Ponente:

Philip VON BROCKDORFF

Decisión de la Asamblea	25.1.2023
Base jurídica	Artículo 52, apartado 2, del Reglamento interno
	Dictamen de iniciativa
Sección competente	Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social
Aprobado en sección	27.6.2023
Aprobado en el pleno	12.7.2023
Pleno n.o	580
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	195/7/10

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1

El Comité Económico y Social Europeo (CESE) observa que el impacto de la transición ecológica no será uniforme en el conjunto de la Unión; variará de forma sustancial de un país a otro, así como entre diferentes regiones y dentro de los Estados miembros. Ante esta situación, los Estados miembros deben prestar atención a los retos sociales derivados de la transición para reforzar su legitimidad, mantener la estabilidad y evitar la oposición populista.

1.2

El CESE considera que las evaluaciones de impacto de la Comisión realizadas en apoyo de varios actos legislativos relativos a la transición ecológica adoptan principalmente una orientación general de la Unión que a menudo carece de la profundidad necesaria para un enfoque país por país y región por región, preciso para centrarse en el impacto probable sobre las economías y comunidades locales (una excepción es la propuesta relativa a la Directiva sobre fiscalidad de la energía).

1.3

El CESE también considera que un análisis más selectivo debe arrojar datos muy pertinentes relativos a los hogares afectados por la transición ecológica, permitiendo así a los Gobiernos adoptar medidas más adecuadas para mitigar el impacto del proceso actual que recae sobre los hogares más pobres y en situación de vulnerabilidad.

1.4

El CESE subraya que existen dos riesgos principales relacionados con la transición ecológica en lo que se refiere a las repercusiones sociales y económicas negativas: i) las crecientes disparidades de ingresos, y ii) el desplazamiento de sectores industriales y los puestos de trabajo correspondientes.

1.5

Por consiguiente, el CESE recalca la necesidad de llevar a cabo una transición justa capaz de abordar tanto los efectos sobre el empleo como los efectos distributivos de un cambio hacia la neutralidad climática. En este contexto, el CESE pide medidas redistributivas capaces de orientar recursos económicos en favor de hogares de renta baja y grupos en situación de vulnerabilidad para minimizar la exclusión social y evitar una mayor profundización de las desigualdades de renta durante el proceso al que asistimos.

1.6

Habida cuenta de que la fiscalidad relativa a la transición ecológica es competencia de los Estados miembros, el CESE subraya que las medidas presupuestarias nacionales revisten importancia para que la transición ecológica sea más sostenible y afecte en menor medida a los segmentos más débiles de la población.

1.7

Por consiguiente, la política fiscal debe constar de tres componentes durante la transición: el principio de «quien contamina paga», con medidas redistributivas adicionales de apoyo a los hogares de renta baja; una ayuda específica a la renta; y créditos fiscales para productos domésticos de bajo consumo energético. Este enfoque i) respaldaría la compra de vehículos eléctricos; ii) incentivaría la adopción de tecnologías ecológicas en los hogares, y iii) mejoraría la eficiencia energética de los edificios [si bien es cierto que la Directiva revisada sobre la fiscalidad de la energía (1) también tiene por objeto mejorar la eficiencia energética sin dejar de proteger a los grupos que se encuentran en situación de vulnerabilidad]. La ayuda a la renta es la medida óptima recomendada para los hogares con las rentas más bajas, cuya carga fiscal puede no ser suficiente para beneficiarse de los créditos fiscales.

1.8

El CESE también considera que el Estado podría distribuir bonos que permitan invertir en tecnologías ecológicas y adquirir productos ecológicos, con el fin de ayudar a los grupos que se encuentren en situación de vulnerabilidad durante la transición.

1.9

El caso de los créditos fiscales introducidos en los Países Bajos para los particulares que adquieren vehículos eléctricos es un buen ejemplo de cómo incentivar la compra de vehículos respetuosos con el medio ambiente sin dejar de minimizar la posible distorsión que causan las subvenciones, que a menudo benefician a los proveedores en detrimento de los consumidores (2).

