COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 24.5.2023
COM(2023) 608 final
Recomendación de
RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO
relativa al Programa Nacional de Reformas de 2023 de Grecia y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de 2023 de Grecia
{SWD(2023) 608 final}
Recomendación de
RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO
relativa al Programa Nacional de Reformas de 2023 de Grecia y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de 2023 de Grecia
EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 121, apartado 2, y su artículo 148, apartado 4,
Visto el Reglamento (CE) n.º 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas 1 , y en particular su artículo 5, apartado 2,
Visto el Reglamento (UE) n.º 1176/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a la prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos 2 , y en particular su artículo 6, apartado 1,
Vista la Recomendación de la Comisión Europea,
Vistas las Resoluciones del Parlamento Europeo,
Vistas las Conclusiones del Consejo Europeo,
Visto el Dictamen del Comité de Empleo,
Visto el Dictamen del Comité Económico y Financiero,
Visto el Dictamen del Comité de Protección Social,
Visto el Dictamen del Comité de Política Económica,
Considerando lo siguiente:
(1)El Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo 3 , por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, entró en vigor el 19 de febrero de 2021. Este Mecanismo proporciona ayuda financiera a los Estados miembros para la realización de reformas e inversiones, lo que supone un impulso fiscal financiado por la UE. En consonancia con las prioridades del Semestre Europeo, contribuye a la recuperación económica y social y a la realización de reformas e inversiones sostenibles, en particular para promover la transición ecológica y digital y reforzar la resiliencia de las economías de los Estados miembros. Asimismo, ayuda a fortalecer las finanzas públicas y a impulsar el crecimiento y la creación de empleo a medio y largo plazo, a mejorar la cohesión territorial dentro de la UE y a que prosiga la ejecución del pilar europeo de derechos sociales. La contribución financiera máxima por Estado miembro en el marco del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia se actualizó el 23 de junio de 2022, de conformidad con el artículo 11, apartado 2, del Reglamento (UE) 2021/241.
(2)El 22 de noviembre de 2022, la Comisión adoptó el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento Sostenible para 2023 4 , marcando así el inicio del Semestre Europeo de 2023 para la coordinación de las políticas económicas. El 23 de marzo de 2023, el Consejo Europeo refrendó las prioridades del Estudio en torno a las cuatro dimensiones de la sostenibilidad competitiva. El 22 de noviembre de 2022, la Comisión, sobre la base del Reglamento (UE) n.º 1176/2011, adoptó asimismo el Informe sobre el Mecanismo de Alerta, en el que señalaba a Grecia como uno de los Estados miembros que pueden presentar desequilibrios o pueden estar expuestos al riesgo de padecerlos, y para los cuales sería necesario un examen exhaustivo. En la misma fecha, la Comisión adoptó también un dictamen sobre el proyecto de plan presupuestario de Grecia para 2023. La Comisión adoptó también una Recomendación de Recomendación del Consejo sobre la política económica de la zona del euro, que fue adoptada el 16 de mayo de 2023 por el Consejo, así como la propuesta de Informe Conjunto sobre el Empleo de 2023, en el que se analiza la aplicación de las orientaciones para las políticas de empleo y los principios del pilar europeo de derechos sociales y que fue adoptada por el Consejo el 13 de marzo de 2023.
(3)Aunque las economías de la UE están mostrando una notable resiliencia, el contexto geopolítico sigue teniendo una incidencia negativa. En tanto que la UE respalda de manera firme a Ucrania, su agenda de política económica y social se centra en reducir los efectos negativos de las perturbaciones energéticas a corto plazo, tanto para los hogares como para las empresas vulnerables, y en mantener los esfuerzos para contribuir a la consecución de la transición ecológica y digital, apoyar el crecimiento sostenible e inclusivo, salvaguardar la estabilidad macroeconómica y aumentar la resiliencia a medio plazo. También se centra especialmente en aumentar la competitividad y la productividad de la UE.
(4)El 1 de febrero de 2023, la Comisión publicó la Comunicación titulada «Un Plan Industrial del Pacto Verde para la era de cero emisiones netas» 5 con el fin de impulsar la competitividad de la industria de cero emisiones netas de la UE y apoyar la rápida transición hacia la neutralidad climática. El Plan complementa los esfuerzos que se están realizando en el marco del Pacto Verde Europeo y del plan REPowerEU. Su objetivo es crear un entorno más propicio para aumentar la capacidad de fabricación de la UE en relación con las tecnologías y productos de cero emisiones netas necesarios para cumplir los ambiciosos objetivos climáticos de la UE, así como garantizar el acceso a las materias primas fundamentales pertinentes, en particular mediante la diversificación del abastecimiento, la explotación adecuada de los recursos geológicos en los Estados miembros y la maximización del reciclado de materias primas. El Plan se basa en cuatro pilares: un marco regulador previsible y simplificado, un acceso acelerado a la financiación, una mejora de las capacidades y un comercio abierto para unas cadenas de suministro resilientes. El 16 de marzo de 2023, la Comisión publicó también la Comunicación titulada «Competitividad a largo plazo de la UE: más allá de 2030» 6 , estructurada en torno a nueve factores que se refuerzan mutuamente, con el objetivo de trabajar en pos de un marco normativo que favorezca al crecimiento. La Comunicación establece prioridades políticas destinadas a garantizar activamente mejoras estructurales, inversiones bien enfocadas y medidas normativas para la competitividad a largo plazo de la UE y sus Estados miembros. Las recomendaciones que figuran a continuación contribuyen a abordar estas prioridades.
