COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 24.5.2023
COM(2023) 621 final
Recomendación de
RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO
relativa al Programa Nacional de Reformas de 2023 de Polonia y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Convergencia de 2023 de Polonia
{SWD(2023) 621 final}
Recomendación de
RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO
relativa al Programa Nacional de Reformas de 2023 de Polonia y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Convergencia de 2023 de Polonia
EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 121, apartado 2, y su artículo 148, apartado 4,
Visto el Reglamento (CE) n.º 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas 1 , y en particular su artículo 9, apartado 2,
Vista la Recomendación de la Comisión Europea,
Vistas las Resoluciones del Parlamento Europeo,
Vistas las Conclusiones del Consejo Europeo,
Visto el Dictamen del Comité de Empleo,
Visto el Dictamen del Comité Económico y Financiero,
Visto el Dictamen del Comité de Protección Social,
Visto el Dictamen del Comité de Política Económica,
Considerando lo siguiente:
(1)El Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo 2 , por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, entró en vigor el 19 de febrero de 2021. Este Mecanismo proporciona ayuda financiera a los Estados miembros para la realización de reformas e inversiones, lo que supone un impulso fiscal financiado por la Unión. En consonancia con las prioridades del Semestre Europeo, contribuye a la recuperación económica y social y a la realización de reformas e inversiones sostenibles, en particular para promover las transiciones ecológica y digital y reforzar la resiliencia de las economías de los Estados miembros. Asimismo, ayuda a fortalecer las finanzas públicas y a impulsar el crecimiento y la creación de empleo a medio y largo plazo, a mejorar la cohesión territorial dentro de la UE y a que prosiga la ejecución del pilar europeo de derechos sociales. La contribución financiera máxima por Estado miembro en el marco del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia fue actualizada el 30 de junio de 2022, de conformidad con el artículo 11, apartado 2, del Reglamento (UE) 2021/241.
(2)El 22 de noviembre de 2022, la Comisión adoptó el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento Sostenible para 2023 3 , marcando así el inicio del Semestre Europeo de 2023 para la coordinación de las políticas económicas. El 23 de marzo de 2023, el Consejo Europeo refrendó las prioridades del Estudio en torno a las cuatro dimensiones de la sostenibilidad competitiva. El 22 de noviembre de 2022, la Comisión, sobre la base del Reglamento (UE) n.º 1176/2011, adoptó asimismo el Informe sobre el Mecanismo de Alerta de 2023, en el que no se señalaba a Polonia como uno de los Estados miembros que pueden presentar desequilibrios o pueden estar expuestos al riesgo de padecerlos, y para los que sería necesario un examen exhaustivo. La Comisión adoptó también una Recomendación de Recomendación del Consejo sobre la política económica de la zona del euro, que fue adoptada el 16 de mayo de 2023 por el Consejo, así como la propuesta de Informe Conjunto sobre el Empleo de 2023, en el que se analiza la aplicación de las orientaciones para las políticas de empleo y los principios del pilar europeo de derechos sociales y que fue adoptada por el Consejo el 13 de marzo de 2023.
(3)Aunque las economías de la UE están mostrando una notable resiliencia, el contexto geopolítico sigue teniendo una incidencia negativa. En tanto que la UE respalda de manera firme a Ucrania, su agenda de política económica y social se centra en reducir los efectos negativos de las perturbaciones energéticas a corto plazo, tanto para los hogares como para las empresas vulnerables, y en mantener los esfuerzos para contribuir a la consecución de las transiciones ecológica y digital, apoyar el crecimiento sostenible e inclusivo, salvaguardar la estabilidad macroeconómica y aumentar la resiliencia a medio plazo. También se centra especialmente en aumentar la competitividad y la productividad de la UE.
(4)El 1 de febrero de 2023, la Comisión publicó la Comunicación titulada «Un Plan Industrial del Pacto Verde para la era de cero emisiones netas» 4 con el fin de impulsar la competitividad de la industria de cero emisiones netas de la UE y apoyar la rápida transición hacia la neutralidad climática. El Plan complementa los esfuerzos que se están realizando en el marco del Pacto Verde Europeo y del plan REPowerEU. Su objetivo es crear un entorno más propicio para aumentar la capacidad de fabricación de la UE en relación con las tecnologías y productos de cero emisiones netas necesarios para cumplir los ambiciosos objetivos climáticos de la UE, así como garantizar el acceso a las materias primas fundamentales pertinentes, en particular mediante la diversificación del abastecimiento, la explotación adecuada de los recursos geológicos en los Estados miembros y la maximización del reciclado de materias primas. El Plan se basa en cuatro pilares: un marco regulador previsible y simplificado, un acceso acelerado a la financiación, una mejora de las capacidades y un comercio abierto para unas cadenas de suministro resilientes. El 16 de marzo de 2023, la Comisión publicó también la Comunicación titulada «Competitividad a largo plazo de la UE: más allá de 2030» 5 , estructurada en torno a nueve factores que se refuerzan mutuamente, con el objetivo de trabajar en pos de un marco normativo que favorezca al crecimiento. La Comunicación establece prioridades políticas destinadas a garantizar activamente mejoras estructurales, inversiones bien enfocadas y medidas normativas para la competitividad a largo plazo de la UE y sus Estados miembros. Las recomendaciones que figuran a continuación contribuyen a abordar estas prioridades.
