COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 24.5.2023
COM(2023) 616 final
Recomendación de
RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO
relativa al Programa Nacional de Reformas de 2023 de Luxemburgo y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de 2023 de Luxemburgo
{SWD(2023) 616 final}
Recomendación de
RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO
relativa al Programa Nacional de Reformas de 2023 de Luxemburgo y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de 2023 de Luxemburgo
EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 121, apartado 2, y su artículo 148, apartado 4,
Visto el Reglamento (CE) n.º 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas 1 , y en particular su artículo 5, apartado 2,
Visto el Reglamento (UE) n.º 1176/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a la prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos 2 , y en particular su artículo 6, apartado 1,
Vista la Recomendación de la Comisión Europea,
Vistas las Resoluciones del Parlamento Europeo,
Vistas las Conclusiones del Consejo Europeo,
Visto el Dictamen del Comité de Empleo,
Visto el Dictamen del Comité Económico y Financiero,
Visto el Dictamen del Comité de Protección Social,
Visto el Dictamen del Comité de Política Económica,
Considerando lo siguiente:
(1)El Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo 3 , por el que se estableció el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, entró en vigor el 19 de febrero de 2021. Este Mecanismo proporciona ayuda financiera a los Estados miembros para la realización de reformas e inversiones, lo que supone un impulso fiscal financiado por la Unión. En consonancia con las prioridades del Semestre Europeo, contribuye a la recuperación económica y social y a la realización de reformas e inversiones sostenibles, en particular para promover la transición ecológica y digital y reforzar la resiliencia de las economías de los Estados miembros. Asimismo, ayuda a fortalecer las finanzas públicas y a impulsar el crecimiento y la creación de empleo a medio y largo plazo, a mejorar la cohesión territorial dentro de la UE y a que prosiga la ejecución del pilar europeo de derechos sociales. La contribución financiera máxima por Estado miembro en el marco del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia se actualizó el 30 de junio de 2022, de conformidad con el artículo 11, apartado 2, del Reglamento (UE) 2021/241.
(2)El 22 de noviembre de 2022, la Comisión adoptó el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento Sostenible para 2023 4 , marcando así el inicio del Semestre Europeo de 2023 para la coordinación de las políticas económicas. El 23 de marzo de 2023, el Consejo Europeo refrendó las prioridades del Estudio en torno a las cuatro dimensiones de la sostenibilidad competitiva. El 22 de noviembre de 2022, la Comisión, sobre la base del Reglamento (UE) n.º 1176/2011, adoptó asimismo el Informe sobre el Mecanismo de Alerta de 2023, en el que señalaba a Luxemburgo como uno de los Estados miembros pueden presentar desequilibrios o pueden estar expuestos al riesgo de padecerlos, y para los cuales sería necesario un examen exhaustivo. En la misma fecha, la Comisión adoptó también un dictamen sobre el proyecto de plan presupuestario de Luxemburgo para 2023. Asimismo, la Comisión adoptó una Recomendación de Recomendación del Consejo sobre la política económica de la zona del euro, que fue adoptada el 16 de mayo de 2023 por el Consejo, así como la propuesta de Informe Conjunto sobre el Empleo de 2023, en el que se analiza la aplicación de las orientaciones para las políticas de empleo y los principios del pilar europeo de derechos sociales y que fue adoptada por el Consejo el 13 de marzo de 2023.
(3)Aunque las economías de la UE están mostrando una notable resiliencia, el contexto geopolítico sigue teniendo una incidencia negativa. En tanto que la UE respalda de manera firme a Ucrania, su agenda de política económica y social se centra en reducir los efectos negativos de las perturbaciones energéticas a corto plazo, tanto para los hogares como para las empresas vulnerables, y en mantener los esfuerzos para contribuir a la consecución de la transición ecológica y digital, apoyar el crecimiento sostenible e inclusivo, salvaguardar la estabilidad macroeconómica y aumentar la resiliencia a medio plazo. También se centra especialmente en aumentar la competitividad y la productividad de la UE.
(4)El 1 de febrero de 2023, la Comisión publicó la Comunicación titulada «Un Plan Industrial del Pacto Verde para la era de cero emisiones netas» 5 con el fin de impulsar la competitividad de la industria de cero emisiones netas de la UE y apoyar la rápida transición hacia la neutralidad climática. El Plan complementa los esfuerzos que se están realizando en el marco del Pacto Verde Europeo y del plan REPowerEU. Su objetivo es crear un entorno más propicio para aumentar la capacidad de fabricación de la UE en relación con las tecnologías y productos de cero emisiones netas necesarios para cumplir los ambiciosos objetivos climáticos de la UE, así como garantizar el acceso a las materias primas fundamentales pertinentes, en particular mediante la diversificación del abastecimiento, la explotación adecuada de los recursos geológicos en los Estados miembros y la maximización del reciclado de materias primas. El Plan se basa en cuatro pilares: un marco regulador previsible y simplificado, un acceso acelerado a la financiación, una mejora de las capacidades y un comercio abierto para unas cadenas de suministro resilientes. El 16 de marzo de 2023, la Comisión publicó también la Comunicación titulada «Competitividad a largo plazo de la UE: más allá de 2030» 6 , estructurada en torno a nueve factores que se refuerzan mutuamente, con el objetivo de trabajar en pos de un marco normativo que favorezca al crecimiento. La Comunicación establece prioridades políticas destinadas a garantizar activamente mejoras estructurales, inversiones bien enfocadas y medidas normativas para la competitividad a largo plazo de la UE y sus Estados miembros. Las recomendaciones que figuran a continuación contribuyen a abordar estas prioridades.