(5)En 2023, el Semestre Europeo para la coordinación de las políticas económicas sigue evolucionando en consonancia con la aplicación del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. La ejecución plena de los planes de recuperación y resiliencia sigue siendo esencial para cumplir las prioridades políticas en el marco del Semestre Europeo, ya que dichos planes abordan la totalidad o una parte significativa de las recomendaciones específicas por país pertinentes formuladas en los últimos años. Las recomendaciones específicas por país de 2019, 2020 y 2022 siguen siendo igual de pertinentes también para los planes de recuperación y resiliencia revisados, actualizados o modificados de conformidad con los artículos 14, 18 y 21 del Reglamento (UE) 2021/241.
(6)El Reglamento relativo a REPowerEU 7 , adoptado el 27 de febrero de 2023, tiene por objeto eliminar rápidamente la dependencia de la UE de las importaciones de combustibles fósiles de Rusia. Esto contribuirá a la seguridad energética y a la diversificación del suministro energético de la UE y aumentará la implantación de las energías renovables, la capacidad de almacenamiento de energía y la eficiencia energética. El Reglamento permite a los Estados miembros incluir un nuevo capítulo de REPowerEU en sus planes nacionales de recuperación y resiliencia con el fin de financiar reformas e inversiones clave que contribuyan a alcanzar los objetivos de REPowerEU. También contribuirán a impulsar la competitividad de la industria de cero emisiones netas de la UE, tal como se indica en el Plan Industrial del Pacto Verde para la era de cero emisiones netas, y a poner en práctica las recomendaciones específicas por país en materia de energía dirigidas a los Estados miembros en 2022 y, en su caso, en 2023. El Reglamento relativo a REPowerEU introduce una nueva categoría de ayuda financiera no reembolsable, facilitada a los Estados miembros para financiar nuevas reformas e inversiones relacionadas con la energía en el marco de sus respectivos planes de recuperación y resiliencia.
(7)El 8 de marzo de 2023, la Comisión adoptó una Comunicación en la que se proporcionan orientaciones para la política fiscal en 2024. Su objetivo es apoyar la elaboración de los programas de estabilidad y convergencia de los Estados miembros y así reforzar la coordinación de las políticas 8 . La Comisión recordó que la cláusula general de salvaguardia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento se desactivará a finales de 2023 y abogó por unas políticas fiscales en 2023-2024 que garanticen la sostenibilidad de la deuda a medio plazo y aumenten el potencial de crecimiento de manera sostenible. Se invitó a los Estados miembros a que explicaran en sus programas de estabilidad y convergencia de 2023 el modo en que sus planes de política fiscal garantizarán el respeto del valor de referencia del déficit del 3 % del PIB y una reducción de la deuda verosímil y continuada o su mantenimiento en niveles prudentes a medio plazo. La Comisión invitó a los Estados miembros a eliminar gradualmente las medidas fiscales nacionales introducidas para proteger a los hogares y las empresas de la perturbación en los precios de la energía, empezando por las menos específicas. Indicó que, si fuera necesario prorrogar las medidas de apoyo en respuesta a nuevas presiones energéticas, los Estados miembros deberían orientarlas mucho mejor que en el pasado a los hogares y las empresas vulnerables. La Comisión propuso que las recomendaciones de política fiscal se cuantificaran y diferenciaran y se formularan sobre la base del gasto primario neto, tal como se propone en su Comunicación sobre las orientaciones para una reforma del marco de gobernanza económica de la UE 9 . Recomendó que todos los Estados miembros deben seguir protegiendo las inversiones financiadas a nivel nacional y garantizar la absorción efectiva de los fondos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y otros fondos de la UE, atendiendo especialmente a la transición ecológica y digital y a los objetivos en materia de resiliencia. La Comisión indicó también que propondrá al Consejo la apertura, en la primavera de 2024, de los procedimientos de déficit excesivo basados en los datos de ejecución de 2023, de conformidad con las disposiciones legales vigentes.
(8)El 26 de abril de 2023, la Comisión presentó propuestas legislativas para la ejecución de una reforma exhaustiva de las normas de gobernanza económica de la UE. El objetivo principal de las propuestas es reforzar la sostenibilidad de la deuda pública y promover un crecimiento sostenible e inclusivo en todos los Estados miembros a través de reformas e inversiones. Las propuestas tienen por objeto proporcionar a los Estados miembros un mayor control sobre el diseño de sus planes a medio plazo, estableciendo, a su vez, un régimen de aplicación más estricto para garantizar que los Estados miembros cumplan los compromisos adoptados en sus planes fiscales estructurales a medio plazo. El objetivo es concluir la labor legislativa en 2023.
(9)El 30 de abril de 2021, Grecia presentó su Plan Nacional de Recuperación y Resiliencia a la Comisión, de conformidad con el artículo 18, apartado 1, del Reglamento (UE) 2021/241. De conformidad con el artículo 19 del Reglamento (UE) 2021/241, la Comisión evaluó la pertinencia, la eficacia, la eficiencia y la coherencia del plan de recuperación y resiliencia, con arreglo a las directrices de evaluación del anexo V de dicho Reglamento. El 13 de julio de 2021, el Consejo adoptó su Decisión relativa a la aprobación de la evaluación del plan de recuperación y resiliencia de Grecia 10 . El desembolso de los tramos está supeditado a una decisión de la Comisión, adoptada de conformidad con el artículo 24, apartado 5, del Reglamento (UE) 2021/241, por la que se establezca que Grecia ha cumplido satisfactoriamente los hitos y objetivos pertinentes enunciados en la Decisión de Ejecución del Consejo. El cumplimiento satisfactorio presupone que no se ha frustrado la consecución de los hitos y objetivos anteriores.
