El continuo desarrollo del acervo de la UE en cuestiones relacionadas con la cooperación judicial en materia civil y mercantil también tiene consecuencias en el plano internacional, ya que una gran parte de estas cuestiones entra ahora en el ámbito de la competencia externa exclusiva de la UE, como confirma la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. El alcance de las normas comunes de la Unión puede verse afectado o alterado por tales compromisos cuando estos pertenezcan a un ámbito ya cubierto en gran medida por esas normas 1 . En este contexto, la negociación de acuerdos bilaterales de los Estados miembros con terceros países se ha limitado a las posibilidades que ofrece el mecanismo especial previsto en el Reglamento (CE) n.º 662/2009 2 , el Reglamento (CE) n.º 664/2009 3 del Consejo y el artículo 351 del TFUE.

Mediante nota verbal de 26 de julio de 2016, la Embajada de Argelia en Francia se puso en contacto con este último país para proponer la apertura de negociaciones para un nuevo acuerdo bilateral de cooperación judicial en materia civil y mercantil. El objetivo era modernizar y consolidar en un solo instrumento los tres instrumentos de cooperación judicial entre Francia y Argelia ya existentes, celebrados en 1962, 1964 y 1980.

Mediante carta de 8 de diciembre de 2016, Francia solicitó a la Comisión autorización para negociar y celebrar un acuerdo bilateral con Argelia en materia civil y mercantil. Se precisó que aún no se había decidido la inclusión de los asuntos de familia en el acuerdo. Se presentó un proyecto de acuerdo que incluía, entre otras cosas, disposiciones en materia de notificación y traslado de documentos, obtención de pruebas, reconocimiento y ejecución de resoluciones y asistencia jurídica gratuita. Francia reconoció que al menos algunas disposiciones del proyecto de acuerdo entrarían en el ámbito de competencia externa exclusiva de la UE.

Francia explicó que los antiguos instrumentos en vigor ya no tenían capacidad para abordar de manera eficaz la estrecha cooperación bilateral entre Francia y Argelia, y que existía una necesidad general de adaptar sus disposiciones a las normas de la UE en esos mismos ámbitos. Por ejemplo, no es posible notificar documentos por correo certificado o por medios electrónicos. En el contexto de la obtención de pruebas, no se permite el uso de enlaces de vídeo.

Sin embargo, aun reconociendo los excepcionales vínculos económicos, culturales, históricos, sociales y políticos existentes entre Francia y Argelia, la Comisión señaló que, para su cooperación judicial con terceros Estados, la UE se ampara por lo general en el marco multilateral existente, como el creado por la Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado (HCCH). Esto garantiza la aplicación del mismo marco jurídico a un gran número de Estados con diferentes contextos jurídicos y aporta considerables beneficios. Por consiguiente, la UE promueve la adhesión de sus Estados socios —en particular los países mediterráneos, como Argelia— a los convenios internacionales pertinentes en el ámbito de la justicia civil, muchos de los cuales fueron elaborados por la HCCH.

La Comisión concluyó que, en este contexto, autorizar a un Estado miembro a negociar y celebrar acuerdos bilaterales con terceros países en materia de justicia civil que no entren en el ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n.º 662/2009 ni del Reglamento (CE) n.º 664/2009 del Consejo no se ajustaría a la política de la UE en esta materia.

Tras un nuevo intercambio de cartas, no se volvió a plantear esta cuestión a la Comisión hasta noviembre de 2019. El problema pendiente se debatió en profundidad en varias ocasiones, tanto a nivel político como técnico. Durante estas reuniones, Francia aclaró que considera que las disposiciones del proyecto de acuerdo se aplican también en materia de Derecho de familia, a pesar de la ausencia en el texto de referencias explícitas a dichas disposiciones. En julio de 2020 se envió a la Comisión un proyecto de acuerdo ligeramente modificado. Mediante nota de 9 de abril de 2021 (recibida por la Comisión el 9 de julio de 2021), Francia concretó el ámbito de aplicación del proyecto de acuerdo y presentó una nueva versión en la que se suprimían del texto las disposiciones relativas al ejercicio de la profesión jurídica.