(5)En 2023, el Semestre Europeo para la coordinación de las políticas económicas sigue evolucionando en consonancia con la aplicación del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. La plena ejecución de los planes de recuperación y resiliencia sigue siendo esencial para el cumplimiento de las prioridades políticas en el marco del Semestre Europeo, ya que dichos planes abordan la totalidad o una parte significativa de las recomendaciones específicas por país pertinentes formuladas en los últimos años. Las recomendaciones específicas por país de 2019, 2020 y 2022 siguen siendo igual de pertinentes también para los planes de recuperación y resiliencia revisados, actualizados o modificados de conformidad con los artículos 14, 18 y 21 del Reglamento (UE) 2021/241.
(6)El Reglamento relativo a REPowerEU 7 , adoptado el 27 de febrero de 2023, tiene por objeto eliminar rápidamente la dependencia de la UE de las importaciones de combustibles fósiles de Rusia. Esto contribuirá a la seguridad energética y a la diversificación del suministro energético de la UE y aumentará la implantación de las energías renovables, la capacidad de almacenamiento de energía y la eficiencia energética. El Reglamento permite a los Estados miembros incluir un nuevo capítulo de REPowerEU en sus planes nacionales de recuperación y resiliencia con el fin de financiar reformas e inversiones clave que contribuirán a alcanzar los objetivos de REPowerEU. También contribuirán a impulsar la competitividad de la industria de cero emisiones netas de la UE, tal como se indica en el Plan Industrial del Pacto Verde para la era de cero emisiones netas, y a poner en práctica las recomendaciones específicas por país en materia de energía dirigidas a los Estados miembros en 2022 y, en su caso, en 2023. El Reglamento relativo a REPowerEU introduce una nueva categoría de ayuda financiera no reembolsable, facilitada a los Estados miembros para financiar nuevas reformas e inversiones relacionadas con la energía en el marco de sus respectivos planes de recuperación y resiliencia.
(7)El 8 de marzo de 2023, la Comisión adoptó una Comunicación en la que se proporcionan orientaciones para la política fiscal en 2024. Su objetivo es apoyar la elaboración de los programas de estabilidad y convergencia de los Estados miembros y así reforzar la coordinación de las políticas 8 . La Comisión recordó que la cláusula general de salvaguardia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento se desactivará a finales de 2023 y abogó por unas políticas fiscales en 2023-2024 que garanticen la sostenibilidad de la deuda a medio plazo y aumenten el potencial de crecimiento de manera sostenible. Se invitó a los Estados miembros a que explicaran en sus programas de estabilidad y convergencia de 2023 el modo en que sus planes de política fiscal garantizarán el respeto del valor de referencia del déficit del 3 % del PIB y una reducción de la deuda verosímil y continuada o su mantenimiento en niveles prudentes a medio plazo. La Comisión invitó a los Estados miembros a eliminar gradualmente las medidas fiscales nacionales introducidas para proteger a los hogares y las empresas de la perturbación en los precios de la energía, empezando por las menos específicas. Especificó que, si fuera necesario prorrogar las medidas de apoyo en respuesta a nuevas presiones de los precios de la energía, los Estados miembros deberían orientarlas mucho mejor que en el pasado a los hogares y las empresas vulnerables. La Comisión propuso que las recomendaciones de política fiscal se cuantificaran y diferenciaran y se formularan sobre la base del gasto primario neto, tal como se propone en su Comunicación sobre las orientaciones para una reforma del marco de gobernanza económica de la UE 9 . Todos los Estados miembros deben seguir protegiendo las inversiones financiadas a nivel nacional y garantizar la absorción efectiva del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y otros fondos de la UE, en particular desde la perspectiva de las transiciones ecológica y digital. La Comisión indicó que propondrá al Consejo la apertura de procedimientos de déficit excesivo basados en el déficit en la primavera de 2024 sobre la base de los datos de ejecución de 2023, con arreglo a la legislación vigente.
(8)El 26 de abril de 2023, la Comisión presentó propuestas legislativas para aplicar una reforma exhaustiva de las normas de gobernanza económica de la UE. El objetivo principal de las propuestas es reforzar la sostenibilidad de la deuda pública y promover un crecimiento sostenible e inclusivo en todos los Estados miembros a través de reformas e inversiones. Las propuestas tienen por objeto proporcionar a los Estados miembros un mayor control sobre el diseño de sus planes a medio plazo, estableciendo al mismo tiempo un régimen de aplicación más estricto para garantizar que los Estados miembros cumplan los compromisos asumidos en sus planes fiscales y estructurales a medio plazo. El objetivo es concluir la labor legislativa en 2023.
(9)El 21 de abril de 2021, Luxemburgo presentó su Plan Nacional de Recuperación y Resiliencia a la Comisión, de conformidad con el artículo 18, apartado 1, del Reglamento (UE) 2021/241. De conformidad con el artículo 19 del Reglamento (UE) 2021/241, la Comisión evaluó la pertinencia, la eficacia, la eficiencia y la coherencia del plan de recuperación y resiliencia, con arreglo a las directrices de evaluación del anexo V de dicho Reglamento. El 13 de julio de 2021, el Consejo adoptó su Decisión relativa a la aprobación de la evaluación del plan de recuperación y resiliencia de Luxemburgo 10 . El desembolso de los tramos está supeditado a una decisión de la Comisión, adoptada de conformidad con el artículo 24, apartado 5, del Reglamento (UE) 2021/241, por la que se establezca que Luxemburgo ha cumplido satisfactoriamente los hitos y objetivos pertinentes enunciados en la Decisión de Ejecución del Consejo. El cumplimiento satisfactorio presupone que no se ha frustrado la consecución de los hitos y objetivos anteriores.