(5)En 2023, el Semestre Europeo para la coordinación de las políticas económicas sigue evolucionando en consonancia con la aplicación del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. La ejecución plena de los planes de recuperación y resiliencia sigue siendo esencial para cumplir las prioridades políticas en el marco del Semestre Europeo, ya que dichos planes abordan la totalidad o una parte significativa de las recomendaciones específicas por país pertinentes formuladas en los últimos años. Las recomendaciones específicas por país de 2019, 2020 y 2022 siguen siendo igual de pertinentes también para los planes de recuperación y resiliencia revisados, actualizados o modificados de conformidad con los artículos 14, 18 y 21 del Reglamento (UE) 2021/241.
(6)El Reglamento relativo a REPowerEU 6 , adoptado el 27 de febrero de 2023, tiene por objeto eliminar rápidamente la dependencia de la UE de las importaciones de combustibles fósiles de Rusia. Esto contribuirá a la seguridad energética y a la diversificación del suministro energético de la UE y aumentará la implantación de las energías renovables, la capacidad de almacenamiento de energía y la eficiencia energética. El Reglamento permite a los Estados miembros incluir un nuevo capítulo de REPowerEU en sus planes nacionales de recuperación y resiliencia con el fin de financiar reformas e inversiones clave que contribuyan a alcanzar los objetivos de REPowerEU. También contribuirán a impulsar la competitividad de la industria de cero emisiones netas de la UE, tal como se indica en el Plan Industrial del Pacto Verde para la era de cero emisiones netas, y a poner en práctica las recomendaciones específicas por país en materia de energía dirigidas a los Estados miembros en 2022 y, en su caso, en 2023. El Reglamento relativo a REPowerEU introduce una nueva categoría de ayuda financiera no reembolsable, facilitada a los Estados miembros para financiar nuevas reformas e inversiones relacionadas con la energía en el marco de sus respectivos planes de recuperación y resiliencia.
(7)El 8 de marzo de 2023, la Comisión adoptó una Comunicación en la que se proporcionan orientaciones para la política fiscal en 2024. Su objetivo es apoyar la elaboración de los programas de estabilidad y convergencia de los Estados miembros y así reforzar la coordinación de las políticas 7 . Recordó que la cláusula general de salvaguardia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento se desactivará a finales de 2023 y abogó por unas políticas fiscales en 2023-2024 que garanticen la sostenibilidad de la deuda a medio plazo y aumenten el potencial de crecimiento de manera sostenible. Se invitó a los Estados miembros a que explicaran en sus programas de estabilidad y convergencia de 2023 el modo en que sus planes de política fiscal garantizarán el respeto del valor de referencia del déficit del 3 % del PIB y una reducción de la deuda verosímil y continuada o su mantenimiento en niveles prudentes a medio plazo. La Comisión invitó a los Estados miembros a eliminar gradualmente las medidas fiscales nacionales introducidas para proteger a los hogares y las empresas de la perturbación en los precios de la energía, empezando por las menos específicas. Indicó que, si fuera necesario prorrogar las medidas de apoyo en respuesta a nuevas presiones sobre los precios de la energía, los Estados miembros deberían orientarlas mucho mejor que en el pasado a los hogares y las empresas vulnerables. La Comisión propuso que las recomendaciones de política fiscal se cuantificaran y diferenciaran y se formularan sobre la base del gasto primario neto, tal como se propone en su Comunicación sobre las orientaciones para una reforma del marco de gobernanza económica de la UE 8 . Recomendó que todos los Estados miembros deben seguir protegiendo las inversiones financiadas a escala nacional y garantizar la absorción efectiva de los fondos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y otros fondos de la UE, atendiendo especialmente a las transiciones ecológica y digital y a los objetivos en materia de resiliencia. La Comisión indicó también que propondrá al Consejo la apertura, en la primavera de 2024, de los procedimientos de déficit excesivo basados en los datos de ejecución de 2023, de conformidad con las disposiciones legales vigentes.
(8)El 26 de abril de 2023, la Comisión presentó propuestas legislativas para aplicar una reforma exhaustiva de las normas de gobernanza económica de la UE. El objetivo principal de las propuestas es reforzar la sostenibilidad de la deuda pública y promover un crecimiento sostenible e inclusivo en todos los Estados miembros a través de reformas e inversión. Las propuestas tienen por objeto proporcionar a los Estados miembros un mayor control sobre el diseño de sus planes a medio plazo, estableciendo al mismo tiempo un régimen de aplicación más estricto para garantizar que los Estados miembros cumplan los compromisos asumidos en sus planes fiscales y estructurales a medio plazo. El objetivo es que la labor legislativa concluya en 2023.