(10)El 2 de mayo de 2023, Grecia presentó su Programa Nacional de Reformas de 2023 y, el 29 de abril de 2023, su Programa de Estabilidad de 2023, de conformidad con el artículo 4, apartado 1, del Reglamento (CE) n.º 1466/97. Teniendo en cuenta sus interrelaciones, ambos programas se han valorado conjuntamente. De conformidad con el artículo 27 del Reglamento (UE) 2021/241, el Programa Nacional de Reformas de 2023 también refleja el informe semestral de Grecia sobre los avances realizados en la ejecución de su Plan de Recuperación y Resiliencia.
(11)La Comisión publicó el informe específico de 2023 sobre Grecia 11 el 24 de mayo de 2023. En él se evaluaban los avances realizados por Grecia para poner en práctica las recomendaciones específicas por país pertinentes adoptadas por el Consejo entre 2019 y 2022, y se hacía balance de la ejecución por parte de Grecia del plan de recuperación y resiliencia. Partiendo de este análisis, en el informe específico se señalan las deficiencias con respecto a los retos que no se abordan, o solo se abordan parcialmente, en el plan de recuperación y resiliencia, así como los retos nuevos y emergentes. Asimismo, evalúa los avances de Grecia en la aplicación del pilar europeo de derechos sociales y en la consecución de los objetivos principales de la UE en materia de empleo, capacidades y reducción de la pobreza, así como en la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas.
(12)La Comisión llevó a cabo un examen exhaustivo de Grecia, de conformidad con el artículo 5 del Reglamento (UE) n.º 1176/2011, y publicó sus resultados el 24 de mayo de 2023 12 . La Comisión llegó a la conclusión de que Grecia está experimentando desequilibrios macroeconómicos excesivos. En particular, las vulnerabilidades relacionadas con la elevada deuda pública y un elevado volumen de préstamos no productivos en un contexto de alto desempleo han ido remitiendo, pero su posición exterior se ha deteriorado. Una preocupación clave es que el déficit por cuenta corriente aumentó notablemente en 2022, a pesar de la recuperación de los ingresos por turismo. Aunque se prevé que se reduzca ligeramente este año y el próximo, el déficit exterior se mantendrá muy por encima del nivel necesario para garantizar una mejora duradera de la posición de inversión internacional neta. Aunque la ratio de deuda pública sobre el PIB sigue siendo la más elevada de la UE, mejoró notablemente en 2022, en gran parte gracias al fuerte crecimiento del PIB nominal, y se espera que siga disminuyendo en 2023 y 2024. Los préstamos no productivos registraron un fuerte descenso el año pasado, basándose en las grandes reducciones de años anteriores, pero siguen siendo elevados y continúan pesando sobre la rentabilidad y la capacidad de préstamo de los bancos, lo que a su vez repercute en la intensificación del capital y en el crecimiento de la productividad de la economía. La respuesta política ha contribuido a la corrección de los desequilibrios y la aplicación del PRR representa una gran oportunidad para abordar las deficiencias estructurales restantes. Sin embargo, son necesarios más esfuerzos, en particular para garantizar que los saldos exteriores se sitúen en una senda de firme mejora y que los préstamos no productivos sigan disminuyendo, entre otras cosas mediante el aumento de la eficacia de la ejecución de la deuda y la mejora del mercado secundario de préstamos no productivos.
(13)Según los datos validados por Eurostat, 13 el déficit de las Administraciones Públicas de Grecia disminuyó del 7,1 % del PIB en 2021 al 2,3 % en 2022, mientras que la deuda de las Administraciones Públicas se redujo del 194,6 % del PIB a finales de 2021 al 171,3 % a finales de 2022.
(14)El saldo de las Administraciones Públicas se ha visto afectado por las medidas de política fiscal adoptadas para mitigar las repercusiones económicas y sociales del aumento de los precios de la energía. En 2022, estas medidas de aumento de gastos incluían subvenciones a la electricidad para hogares y empresas, y un aumento de las prestaciones sociales a los hogares vulnerables. El coste de estas medidas se compensó en parte con los nuevos impuestos sobre los beneficios extraordinarios de los productores y proveedores de energía, a saber, el tope de precios a los productores de electricidad y el gravamen extraordinario a los productores de electricidad para el período comprendido entre octubre de 2021 y junio de 2022. La Comisión estima el coste presupuestario neto de estas medidas en el 2,5 % del PIB en 2022. Al mismo tiempo, el coste estimado de las medidas temporales de emergencia contra la COVID-19 se redujo al 1,5 % del PIB en 2022, frente al 6,5 % en 2021.
(15)El 18 de junio de 2021, el Consejo recomendó a Grecia 14 que utilizara en 2022 el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia para financiar inversiones adicionales en apoyo de la recuperación, aplicando al mismo tiempo una política fiscal prudente. Además, Grecia debería preservar las inversiones financiadas a nivel nacional.