(10)El 28 de abril de 2023, Luxemburgo presentó su Programa Nacional de Reformas de 2023 y, el 27 de abril de 2023, su Programa de Convergencia de 2023, de conformidad con el artículo 4, apartado 1, del Reglamento (CE) n.º 1466/97. Teniendo en cuenta sus interrelaciones, ambos programas se han valorado conjuntamente. De conformidad con el artículo 27 del Reglamento (UE) 2021/241, el Programa Nacional de Reformas de 2023 refleja también el informe semestral de Luxemburgo sobre los avances realizados en la ejecución de su plan de recuperación y resiliencia.
(11)La Comisión publicó el informe por país de 2023 correspondiente a Luxemburgo 11 el 24 de mayo de 2023. En él se evaluaban los avances realizados por Luxemburgo para poner en práctica las recomendaciones específicas por país pertinentes adoptadas por el Consejo en 2019, 2020 y 2022, y se hacía balance de la ejecución por parte de Luxemburgo del plan de recuperación y resiliencia. Sobre la base de este análisis, el informe por país señalaba las deficiencias con respecto a los retos que no se abordan, o solo se abordan parcialmente en el plan de recuperación y resiliencia, así como los retos nuevos y emergentes. Asimismo, evaluaba los avances de Luxemburgo en la aplicación del pilar europeo de derechos sociales y en la consecución de los objetivos principales de la UE en materia de empleo, capacidades y reducción de la pobreza, así como en la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas.
(12)La Comisión realizó un examen exhaustivo sobre Luxemburgo de conformidad con el artículo 5 del Reglamento (UE) n.º 1176/2011 y publicó sus resultados el 24 de mayo de 2023 12 . Concluyó que Luxemburgo no está experimentando desequilibrios macroeconómicos. En particular, las vulnerabilidades relacionadas con los elevados precios de la vivienda y la elevada deuda de los hogares han aumentado recientemente pero en general parecen estar contenidas y se espera que disminuyan a medio plazo. El fuerte crecimiento de la población, junto con el incremento del crédito hipotecario, incentivado por el apoyo fiscal, ha aumentado la demanda de vivienda, mientras que la oferta se ha visto limitada por los escasos terrenos disponibles para construcción y por el acaparamiento de tierras. La brecha cada vez mayor entre la oferta y la demanda de vivienda ha dado lugar a fuertes aumentos de los precios de la vivienda, con el riesgo creciente de sobrevaloración de los precios, lo cual perjudica a la asequibilidad de la vivienda. Los precios de la vivienda se enfriaron claramente a finales de 2022 y el número de transacciones de viviendas disminuyó considerablemente, ya que el aumento de los tipos de interés ha provocado un giro en el mercado. Sin embargo, no se espera una fuerte corrección de los precios de la vivienda, ya que los ingresos se están manteniendo y se espera que continúe la escasez de oferta. La deuda de los hogares es muy elevada en términos de renta disponible y ha seguido aumentado, mientras que el endeudamiento se enfrió ligeramente a finales de 2022. Los activos financieros de los hogares también son importantes, el endeudamiento aumenta hacia los mayores niveles de renta y riqueza y el sector bancario es sólido, lo que, en conjunto, reduce los riesgos macrofinancieros. Un mayor esfuerzo político, en particular intensificando y dando prioridad a la adopción y aplicación de las recientes medidas, como los impuestos recurrentes para aumentar la oferta de terrenos edificables, combinadas con la reforma en curso de la ordenación del territorio, podría contribuir a impulsar la oferta de vivienda, también mediante la oferta de viviendas sociales y asequibles destinadas a los más necesitados. También podría mejorarse la eficiencia del mercado del alquiler. Además, la reducción de la deducibilidad de los intereses hipotecarios, que se ha incrementado recientemente de forma significativa, reduciría los incentivos fiscales para solicitar préstamos que contribuye a los elevados precios de la vivienda.
(13)Sobre la base de los datos validados por Eurostat 13 , el déficit de las administraciones públicas de Luxemburgo disminuyó del 0,7 % del PIB en 2021 al 0,2 % en 2022, mientras que la deuda de las administraciones públicas aumentó ligeramente, del 24,5 % del PIB a finales de 2021 al 24,6 % a finales de 2022.
(14)El saldo de las administraciones públicas se ha visto afectado por las medidas de política fiscal adoptadas para mitigar las repercusiones económicas y sociales del aumento de los precios de la energía. En 2022, entre las medidas que provocan la reducción de los ingresos se incluía una reducción de los impuestos sobre los productos para reducir los precios al consumo de la gasolina, el gasóleo y el gasóleo de calefacción en 7,5 céntimos por litro; mientras que las medidas de aumento del gasto incluían la introducción de un crédito fiscal sobre la energía 14 , la ayuda a las empresas afectadas por el aumento de los precios de la energía y la limitación del aumento de los precios del gas. La Comisión estima el coste presupuestario neto de estas medidas en un 0,5 % del PIB en 2022. El saldo de las administraciones públicas también se ha visto afectado por el coste presupuestario de la protección temporal a las personas desplazadas procedentes de Ucrania, que se estima en el 0,1 % del PIB en 2022. Al mismo tiempo, el coste estimado de las medidas temporales de emergencia contra la COVID-19 se redujo al 0,1 % del PIB en 2022, frente al 0,8 % en 2021.
(15)El 18 de junio de 2021, el Consejo recomendó a Luxemburgo 15 que mantuviera en 2022 una orientación fiscal expansiva, en particular a través del impulso proporcionado por el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, y que preservara la inversión financiada a nivel nacional.