Francia explicó que las disposiciones en materia de reconocimiento y ejecución de resoluciones, notificación y traslado de documentos y obtención de pruebas deben aplicarse también a los asuntos relativos al Derecho de familia, en particular el divorcio, la separación y la anulación del matrimonio, la responsabilidad parental, la sustracción de menores, las obligaciones alimenticias, los regímenes económicos matrimoniales y las uniones registradas. El reconocimiento del divorcio por consentimiento mutuo revestía especial importancia para Francia. Francia aseguró a la Comisión que el uso generalizado de la excepción de orden público por parte del poder judicial francés al tratar las resoluciones argelinas es garantía del respeto de los derechos humanos, la igualdad de género y la protección de la infancia.

Francia también comunicó a la Comisión los datos más recientes disponibles sobre su estrecha relación con Argelia. En 2021, había 611 084 ciudadanos argelinos adultos viviendo en Francia, lo que los convertía en la comunidad extranjera más numerosa. Esta cifra no incluye a los menores, a las personas con doble nacionalidad ni a aquellas que se encuentran en situación irregular en Francia. 31 980 ciudadanos franceses residen actualmente en Argelia, según los datos incluidos en los registros de ciudadanos franceses residentes en el extranjero. Desde el punto de vista económico y comercial, Francia es el segundo socio comercial de Argelia y, sector de los hidrocarburos aparte, su primer inversor.

Teniendo en cuenta los nuevos datos facilitados por Francia, así como las explicaciones ofrecidas durante varias reuniones técnicas que tuvieron lugar en el período 2019-2021, la Comisión decidió volver a evaluar la situación.

Era evidente que la adhesión de Argelia a los convenios fundamentales elaborados por la Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado no se produciría en un futuro próximo. Argelia lo puso de manifiesto mediante nota verbal de 14 de febrero de 2021 dirigida a Francia y transmitida por Francia a la Comisión.

De hecho, a pesar de los esfuerzos de la Comisión (subcomités periódicos en materia de justicia, libertad y seguridad con Argelia, en los que constantemente se planteó la cuestión de la adhesión de Argelia a los Convenios de La Haya; participación de Argelia en todas las ediciones del Programa EuroMed Justicia, financiado por la Comisión) y de la HCCH (participación en el «Proceso de Malta», iniciado por la HCCH, en el que se explicaron las ventajas de la adhesión al marco multilateral), Argelia siempre se ha negado a participar de manera constructiva, sin detallar las razones que sustentan esta decisión.

Por otra parte, la Comisión no prevé un acuerdo UE-Argelia sobre cooperación judicial en materia civil. La política de la UE a este respecto se basa en el multilateralismo, de forma que la adhesión de terceros Estados al marco multilateral elaborado por la HCCH crearía por sí misma un marco jurídico común entre la UE y sus Estados miembros, por una parte, y Argelia, por otra. Los acuerdos bilaterales entre la UE y un tercer país, incluso en aquellos casos en que el tercer país se niegue sistemáticamente a adherirse a los convenios de la HCCH, solo podrían contemplarse en caso de reconocerse un interés suficiente para la Unión, fundamentado en la importancia sustancial de la cooperación judicial con este país para todos los Estados miembros, y no solo para un Estado miembro concreto. Esto no es así en el caso que nos ocupa.

Además, como se explica con mayor detalle en el capítulo siguiente, ni la posibilidad que ofrece el artículo 351 del TFUE ni una autorización en virtud de los Reglamentos 662 y 664/2009 eran aplicables en el presente caso.

Por consiguiente, la Comisión concluyó que podía considerarse la posibilidad de conceder a Francia una autorización ad hoc de conformidad con el artículo 2 del TFUE. Teniendo en cuenta los vínculos excepcionales que unen a estos dos países, podrá autorizarse a Francia a negociar (y, en una fase posterior, a celebrar) un acuerdo bilateral con Argelia en asuntos que entren en el ámbito de la competencia externa exclusiva de la UE, siempre que no se obstaculice el desarrollo y la aplicación de las políticas de la Unión.