(9)El 3 de mayo de 2021, Irlanda presentó su plan nacional de recuperación y resiliencia a la Comisión, de conformidad con el artículo 18, apartado 1, del Reglamento (UE) 2021/241. De conformidad con el artículo 19 del Reglamento (UE) 2021/241, la Comisión evaluó la pertinencia, la eficacia, la eficiencia y la coherencia del plan de recuperación y resiliencia, con arreglo a las directrices de evaluación del anexo V de dicho Reglamento. El 17 de junio de 2022, el Consejo adoptó su Decisión relativa a la aprobación de la evaluación del Plan de Recuperación y Resiliencia de Polonia 9 . El desembolso de los tramos está supeditado a una decisión de la Comisión, adoptada de conformidad con el artículo 24, apartado 5, del Reglamento (UE) 2021/241, por la que se establezca que Polonia ha cumplido satisfactoriamente los hitos y objetivos pertinentes enunciados en la Decisión de Ejecución del Consejo. El cumplimiento satisfactorio presupone que no se ha frustrado la consecución de los hitos y objetivos anteriores.
(10)El 27 de abril de 2023, Polonia presentó su Programa Nacional de Reformas de 2023 y su Programa de Convergencia de 2023, de conformidad con el artículo 8, apartado 1, del Reglamento (CE) n.º 1466/97. Teniendo en cuenta sus interrelaciones, ambos programas se han evaluado conjuntamente. De conformidad con el artículo 27 del Reglamento (UE) 2021/241, el Programa Nacional de Reformas de 2023 refleja también el informe semestral de Polonia sobre los avances realizados en la ejecución de su plan de recuperación y resiliencia.
(11)La Comisión publicó el informe por país de 2023 correspondiente a Polonia 10 el 24 de mayo de 2023. En él se evaluaban los avances realizados por Polonia para poner en práctica las recomendaciones específicas por país pertinentes adoptadas por el Consejo entre 2019 y 2022 y se hacía balance de la ejecución del plan de recuperación y resiliencia por parte de Polonia. Sobre la base de este análisis, el informe por país señala las deficiencias con respecto a los retos que no se abordan, o solo se abordan parcialmente, en el plan de recuperación y resiliencia, así como los retos nuevos y emergentes. Asimismo, evalúa los avances de Polonia en la aplicación del pilar europeo de derechos sociales y en la consecución de los objetivos principales de la UE en materia de empleo, capacidades y reducción de la pobreza, así como en la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas.
(12)Sobre la base de los datos validados por Eurostat 11 , el déficit de las administraciones públicas de Polonia aumentó del 1,8 % del PIB en 2021 al 3,7 % en 2022, mientras que la deuda de las administraciones públicas cayó del 53,6 % del PIB a finales de 2021 al 49,1 % a finales de 2022. El 24 de mayo de 2023, la Comisión emitió un informe en virtud del artículo 126, apartado 3, del TFUE 12 . Dicho informe analizaba la situación presupuestaria de Polonia, ya que el déficit de las administraciones públicas de 2022 superaba el valor de referencia del 3 % del PIB establecido en el Tratado. El informe concluía que no se cumplía el criterio de déficit. De conformidad con la Comunicación de 8 de marzo de 2023 13 , la Comisión no propuso iniciar nuevos procedimientos de déficit excesivo en la primavera de 2023; a su vez, la Comisión declaró que propondrá al Consejo el inicio de procedimientos de déficit excesivo basados en el déficit en la primavera de 2024 sobre la base de los datos de ejecución de 2023. Polonia debería tenerlo en cuenta en la ejecución de su presupuesto para 2023 y en la preparación de su presupuesto para 2024.
(13)El saldo de las administraciones públicas se ha visto afectado por las medidas de política fiscal adoptadas para mitigar las repercusiones económicas y sociales del aumento de los precios de la energía. En 2022, entre estas medidas que provocan una reducción de los ingresos se incluyeron los tipos reducidos del IVA y los impuestos especiales sobre la energía y los combustibles; mientras que entre las medidas que provocan un aumento del gasto se incluyeron subvenciones en efectivo y el límite a los precios de la electricidad para los hogares y ayudas en relación con los costes del gas a las empresas. La Comisión estima el coste presupuestario neto de estas medidas en un 1,9 % del PIB en 2022. El saldo de las administraciones públicas también se ha visto afectado por el coste presupuestario de la protección temporal a los desplazados procedentes de Ucrania, que se estima en el 0,5 % del PIB en 2022. Al mismo tiempo, el coste estimado de las medidas temporales de emergencia contra la COVID-19 se redujo al 0,7 % del PIB en 2022, frente al 2,4 % en 2021.
(14)El 18 de junio de 2021, el Consejo recomendó a Polonia 14 que mantuviera en 2022 una orientación expansiva de la política fiscal, en particular a través del impulso proporcionado por el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, y que preservara la inversión financiada a escala nacional.