(16)Según las estimaciones de la Comisión, la orientación de la política fiscal 16 en 2022 era expansiva, en el – 0,9 % del PIB, tal como recomendaba el Consejo. También según la recomendación del Consejo, Luxemburgo siguió apoyando la recuperación con inversiones financiadas por el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. Los gastos financiados con subvenciones del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y otros fondos de la UE ascendieron al 0,1 % del PIB en 2022 (el 0,1 % en 2021). Se prevé que la inversión financiada a nivel nacional tenga un efecto neutro en la orientación de la política fiscal 17 . Por consiguiente, Luxemburgo preservó las inversiones financiadas a escala nacional, tal y como recomendó el Consejo. Al mismo tiempo, el incremento del gasto primario corriente financiado a escala nacional (neto de las nuevas medidas relativas a los ingresos) tuvo un efecto expansivo de 1,3 puntos porcentuales en la orientación de la política fiscal. Este importante efecto expansivo incluía el impacto adicional de las medidas para mitigar las repercusiones económicas y sociales del aumento de los precios de la energía (coste presupuestario neto adicional del 0,5 % del PIB), así como los costes de la protección temporal para las personas desplazadas procedentes de Ucrania (el 0,1 % del PIB). Al mismo tiempo, las subvenciones, otros gastos corrientes y el consumo intermedio también contribuyeron (en un 0,3 % del PIB) al crecimiento del gasto corriente primario neto. Por lo tanto, Luxemburgo no mantuvo suficientemente bajo control el incremento del gasto corriente financiado a escala nacional. El considerable efecto expansivo de los gastos corrientes financiados a escala nacional solo se debió parcialmente a las medidas para hacer frente al impacto económico y social del aumento de los precios de la energía, así como a los costes relativos a la protección temporal para las personas desplazadas procedentes de Ucrania.
(17)El escenario macroeconómico en el que se basan las previsiones presupuestarias del Programa de Estabilidad es favorable en 2023 y con posterioridad a dicho año. El Gobierno prevé un aumento del PIB real del 2,4 % en 2023 y del 3,8 % en 2024. En cambio, las previsiones de la primavera de 2023 de la Comisión esperan un menor crecimiento del PIB real del 1,6 % en 2023 y del 2,4 % en 2024, debido principalmente a una menor contribución de las exportaciones netas al crecimiento en 2023 y a la demanda interna en 2024 18 .
(18)En su Programa de Estabilidad de 2023, el Gobierno espera que el saldo de las administraciones públicas se deteriore hasta una ratio de déficit del 1,5 % del PIB en 2023. Este deterioro en 2023 refleja principalmente las medidas adicionales de apoyo a la renta de los hogares y las empresas a raíz de los elevados precios de la energía y la inflación. De acuerdo con el Programa, se espera que la ratio de deuda de las administraciones públicas sobre el PIB aumente del 24,6 % a finales de 2022 al 26,1 % a finales de 2023. Las previsiones de la primavera de 2023 de la Comisión contemplan un déficit público del 1,7 % del PIB para 2023. Esta cifra es ligeramente superior al déficit previsto en el Programa de Estabilidad, debido principalmente a unos ingresos fiscales algo más bajos en las previsiones de la Comisión. Según las previsiones de la primavera de 2023 de la Comisión, la ratio de deuda pública sobre el PIB será ligeramente menor, del 25,9 % a finales de 2023. La diferencia se debe a un mayor crecimiento del PIB nominal en 2023 en las previsiones de la Comisión.
(19)Se prevé que el saldo de las administraciones públicas en 2023 siga viéndose afectado por las medidas adoptadas para mitigar las repercusiones económicas y sociales del aumento de los precios de la energía. Se trata de medidas prorrogadas desde 2022 (en particular, limitar el aumento de los precios del gas subvencionando los costes de la energía y las tarifas de acceso a la red para los hogares, estabilizar los precios de la electricidad mediante subvenciones a los hogares, y medidas de apoyo a las empresas) y nuevas medidas, como subvenciones para el suministro de calefacción a través de redes urbanas y para grandes viviendas, así como subvenciones para promover el autoconsumo mediante electricidad fotovoltaica por parte de las empresas. El coste presupuestario neto de las medidas de apoyo se estima en las previsiones de la primavera de 2023 de la Comisión en un 1,1 % del PIB en 2023 19 . Algunas medidas de 2023 están dirigidas a los hogares o las empresas más vulnerables, mientas que la mayoría no mantienen plenamente la señal de precios para reducir la demanda de energía y aumentar la eficiencia energética. En consecuencia, el importe de las medidas de apoyo específicas, que debe tenerse en cuenta en la evaluación del cumplimiento de la recomendación de política fiscal para 2023, se estima en las previsiones de primavera de 2023 de la Comisión en el 0,6 % del PIB en 2023 (frente al 0,4 % del PIB en 2022).
(20)El 12 de julio de 2022, el Consejo recomendó 20 a Luxemburgo que adoptara medidas para garantizar que, en 2023, el aumento del gasto primario corriente financiado a escala nacional se ajuste a una orientación general neutra de la política fiscal 21 , teniendo en cuenta la continuación del apoyo temporal y específico a los hogares y las empresas más vulnerables frente a las subidas de los precios de la energía y a las personas que huyen de Ucrania. Luxemburgo debe estar dispuesta a ajustar sus gastos corrientes a la cambiante situación. También se le recomendó que aumentara la inversión pública en los ámbitos de las transiciones ecológica y digital y de la seguridad energética teniendo en cuenta la iniciativa REPowerEU, utilizando también el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y otros fondos de la Unión.