Se entiende que el multilateralismo sigue siendo una piedra angular de la política de la UE frente a terceros países en el ámbito de la cooperación judicial en materia civil y mercantil y que esta autorización para negociar, en caso de ser concedida por el Consejo, deberá considerarse excepcional y no deberá, en modo alguno, servir de precedente. La mera negativa de un tercer Estado a adherirse a los convenios de la HCCH no debe considerarse como la única condición necesaria para conceder una autorización en virtud del artículo 2, apartado 1, del TFUE, sino que la situación excepcional de la relación de un Estado miembro con un tercer país determinado debe quedar debidamente demostrada.

De conformidad con el artículo 351 del TFUE, los Estados adherentes a la Unión Europea están autorizados a renegociar los acuerdos bilaterales existentes en materias que entran en el ámbito de la competencia externa exclusiva de la UE, a fin de eliminar las posibles incompatibilidades entre el acervo de la UE y los acuerdos internacionales celebrados por dichos Estados miembros y terceros países antes de su fecha de adhesión. Varios Estados miembros ya han invocado este artículo para actualizar los acuerdos de asistencia judicial relativos a la cooperación judicial en materia civil y mercantil con terceros países y han mantenido a la Comisión informada sobre este proceso. Sin embargo, el tenor del artículo 351 del TFUE no permite que los Estados miembros fundadores de la Comunidad Económica Europea actualicen los acuerdos celebrados después del 1 de enero de 1958. Por consiguiente, queda excluida para dichos Estados miembros la posibilidad de renegociar acuerdos bilaterales con terceros países con el fin de adaptarlos al acervo, lo que incluye a Francia, cuyos acuerdos de renegociación datan de 1962, 1964 y 1980 4 .

Esta situación se vio en cierto modo atenuada por la adopción del Reglamento (CE) n.º 662/2009 y del Reglamento (CE) n.º 664/2009 del Consejo, que permiten a los Estados miembros, con carácter excepcional y en condiciones estrictas, negociar y celebrar acuerdos internacionales en determinados asuntos de competencia exclusiva de la UE. Sin embargo, el limitado ámbito de aplicación de estos dos Reglamentos no les permite abarcar las numerosas cuestiones abordadas en el proyecto de acuerdo Francia-Argelia. Estos Reglamentos tienen, de hecho, carácter excepcional, por lo que deben interpretarse de manera restrictiva.

En este contexto, el artículo 2, apartado 1, del TFUE indica lo siguiente: «Cuando los Tratados atribuyan a la Unión una competencia exclusiva en un ámbito determinado, solo la Unión podrá legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes, mientras que los Estados miembros, en cuanto tales, únicamente podrán hacerlo si son facultados por la Unión o para aplicar actos de la Unión».

Como ya se ha mencionado, esta disposición podría utilizarse para facultar a Francia para entablar negociaciones con Argelia. Las Conclusiones del Consejo de 2019 sobre el futuro de la cooperación judicial en materia civil 5 contemplan esta posibilidad, recordando que «el enfoque multilateral es un elemento esencial de la cooperación internacional, también en el ámbito de la justicia civil[...]. En los casos concretos en los que la cooperación multilateral no sea posible, el Consejo invita a la Comisión a presentar alternativas eficaces para dar respuesta a las necesidades de los ciudadanos y las empresas».

Dado que el futuro acuerdo se inspirará en el acervo de la UE y en los Convenios de la HCCH, las negociaciones correspondientes podrían contribuir a concienciar a Argelia sobre las ventajas que ofrecería su adhesión al marco multilateral.

Argelia es un socio de gran importancia para Europa, debido a su proximidad y tamaño, a su papel estabilizador en la región y en el continente africano y, sobre todo, a los estrechos vínculos que desde hace mucho tiempo unen a los Estados miembros de la UE con Argelia.

