desembocar en una vigilancia más estrecha de los países exentos de la obligación de visado y una mayor eficacia a la hora de atajar los posibles abusos del régimen de exención.
Vías legales
La migración legal desempeña un papel clave y complementario para satisfacer las necesidades del mercado laboral de la UE 56 , así como para mejorar la gestión de la migración, fomentar la cooperación con los países de origen y de tránsito y, en última instancia, contribuir a reducir la migración irregular. El desarrollo de la cooperación en materia de migración laboral con nuestros socios de terceros países, respaldado por unas normas comunes de la UE en materia de migración legal y vías alternativas para las personas necesitadas de protección internacional, aporta un enfoque equilibrado de la migración.
Los beneficios no solo se derivan de la buena gestión de la migración, sino también de los flujos de remesas y de la transferencia de capacidades y conocimientos a los países socios. Una política activa dirigida a hacer el mejor uso posible de la migración laboral en los Estados miembros puede contribuir mucho a paliar la escasez de mano de obra. La mejora de la gobernanza de la migración laboral, la educación y los sistemas de educación y formación profesionales, así como la aplicación de enfoques comunes al reconocimiento de las cualificaciones y capacidades, son elementos esenciales para promover las competencias como motor del crecimiento económico, en beneficio mutuo de la UE y de sus socios.
En el marco de la estrategia Global Gateway, La UE colabora con los países socios en el desarrollo de las capacidades de la mano de obra en terceros países con el fin esencial de fomentar la capacidad de los países socios para participar con la UE en ámbitos de cooperación innovadores, como la transición ecológica y la digitalización. La ampliación de la base de capacidades representa una oportunidad, ventajosa para todas las partes, de fomentar la integración económica y crear sólidas asociaciones internacionales nuevas.
Para asegurar que se aplica un enfoque integral a la migración, la UE y los Estados miembros deberán proseguir sus esfuerzos de desarrollo de unas asociaciones en materia de talentos con los terceros países clave que propicien una movilidad laboral internacional equitativa, evitando al mismo tiempo las consecuencias negativas de la «fuga de cerebros». Hasta la fecha, la Comisión ha puesto en marcha asociaciones en materia de talentos con Marruecos, Túnez, Egipto, Pakistán y Bangladés. Las mesas redondas celebradas con cada uno de estos países, con la participación de los Estados miembros interesados, han permitido identificar los objetivos comunes y los sectores y profesiones de interés mutuo en los que es preciso centrarse. Para el éxito de esta iniciativa, los Estados miembros deberán perseverar en la movilización y coordinación de su oferta de oportunidades de migración legal y aumentar su participación activa en las asociaciones en materia de talentos, por ejemplo incorporando los acuerdos bilaterales en el marco que las engloba, lo que contribuiría a reforzar la influencia colectiva de la UE. La Comisión estudiará, junto con los Estados miembros, la posibilidad de ampliar el alcance de las asociaciones en materia de talentos a nuevos países socios.
La Reserva de Talentos de la UE también contribuirá a una migración laboral equitativa, como primera plataforma a escala de la Unión que facilita la contratación internacional —integrando salvaguardias para evitar prácticas abusivas y desleales— e informa a los solicitantes de empleo en terceros países de las oportunidades de trabajar en ocupaciones de difícil cobertura en la UE, en cualquier nivel de capacidad. La rápida puesta en marcha de esta herramienta dependerá de lo ágil que sea la adopción de su marco jurídico por el Parlamento Europeo y del Consejo.
Además, la Comisión está aplicando las medidas establecidas en el paquete de noviembre de 2023 sobre la movilidad de las capacidades y el talento con el fin de impulsar la validación de las capacidades y el reconocimiento de las cualificaciones adquiridas fuera de la UE, aspectos cuya falta sigue siendo un obstáculo para la contratación de migrantes y la integración de estos en el mercado laboral. La Comisión mantendrá sus contactos con los Estados miembros y los interlocutores sociales a través de la Plataforma de Migración Laboral, que facilita el diálogo intersectorial sobre cuestiones prácticas.
Por otra parte, la Comisión seguirá promoviendo la existencia de vías seguras y legales de protección y colaborará estrechamente con los Estados miembros en apoyo de sus esfuerzos voluntarios de reasentamiento y admisión humanitaria. En el marco del programa ad hoc de reasentamiento y admisión humanitaria de la UE para 2024-2025, los Estados miembros suscribieron un total de más de 60 000 compromisos, lo que demuestra su invariable voluntad de contribuir a cubrir las necesidades mundiales de reasentamiento. La Comisión seguirá promoviendo, como alternativa a la migración irregular, vías complementarias innovadoras para las personas necesitadas de protección.