1.10

El CESE también considera que podría estudiarse la experiencia de Estados miembros como Alemania, Francia e Italia, que han aplicado tipos de IVA reducidos para productos y tecnologías de bajo consumo energético y renovaciones de viviendas destinadas a aumentar la eficiencia energética de los edificios. No obstante, el IVA es un impuesto regresivo por definición. Es posible que se deban adoptar medidas de acompañamiento, como una compensación a tanto alzado, para adaptar este enfoque a los hogares de renta baja y animarles a recurrir al mismo. Además, el CESE señala que las comunidades de energía [Directiva (UE) 2019/944 del Parlamento Europeo y del Consejo (3)] y las comunidades de energías renovables [Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo (4)] pueden convertirse en instrumentos clave para ayudar a la ciudadanía y a los grupos vulnerables a hacer frente a la transición ecológica.

1.11

El CESE subraya el papel estratégico del Fondo de Transición Justa (FTJ). Este instrumento financiero debe destinarse en la práctica a abordar el impacto socioeconómico de la transición en las economías de la Unión que dependen actualmente en gran medida de los combustibles fósiles o de actividades que generan grandes cantidades de gases de efecto invernadero y, sobre todo, a suavizar la transición para la mano de obra y los hogares afectados por el cambio que se está produciendo.

1.12

Como ya se ha señalado en dictámenes anteriores, el CESE señala que el FTJ, aunque sea estratégico, puede no ser suficiente para apoyar el cambio económico que se está produciendo, por lo que es necesario complementarlo con un Fondo Social para el Clima con la financiación adecuada.

2.   Introducción y contexto

2.1

La transición ecológica supone un enorme reto para la Unión y para las generaciones futuras, en particular debido a la prolongada guerra en Ucrania, que genera incertidumbre económica tanto en términos generales como en relación con el sector energético. El CESE considera necesario llegar a un consenso social para culminar la transición, lo que puede lograrse únicamente si se garantiza una aplicación eficaz de las medidas de apoyo y se evita la oposición populista.

2.2

El CESE recuerda que el Pacto Verde ha aumentado el objetivo de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero de la Unión para 2030 del 40 % al 55 % como mínimo en relación con los niveles de 1990, fijando al mismo tiempo el objetivo de neutralidad climática de aquí a 2050.

2.3

El paquete de medidas «Objetivo 55» contiene una serie de propuestas políticas destinadas a alcanzar el objetivo de 2030, respecto de las cuales el CESE desea presentar su aportación para abogar por una transición ecológica que todas las partes interesadas implicadas comprendan y compartan plenamente, por un lado, y que no perjudique excesivamente a los hogares y los grupos en situación de vulnerabilidad, por otro.

2.4

Dando por supuesto que la transición ecológica generará beneficios sustanciales y muy esperados en el conjunto de la Unión, el presente Dictamen se centra en los probables efectos adversos a corto plazo de la actual transición ecológica, prestando especial atención a la exclusión social y las desigualdades de renta e instando a una transición justa y equitativa que pueda ser proporcionada para los hogares de renta baja y los grupos que se encuentren en situación de vulnerabilidad.

3.   Observaciones generales y específicas

3.1

El CESE observa que las implicaciones de la transición ecológica no serán uniformes en el conjunto de la Unión; al contrario, variarán de forma sustancial de un país a otro, o incluso entre diferentes regiones y zonas dentro de los Estados miembros, en función de diferentes variables económicas y sociales.

3.2

A este respecto, el CESE señala que las regiones con una elevada dependencia de energías que generan grandes emisiones de carbono fósil son y serán especialmente vulnerables a los efectos de la transición y a la posible pérdida de puestos de trabajo. Por lo tanto, las respuestas necesarias para apoyar la cohesión social tendrán que diferenciarse bastante de un Estado miembro a otro, o incluso de una región a otra, partiendo de la base de los diferentes contextos locales, conforme al principio de subsidiariedad. No obstante, el CESE reconoce que la Directiva revisada sobre la fiscalidad de la energía propone un período «transitorio» y la posibilidad de que los Estados miembros eximan a los hogares que se encuentran en situación de vulnerabilidad del pago del impuesto sobre la calefacción durante un período de diez años tras la entrada en vigor de la Directiva.