(21)En 2023, las previsiones de la primavera de 2023 de la Comisión estiman que la orientación de la política fiscal será expansiva (– 1,5 % del PIB), en un contexto de elevada inflación. Esto responde a una orientación fiscal expansiva en 2022 (– 0,9 % del PIB). En 2023, se prevé que el crecimiento del gasto corriente primario financiado a nivel nacional (neto de las nuevas discrecionales relativas a los ingresos) tenga un efecto expansivo de 1,3 puntos porcentuales en la orientación de la política fiscal general. Esto incluye el aumento del coste de las medidas de apoyo específicas para los hogares y las empresas más vulnerables a los aumentos de los precios de la energía en un 0,3 % del PIB. El efecto expansivo del gasto primario corriente neto financiado a escala nacional, se debe, por tanto, en parte al apoyo específico a los hogares y las empresas más vulnerables a las subidas de los precios de la energía. El crecimiento expansivo del gasto corriente primario financiado a nivel nacional (neto de las medidas discrecionales relativas a los ingresos) también está impulsado por, entre otros factores, las prestaciones sociales distintas de las prestaciones en especie, las subvenciones relacionadas con medidas energéticas no específicas, los aumentos permanentes de los salarios del sector público, una contribución única al presupuesto de la UE y la reducción de los tipos del IVA. En resumen, el crecimiento previsto del gasto primario corriente financiado a escala nacional no está en consonancia con la Recomendación del Consejo. Se prevé que el gasto financiado mediante subvenciones del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y otros fondos de la UE ascienda al 0,2 % del PIB en 2023, mientras que está previsto que las inversiones financiadas a escala nacional aporten un efecto expansivo a la orientación de la política fiscal de 0,1 puntos porcentuales. Luxemburgo tiene previsto financiar inversiones adicionales a través del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y otros fondos de la UE, y se prevé que preserve las inversiones financiadas a escala nacional 22 . Planea financiar la inversión pública para las transiciones ecológica y digital y para la seguridad energética, por ejemplo, para la electrificación del transporte público, el refuerzo de la red de tranvía y ferrocarril, un fondo para el clima y la energía para apoyar la adquisición de paneles fotovoltaicos, la digitalización de los servicios públicos y la seguridad de las comunicaciones digitales (tecnología cuántica), que están financiadas en parte por el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y otros fondos de la UE.
(22)De acuerdo con el Programa de Estabilidad, se espera que el déficit de las administraciones públicas aumente hasta el 1,7 % del PIB en 2024. Este aumento en 2024 refleja principalmente la ampliación de las medidas de apoyo para amortiguar los efectos del aumento de la inflación en la renta de los hogares y las empresas. El Programa prevé que la ratio entre la deuda de las administraciones públicas y el PIB aumente hasta el 27,5 % a finales de 2024. Sobre la base de las medidas políticas conocidas en la fecha límite de las previsiones, las previsiones de la primavera de 2023 de la Comisión indican un déficit público del 1,5 % del PIB en 2024. Esta cifra es ligeramente inferior al déficit proyectado en el Programa, debido principalmente a un menor aumento de la remuneración de los trabajadores asalariados y de las transferencias sociales en las previsiones de la Comisión. Según las previsiones de la primavera de 2023 de la Comisión, la ratio de deuda pública sobre el PIB será ligeramente menor, del 27,0 % a finales de 2024.
(23)El Programa de Estabilidad prevé la prórroga de las medidas de apoyo a la energía hasta finales de 2024. En este momento, la Comisión calcula el coste neto de las medidas de apoyo a la energía en el 0,5 % del PIB en 2024 23 frente al 1,1 % del PIB en 2023. Estas estimaciones se basan en el supuesto de que no se produzcan nuevos aumentos del precio de la energía. Las medidas de apoyo a la energía que actualmente está previsto que sigan en vigor en 2024 no parecen dirigidas a los hogares o las empresas vulnerables. La mayoría no preservan plenamente la señal de precios para reducir la demanda de energía y aumentar la eficiencia energética.
(24)El Reglamento (CE) n.º 1466/97 del Consejo exige una mejora anual del saldo presupuestario estructural hacia el objetivo a medio plazo de un 0,5 % del PIB como valor de referencia 24 . Teniendo en cuenta las consideraciones de sostenibilidad fiscal 25 , sería adecuada una mejora del saldo estructural de al menos el 0,3 % del PIB para 2024. Para garantizar dicha mejora, el incremento del gasto primario neto financiado a escala nacional 26 en 2024 no debería superar el 4,8 %, tal como se refleja en la presente Recomendación. Al mismo tiempo, las restantes medidas de apoyo a la energía (estimadas actualmente por la Comisión en el 1,1 % del PIB en 2023) deben suprimirse gradualmente en 2023, en función de la evolución del mercado de la energía y empezando por las menos específicas, y el ahorro correspondiente debe utilizarse para reducir el déficit público. Sobre la base de las estimaciones de la Comisión, esto daría lugar a un crecimiento del gasto primario neto por debajo de la tasa máxima de crecimiento recomendada para 2024. No obstante, según las previsiones de la primavera de 2023 de la Comisión, el incremento de los gastos corrientes primarios netos financiados a escala nacional en 2023 no se ajusta a la Recomendación del Consejo. Si esto se confirma, sería apropiado un menor incremento del gasto primario neto en 2024.
(25)Suponiendo que no se modifiquen las políticas, las previsiones de la primavera de 2023 de la Comisión prevén que el gasto primario neto financiado a escala nacional crezca un 2,9 % en 2024, lo que es inferior a la tasa de crecimiento recomendada.
(26)Según el Programa, se espera que la inversión pública permanezca estable en el 4,5 % del PIB en 2023 y 2024. El Programa se refiere a reformas e inversiones que se espera que contribuyan a la sostenibilidad presupuestaria y a un crecimiento sostenible e integrador. Entre ellas se incluyen inversiones para promover las transiciones ecológica, digital y energética, que también forman parte del plan de recuperación y resiliencia.