5Gobernanza y seguimiento
El esfuerzo común del que depende el éxito de la aplicación del Pacto debe reflejarse en la gobernanza de este. Tal empeño contribuirá a la coherencia de su ejecución, preservando al mismo tiempo la flexibilidad que requieren los Estados miembros. Deberá garantizar que todas las disposiciones jurídicas, administrativas y operativas necesarias para la aplicación del Pacto se adopten a tiempo y de manera coherente y eficiente. Deberá tener en cuenta la interconexión de las distintas líneas de trabajo y facilitar una eficaz coordinación entre los distintos agentes e instituciones responsables de la aplicación del Pacto a escala nacional y de la UE.
5.1Gobernanza y seguimiento durante la fase de transición
La Comisión supervisará el plan de ejecución común y los planes de ejecución nacionales. Para ello, mantendrá contactos regulares con cada uno de los Estados miembros a través de visitas, reuniones bilaterales periódicas y participación en los grupos y redes existentes, evitando al mismo tiempo cargas administrativas innecesarias.
Además, trabajará en perfecta coordinación con las estructuras del Consejo y mantendrá plenamente informados tanto al Parlamento Europeo como al Consejo. En este contexto, para garantizar un intercambio eficaz y transparente de información en todos los Estados miembros, la Comisión facilitará regularmente al Parlamento Europeo y al Consejo información actualizada sobre la situación de la aplicación del plan de ejecución común y de los planes de ejecución nacionales. Si bien tiene la obligación de presentar una actualización cada seis meses, puede hacerlo con mayor frecuencia cuando así lo soliciten el Parlamento Europeo y el Consejo.
Para garantizar la coherencia y la coordinación de la labor de ejecución, la Comisión creará una plataforma de coordinación del Pacto (de carácter transversal) que se convocará periódicamente conforme a las necesidades y de forma complementaria con las reuniones del Consejo. La plataforma de coordinación del Pacto reunirá a los servicios de la Comisión, a los coordinadores de los Estados miembros para la ejecución del Pacto a nivel nacional y a las agencias de la UE a fin de obtener periódicamente una visión general de la situación, conforme a lo establecido, y hacer balance de la ejecución de los diferentes niveles y líneas de trabajo. La plataforma de coordinación del Pacto ofrecerá un panorama general de todas las actividades (con un calendario de reuniones y las conclusiones de los debates) y un portal virtual para los documentos pertinentes. La Comisión asociará también al Parlamento Europeo y otras partes interesadas según proceda.
El grueso de la actividad de aplicación del Pacto se llevará a cabo a través de los grupos y redes existentes. La Comisión racionalizará el trabajo de todos estos grupos y redes y se encargará de que las reuniones se organicen en función de las necesidades y evitando cualquier solapamiento.
Existen ya tres niveles de actuación que desempeñarán un importante papel para garantizar la aplicación oportuna y coherente del Pacto:
·El nivel regulador, del que forman parte los comités de reglamentación pertinentes que deben asistir a la Comisión en el ejercicio de sus competencias de ejecución de conformidad con los reglamentos aplicables. Están compuestos por representantes de los Estados miembros. Se han creado tres comités en virtud, respectivamente, del Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración, del Reglamento Eurodac y del Reglamento sobre el triaje, con vistas a la adopción de todos los actos de ejecución indicados en ambos actos en el marco del procedimiento de examen 57 . En el documento de trabajo de los servicios de la Comisión adjunto figura una lista de los actos de ejecución que debe adoptar la Comisión.
·El nivel de los expertos técnicos, que incluye todos los grupos de expertos existentes dirigidos por la Comisión 58 y establecidos de conformidad con la Decisión C(2016) 3301 de la Comisión. La Comisión recurrirá sistemáticamente a estos grupos de expertos para consolidar una interpretación común de las normas del Pacto y propiciar su aplicación coherente. La labor de estos grupos podría cristalizar en manuales o documentos de orientación, o en actualizaciones de los existentes. Con el fin de crear sinergias entre los distintos grupos de expertos y evitar cargas adicionales para los Estados miembros, la Comisión organizará, en la medida de lo posible y siempre que proceda, reuniones conjuntas de estos grupos. Además, la Comisión transformará el actual pacto en torno a la plataforma de solidaridad en el Foro de nivel técnico de la UE sobre solidaridad, cuya misión es asegurar la puesta en marcha del contingente anual de solidaridad. Durante la fase de transición, este grupo puede ofrecer asesoramiento para la preparación de las normas de ejecución en materia de solidaridad.
·El nivel operativo, que incluye las redes de las agencias que se dedican a los aspectos de funcionamiento, como la elaboración de documentos de orientación y plantillas. La Comisión se coordinará con las agencias de la UE para garantizar su plena complementariedad con el trabajo de los comités y grupos de expertos. Por ejemplo, la red de acogida complementará el trabajo del Grupo de expertos sobre acogida. La actividad de la Mesa Redonda de Alto Nivel de Frontex sobre retornos complementará el trabajo del Grupo de expertos sobre retorno.