3.3

Desde el punto de vista metodológico, el CESE considera que los análisis de evaluación de impacto realizados hasta la fecha por la Comisión adoptan principalmente una orientación general de la Unión que carece de la profundidad que exige un enfoque país por país y región por región capaz de centrarse en el impacto probable de la transición en las economías y comunidades locales. A este respecto, la propuesta relativa a la Directiva sobre fiscalidad de la energía es una excepción, ya que se anticipó por medio de un análisis selectivo a pequeña escala que debería adoptarse de una forma más amplia al aplicar el Pacto Verde.

3.4

El CESE considera que un análisis más selectivo, capaz de tener plenamente en cuenta las particularidades locales, resultaría útil para proporcionar información valiosa, sobre todo en relación con los hogares afectados por la transición ecológica, permitiendo así a los Gobiernos adoptar las medidas adecuadas para paliar el impacto del actual proceso en los hogares más pobres y los grupos que se encuentran en situación de vulnerabilidad, que tendrán que hacer frente a las consecuencias más críticas del mismo.

3.5

El CESE considera que existen dos riesgos principales relacionados con la transición ecológica en lo que se refiere a las repercusiones sociales y económicas negativas: i) las crecientes disparidades de ingresos, y ii) el desplazamiento de sectores industriales y los puestos de trabajo correspondientes.

3.6

El CESE señala que la transición hacia una economía resiliente al cambio climático y con bajas emisiones de carbono es especialmente difícil para los hogares y las comunidades de renta baja, sobre todo en aquellas regiones donde el nivel de desarrollo es inferior al de las zonas urbanas. Por lo tanto, es fundamental respaldar la transición con una serie de medidas presupuestarias adecuadas, incluido el apoyo económico, para abordar las preocupaciones expresadas anteriormente.

3.7

Además, el CESE desea señalar posibles cargas complementarias que recaen en los segmentos más débiles de la población como consecuencia de la transición, atendiendo en especial a los precios de los productos básicos, que podrían aumentar de forma significativa durante el proceso de transición. En efecto, la transición podría encarecer los precios de la energía y los combustibles para quienes menos pueden permitírselos, ya que se interioriza el mayor coste del carbono. Este impacto resulta particularmente peligroso en el contexto macroeconómico actual, pues a principios de este año las tasas de inflación de varios Estados miembros eran elevadas (5).

3.8

A la luz de los argumentos mencionados, el CESE aboga por la necesidad de llevar a cabo una transición justa y equitativa que aborde tanto los efectos sobre el empleo como los efectos distributivos de un cambio hacia la neutralidad climática. Este enfoque debe considerarse parte integrante del marco de transición ecológica y no solamente unas medidas correctoras complementarias.

3.9

El CESE subraya la necesidad de incluir medidas redistributivas que permitan destinar recursos económicos a ayudar a los hogares de renta baja y a los grupos en situación de vulnerabilidad con el objetivo de evitar la exclusión social y la profundización de las desigualdades de renta. Tales medidas podrían, por ejemplo, adoptar la forma de una fiscalidad medioambiental basada en el principio de «quien contamina paga», en la que los perceptores de ingresos que superen el umbral establecido paguen tarifas más elevadas por consumir energía que genere más emisiones de carbono.

3.10

Habida cuenta de que, sobre la base del principio de subsidiariedad, la fiscalidad relativa a la transición ecológica es competencia de los Estados miembros, el CESE subraya que las medidas fiscales adoptadas en el ámbito nacional revisten importancia para que la transición ecológica sea más sostenible y afecte menos a las categorías que se encuentran en situación de vulnerabilidad, lo que podría evitarlos efectos regresivos que a menudo se asocian a los impuestos medioambientales.