(15)Según las estimaciones de la Comisión, la orientación de la política fiscal 15 en 2022 fue favorable, del – 3,0 % del PIB, tal como recomendaba el Consejo. También según la recomendación del Consejo, Polonia siguió apoyando la recuperación con inversiones financiadas por el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. Los gastos financiados con subvenciones del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y otros fondos de la UE ascendieron al 1,0 % del PIB en 2022 (el 1,3 % en 2021). Las inversiones financiadas a escala nacional tuvieron un efecto expansivo de 0,2 puntos porcentuales en la orientación de la política fiscal 16 . Por consiguiente, Polonia preservó las inversiones financiadas a escala nacional, tal y como recomendó el Consejo. Al mismo tiempo, el incremento del gasto primario corriente financiado a escala nacional (neto de las nuevas medidas relativas a los ingresos) tuvo un efecto expansivo de 2,3 puntos porcentuales en la orientación de la política fiscal. Este importante efecto expansivo incluía las repercusiones adicionales de las medidas para mitigar las repercusiones económicas y sociales del aumento de los precios de la energía (coste presupuestario neto adicional del 1,9 % del PIB), así como los costes de la protección temporal para las personas desplazadas procedentes de Ucrania (el 0,5 % del PIB). Por lo tanto, Polonia mantuvo suficientemente bajo control el incremento del gasto corriente financiado a escala nacional.
(16)El escenario macroeconómico en el que se basan las previsiones presupuestarias del Programa de Convergencia es realista para 2023 y años posteriores. El Gobierno prevé un aumento del PIB real del 0,9 % en 2023 y del 2,8 % en 2024. En comparación, las previsiones de la primavera de 2023 de la Comisión prevén un crecimiento ligeramente inferior del PIB real, del 0,7 % en 2023 y del 2,7 % en 2024, debido principalmente a que se prevé una contribución inferior de la demanda interna.
(17)En su Programa de Convergencia de 2023, el Gobierno espera que el déficit de las administraciones públicas aumente al 4,7 % del PIB en 2023. El aumento en 2023 obedece principalmente al aumento del gasto en defensa, salud y salarios del sector público y a la indexación de las pensiones, mientras que se prevé que los costes de las medidas para mitigar las repercusiones económicas y sociales del aumento de los precios de la energía sigan siendo elevados. De acuerdo con el Programa, se espera que la ratio deuda pública/PIB aumente del 49,1 % a finales de 2022 al 50,5 % a finales de 2023. Las previsiones de la primavera de 2023 de la Comisión contemplan un déficit público del 5,0 % del PIB para 2023. Esta cifra es superior al déficit previsto en el Programa de Convergencia, debido principalmente a medidas de ayuda extraordinaria a los agricultores que aún no estaban especificadas en el programa. Las previsiones de la primavera de 2023 de la Comisión prevén una ratio deuda pública/PIB similar del 50,5 % a finales de 2023.
(18)Se prevé que el saldo de las administraciones públicas en 2023 siga viéndose afectado por las medidas adoptadas para mitigar las repercusiones económicas y sociales del aumento de los precios de la energía. Consisten principalmente en nuevas medidas, como sistemas de congelación de precios para la electricidad y el gas y subvenciones a los productores de energía y a las industrias de gran consumo de energía. El coste de estas medidas se compensa en parte con impuestos sobre los beneficios imprevistos de los proveedores de energía, a saber, impuestos a los productores de gas y electricidad. Teniendo en cuenta estas medidas, el coste presupuestario neto de las medidas de apoyo se estima en las previsiones de la primavera de 2023 de la Comisión en un 1,7 % del PIB en 2023 17 . La mayoría de las medidas de 2023 no parecen estar dirigidas a los hogares o empresas más vulnerables y no preservan plenamente la señal de precios para reducir la demanda de energía y aumentar la eficiencia energética. En consecuencia, el importe de las medidas de apoyo específicas, que debe tenerse en cuenta en la evaluación del cumplimiento de la recomendación de política fiscal para 2023, se estima en las previsiones de la primavera de 2023 de la Comisión en el 0,2 % del PIB en 2023 (frente al 0,1 % del PIB en 2022). Se prevé que el coste presupuestario de la protección temporal para las personas desplazadas procedentes de Ucrania aumente en 0,2 puntos porcentuales del PIB en comparación con 2022. Por último, se espera que el saldo de las administraciones públicas en 2023 se beneficie de la supresión gradual de las medidas temporales de emergencia contra la COVID-19, equivalentes al 0,7 % del PIB.
(19)El 12 de julio de 2022, el Consejo recomendó 18 a Polonia que adoptara medidas para garantizar que, en 2023, el aumento del gasto primario corriente financiado a escala nacional se ajuste a una orientación general neutra de la política fiscal 19 , teniendo en cuenta la continuación del apoyo temporal y específico a los hogares y las empresas más vulnerables frente a las subidas de los precios de la energía y a las personas que huyen de Ucrania. Polonia debe estar dispuesta a ajustar sus gastos corrientes a la situación cambiante. También se le recomendó que aumentara la inversión pública en los ámbitos de las transiciones ecológica y digital y de la seguridad energética teniendo en cuenta la iniciativa REPowerEU, utilizando también el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y otros fondos de la Unión.