La Comisión hará todo lo posible por organizar las reuniones de sus grupos de expertos de forma consecutiva a las de las redes operativas de las agencias con el fin de maximizar la complementariedad entre la interpretación jurídica y la aplicación operativa de las nuevas medidas (por ejemplo, celebrando la reunión de la red de Dublín inmediatamente después de la del Comité de contacto de Dublín) y de evitar cargas administrativas.
5.2Actividad de seguimiento tras el comienzo de la aplicación del Pacto
Una vez el Pacto sea aplicable, se iniciarán las actividades de seguimiento previstas en los mecanismos pertinentes —como el mecanismo de vigilancia a cargo de la AAUE o el mecanismo de evaluación y seguimiento de Schengen— en relación con las obligaciones del Pacto. Estas actividades permitirán detectar cualquier aplicación incorrecta o parcial del marco jurídico y operativo y garantizar que se ponen oportunamente en marcha las medidas correctoras necesarias. En riguroso ejercicio de su papel de guardiana de los Tratados, la Comisión se mantendrá también dispuesta a iniciar, siempre que lo considere necesario y justificado, los procedimientos adecuados, incluidos los de infracción
La AAUE iniciará su programa de supervisión de la aplicación operativa y técnica del sistema europeo de asilo a mediados de 2026. De conformidad con el Reglamento de la AAUE, cada Estado miembro debe ser supervisado al menos una vez cada cinco años. La Agencia también podrá poner en marcha un seguimiento temático para aspectos específicos. Cuando existan serias dudas sobre el funcionamiento del sistema de asilo o acogida de algún Estado miembro, la AAUE iniciará un ejercicio de supervisión ad hoc por iniciativa propia o a petición de la Comisión.
El mecanismo de evaluación y seguimiento de Schengen será pertinente en la medida en que se aplicará al Reglamento sobre el triaje y el Reglamento sobre el procedimiento fronterizo de retorno, instrumentos jurídicos del Pacto que forman parte del acervo de Schengen. Todos los Estados miembros serán evaluados cada siete años. En el marco de este mecanismo también pueden llevarse a cabo evaluaciones temáticas y visitas sin previo aviso. El Reglamento sobre el mecanismo de evaluación y seguimiento de Schengen prevé un procedimiento específico con plazos más breves para los casos de deficiencias graves.
Conclusión
El plan de ejecución común es el plan rector sobre cuya base la Comisión propone impulsar la aplicación del Pacto sobre Migración y Asilo junto con los Estados miembros y las agencias pertinentes de la UE. Orientará nuestra labor dirigida a alcanzar nuestro objetivo común, a saber, disponer de un sistema bien preparado antes de que finalice el período transitorio, a mediados de 2026. El siguiente paso importante será la preparación, por parte de los Estados miembros, de sus planes de ejecución nacionales para el 12 de diciembre de 2024.
Gracias a nuestro compromiso común y coordinado, el Pacto sobre Migración y Asilo se convertirá en una realidad. Los Estados miembros pueden contar con la Comisión y las agencias de la UE —entre otras cosas, para la prestación de apoyo operativo, técnico y financiero— en todas las etapas de este proceso.
Reglamento (UE) 2024/1351 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de mayo de 2024, sobre la gestión del asilo y la migración, por el que se modifican los Reglamentos (UE) 2021/1147 y (UE) 2021/1060 y se deroga el Reglamento (UE) n.º 604/2013, DO L 2024 de 22.5.2024.
Reglamento (UE) 2021/947 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de junio de 2021, por el que se establece el Instrumento de Vecindad, Cooperación al Desarrollo y Cooperación Internacional — Europa Global, por el que se modifica y deroga la Decisión n.º 466/2014/UE del Parlamento Europeo y del Consejo y se derogan el Reglamento (UE) 2017/1601 del Parlamento Europeo y del Consejo y el Reglamento (CE, Euratom) n.º 480/2009 del Consejo, DO L 209 de 14.6.2021, p. 1.
COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 12.6.2024
COM(2024) 251 final
ANEXO
de la
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES
Plan de ejecución común del Pacto sobre Migración y Asilo
{SWD(2024) 251 final}
Plantilla para los planes de ejecución nacionales
I.Visión general de la situación y principales deficiencias
(Descripción general de la situación en los últimos años y análisis de los principales aspectos que requieren atención)
II.Bloques
1.Eurodac
·Situación actual: Visión general de las capacidades iniciales, principales responsables administrativos /autoridades competentes.
·Definición de los objetivos
·Requisitos: a) disposiciones legislativas/reglamentarias b) procesos organizativos/administrativos c) personal (efectivos y formación) d) infraestructura e) necesidades de tecnologías de la información f) necesidades en términos de costes y contratación pública
·Hitos: Seis meses, doce meses, dieciocho meses
2.Procedimiento fronterizo/Triaje
·Situación actual: Visión general de las capacidades iniciales, principales responsables administrativos /autoridades competentes.