3.11

El CESE considera que la política presupuestaria debe constar de tres componentes durante la transición: el principio de «quien contamina paga» con medidas redistributivas adicionales de apoyo a los hogares de renta baja; una ayuda específica a la renta; y créditos fiscales para productos domésticos de bajo consumo energético. Este enfoque i) respaldaría la compra de vehículos eléctricos; ii) incentivaría la adopción de tecnologías ecológicas en los hogares, y iii) mejoraría la eficiencia energética de los edificios. No obstante, el CESE reconoce que la Directiva revisada sobre la fiscalidad de la energía también tiene por objeto mejorar la eficiencia energética sin dejar de proteger a los grupos que se encuentran en situación de vulnerabilidad. La ayuda a la renta es la medida óptima recomendada para los hogares con las rentas más bajas, cuya carga fiscal puede no ser suficiente para beneficiarse de los créditos fiscales.

3.12

El CESE también considera que el Estado podría distribuir bonos para invertir en tecnologías ecológicas y adquirir productos ecológicos, con el fin de ayudar a los grupos que se encuentren en situación de vulnerabilidad durante la transición.

3.13

Las medidas fiscales introducidas en los Países Bajos para los particulares que adquieren vehículos eléctricos son un buen ejemplo de cómo incentivar la compra de vehículos de nueva generación y respetuosos con el medio ambiente, reduciendo las posibles distorsiones asociadas a subvenciones más generalizadas. El enfoque favorable a la fiscalidad de los vehículos eléctricos en los Países Bajos se amplía también a los impuestos de matriculación y de circulación, completando un marco jurídico propicio. A este respecto, los créditos fiscales podrían orientarse de forma específica a la población de hogares de renta baja, que se espera que tengan más dificultades durante la transición hacia las tecnologías ecológicas.

3.14

El CESE también considera que podría estudiarse y perfeccionarse la experiencia de Estados miembros como Alemania, Francia e Italia, que han aplicado tipos de IVA reducidos para productos y tecnologías de bajo consumo energético y renovaciones de viviendas destinadas a aumentar la eficiencia energética de los edificios. No obstante, el IVA es un impuesto regresivo por definición. Por consiguiente, es posible que se deban adoptar medidas de acompañamiento, como una compensación a tanto alzado, para adaptar este enfoque a los hogares de renta baja y animarles a recurrir al mismo.

3.15

El CESE subraya la importancia del Fondo de Transición Justa (FTJ), que no puede subestimarse. Este instrumento financiero debe destinarse en la práctica a abordar el impacto socioeconómico de la transición en las economías de la Unión que dependen actualmente en gran medida de los combustibles fósiles o de actividades industriales que generan grandes cantidades de gases de efecto invernadero y, sobre todo, a suavizar la transición para la mano de obra y los hogares afectados por el cambio que se está produciendo.

3.16

Como ya señaló en su anterior Dictamen sobre el instrumento de préstamo al sector público y sobre la modificación del Fondo de Transición Justa (6), el CESE señala que el Fondo de Transición Justa (FTJ), aunque importante, puede no contar con los recursos y el alcance suficientes para apoyar el cambio económico que se está produciendo. Por consiguiente, tal como se recomienda en el Dictamen del CESE sobre el tema «Fondo de adaptación al cambio climático financiado por el Fondo de Cohesión y NextGenerationEU» (7), es necesario complementarlo con un Fondo Social para el Clima con la financiación adecuada.