(16)Según las estimaciones de la Comisión, la orientación de la política fiscal 15 en 2022 era favorable, del – 1,0 % del PIB. Tal como recomendó el Consejo, Grecia siguió apoyando la recuperación con inversiones financiadas por el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. Los gastos financiados con subvenciones del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y otros fondos de la UE ascendieron al 2,1 % del PIB en 2022 (2,6 % del PIB en 2021). La disminución de los gastos financiados con subvenciones del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y otros fondos de la UE en 2022 se debió a la retirada progresiva del anterior período de programación, mientras que los gastos de inversión en el nuevo período de programación aún no han repuntado. Las inversiones financiadas a nivel nacional tuvieron un efecto expansivo de 0,6 puntos porcentuales en la orientación de la política fiscal 16 . Por consiguiente, Grecia preservó las inversiones financiadas a nivel nacional, tal y como recomendó el Consejo. Al mismo tiempo, el incremento del gasto primario corriente financiado a nivel nacional (neto de las nuevas medidas relativas a los ingresos) tuvo un efecto expansivo de 0,6 puntos porcentuales en la orientación de la política fiscal. Este importante efecto expansivo incluía el efecto adicional de las medidas de política fiscal para mitigar las repercusiones económicas y sociales del aumento de los precios de la energía (coste presupuestario neto adicional del 2 % del PIB). Por tanto, Grecia limitó suficientemente el crecimiento de los gastos corrientes financiados a nivel nacional.
(17)El escenario macroeconómico en el que se basan las previsiones presupuestarias del Programa de Estabilidad es realista en 2023 y optimista a partir de entonces. El Gobierno prevé un aumento del PIB real del 2,3 % en 2023 y del 3 % en 2024. En comparación, las previsiones de primavera de la Comisión para 2023 contemplan un mayor crecimiento del PIB real, del 2,4 %, en 2023 y un menor crecimiento, del 1,9 %, en 2024, debido principalmente a diferencias en las hipótesis sobre la actividad inversora y las contribuciones del sector exterior. El Programa de Estabilidad de 2023 prevé una mayor contribución de la formación bruta de capital fijo, especialmente en 2024, y la Comisión espera que las importaciones de bienes sigan siendo más elevadas que en las previsiones de las autoridades.
(18)En su Programa de Estabilidad de 2023, el Gobierno espera que la ratio de déficit de las Administraciones Públicas disminuya hasta el 1,8 % del PIB en 2023. La disminución en 2023 obedece principalmente a la supresión gradual de las medidas fiscales relacionadas con la pandemia y a la reducción del coste de las medidas relacionadas con la energía, así como al aumento de los ingresos debido al crecimiento económico. De acuerdo con el Programa, se espera que la ratio de deuda pública sobre el PIB disminuya del 171,3 % a finales de 2022 al 162,6 % a finales de 2023. Las previsiones de la primavera de 2023 de la Comisión contemplan un déficit público del 1,3 % del PIB para 2023. Esta cifra es inferior al déficit previsto en el Programa de Estabilidad, debido principalmente a una evolución más favorable de las bases impositivas impulsada por las hipótesis macroeconómicas, en particular la composición del crecimiento y los menores gastos del presupuesto social en consonancia con la infrautilización sistemática observada en los últimos años. Según las previsiones de la primavera de 2023 de la Comisión, la ratio de deuda pública sobre el PIB será menor, situándose en el 160,2 % a finales de 2023. La diferencia se debe principalmente al mayor crecimiento del PIB nominal y, en menor medida, al menor déficit de las Administraciones Públicas que ha previsto la Comisión.
(19)Se prevé que el saldo de las Administraciones Públicas en 2023 siga viéndose afectado por las medidas fiscales adoptadas para mitigar las repercusiones económicas y sociales del aumento de los precios de la energía. Se trata de medidas vigentes en 2022 que se han prorrogado (en particular las ayudas relativas a la electricidad para hogares y empresas). El coste de estas medidas sigue compensándose en parte con los impuestos sobre los beneficios extraordinarios de los proveedores de energía, a saber, el tope de precios de los productores de electricidad y la contribución de solidaridad de las refinerías. Teniendo en cuenta estos ingresos, el coste presupuestario neto de las medidas de apoyo se estima en las previsiones de la primavera de 2023 de la Comisión en un 0,2 % del PIB en 2023 17 . La mayoría de las medidas de 2023 no parecen estar dirigidas a los hogares o las empresas más vulnerables y no mantienen plenamente la señal de precios para reducir la demanda de energía y aumentar la eficiencia energética. En consecuencia, el importe de las medidas de apoyo específicas, que debe tenerse en cuenta en la evaluación del cumplimiento de la recomendación para 2023, se estima en las previsiones de la primavera de 2023 de la Comisión en el 0,1 % del PIB en 2023 (frente al 0,5 % del PIB en 2022). Por último, se espera que el saldo de las Administraciones Públicas en 2023 se beneficie de la supresión gradual de las medidas temporales de emergencia contra la COVID-19, equivalentes al 1,5 % del PIB.
(20)El 12 de julio de 2022, el Consejo recomendó a Grecia 18 que garantizara en 2023 una política fiscal prudente, en particular limitando el incremento del gasto primario corriente financiado a nivel nacional por debajo del crecimiento potencial a medio plazo 19 , teniendo en cuenta la continuación de la ayuda temporal y específica en favor de los hogares y las empresas más vulnerables a las subidas de los precios de la energía y de las personas que abandonan Ucrania. Al mismo tiempo, Grecia debe estar dispuesta a ajustar sus gastos corrientes a la cambiante situación. Asimismo, se recomendó a Grecia que aumentara la inversión pública en los ámbitos de las transiciones ecológica y digital y de la seguridad energética teniendo en cuenta la iniciativa REPowerEU, utilizando también el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y otros fondos de la Unión.