(27)El Programa de Estabilidad traza una senda fiscal a medio plazo hasta 2027. De acuerdo con el Programa, se espera que el déficit público disminuya gradualmente hasta alcanzar el 1,0 % del PIB en 2025, el 0,8 % en 2026, y que aumente ligeramente al 0,9 % en 2027. Por tanto, se prevé que el déficit público se mantenga por debajo del 3 % del PIB durante el período cubierto por el Programa. De acuerdo con el Programa, se espera que la ratio de deuda de las administraciones públicas sobre el PIB aumente del 27,5 % a finales de 2024 al 29,0 % a finales de 2027.
(28)El efecto de las tendencias demográficas en el gasto público será más apremiante en las próximas décadas, ya que se espera que el número de pensionistas por trabajador aumente de forma constante debido al envejecimiento de la población y a la ralentización de los flujos migratorios. En un escenario sin cambios en las políticas, Luxemburgo de enfrentará a uno de los mayores aumentos en el gasto en pensiones como porcentaje del PIB de la UE, ya que está previsto que dicho gasto se duplique hasta alcanzar el 18 % del PIB para 2070, el más elevado de la UE. Ello provocará un considerable aumento de la deuda pública, lo que pondrá en peligro la sostenibilidad de las finanzas públicas, El plan de recuperación y resiliencia no aborda la sostenibilidad a largo plazo del sistema de pensiones. En particular, no aborda los efectos negativos de los planes de jubilación anticipada y los incentivos financieros para abandonar anticipadamente el mercado laboral, que contribuyen al bajo índice de empleo entre los trabajadores de más edad. Elevar la edad efectiva de jubilación tendría un efecto macroeconómico beneficioso y podría reducir el gasto en pensiones, ya que un índice mayor de trabajadores de más edad respaldaría el crecimiento económico. La lucha contra la planificación fiscal abusiva en la UE es esencial para: i) prevenir el falseamiento de la competencia entre empresas; ii) garantizar que los contribuyentes reciben un trato justo; y iii) proteger las finanzas públicas. Luxemburgo es una economía pequeña y abierta, con un amplio sector financiero internacional, lo que explica en gran medida la existencia de grandes flujos financieros. Sin embargo, estos flujos financieros también reflejan la gran presencia en el país de empresas de propiedad extranjera que participan en operaciones de tesorería entre sociedades del grupo. Un aspecto especialmente preocupante es la ausencia de retenciones en origen o medidas equivalentes sobre los pagos de intereses y cánones a territorios con impuestos a tipos muy bajos o tipos cero distintos de los países incluidos en la lista de la UE de países y territorios no cooperadores 27 . Los pagos salientes de intereses y cánones de empresas domiciliadas en Luxemburgo a jurisdicciones no pertenecientes a la UE podrían estar sujetos a una imposición escasa o nula si estos pagos no se gravan o se gravan a tipos muy bajos en el territorio receptor. Luxemburgo ha tomado algunas medidas para luchar contra la planificación fiscal abusiva. Sin embargo, hasta la fecha estas medidas han sido insuficientes para abordar aquellas características del sistema fiscal que pueden ser utilizadas por las multinacionales para llevar a cabo una planificación fiscal abusiva.
(29)De conformidad con el artículo 19, apartado 3, letra b), y con el anexo V, criterio 2.2, del Reglamento (UE) 2021/241, el plan de recuperación y resiliencia incluye un amplio conjunto de reformas e inversiones que se refuerzan mutuamente y que deben realizarse para 2026. La ejecución del plan de recuperación y resiliencia de Luxemburgo está en curso. El país presentó su primera solicitud de pago el 28 de diciembre de 2022, correspondiente a veintiséis hitos y objetivos de la Decisión de Ejecución de la Comisión, para el desembolso de 20 millones EUR en el marco del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. La Comisión publicó su evaluación preliminar positiva el 28 de abril de 2023. La solicitud de pago está siendo debatida en el Consejo. Los hitos y objetivos en cuestión incluyen la entrada en vigor de la reforma Housing Pact 2.0 (Pacto para la vivienda), destinada a que los municipios aumenten la oferta de viviendas asequibles de alquiler, inversiones para la digitalización del sector público y para el desarrollo de comunicaciones sumamente seguras, la mejora de las capacidades de la mano de obra con la puesta en marcha del programa Future Skills (Capacidades futuras), así como una reforma sobre la adquisición de vehículos no contaminantes. Luxemburgo presentó una modificación de su plan el 11 de noviembre de 2022, que fue aprobada por el Consejo el 17 de enero de 2023. Se espera que Luxemburgo presente un capítulo de REPowerEU y ya ha decidido transferir 128,5 millones EUR de la Reserva de Adaptación al Brexit (RAB) al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia para financiar su aplicación. La rápida inclusión del nuevo capítulo de REPowerEU en el plan de recuperación y resiliencia permitirá financiar reformas e inversiones adicionales en apoyo de los objetivos estratégicos de Luxemburgo en el ámbito de la energía y la transición ecológica. La participación sistemática y efectiva de las administraciones regionales y locales, los interlocutores sociales y otras partes interesadas pertinentes sigue siendo importante para la ejecución satisfactoria del plan de recuperación y resiliencia, así como de otras políticas económicas y de empleo que van más allá de lo que aquel abarca, a fin de garantizar una amplia asunción del programa de políticas en su conjunto.
(30)La Comisión aprobó todos los documentos de programación de la política de cohesión de Luxemburgo en 2022. Resulta fundamental avanzar en la rápida ejecución de los programas de la política de cohesión de manera complementaria y en sinergia con el plan de recuperación y resiliencia, incluido el capítulo de REPowerEU, para lograr la transición ecológica y digital, aumentar la resiliencia económica y social y propiciar un desarrollo territorial equilibrado en Luxemburgo.