(20)Las previsiones de la primavera de 2023 de la Comisión estiman que, en 2023, la orientación de la política fiscal será expansiva (– 0,8 % del PIB), en un contexto de elevada inflación. Esto responde a una orientación expansiva de la política fiscal en 2022 (– 3,0 % del PIB). Se prevé que en 2023 el incremento del gasto corriente primario financiado a escala nacional (neto de las medidas discrecionales relativas a los ingresos) tenga un efecto expansivo del 0,8 % del PIB en la orientación de la política fiscal. Esto incluye el aumento del coste de las medidas de apoyo específicas para los hogares y las empresas más vulnerables a los aumentos de los precios de la energía en un 0,1 % del PIB. Incluye, asimismo, unos costes más bajos para ofrecer protección temporal a las personas desplazadas procedentes de Ucrania (el 0,2 % del PIB). El efecto expansivo del gasto primario corriente neto financiado a escala nacional no se debe, por tanto, al apoyo específico a los hogares y las empresas más vulnerables a las subidas de los precios de la energía y a las personas que huyen de Ucrania. El crecimiento expansivo del gasto corriente primario financiado a escala nacional está impulsado por medidas energéticas no específicas, un mayor gasto en defensa y salud, así como aumentos permanentes de los salarios del sector público y de las prestaciones sociales. En resumen, el crecimiento previsto del gasto primario corriente financiado a escala nacional no está en consonancia con la Recomendación del Consejo. Se prevé que el gasto financiado mediante subvenciones del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y otros fondos de la UE ascienda al 1,8 % del PIB en 2023; a su vez, se prevé que las inversiones financiadas a escala nacional tengan un efecto contractivo en la orientación de la política fiscal de 0,2 puntos porcentuales 20 . Por tanto, Polonia tiene previsto financiar inversiones adicionales a través del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y otros fondos de la UE, y no se prevé que preserve las inversiones financiadas a escala nacional. Tiene previsto financiar inversiones públicas para las transiciones ecológica y digital, así como para la seguridad energética, en ámbitos como la eficiencia energética de los edificios, la energía eólica terrestre y marina, el almacenamiento de energía, la modernización de las redes, la generación de hidrógeno y la movilidad sostenible, que están financiados por el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y otros fondos de la UE.
(21)De acuerdo con el Programa de Convergencia, se espera que el déficit de las administraciones públicas disminuya hasta alcanzar el 3,4 % del PIB en 2024. La disminución en 2024 refleja principalmente la retirada de las medidas de apoyo relacionadas con la crisis energética. El Programa prevé que la ratio deuda pública/PIB aumente al 52,4 % a finales de 2024. Sobre la base de las medidas políticas conocidas en la fecha límite de las previsiones, las previsiones de la primavera de 2023 de la Comisión indican un déficit público del 3,7 % del PIB en 2024. Esta cifra es superior al déficit previsto en el programa, debido principalmente a las medidas aún no especificadas en el programa. Las previsiones de la primavera de 2023 de la Comisión prevén una ratio deuda pública/PIB similar del 53,0 % a finales de 2024.
(22)El Programa de Convergencia prevé la eliminación progresiva de la mayoría de las medidas de apoyo a la energía en 2024. En la actualidad, la Comisión calcula el coste neto de las medidas de apoyo a la energía en el 0,3 % del PIB en 2024. Ello depende de que no se produzcan nuevos aumentos del precio de la energía. La mayoría de las medidas de apoyo a la energía que actualmente están previstas para 2024 no parecen estar dirigidas a los hogares o empresas vulnerables y no mantienen plenamente la señal de precios para reducir la demanda de energía y aumentar la eficiencia energética.
(23)El Reglamento (CE) n.º 1466/97 del Consejo exige una mejora anual del saldo presupuestario estructural hacia el objetivo a medio plazo de un 0,5 % del PIB como valor de referencia 21 . Teniendo en cuenta las consideraciones de sostenibilidad fiscal 22 y la necesidad de reducir el déficit por debajo del valor de referencia del 3 % del PIB, sería adecuada una mejora del saldo estructural de al menos el 0,5 % del PIB en 2024. Para garantizar dicha mejora, el incremento del gasto primario neto financiado a escala nacional 23 en 2024 no debería superar el 7,8 %, tal como se refleja en la presente Recomendación. Al mismo tiempo, las restantes medidas de apoyo a la energía (estimadas actualmente por la Comisión en un 1,7 % del PIB en 2023) deben suprimirse gradualmente, en función de la evolución del mercado de la energía y empezando por las menos específicas, y el ahorro correspondiente debe utilizarse para reducir el déficit público. Según las estimaciones de la Comisión, esto llevaría a un incremento del gasto primario neto inferior al crecimiento máximo recomendado para 2024. Además, según las previsiones de la primavera de 2023 de la Comisión, el incremento de los gastos corrientes primarios netos financiados a escala nacional en 2023 no se ajusta a la Recomendación del Consejo. Si esto se confirma, sería apropiado un menor incremento del gasto primario neto en 2024.