3.17

El CESE señala que el objetivo de este fondo complementario debe ser proteger a los grupos de renta baja y en situación de vulnerabilidad frente al impacto negativo de la transición, siempre que el Fondo Social para el Clima vaya acompañado de buenas prácticas destinadas a evitar ante todo cualquier aumento de las desigualdades de renta. Al mismo tiempo, el CESE advierte de que, con su organización y capacidad financiera actuales (por no mencionar el aplazamiento de su aplicación por un año), es poco probable que el Fondo Social para el Clima sea suficiente para apoyar con eficacia a los segmentos más débiles de la población, como ya han destacado varias partes interesadas. A modo de ejemplo, el coste de pasar de los vehículos tradicionales a los eléctricos podría resultar demasiado costoso y, por tanto, demasiado difícil para los hogares de renta baja y en situación de vulnerabilidad si no cuentan con incentivos fiscales ni ayudas económicas (8).

3.18

Por consiguiente, el CESE propone que las autoridades europeas y los entes locales responsables desarrollen políticas presupuestarias adecuadas para paliar las consecuencias adversas de la transición, sin socavar los incentivos para los cambios en términos de inversiones y consumo ecológicos que requiere el proceso de transición. Cabe señalar que estos mecanismos deben ir acompañados de medidas para garantizar una gobernanza inclusiva y la participación activa de los más afectados por la transición ecológica. No obstante, el CESE reconoce que la Directiva revisada sobre la fiscalidad de la energía incluye períodos transitorios para la imposición de determinados productos o inversiones con vistas a reducir el consumo de energía.

3.19

El CESE desea recordar a todas las instituciones que participan en la transición ecológica la importancia del diálogo social y de la participación útil de la sociedad civil a escala europea, nacional, sectorial y regional. El diálogo social desempeña una función crucial a la hora de gestionar y facilitar la transformación ecológica, asegurando la participación generalizada de todas las partes interesadas y protegiendo al mismo tiempo a los grupos que se encuentran en situación de vulnerabilidad y los niveles de empleo en el conjunto de la Unión.

3.20

El CESE señala que en varios países europeos ya existen impuestos progresivos, sistemas de protección social específicos y mecanismos adecuados de diálogo social, por lo que la adopción y el refuerzo de estas políticas podrían basarse en las buenas prácticas existentes y resultar una herramienta muy útil para evitar que se agraven aún más las desigualdades y la exclusión social.

3.21

El CESE se muestra firmemente convencido de que crear un amplio nivel de comprensión, así como una aceptación política y social, de las políticas climáticas en los países europeos dará lugar a una transición ecológica más fuerte y eficaz que, por el contrario, corre el riesgo de perder tanto legitimidad como fuerza si su carga y sus consecuencias adversas recaen de manera desproporcionada en los hogares más pobres.

3.22

A este respecto, el CESE subraya que los Gobiernos, en consulta con la sociedad civil, deben intentar reducir el impacto de la transición ecológica en el empleo en las zonas más afectadas de la Unión, también mediante políticas de mercado laboral específicas e innovadoras, así como programas de formación y educación para la mano de obra de las industrias con altas emisiones de carbono.

3.23

El CESE destaca el riesgo de que aumenten las disparidades regionales, debido al proceso de transición ecológica, entre las economías más avanzadas de toda la Unión y las que siguen dependiendo en gran medida de industrias intensivas en carbono. En la misma línea, también podrían agravarse las disparidades y las discrepancias competitivas entre países y entre las zonas urbanas, por una parte, y las zonas periféricas, rurales y remotas, por otra.

3.24

El CESE considera que la transición ecológica exige la consecución de los objetivos climáticos del Pacto Verde Europeo y la consecución simultánea de la agenda de justicia social del pilar europeo de derechos sociales. La transición ecológica implica un cambio estructural (también se espera un cambio tanto a nivel económico como social). Para culminarla, es necesario acompañarla de medidas sociales y de inversiones sociales destinadas a facilitar la neutralidad climática y a lograr una transición que propicie un tejido empresarial europeo dinámico y competitivo que pueda generar, entre otras cosas, empleos ecológicos y crecimiento económico.