(31)Además de los retos económicos y sociales de los que se ocupa el plan de recuperación y resiliencia, Luxemburgo se enfrenta a una serie de problemas adicionales, en particular, la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas principalmente debido al sistema de pensiones, a las lagunas tributarias que podrían utilizar las multinacionales que practican una planificación fiscal abusiva, a las vulnerabilidades relacionadas con los elevados precios de la vivienda y la deuda de los hogares, a las deficiencias del sistema educativo que aumentan las desigualdades y a cuestiones relacionadas con la política energética y la transición ecológica, entre ellas, los posibles obstáculos a la transición de los combustibles fósiles y los problemas de la red de transporte.
(32)Las capacidades básicas y el rendimiento general de los alumnos dependen en gran medida de su origen socioeconómico y lingüístico. En Luxemburgo, los niveles medios de conocimientos y capacidades clave a la edad de quince años, medidos por el Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos (PISA) de la OCDE, son considerablemente inferiores a la media de la UE. La brecha entre los alumnos más favorecidos y los menos favorecidos es mayor en Luxemburgo que en cualquier otro país de la UE. El sistema educativo no dota a todos los alumnos de las competencias básicas necesarias para satisfacer las necesidades del mercado laboral del país. El idioma que se habla en el sistema de enseñanza primaria nacional es el luxemburgués, mientras que los alumnos aprenden a leer y escribir en alemán. Todas las asignaturas (excepto el francés) se imparten en alemán. Esto significa que la demanda de conocimientos lingüísticos es muy elevada en un país en el que solo uno de cada tres alumnos habla luxemburgués como primera lengua. El porcentaje de jóvenes de entre dieciocho y veinticuatro años que ha abandonado la educación y la formación sin completar la enseñanza secundaria superior ha aumentado del 6,3 % en 2018, al 8,2 % en 2022. En septiembre de 2022, Luxemburgo puso en marcha un proyecto piloto en cuatro escuelas primarias en las que los alumnos comienzan a aprender primero en francés y después en alemán. Si se amplía a más escuelas, este enfoque podría contribuir a mejorar el rendimiento de los alumnos cuya primera lengua no sea el francés. Luxemburgo también ha aumentado la oferta de escuelas públicas internacionales: desde el curso 2022/2023, el 4 % de los alumnos de enseñanza preescolar y primaria está inscrito en dichos centros, en los que pueden elegir entre inglés, francés o alemán como idioma de enseñanza. Si esta opción de enseñanza a través de una lengua principal se ampliara para abarcar a una mayor parte de la población escolar, podría mejorar sustancialmente las posibilidades de los alumnos de obtener mejores resultados académicos.
(33)El sistema energético de Luxemburgo se caracteriza por una elevada dependencia de las importaciones y por la dependencia de los combustibles fósiles. Luxemburgo es un gran importador neto de energía. Depende casi por completo de las importaciones de energía primaria, con una tasa de dependencia del 92 % en 2021. El petróleo constituyó el 69 % de la combinación energética de Luxemburgo y el gas natural el 18 %, mientras que el 12 % procedió de fuentes de energía renovables, alcanzando una potencia de 572 MW en 2022. Luxemburgo no importa petróleo de Rusia. En cuanto al gas, la dependencia de Rusia es escasa, ya que casi el 100 % del gas consumido en Luxemburgo se importó de gasoductos de Bélgica y Alemania, procedente de Noruega y los Países Bajos. El consumo de gas natural en Luxemburgo ha caído un 26 % en el período comprendido entre agosto de 2022 y marzo de 2023, en comparación con el consumo medio de gas durante el mismo período de los cinco años anteriores, superando el objetivo de reducción del 15 %. Luxemburgo podría seguir trabajando para reducir temporalmente la demanda de gas hasta el 31 de marzo de 2024 28 .
(34)Si bien Luxemburgo está muy interconectado en lo que a electricidad y gas se refiere, se necesitarán más inversiones en previsión del aumento de la producción de energía renovable y de la demanda de electricidad. Luxemburgo tiene que hacer frente al reto de una oferta de vivienda insuficiente al tiempo que alcanza sus objetivos en materia de energía y clima. También debe renovar el parque inmobiliario existente. Con el 20,8 % del potencial de ahorro de energía total (en términos de GWh), el sector de los edificios residenciales y la renovación representa la segunda mayor fuente de potencial de ahorro energético acumulado de aquí a 2030. Alrededor del 89 % del parque inmobiliario residencial utiliza sistemas de calefacción a base de combustibles fósiles (gasóleo de calefacción y gas natural). Los municipios desempeñarán un papel clave a este respecto. La congestión del tráfico por carretera pesa sobre la economía y la sostenibilidad medioambiental, y el transporte representa una parte significativa del consumo de petróleo y el 59 % de las emisiones totales de gases de efecto invernadero, frente a una media de la UE del 24 % en 2019. Si bien Luxemburgo adoptó algunas medidas importantes para mejorar el transporte sostenible, intervenciones adicionales y más específicas contribuirían en gran medida a reducir la dependencia del petróleo y las emisiones de gases de efecto invernadero. Esto se refleja en el plan nacional integrado de energía y clima de Luxemburgo, que tiene como objetivo que el de 40 % de los vehículos de su parque sean eléctricos o enchufables de aquí a 2030. Luxemburgo se ha fijado el objetivo de alcanzar la neutralidad climática de aquí a 2050. En los últimos años ha realizado avances considerables en materia de energía renovable, pero sigue siendo uno de los Estados miembros con la cuota más baja. Será necesario seguir aumentando la ambición de reducir de las emisiones de gases de efecto invernadero y aumentar las energías renovables y la eficiencia energética, para que Luxemburgo pueda alcanzar sus objetivos energéticos para 2030, a saber, obtener el 25 % de la energía de fuentes renovables y reducir el consumo energético final entre el 40 y el 44 % con respecto a 2007.
