Ficha resumen

Evaluación de impacto de la Directiva sobre el suelo

A. Necesidad de actuar

¿Cuál es el problema y por qué es un problema en la UE?

Entre el 60 % y el 70 % de los suelos de la UE están en actualmente en mal estado.

El suelo es un recurso vital, limitado, no renovable e irreemplazable. Los datos científicos indican que la degradación del suelo en la UE continúa y empeora. La tierra y el suelo sufren graves procesos de degradación debidos a presiones tales como una gestión no sostenible de la tierra, el cambio climático, los fenómenos meteorológicos extremos, el sellado, la contaminación y la sobreexplotación. El suelo se forma de una manera muy lenta y, por tanto, es un recurso no renovable. Sin embargo, la salud del suelo se puede mantener y regenerar.

Unos suelos sanos prestan servicios ecosistémicos que son vitales para los seres humanos y el medio ambiente, como las condiciones para proporcionar alimentos seguros, nutritivos y suficientes, biomasa, agua limpia, ciclo de los nutrientes y almacenamiento de carbono. La degradación de los suelos reduce su capacidad para prestar estos servicios ecosistémicos. Esto plantea riesgos para el medio ambiente, la economía y la sociedad, en particular riesgos para la seguridad alimentaria, la resiliencia frente a las catástrofes naturales y las sequías, la salud y el bienestar de las personas, el clima y la biodiversidad.

Todos los Estados miembros se enfrentan a la degradación del suelo. Las causas y las repercusiones del problema trascienden las fronteras nacionales y reducen la prestación de servicios ecosistémicos en toda la UE y sus países vecinos. Las políticas actuales de la UE contribuyen de forma positiva a la mejora de la salud del suelo, pero no serán suficientes para lograr unos suelos sanos de aquí a 2050, dado que no abordan de manera integral todas las causas de la degradación del suelo. Por tanto, sigue habiendo importantes lagunas.

¿Qué se pretende conseguir?

El objetivo general es lograr unos suelos sanos en toda la UE de aquí a 2050, conforme a lo establecido en la Estrategia de la UE para la Protección del Suelo para 2030, adoptada en noviembre de 2021. Esto garantizará que los suelos de la UE puedan prestar servicios ecosistémicos en la medida suficiente para satisfacer las necesidades medioambientales, sociales y económicas, y reducir la contaminación del suelo a unos niveles que ya no se consideren perjudiciales para la salud humana y para el medio ambiente.

¿Cuál es el valor añadido de la actuación a nivel de la UE (respecto a la subsidiariedad)?

Los objetivos de la acción propuesta pueden lograrse mejor a escala de la UE debido a su dimensión y a los efectos de la acción en toda la UE. La acción de la UE también está justificada debido a la dimensión y la naturaleza transfronteriza del problema, el efecto de la degradación del suelo en toda la UE y los riesgos para el medio ambiente, la economía y la sociedad. Se precisan medidas coordinadas de todos los Estados miembros para alcanzar el objetivo de lograr unos suelos sano de aquí a 2050 y garantizar la capacidad del suelo para prestar servicios ecosistémicos a largo plazo. En la actualidad, las políticas de protección y regeneración del suelo varían notablemente de un Estado miembro a otro. El establecimiento de unos requisitos medioambientales menos estrictos en algunos Estados miembros podría distorsionar el mercado interior y dar lugar a una competencia desleal entre las empresas.

B. Soluciones

¿Cuáles son las opciones posibles para alcanzar los objetivos?

La hipótesis de referencia describe la evolución prevista de la situación en caso de no adoptarse ninguna medida legislativa a escala de la UE. Dicha hipótesis asume la aplicación y vigencia de las políticas actuales y previstas de la UE, mundiales y de los Estados miembros en materia de salud del suelo. La hipótesis de referencia cubre opciones no legislativas que tienen en cuenta las medidas ya adoptadas a escala nacional y de la UE de conformidad con la Estrategia temática para la protección del suelo de 2006. Asimismo, asume la aplicación de políticas del Pacto Verde Europeo (como la propuesta de Ley de Restauración de la Naturaleza), la política agrícola común, las medidas planificadas en virtud de la Estrategia para la Protección del Suelo para 2030, a excepción de la Ley sobre la salud del suelo.