·Definición de los objetivos
·Requisitos: a) disposiciones legislativas/reglamentarias b) procesos organizativos/administrativos c) personal (efectivos y formación) d) infraestructura e) necesidades de tecnologías de la información f) necesidades en términos de costes y contratación pública
·Hitos: Seis meses, doce meses, dieciocho meses
3.Acogida (incluidas las medidas previas a la integración; internamiento/alternativas al internamiento)
·Situación actual: Visión general de las capacidades iniciales, principales responsables administrativos /autoridades competentes.
·Definición de los objetivos
·Requisitos: a) disposiciones legislativas/reglamentarias b) procesos organizativos/administrativos c) personal (efectivos y formación) d) infraestructura e) necesidades de tecnologías de la información f) necesidades en términos de costes y contratación pública
·Hitos: Seis meses, doce meses, dieciocho meses
4.Procedimiento de asilo
·Situación actual: Visión general de las capacidades iniciales, principales responsables administrativos /autoridades competentes.
·Definición de los objetivos
·Requisitos: a) disposiciones legislativas/reglamentarias b) procesos organizativos/administrativos c) personal (efectivos y formación) d) infraestructura e) necesidades de tecnologías de la información f) necesidades en términos de costes y contratación pública
·Hitos: Seis meses, doce meses, dieciocho meses
5.Retorno
·Situación actual: Visión general de las capacidades iniciales, principales responsables administrativos /autoridades competentes.
·Definición de los objetivos
·Requisitos: a) disposiciones legislativas/reglamentarias b) procesos organizativos/administrativos c) personal (efectivos y formación) d) infraestructura e) necesidades de tecnologías de la información f) necesidades en términos de costes y contratación pública
·Hitos: Seis meses, doce meses, dieciocho meses
6.Responsabilidad
·Situación actual: Visión general de las capacidades iniciales, principales responsables administrativos /autoridades competentes.
·Definición de los objetivos
·Requisitos: a) disposiciones legislativas/reglamentarias b) procesos organizativos/administrativos c) personal (efectivos y formación) d) infraestructura e) necesidades de tecnologías de la información f) necesidades en términos de costes y contratación pública
·Hitos: Seis meses, doce meses, dieciocho meses
7.Solidaridad
·Situación actual: Visión general de las capacidades iniciales, principales responsables administrativos /autoridades competentes.
·Definición de los objetivos
·Requisitos: a) disposiciones legislativas/reglamentarias b) procesos organizativos/administrativos c) personal (efectivos y formación) d) infraestructura e) necesidades de tecnologías de la información f) necesidades en términos de costes y contratación pública
·Hitos: Seis meses, doce meses, dieciocho meses
8.Contingencia/crisis
·Situación actual: Visión general de las capacidades iniciales, principales responsables administrativos /autoridades competentes.
·Definición de los objetivos
·Requisitos: a) disposiciones legislativas/reglamentarias b) procesos organizativos/administrativos c) personal (efectivos y formación) d) infraestructura e) necesidades de tecnologías de la información f) necesidades en términos de costes y contratación pública
·Hitos: Seis meses, doce meses, dieciocho meses
9.Aspectos horizontales Salvaguardias jurídicas/asistencia jurídica gratuita/cuestiones de vulnerabilidad/vigilancia de los derechos fundamentales
·Situación actual: Visión general de las capacidades iniciales, principales responsables administrativos /autoridades competentes.
·Definición de los objetivos
·Requisitos: a) disposiciones legislativas/reglamentarias b) procesos organizativos/administrativos c) personal (efectivos y formación) d) infraestructura e) necesidades de tecnologías de la información f) necesidades en términos de costes y contratación pública
·Hitos: Seis meses, doce meses, dieciocho meses
10.Reasentamiento, inclusión e integración
·Situación actual: Visión general de las capacidades iniciales, principales responsables administrativos /autoridades competentes.
·Definición de los objetivos
·Requisitos: a) disposiciones legislativas/reglamentarias b) procesos organizativos/administrativos c) personal (efectivos y formación) d) infraestructura e) necesidades de tecnologías de la información f) necesidades en términos de costes y contratación pública
·Hitos: Seis meses, doce meses, dieciocho meses
III.Coordinación/Gobernanza
·Mecanismos de coordinación
·Seguimiento y recogida de datos
IV.Conclusión
Resumen de los requisitos, con referencia a las fuentes de financiación indicativas (fondos nacionales, fondos de la UE) y, en particular, a las partidas que deben cubrirse en la revisión intermedia de los fondos de Asuntos de Interior y a través de las asignaciones específicas resultantes de la revisión del marco financiero plurianual.