(24)Suponiendo que no se modifiquen las políticas, las previsiones de la primavera de 2023 de la Comisión prevén que el gasto primario neto financiado a escala nacional crezca un 5,6 % en 2024, lo que es inferior a la tasa de crecimiento recomendada. El ajuste previsto en las previsiones de la Comisión es ligeramente inferior al ahorro derivado de la eliminación total de las medidas de apoyo a la energía, ya que se prevé que algunas de las medidas de apoyo energético sigan en vigor en 2024.
(25)Según el Programa, se espera que la inversión pública permanezca estable en el 4,2 % del PIB en 2024, a un nivel similar al de 2023. El Programa se refiere a reformas e inversiones que se espera que contribuyan a la sostenibilidad fiscal y a un crecimiento sostenible e integrador. Entre ellas se incluyen reformas del marco presupuestario, que también forman parte del Plan de Recuperación y Resiliencia.
(26)El Programa de Convergencia esboza una senda presupuestaria a medio plazo hasta 2026. De acuerdo con el Programa, se espera que el déficit de las administraciones públicas disminuya hasta el 2,9 % del PIB en 2025 y se mantenga en este nivel en 2026. Por consiguiente se prevé que el déficit de las administraciones públicas se sitúe por debajo del 3 % del PIB en 2025. De acuerdo con el Programa, se espera que la ratio deuda pública/PIB aumente del 52,4 % a finales de 2024 al 55,4 % a finales de 2026.
(27)Sigue habiendo un margen considerable para aumentar la eficiencia del gasto público en prestaciones sociales. Las prestaciones sociales siguen siendo en gran medida inespecíficas y carecen de pruebas de recursos a escala de los hogares. Gran parte del gasto público lo captan los hogares de renta alta, ya que el 20 % más rico de los polacos recibe la misma proporción de transferencias públicas de efectivo que el 20 % más pobre. Una mejor orientación de las prestaciones conduciría a un uso más eficiente de los recursos públicos en la lucha contra la pobreza y el apoyo a los más necesitados.
(28)El rápido envejecimiento de la población plantea retos para el sistema de pensiones polaco. El sistema de pensiones existente asume una edad de jubilación que no aumenta ni siquiera a medida que la esperanza de vida media y los años de jubilación siguen aumentando. El actual sistema de pensiones de cotización definida hace que el sistema sea equilibrado desde el punto de vista financiero, pero daría lugar a una fuerte caída de las futuras prestaciones de pensión en relación con el salario final. Esto significaría que una gran proporción de los pensionistas estaría en riesgo de pobreza. El análisis de la Comisión muestra que solo para mantener un nivel de prestaciones cercano al nivel actual, Polonia tendría que gastar un 6,7 % adicional de su PIB de aquí a 2070. Los recientes cambios en el sistema general de pensiones y los costosos regímenes especiales de pensiones han hecho que los pagos de las pensiones sean más generosos para los pensionistas actuales. Esto ha reducido los incentivos para trabajar más allá de la edad de jubilación, que es relativamente baja y se fija en 60 años para las mujeres y 65 años para los hombres, y ha aumentado las presiones sobre el gasto relacionadas con el envejecimiento de la población.
(29)De conformidad con el artículo 19, apartado 3, letra b), y con el anexo V, criterio 2.2, del Reglamento (UE) 2021/241, el plan de recuperación y resiliencia incluye un amplio conjunto de reformas e inversiones que se refuerzan mutuamente y que deben realizarse para 2026. Debido a su adopción tardía en junio de 2022, la ejecución del plan de recuperación y resiliencia de Polonia se ha retrasado considerablemente. Reforzar la independencia e imparcialidad de los tribunales y remediar la situación de los jueces afectados por las decisiones de la Sala Disciplinaria del Tribunal Supremo en los asuntos disciplinarios y los casos de inmunidad judicial son una condición previa para que la Comisión desembolse cualquier pago al país y garantice la protección de los intereses financieros de la Unión, permitiendo una aplicación rápida y constante del plan. Polonia ha empezado a aplicar medidas clave en el PRR, entre otras, reformas en los ámbitos del marco presupuestario, la asistencia sanitaria, la transición digital, la eficiencia energética y el mercado laboral. Aunque Polonia no ha presentado oficialmente adendas al plan ni a un capítulo de REPowerEU, se están manteniendo conversaciones con la Comisión. De conformidad con el artículo 14, apartado 6, del Reglamento (UE) 2021/241, el 31 de marzo de 2023 Polonia expresó su intención de solicitar hasta 23 000 millones EUR de ayuda adicional en forma de préstamo en el marco del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. La rápida inclusión del nuevo capítulo de REPowerEU en el plan de recuperación y resiliencia permitirá financiar reformas e inversiones adicionales en apoyo de los objetivos estratégicos de Polonia en el ámbito de la energía y la transición ecológica. La participación sistemática y efectiva de las administraciones locales y regionales, los interlocutores sociales y otras partes interesadas pertinentes, así como la calidad general del diálogo social, siguen siendo importantes para la ejecución satisfactoria del plan de recuperación y resiliencia, así como de otras políticas económicas y de empleo que van más allá de lo que aquel abarca, a fin de garantizar una amplia asunción del programa de políticas en su conjunto.