Las opciones estratégicas se describen a través de cinco componentes fundamentales que establecen definiciones y obligaciones como base para una legislación coherente. Los componentes son la definición de la salud del suelo y los distritos edáficos, la vigilancia, la gestión sostenible del suelo, la localización e investigación de terrenos contaminados y la restauración de la salud del suelo. La opción 1 establece requisitos vinculantes solo en materia de vigilancia, pero se descartó en una fase temprana. Las opciones 2, 3 y 4 se proporcionan para cada componente, modulando el nivel de flexibilidad y armonización al objeto de hallar posibles soluciones significativas. La opción que conlleva un mayor grado de flexibilidad para los Estados miembros es la denominada «opción 2» de cada componente; la que aporta un mayor grado de armonización es la denominada «opción 4» de cada componente; y la «opción 3» es una combinación intermedia de armonización y flexibilidad.

La opción preferida combina las mejores opciones de cada componente, con el fin de garantizar la consecución de todos los objetivos con requisitos que sean realistas y no vayan más allá de lo necesario. Por esta razón, la opción preferida se basa en un enfoque por etapas que concede a los Estados miembros tiempo para poner en marcha los mecanismos para evaluar primero el estado de los suelos y decidir después sobre las medidas de regeneración necesarias una vez que estén disponibles las conclusiones. El objetivo de lograr unos suelos sanos de aquí a 2050 perseguido por la opción preferida está diseñado de forma que tiene en cuenta tanto las limitaciones científicas relativas al estado específico de los suelos como las incertidumbres relacionadas con las repercusiones que pueden tener algunas medidas.

¿Qué opinan las distintas partes interesadas? ¿Quién apoya cada opción?

Los comentarios a la convocatoria de datos «salud del suelo: protección, gestión sostenible y restauración del suelo» revelaron que los participantes apoyaban una iniciativa legislativa a escala de la UE. Todas las organizaciones de investigación, las ONG y las autoridades públicas participantes se mostraron favorables a una iniciativa de este tipo, al igual que la mayoría de las asociaciones y organizaciones empresariales participantes. Algunas empresas hicieron hincapié en la importancia de la vigilancia del suelo y de los vínculos con la política de aguas de la UE, y se mostraron favorables a un enfoque basado en el riesgo para hacer frente a la contaminación del suelo. Algunas empresas y agricultores expresaron su preocupación por el riesgo de doble regulación y carga administrativa adicional. Otros preferían un enfoque no vinculante a escala de la UE. Todas las categorías de partes interesadas exigieron que la Ley sobre la salud del suelo fuera lo suficientemente flexible como para tener en cuenta la diversidad y las condiciones locales del suelo (no una solución única para todos).

La gran mayoría de los participantes en la consulta pública respondieron que, en la actualidad, las causas de la degradación del suelo no se abordaban de forma suficiente o no se abordaban en absoluto a escala de la UE. Sobre el contenido de la Ley sobre la salud del suelo, los participantes consideraron más importante incluir una obligación de usar el suelo de una forma sostenible, imponer a los Estados miembros la obligación de lograr suelos sanos y aplicar un enfoque basado en el riesgo a la hora de abordar los suelos contaminados.

C. Repercusiones de la opción preferida

¿Cuáles son las ventajas de la opción preferida?

La opción preferida está diseñada para adoptar medidas y hacer frente a los costes, en particular el coste de los servicios ecosistémicos resultante de la degradación del suelo. Estima que la degradación del suelo cuesta 68 800 millones EUR al año (valor máximo de los costes cuantificados), sin incluir los terrenos contaminados, o 292 400 millones EUR al año (valor máximo de los costes cuantificados).

Los principales beneficios de la iniciativa proceden de la obligación que establece para los Estados miembros de adoptar medidas para detener la degradación y regenerar los suelos en mal estado. Sobre el coste de la aplicación de medidas de gestión del suelo específicas, los beneficios económicos cuantificables para los casos analizados se estimaron en hasta 52 000 millones EUR al año, importe que compensa los costes económicos, sin olvidar los beneficios medioambientales y sociales no cuantificables, pero muy importantes, que proporcionaría el proyecto de Ley.