(21)En 2023, las previsiones de la primavera de 2023 de la Comisión estiman que la orientación de la política fiscal será globalmente neutra (– 0,2 % del PIB), en un contexto de elevada inflación. Esto responde a una orientación fiscal expansiva en 2022 (– 1,0 % del PIB). Se prevé que en 2023 el incremento del gasto corriente primario financiado a nivel nacional (neto de las medidas discrecionales relativas a los ingresos) tenga un efecto contractivo del 0,3 % del PIB en la orientación de la política fiscal. Por lo tanto, el crecimiento previsto de los gastos primarios corrientes financiados a nivel nacional está en consonancia con la Recomendación del Consejo. El efecto contractivo previsto de los gastos corrientes primarios financiados a nivel nacional se debe, en esencia, a la reducción de los costes de las medidas (específicas y no específicas) de apoyo a los hogares y las empresas en respuesta a las subidas de los precios de la energía (en un 2,3 % del PIB). El aumento del gasto social es el principal motor del crecimiento de los gastos corrientes primarios financiados a nivel nacional (netos de las nuevas medidas relativas a los ingresos). El gasto financiado mediante subvenciones del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y otros fondos de la UE ascendió al 2,5 % del PIB en 2023, mientras que las inversiones financiadas a nivel nacional aportaron un efecto neutro a la orientación de la política fiscal de 0,0 puntos porcentuales 20 . Por tanto, Grecia tiene previsto financiar inversiones adicionales a través del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y otros fondos de la UE, y se prevé que preserve las inversiones financiadas a nivel nacional. Tiene previsto financiar inversiones públicas para las transiciones ecológica y digital, y para la seguridad energética, como la instalación de 8 000 puntos de recarga accesibles al público para vehículos eléctricos en lugares urbanos y suburbanos clave, la digitalización de la administración pública y la mejora de la interconexión eléctrica de las islas.
(22)De acuerdo con el Programa de Estabilidad, se espera que el déficit de las Administraciones Públicas disminuya hasta alcanzar el 0,8 % del PIB en 2024. La disminución en 2024 refleja principalmente la eliminación progresiva de las restantes medidas energéticas y de otro tipo y el aumento de los ingresos gracias al sólido crecimiento económico. El Programa prevé que la ratio de deuda pública sobre el PIB disminuya hasta el 150,8 % a finales de 2024. Sobre la base de las medidas políticas conocidas en la fecha límite de las previsiones, las previsiones de la primavera de 2023 de la Comisión indican un déficit público del 0,6 % del PIB en 2024. Esta cifra es inferior al déficit previsto en el Programa, debido principalmente a las hipótesis sobre la ejecución del presupuesto social, sobre todo un menor gasto en prestaciones sociales y en pensiones. Según las previsiones de la primavera de 2023 de la Comisión, la ratio de deuda pública sobre el PIB será superior, situándose en el 154,5 % a finales de 2024.
(23)El Programa de Estabilidad prevé la eliminación progresiva de la mayoría de las medidas de apoyo a la energía en 2024. La Comisión también asume la supresión total de las medidas de apoyo a la energía en 2024. Ello depende de que no se produzcan nuevos aumentos del precio de la energía.
(24) El Reglamento (CE) n.º 1466/97 del Consejo exige una mejora anual del saldo presupuestario estructural hacia el objetivo a medio plazo de un 0,5 % del PIB como valor de referencia 21 . Teniendo en cuenta las consideraciones de sostenibilidad presupuestaria 22 , sería adecuada una mejora del saldo estructural de al menos el 0,3 % del PIB para 2024. Para garantizar dicha mejora, el incremento del gasto primario neto financiado a nivel nacional 23 en 2024 no debería superar el 2,6 %, tal como se refleja en la presente Recomendación. Esto también contribuirá a reforzar la posición exterior. Al mismo tiempo, las restantes medidas de apoyo a la energía (estimadas actualmente por la Comisión en el 0,2 % del PIB en 2023) deben suprimirse gradualmente, en función de la evolución del mercado de la energía y empezando por las menos específicas, y el ahorro correspondiente debe utilizarse para reducir el déficit público.
(25)Suponiendo que no se modifiquen las políticas, las previsiones de la primavera de 2023 de la Comisión prevén que el gasto primario neto financiado a nivel nacional crezca un 0,7 % en 2024, lo que es inferior a la tasa de crecimiento recomendada. El ajuste previsto en las previsiones de la Comisión es superior al ahorro derivado de la supresión total de las medidas de apoyo a la energía.
(26)Según el Programa, se espera que la inversión pública aumente del 4,8 % del PIB en 2023 al 5,4 % del PIB en 2024. El mayor volumen de inversión refleja una inversión financiada a nivel nacional ligeramente inferior y una mayor inversión financiada por la UE, concretamente a través del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. El Programa se refiere a reformas e inversiones que se espera que contribuyan a la sostenibilidad presupuestaria y a un crecimiento sostenible e integrador. Entre ellas se incluyen inversiones de alto valor añadido y reformas estructurales orientadas a las transiciones ecológica, digital y energética, que también forman parte del plan de recuperación y resiliencia.