(30)La Comisión aprobó todos los documentos de programación de la política de cohesión de Polonia en 2022. Resulta fundamental avanzar en la rápida ejecución de los programas de la política de cohesión de manera complementaria y en sinergia con el plan de recuperación y resiliencia, incluido el capítulo de REPowerEU, para lograr las transiciones ecológica y digital, aumentar la resiliencia económica y social y propiciar un desarrollo territorial equilibrado en Polonia.
(31)Además de los retos económicos y sociales de los que se ocupa el plan de recuperación y resiliencia, Polonia se enfrenta a algunos retos adicionales relacionados con el clima de inversión, la política energética y la transición ecológica.
(32)La independencia, la eficiencia y la calidad del sistema judicial son esenciales para un entorno empresarial estable y predecible, así como para un clima de inversión favorable. Estas desempeñan un papel importante en la consecución de un crecimiento económico sostenible a medio y largo plazo. El clima de inversión en Polonia sigue viéndose afectado por graves preocupaciones relacionadas con el Estado de Derecho, incluida la independencia del poder judicial, tal como se señala en las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Además, el 15 de febrero de 2023, la Comisión llevó a Polonia ante el Tribunal de Justicia por violaciones del Derecho de la Unión por parte del Tribunal Constitucional polaco y de su jurisprudencia, violaciones que cuestionan en particular la primacía del Derecho de la Unión.
(33)La combinación energética de Polonia está dominada en gran medida por los combustibles fósiles, ya que el carbón representaba alrededor del 60 % y las fuentes de energía renovables solo el 13 % en 2021. Polonia ha dejado de importar gas natural de Rusia desde abril de 2022 y petróleo desde febrero de 2023. Las repercusiones en la seguridad del abastecimiento energético del país se ha visto reducidas por los esfuerzos de diversificación de los últimos años. Polonia ha estado reduciendo las emisiones de carbono a un ritmo sustancialmente inferior al de otros Estados miembros de la UE. Polonia sigue teniendo un amplio margen para abordar los obstáculos reglamentarios y administrativos a la aceleración del despliegue de las fuentes de energía renovables. Aumentar la generación de energía a partir de fuentes renovables es fundamental para descarbonizar la economía polaca y lograr la neutralidad climática. Para liberar el potencial de las fuentes renovables, Polonia necesita mejorar sus redes internas de transporte y distribución de energía, así como las de almacenamiento de energía, y reformar su marco regulador. En particular, Polonia debe aplicar medidas para eliminar los obstáculos al proceso de concesión de permisos para las fuentes de energía renovables. Estas medidas deberían centrarse en: i) acelerar la inclusión de las fuentes de energía renovables en los planes de ordenación territorial; ii) crear zonas propicias para las energías renovables; iii) modificar las normas relativas a los permisos de conexión a la red; iv) modernizar las redes de distribución obsoletas e ineficientes. Son necesarias nuevas reformas para: i) permitir a la industria beneficiarse de la energía limpia a través de contratos a largo plazo para la oferta y la demanda de electricidad, como los contratos de compra de electricidad; ii) eliminar las restricciones a las comunidades de energía; y iii) promover el despliegue de las energías renovables en el sector de la calefacción urbana.
(34)El consumo de gas natural en Polonia disminuyó un 13 % en el período comprendido entre agosto de 2022 y marzo de 2023, en comparación con el consumo medio de gas durante el mismo período de los cinco años anteriores, situándose ligeramente por debajo del objetivo de reducción del 15 %. Se anima a Polonia a que siga trabajando para reducir temporalmente la demanda de gas hasta el 31 de marzo de 2024 24 . A pesar de una serie de medidas para contener la demanda de energía, son necesarios esfuerzos adicionales para mejorar la eficiencia energética, especialmente en el caso de los edificios residenciales y los sistemas de calefacción urbana. El consumo de energía final en Polonia fue de 75,2 Mtep en 2021 y ha aumentado a lo largo de la última década. Más de la mitad de la demanda de energía de los edificios residenciales para calefacción se satisface actualmente con el carbón, ya sea mediante uso directo o indirecto en la calefacción urbana. Sin embargo, los edificios residenciales siguen siendo en gran medida ineficientes desde el punto de vista energético, lo que contribuye a aumentar las necesidades de inversión en comparación con otros países de la UE. Además, el sector de la calefacción urbana requiere reformas específicas y un aumento de las inversiones para acelerar su descarbonización, aumentar su eficiencia y garantizar su viabilidad financiera a largo plazo.