En términos de saneamiento de terrenos contaminados, se espera que la iniciativa aporte beneficios muy importantes, en particular a la hora de contribuir a la ambición de una contaminación cero, pero los beneficios son en gran medida no cuantificables y superan los costes. Una estimación prudente de estos beneficios es 24 400 millones EUR. Cabe señalar que los costes de la medida generarían actividad para la industria de saneamiento del suelo (por lo general, pymes de la UE), que experimentaría como resultado un aumento de los puestos de trabajo estimado en hasta 35 800 unidades.

Por tanto, la opción preferida genera multitud de oportunidades para las pymes, tanto en términos de crecimiento (por ejemplo, investigación y saneamiento de terrenos contaminados, prestación de servicios de asesoramiento sobre la salud del suelo, laboratorios de toma de muestras del suelo, certificación) como en términos de innovación.

¿Cuáles son los costes de la opción preferida?

Los costes más elevados de la iniciativa se deben a la obligación de tomar medidas para detener la degradación, aplicar prácticas de gestión sostenible y regenerar el suelo. Los costes estimados son del orden de entre 28 000 millones y 38 000 millones EUR al año. El coste total de la gestión de terrenos contaminados es muy incierto. Se estima en 29 000 millones EUR (repartidos en un período de quince años) para localizar e investigar terrenos contaminados y en 24 900 millones EUR (repartidos en un período de veinticinco años) para sanear estos terrenos.

¿Cuáles son las repercusiones para las pymes y la competitividad?

Los sectores que previsiblemente se verán afectados por la iniciativa incluyen la agricultura, la silvicultura y los servicios de extensión agraria conexos, las actividades empresariales que han contaminado el suelo, las actividades empresariales relacionadas con el saneamiento de terrenos contaminados, la investigación y los laboratorios. La degradación del suelo afecta a la productividad y la competitividad. Las medidas adoptadas para abordar la degradación del suelo no se recompensan, lo que repercute en las condiciones de competencia equitativas. La opción preferida creará multitud de oportunidades para las pymes de la UE (tanto en términos de crecimiento como de innovación) por medio del diseño y la aplicación de medidas de gestión sostenible y regeneración del suelo, así como de la investigación y el saneamiento de los terrenos contaminados. La creación de obligaciones de vigilancia de la salud del suelo para los Estados miembros también generaría oportunidades para la investigación y el desarrollo, y para que las empresas desarrollen parámetros y capacidad de observación del suelo.

¿Habrá repercusiones significativas en los presupuestos y las administraciones nacionales?

La puesta en marcha de las estructuras (distritos edáficos, mecanismos de vigilancia, registros, evaluaciones) tendrá costes, pero estos serán comparables a los asociados con otros marcos (agua, aire). Los costes más elevados serán los resultantes de las tareas de regeneración y saneamiento. Con vistas a que los beneficios generales superen los costes, se espera que los Estados miembros ayuden a financiar la transición hacia prácticas sostenibles y la regeneración cuando no se prevea que los beneficios in situ para los gestores o los propietarios de tierras compensen los costes. También se pueden utilizar los fondos de la UE disponibles para lograr unos suelos sanos.

¿Habrá otras repercusiones significativas?

La opción preferida aportará importantes beneficios medioambientales y mejorará la salud del suelo. Tendrá repercusiones positivas para la calidad del agua y el aire, y será beneficiosa para la biodiversidad, el clima y nuestro sistema alimentario. El bienestar de las generaciones presentes y futuras depende de la salud del suelo.

D. Seguimiento

¿Cuándo se revisará la política?

El proceso de seguimiento prevé la realización de una evaluación del impacto de la Ley sobre la salud del suelo basada en indicadores básicos de seguimiento de los datos objetivos y espaciales explícitos, información sobre diversas medidas adoptadas y sus repercusiones. Asimismo, prevé el intercambio de buenas prácticas entre unidades de gestión del suelo (distritos edáficos). La Comisión evaluará los progresos realizados con respecto a los objetivos establecidos sobre la base de la vigilancia y la evaluación a nivel nacional, complementadas con la encuesta de EUROSTAT sobre el estado y la dinámica de cambios en los usos y las cubiertas del suelo en la Unión Europea («LUCAS»), dirigida por la Comisión, así como con datos obtenidos vía satélite. Es importante dejar tiempo suficiente para establecer estos marcos de vigilancia con el fin de producir resultados y poner en marcha medidas.