(27)El Programa de Estabilidad traza una senda fiscal a medio plazo hasta 2026. De acuerdo con este Programa, se espera que el déficit de las Administraciones Públicas disminuya gradualmente hasta alcanzar el 0,5 % del PIB en 2025 y el 0,1 % en 2026. Por tanto, se prevé que el déficit público se mantenga por debajo del 3 % del PIB durante el período cubierto por el Programa. De acuerdo con el Programa, se espera que la ratio de deuda pública sobre el PIB disminuya del 150,8 % a finales de 2024 al 135,2 % para finales de 2026.
(28)Partiendo de las mejores prácticas y las reformas emprendidas como parte del plan de recuperación y resiliencia, la modificación del marco de la política fiscal de Grecia podría ayudar a compensar el déficit de inversiones. Más concretamente, la introducción de un sistema de decisiones fiscales anticipadas podría aumentar la seguridad jurídica para los inversores y aumentar los trabajos en curso para simplificar el sistema tributario. Una revisión del sistema tributario también podría contribuir a ampliar la base impositiva en lo que respecta a los trabajadores por cuenta propia y apoyar la inversión. El cumplimiento de las obligaciones tributarias podría mejorarse ampliando la aplicación de los pagos electrónicos y haciendo un mayor uso de la información procedente de los pagos electrónicos, teniendo en cuenta, en particular, las pruebas recientes de una creciente disparidad entre las rentas bajas declaradas y el volumen de negocios aparentemente rápido de los trabajadores por cuenta propia. En particular, haciendo un mejor uso de la información procedente de los pagos electrónicos para profesiones específicas. Se espera que la transformación digital en curso de la Autoridad Independiente para los Ingresos Públicos contribuya, entre otras cosas, a este objetivo. Sin embargo, es esencial que la autonomía de la autoridad para gestionar y desarrollar su infraestructura de recursos humanos e informática aumente aún más, habida cuenta de los actuales retos a los que se enfrentan los sistemas fiscales en todo el mundo.
(29)Grecia ha seguido tomando medidas para modernizar su administración pública, pero su rendimiento global sigue siendo bajo. Tras un ajuste significativo a partir de 2010, el tamaño y el coste de la administración pública se han alineado en líneas generales con la media de la UE. La masa salarial de Grecia se mantuvo estable en 2022 en el 10,8 % del PIB, ligeramente por encima de la media de la UE (10,2 % del PIB). Para salvaguardar estos beneficios, será fundamental garantizar la continuidad de la aplicación de la tabla salarial unificada, manteniendo al mismo tiempo los niveles de personal actuales mediante la aplicación continua de la norma de contratación «uno más, uno menos» para el personal permanente y del límite máximo para el personal temporal que se introdujo en 2022. El Plan de Recuperación y Resiliencia contiene medidas destinadas a mejorar la eficacia de la administración pública, con especial atención a la mejora de sus servicios digitales. Al mismo tiempo, atraer y mantener personal de alto nivel sigue siendo un reto. Esto podría abordarse de manera estructural a través de redes salariales especiales o suplementarias para funciones u organismos específicos, así como de un sistema bien definido de prestaciones introducido como parte integrante del nuevo sistema de gestión de recursos humanos, salvaguardando al mismo tiempo la integridad de la tabla salarial unificada y el tamaño global de la masa salarial.
(30)De conformidad con el artículo 19, apartado 3, letra b), y con el anexo V, criterio 2.2, del Reglamento (UE) 2021/241, el plan de recuperación y resiliencia incluye un amplio conjunto de reformas e inversiones que se refuerzan mutuamente y que deben realizarse para 2026. Hasta ahora, la ejecución del plan de recuperación y resiliencia de Grecia ha avanzado. De cara al futuro, será importante mantener el impulso de la ejecución. Grecia presentó tres solicitudes de pago 24 de ayuda financiera no reembolsable y dos solicitudes de pago de ayuda en forma de préstamo, correspondientes a 85 hitos y objetivos del plan. Hasta la fecha, Grecia ha recibido un desembolso global de 7 126 millones EUR 25 . De conformidad con el artículo 14, apartado 6, del Reglamento (UE) 2021/241, el 29 de marzo de 2023 Grecia expresó su intención de solicitar hasta 5 000 millones EUR de ayuda adicional en forma de préstamo en el marco del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. Grecia ha comenzado firmemente a ejecutar su plan y ha establecido un sistema de gestión y control para supervisar y coordinar la realización oportuna de las reformas e inversiones. De cara al futuro, será importante mantener e intensificar estos esfuerzos teniendo en cuenta el importante número de reformas e inversiones que se prevé llevar a cabo, en particular dado que la realización de algunas de ellas requerirá avances oportunos en diversas fases preparatorias, incluidos los procedimientos de contratación pública. La continuación de la ejecución del plan depende de la capacidad administrativa y de ejecución de los organismos de ejecución asignados, incluida la administración regional y local. La rápida inclusión del nuevo capítulo de REPowerEU en el plan de recuperación y resiliencia permitirá financiar reformas e inversiones adicionales en apoyo de los objetivos estratégicos de Grecia en el ámbito de la energía y la transición ecológica. La participación sistemática y efectiva de las administraciones regionales y locales, de los interlocutores sociales y otras partes interesadas pertinentes sigue siendo importante para la ejecución satisfactoria del plan de recuperación y resiliencia, así como de otras políticas económicas y de empleo que van más allá de lo que este abarca, a fin de garantizar una amplia asunción del programa de políticas en su conjunto.