3.25

Por lo tanto, el CESE subraya la importancia de asegurar una mayor colaboración en toda la Unión, que debería desarrollarse a partir de un diálogo político y social eficaz con el fin de diseñar políticas económicas y sociales complementarias destinadas a apoyar la transición en curso, adaptándola debidamente a las diferentes condiciones sociales y económicas de las comunidades implicadas.

3.26

Este enfoque colaborativo debe adoptarse también con respecto a los países europeos que no son miembros de la Unión, a fin de evitar la transferencia de empresas y empleo hacia países que no persiguen un desarrollo económico más ecológico y sostenible, como el que busca la Unión. Esto podría tener un impacto negativo en el mercado interior, así como en la propia transición ecológica, tanto en términos de reducción de la eficacia como de mayores efectos adversos en los segmentos más débiles de la población.

3.27

El CESE también pide a los Estados miembros que adopten nuevas medidas para luchar contra la evasión y la elusión fiscales y evitar el uso indebido de fondos públicos, ya que proporcionaría recursos adicionales para financiar las medidas distributivas de apoyo a la transición.

3.28

Por último, el CESE señala que las comunidades de energía [Directiva (UE) 2019/944] y las comunidades de energías renovables [Directiva (UE) 2018/2001] pueden convertirse en un instrumento clave para ayudar a los ciudadanos y a los grupos vulnerables a hacer frente a la transición ecológica. Estas comunidades pueden adoptar cualquier forma jurídica (asociaciones, cooperativas, sociedades colectivas, organizaciones sin ánimo de lucro o pequeñas y medianas empresas), facilitando que sus ciudadanos, junto con otros operadores del mercado, actúen e inviertan conjuntamente en activos energéticos. Esto podría contribuir a un sistema energético más descarbonizado y flexible, ya que las comunidades de energía pueden permitir a la ciudadanía acceder a todos los mercados de energía adecuados en igualdad de condiciones con otros agentes, reduciendo sus costes energéticos o incluso permitiendo la existencia de ingresos.

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(1)  Directiva 2003/96/CE del Consejo, de 27 de octubre de 2003, por la que se reestructura el régimen comunitario de imposición de los productos energéticos y de la electricidad (DO L 283 de 31.10.2003, p. 51).

(2)  Los Países Bajos incentivan la adquisición de vehículos respetuosos con el medio ambiente. Según un informe de The Climate Group, se conceden subvenciones de hasta 4 000 EUR o 5 000 EUR para la compra o el arrendamiento de turismos eléctricos de batería nuevos o de furgonetas, respectivamente. Además, pueden beneficiarse de incentivos fiscales competitivos, como una reducción del impuesto de circulación sobre vehículos de tracción mecánica [Motorrijtuigenbelasting (mrb)] o la exención del impuesto sobre la adquisición de turismos y motocicletas [belasting van personenauto's en motorrijwielen (bpm)] y del impuesto de la tenencia y uso privativos de vehículos. Véase: Netherlands: Taking action on zero emission vehicles.

(3)  irectiva (UE) 2019/944 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se modifica la Directiva 2012/27/UE (DO L 158 de 14.6.2019, p. 125).

(4)  Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables (DO L 328 de 21.12.2018, p. 82).

(5)  La tasa de inflación se ha ralentizado en las últimas semanas.

(6)  Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el instrumento de préstamo al sector público en el marco del Mecanismo para una Transición Justa» [COM(2020) 453 final — 2020/0100 (COD)] y sobre la «Propuesta modificada de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece el Fondo de Transición Justa» [COM(2020) 460 final — 2020/0006 (COD)] (DO C 429 de 11.12.2020, p. 240).

(7)  Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el «Fondo de adaptación al cambio climático financiado por el Fondo de Cohesión y Next Generation EU» (Dictamen de iniciativa) (DO C 486 de 21.12.2022, p. 23).

(8)  Joanna Gill: «Can Europe's new Social Climate Fund protect poor from rising carbon cost?» (¿El nuevo Fondo Social para el Clima de Europa puede proteger a las personas pobres del aumento del coste del carbono?), Reuters, diciembre de 2022.