(35)Entre 2005 y 2021, las emisiones de gases de efecto invernadero procedentes del transporte nacional, excepto la aviación, en Polonia crecieron un 88,3 %, lo que contrasta considerablemente con la disminución media del 7,5 % en la UE. Incluso con las medidas adicionales incluidas en el plan de energía y clima de Polonia, para 2030 se prevé que las emisiones de gases de efecto invernadero de este sector sigan siendo un 56 % superiores a las de 2005. Sobre la base de las reformas e inversiones en el plan de resiliencia y recuperación de Polonia, es necesario redoblar los esfuerzos para promover modos de transporte público sostenibles. La electrificación del transporte nacional debe ir acompañada de la descarbonización del suministro de electricidad para reducir eficazmente las emisiones sectoriales.
(36)La escasez de mano de obra y de personal cualificado en sectores y ocupaciones clave para la transición ecológica, como la industria manufacturera y el despliegue y mantenimiento de tecnologías de cero emisiones netas, está creando cuellos de botella en la transición hacia una economía de cero emisiones netas. Para reducir la escasez de personal cualificado y promover la inclusión y la reasignación de la mano de obra, es fundamental disponer de unos sistemas de educación y formación de alta calidad que respondan a las necesidades cambiantes del mercado laboral y aplicar medidas específicas de mejora de las capacidades y de reciclaje profesional. A fin de aprovechar la oferta de mano de obra no utilizada, estas medidas deben ser accesibles, en particular para las personas y en los sectores y regiones más afectados por la transición ecológica. En Polonia, en el contexto de la transición ecológica, la escasez de mano de obra en sectores clave ha aumentado en los últimos años, también debido a la falta de capacidades pertinentes, y está creando cuellos de botella en la transición hacia una economía con cero emisiones netas. En 2022, esta escasez de mano de obra se consideró como un factor que limitaba la producción en la industria (63,4 % de las empresas) y la construcción (74,6 % de las empresas).
(37)A la luz de la evaluación de la Comisión, el Consejo ha examinado el Programa de Convergencia de 2023 y su dictamen 25 se refleja en la recomendación 1 que figura a continuación.
RECOMIENDA a Polonia que tome medidas en 2023 y 2024 con el fin de:
1.Suprimir las medidas de apoyo a la energía en vigor para finales de 2023, utilizando los ahorros correspondientes para reducir el déficit público. En caso de que nuevos aumentos de los precios de la energía requieran medidas de apoyo, garantizar que estas se destinen a proteger a los hogares y las empresas vulnerables, sean fiscalmente asequibles y mantengan los incentivos para el ahorro de energía.
Garantizar una política fiscal prudente, en particular limitando el aumento nominal del gasto primario neto financiado a escala nacional en 2024 a un máximo del 7,8 %.
Preservar las inversiones públicas financiadas a escala nacional y garantizar la absorción efectiva de las subvenciones del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y otros fondos de la UE, en particular para fomentar las transiciones ecológica y digital.
Para el período posterior a 2024, seguir aplicando una estrategia fiscal a medio plazo de saneamiento gradual y sostenible, combinada con inversiones y reformas que propicien un mayor crecimiento sostenible, a fin de alcanzar una situación presupuestaria prudente a medio plazo.
Mejorar la eficiencia del gasto público, en particular mediante una mejor orientación de las prestaciones sociales. Garantizar la adecuación de las futuras prestaciones de jubilación y la sostenibilidad del sistema de pensiones mediante la adopción de medidas destinadas a aumentar la edad efectiva de jubilación y la reforma de los regímenes preferentes de pensiones.
2.Cumplir urgentemente los hitos y objetivos requeridos en relación con la protección de los intereses financieros de la Unión, a fin de permitir una ejecución rápida y constante de su plan de recuperación y resiliencia. Finalizar con prontitud el capítulo de REPowerEU con vistas a iniciar rápidamente su aplicación. Proseguir la rápida ejecución de los programas de la política de cohesión, en estrecha complementariedad y sinergia con el plan de recuperación y resiliencia.
3.Mejorar el entorno de inversión, incluida la salvaguarda de la independencia judicial.
4.Acelerar la eliminación progresiva de los combustibles fósiles y el despliegue de las energías renovables. Reformar el marco jurídico para la concesión de permisos de conexión a la red y para las fuentes de energía renovables, incluidas las comunidades de energía, el biometano y el hidrógeno renovable. Aplicar medidas para fomentar el ahorro de energía y la reducción de la demanda de gas. Aumentar la inversión en eficiencia energética para los edificios y descarbonizar el suministro de calor en la calefacción urbana para hacer frente a la pobreza energética. Seguir promoviendo modos de transporte público sostenibles. Intensificar los esfuerzos en materia de políticas destinados a proporcionar y adquirir las capacidades necesarias para la transición ecológica, incluido para la renovación de edificios.
Hecho en Bruselas, el
Por el Consejo
El Presidente