(31)La Comisión aprobó todos los documentos de programación de la política de cohesión de Grecia en 2022. Resulta fundamental avanzar en la rápida ejecución de los programas de la política de cohesión de manera complementaria y en sinergia con el plan de recuperación y resiliencia, incluido el capítulo de REPowerEU, para lograr la transición ecológica y digital, aumentar la resiliencia económica y social y propiciar un desarrollo territorial equilibrado en Grecia.
(32)Además de los retos económicos y sociales de los que se ocupa el plan de recuperación y resiliencia, Grecia se enfrenta a algunos retos adicionales relacionados con la asistencia sanitaria y los cuidados de larga duración, la cartografía catastral, la política energética y la transición ecológica.
(33)El gasto sanitario público se sitúa por debajo de la media de la UE, mientras que los pagos directos efectuados por los pacientes en Grecia son los segundos más elevados de la UE como porcentaje del PIB. El sistema sanitario sigue estando centrado en la hospitalización, y el gasto en cuidados curativos se centra en la hospitalización. Además, Grecia ocupa el primer lugar entre todos los Estados miembros en cuanto al gasto público en medicamentos como porcentaje del PIB. El gasto público en cuidados preventivos y de larga duración es significativamente inferior a la media de la UE, y no existe una estrategia nacional global para los cuidados de larga duración. Para hacer frente a esta situación, Grecia está aplicando un sistema de atención primaria recientemente adoptado para reducir la dependencia de la asistencia hospitalaria y aumentar la eficiencia del acceso a los bienes y servicios sanitarios. La plena aplicación de la reforma de la atención primaria se ve obstaculizada por la escasez de médicos de familia. El número de médicos de familia no es suficiente para cubrir a toda la población. Será necesaria una cobertura suficiente para la plena introducción de un sistema eficaz y exhaustivo basado en el control de acceso, que deberá comenzar a aplicarse a partir del 1 de septiembre de 2023. A tal fin, será fundamental incentivar más la ampliación del número de médicos de familia para cubrir a toda la población y el registro de la población para garantizar a esta un acceso adecuado y equitativo a la atención sanitaria.
(34)La finalización del catastro nacional, un proyecto de larga duración, mejorará aún más el clima empresarial de Grecia. A finales de mayo de 2023, se había completado el 71 % de la cartografía catastral, y otro 25 % de los derechos de propiedad había sido recaudado y se están tramitando en la actualidad. Se espera que el tratamiento de los derechos recaudados concluya a finales de 2023, lo que completaría el catastro a finales de año. En cuanto a la transición a la nueva agencia «Catastro Helénico», se han abierto y están operativas 12 oficinas catastrales y 49 sucursales. El Catastro Helénico tiene previsto digitalizar plenamente los servicios a los ciudadanos y el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia presta apoyo a la digitalización de todos los registros y escrituras de derechos de propiedad que se encuentran actualmente en papel.
(35)A pesar de los esfuerzos realizados también en el contexto de la crisis energética, Grecia sigue dependiendo en gran medida de los combustibles fósiles. En 2021, el petróleo y el gas representaron, respectivamente, el 52 % y el 24 % de su combinación energética. A fin de acelerar los esfuerzos de descarbonización, podrían ponerse en marcha una serie de medidas adicionales que se basen en las inversiones y reformas que forman del plan de recuperación y resiliencia de Grecia y vayan más allá de ellas. Grecia podría acelerar la expansión de las energías renovables estableciendo y completando los marcos jurídicos para promover el desarrollo de infraestructuras de hidrógeno renovable y de energía eólica marina. Son necesarios esfuerzos adicionales para acelerar el desarrollo de un marco legislativo y reglamentario para el biometano y convertir el potencial de biometano sostenible disponible en capacidad de producción real para compensar las importaciones de gas natural.
(36)A medida que se integren más energías renovables, serán esenciales nuevas inversiones para ampliar el almacenamiento y la capacidad de la red a fin de salvaguardar el equilibrio de la red eléctrica. Los regímenes de remuneración comunes y la promoción de los sistemas «tras el contador» podrían ser herramientas importantes para promover la expansión oportuna y viable de la capacidad de almacenamiento. Para evitar la necesidad de restringir las energías renovables, podrían desarrollarse interconexiones eléctricas adicionales con los países vecinos. En cuanto al mayor despliegue de las fuentes de energía renovables, será importante aplicar plenamente el nuevo marco jurídico adoptado en 2022, que simplifica y acelera el proceso de concesión de licencias para proyectos de energías renovables y almacenamiento. Además, la promoción de los sistemas de autoconsumo, incluida la ampliación del apoyo a la instalación de sistemas solares fotovoltaicos con baterías, y las comunidades de energía podrían contribuir a impulsar la aceptabilidad social del despliegue de las energías renovables.
(37)Grecia también podría ampliar el alcance y la ambición de las medidas de ahorro energético existentes y reducir el elevado nivel de pobreza energética. El consumo de gas natural en Grecia disminuyó un 22 % en el período comprendido entre agosto de 2022 y marzo de 2023, en comparación con el consumo medio de gas durante el mismo período de los cinco últimos años, superando el objetivo de reducción del 15 %. Grecia podría seguir trabajando para reducir temporalmente la demanda de gas hasta el 31 de marzo de 2024 26 .
(38)La introducción de nuevos instrumentos financieros, como las subastas de eficiencia energética, podría centrarse en la cobertura de los programas de apoyo a la renovación existentes destinados a los hogares en situación de pobreza energética de manera más eficiente. La proporción de contadores inteligentes de Grecia está muy por debajo de la media de la UE (3 % frente al 54 %, cifras de 2021) y podría incrementarse, ya que permite a los consumidores participar activamente en el mercado y apoyar la respuesta de la demanda. Además, sectores específicos como el transporte y el agua tienen un margen considerable para ahorrar energía, ya que siguen dependiendo en gran medida del petróleo.