(35)La escasez de mano de obra y de personal cualificado en sectores y ocupaciones clave para la transición ecológica, como la industria manufacturera y el despliegue y mantenimiento de tecnologías de cero emisiones netas, está creando cuellos de botella en la transición hacia una economía de cero emisiones netas. Para reducir la escasez de personal cualificado y promover la inclusión y la reasignación de la mano de obra, es fundamental disponer de unos sistemas de educación y formación de alta calidad que respondan a las necesidades cambiantes del mercado laboral y aplicar medidas específicas de mejora de las capacidades y de reciclaje profesional. A fin de aprovechar la oferta de mano de obra no utilizada, estas medidas deben ser accesibles, en particular para las personas y en los sectores más afectados por la transición ecológica. Luxemburgo ha intensificado sus esfuerzos para mejorar las capacidades y reciclar a los trabajadores de sectores en declive y transformación. Sin embargo, sigue habiendo escasez de mano de obra en algunas profesiones, incluidos los gestores de políticas y planificación. Se trata de un posible cuello de botella en la transición ecológica y en la aplicación de REPowerEU.
(36)A la luz de la evaluación de la Comisión, el Consejo ha examinado el Programa de Estabilidad de 2023 y su dictamen 29 se refleja en la recomendación 1 que figura a continuación.
(37)Habida cuenta de las estrechas interrelaciones entre las economías de los Estados miembros de la zona del euro y su contribución colectiva al funcionamiento de la unión económica y monetaria, el Consejo recomendó a los Estados miembros de la zona del euro que tomaran medidas, también a través de sus planes de recuperación y resiliencia, para: i) preservar la sostenibilidad de la deuda y abstenerse de prestar un apoyo generalizado a la demanda agregada en 2023, orientar mejor las medidas de política fiscal adoptadas para mitigar los efectos de los elevados precios de la energía y reflexionar sobre formas adecuadas de reducir paulatinamente el apoyo a medida que disminuyan las presiones de los precios de la energía; ii) mantener una elevada inversión pública y promover la inversión privada para apoyar la transición ecológica y digital; iii) apoyar una evolución salarial que mitigue la pérdida de poder adquisitivo y al mismo tiempo limite los efectos de segunda ronda sobre la inflación, seguir mejorando las políticas activas del mercado de trabajo y responder a la escasez de personal cualificado; iv) mejorar el entorno empresarial y asegurarse de que el apoyo a las empresas en materia energética sea rentable, temporal, esté dirigido a empresas viables y mantenga los incentivos para la transición ecológica; y v) preservar la estabilidad macrofinanciera y supervisar los riesgos, al tiempo que se sigue trabajando en la culminación de la unión bancaria. En el caso de Luxemburgo, las recomendaciones 1, 2 y 4 contribuyen a la aplicación de la primera, segunda y tercera, cuarta y quinta recomendaciones para la zona del euro.
RECOMIENDA a Luxemburgo que tome medidas en 2023 y 2024 con el fin de:
1.Suprimir las medidas de apoyo a la energía en vigor para finales de 2023, utilizando los ahorros correspondientes para reducir el déficit público. En caso de que nuevos aumentos de los precios de la energía requieran medidas de apoyo, garantizar que estas se destinen a proteger a los hogares y las empresas vulnerables, sean fiscalmente asequibles y mantengan los incentivos para el ahorro de energía.
Garantizar una política fiscal prudente, en particular limitando el aumento nominal del gasto primario neto financiado a escala nacional en 2024 a un máximo del 4,8 %.
Preservar las inversiones públicas financiadas a escala nacional y garantizar la absorción efectiva de las subvenciones del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y otros fondos de la UE, en particular para fomentar las transiciones ecológica y digital.
Para el período posterior a 2024, seguir aplicando una estrategia fiscal a medio plazo de saneamiento gradual y sostenible, combinada con inversiones y reformas que propicien un mayor crecimiento sostenible, a fin de alcanzar una situación presupuestaria prudente a medio plazo.
Reducir los riesgos relacionados con el mercado de la vivienda, en particular rebajando la deducibilidad de los intereses hipotecarios y adoptando medidas para aumentar la oferta de terrenos edificables. Abordar la sostenibilidad a largo plazo del sistema de pensiones, en particular, limitando las opciones de jubilación anticipada y aumentando la tasa de empleo de los trabajadores de más edad. Intensificar las medidas para luchar eficazmente contra la planificación fiscal abusiva, en particular garantizando una imposición suficiente de los pagos salientes de intereses y cánones a territorios con impuestos a tipos muy bajos o tipos cero.
2.Continuar la progresiva aplicación de su plan de recuperación y resiliencia revisado y finalizar con prontitud el capítulo de REPowerEU con vistas a iniciar rápidamente su aplicación. Proseguir la rápida ejecución de los programas de la política de cohesión, en estrecha complementariedad y sinergia con el plan de recuperación y resiliencia.
3.Mejorar el funcionamiento del sistema educativo escolar y promover la igualdad de oportunidades para todos los estudiantes, en particular adaptando la enseñanza a las necesidades de los estudiantes más desfavorecidos y de los que proceden de orígenes lingüísticos distintos.
4.Reducir la dependencia global de los combustibles fósiles acelerando el despliegue de las energías renovables, la capacidad de transporte de electricidad, simplificando los procedimientos de concesión de permisos e invirtiendo en eficiencia energética tanto en el sector residencial como en el no residencial. Apoyar a los municipios en la elaboración de planes locales detallados para el despliegue de energías renovables, incluidas la eólica y la fotovoltaica, así como relativos a sistemas urbanos de calefacción y refrigeración. Seguir promoviendo la electrificación del transporte e invertir en redes e infraestructuras de transporte público. Intensificar los esfuerzos políticos destinados a proporcionar y adquirir las capacidades necesarias para la transición ecológica.
Hecho en Bruselas, el
Por el Consejo
El Presidente