La Unión Europea coopera con Argelia en el marco de la política europea de vecindad y su dimensión meridional, la «Asociación renovada con los países vecinos meridionales — Una nueva Agenda para el Mediterráneo» 6 . Las relaciones entre la UE y Argelia se basan en el Acuerdo de Asociación, que entró en vigor en 2005 y que constituye el marco jurídico que rige las relaciones entre las partes en materia económica, comercial, política, social y cultural. También ha permitido un acercamiento entre Argelia y la UE mediante una estrecha cooperación técnica en los diferentes ejes del Acuerdo.

El artículo 85, sobre cooperación jurídica y judicial, hace referencia, al respecto de la cooperación judicial civil, al refuerzo de la asistencia mutua en materia de cooperación para el tratamiento de litigios o de asuntos de carácter civil, comercial o familiar. Esta cooperación podrá incluir, en su caso, la negociación de acuerdos.

Los Estados miembros tienen la posibilidad de renegociar acuerdos bilaterales con terceros países en otros ámbitos de las políticas de la UE, a través tanto de un mecanismo específico como de las facultades conferidas en virtud del artículo 2, apartado 1, del TFUE, principalmente en asuntos técnicos relacionados con el transporte. Por ejemplo, el Reglamento (CE) n.º 847/2004 7 establece directrices para la adaptación por parte de los Estados miembros de los acuerdos bilaterales vigentes de servicios de transporte aéreo y criterios para la negociación y la celebración de futuros acuerdos bilaterales entre Estados miembros y terceros países, así como un procedimiento específico de autorización.

El procedimiento de delegación de poderes en virtud del artículo 2, apartado 1, del TFUE se ha utilizado recientemente en el ámbito del transporte, por ejemplo, en el contexto de un acuerdo entre Italia y Suiza 8 , así como de otro entre Alemania y Suiza 9 .

La base jurídica de la presente propuesta son el artículo 2, apartado 1, y el artículo 81, apartado 3, del TFUE, ya que la propuesta pretende abordar las disposiciones del proyecto de acuerdo entre Francia y Argelia que hacen referencia a la cooperación judicial en asuntos relacionados con el Derecho de familia, con exclusión de los asuntos en materia civil y mercantil, que se examinan en una iniciativa paralela.

No se aplica, ya que la propuesta es competencia exclusiva de la Unión.

La propuesta tiene por objeto autorizar, de conformidad con el artículo 2, apartado 1, del TFUE, la negociación de un acuerdo bilateral entre Francia y Argelia sobre asuntos relacionados con la cooperación judicial en materia de Derecho de familia, que entra en el ámbito de la competencia externa exclusiva de la UE. Por consiguiente, la propuesta de Decisión del Consejo no excede de lo necesario para alcanzar este objetivo.

Como ya se ha señalado, la única opción que se ajusta al marco jurídico disponible y a la política de la UE en relación con la cooperación judicial en materia civil, que se basa en el multilateralismo y no prevé la negociación de un acuerdo UE-Argelia en este ámbito, es autorizar a Francia a negociar un acuerdo bilateral con Argelia.

El legislador de la Unión debe otorgar los poderes que establece el artículo 2, apartado 1, de conformidad con el procedimiento legislativo contemplado en el artículo 81, apartado 3 del TFUE. El acto propuesto, que por su naturaleza es una delegación de poderes individual, debe adoptarse en respuesta a la solicitud correspondiente presentada por Francia. Por tanto, debe adoptar la forma de una decisión dirigida a Francia. Por consiguiente, la propuesta de Decisión del Consejo constituye un instrumento adecuado para facultar a Francia, de conformidad con el artículo 2, apartado 1, del TFUE, a actuar en este asunto.

La propuesta se basa en una petición de Francia y atañe únicamente a este Estado miembro.

La presente propuesta no tiene repercusiones para el presupuesto de la Unión.

Está previsto seguir de cerca el desarrollo de las negociaciones entre Francia y Argelia para que el acuerdo final tenga una incidencia mínima en el acervo. A tal fin, la Comisión participará en las negociaciones en calidad de observadora y será informada de los progresos y resultados alcanzados a lo largo de las diferentes fases de las negociaciones. Francia y la Comisión informarán al Grupo «Derecho Civil», según proceda. Deben emitirse algunas directrices de negociación junto con la Decisión del Consejo.