(39)La escasez de mano de obra y de personal cualificado en sectores y ocupaciones clave para la transición ecológica, como la industria manufacturera y el despliegue y mantenimiento de tecnologías de cero emisiones netas, está creando cuellos de botella en la transición hacia una economía de cero emisiones netas. Para reducir la escasez de personal cualificado y promover la inclusión y la reasignación de la mano de obra, es fundamental disponer de unos sistemas de educación y formación de alta calidad que respondan a las necesidades cambiantes del mercado laboral y aplicar medidas específicas de mejora de las capacidades y de reciclaje profesional. A fin de aprovechar la oferta de mano de obra no utilizada, estas medidas deben ser accesibles, en particular para las personas y en los sectores y regiones más afectados por la transición ecológica. En Grecia, la escasez de capacidades ecológicas es actualmente más evidente en el sector de la construcción, que es muy pertinente para la transición ecológica, y para ocupaciones específicas, como fontaneros, instaladores de tuberías y electricistas. Por último, sigue habiendo margen para otras medidas que permitan aumentar la empleabilidad de los jóvenes y las mujeres. El aumento de las capacidades administrativas de los servicios públicos de empleo, al tiempo que se amplía el uso del enfoque individualizado sobre los solicitantes de empleo, tiene el potencial de impulsar los resultados en materia de empleo para estos grupos y apoyar una transición fluida y justa.
(40)A la luz de la evaluación de la Comisión, el Consejo ha examinado el Programa de Estabilidad de 2023 y su dictamen 27 se refleja en la recomendación 1 que figura a continuación.
(41)Habida cuenta de las estrechas interrelaciones entre las economías de los Estados miembros de la zona del euro y su contribución colectiva al funcionamiento de la unión económica y monetaria, el Consejo recomendó a los Estados miembros de la zona del euro que tomaran medidas, también a través de sus planes de recuperación y resiliencia, para: i) preservar la sostenibilidad de la deuda y abstenerse de prestar un apoyo generalizado a la demanda agregada en 2023, orientar mejor las medidas de política fiscal adoptadas para mitigar los efectos de los elevados precios de la energía y reflexionar sobre formas adecuadas de reducir paulatinamente el apoyo a medida que disminuyan las presiones de los precios de la energía; ii) mantener una elevada inversión pública y promover la inversión privada para apoyar la transición ecológica y digital; iii) apoyar una evolución salarial que mitigue la pérdida de poder adquisitivo y al mismo tiempo limite los efectos de segunda ronda sobre la inflación, seguir mejorando las políticas activas del mercado de trabajo y responder a la escasez de personal cualificado; iv) mejorar el entorno empresarial y asegurarse de que el apoyo a las empresas en materia energética sea rentable, temporal, esté dirigido a empresas viables y mantenga los incentivos para la transición ecológica; y v) preservar la estabilidad macrofinanciera y supervisar los riesgos, al tiempo que se sigue trabajando en la culminación de la unión bancaria. En el caso de Grecia, las recomendaciones 1, 2, 3 y 4 contribuyen a la aplicación de la primera, segunda, tercera, cuarta y quinta recomendaciones para la zona del euro.
(42)En vista del examen exhaustivo de la Comisión y de esta evaluación, el Consejo ha examinado el Programa Nacional de Reformas de 2023 y el Programa de Estabilidad de 2023. Sus recomendaciones, formuladas en virtud del artículo 6 del Reglamento (UE) n.º 1176/2011, se reflejan en la recomendación 1 que figura a continuación. Las políticas mencionadas en la recomendación 1 ayudan a abordar las vulnerabilidades vinculadas a la deuda pública, la posición exterior y los préstamos no productivos. La recomendación 2 contribuye a abordar la recomendación 1. Las políticas a que se refiere la recomendación 1 contribuyen tanto a corregir los desequilibrios como a aplicar las recomendaciones para la zona del euro, en consonancia con el considerando 41.
RECOMIENDA a Grecia que tome medidas en 2023 y 2024 con el fin de:
1.Suprimir las medidas de apoyo a la energía en vigor para finales de 2023, utilizando los ahorros correspondientes para reducir el déficit público. En caso de que nuevos aumentos de los precios de la energía requieran medidas de apoyo, garantizar que estas se destinen a proteger a los hogares y las empresas vulnerables, sean fiscalmente asequibles y mantengan los incentivos para el ahorro de energía.
Garantizar una política fiscal prudente, en particular limitando el aumento nominal del gasto primario neto financiado a nivel nacional en 2024 a un máximo del 2,6 %.
Preservar las inversiones públicas financiadas a nivel nacional y garantizar la absorción efectiva de las subvenciones del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y otros fondos de la UE, en particular para fomentar las transiciones ecológica y digital.
Para el período posterior a 2024, seguir aplicando una estrategia fiscal a medio plazo de saneamiento gradual y sostenible, combinada con inversiones y reformas que propicien un mayor crecimiento sostenible, a fin de alcanzar una situación presupuestaria prudente a medio plazo.
Sobre la base de las reformas emprendidas como parte del plan de recuperación y resiliencia, mejorar la compatibilidad del sistema tributario para que favorezca la inversión mediante la introducción de un sistema de decisiones fiscales anticipadas, ampliar la base imponible, en particular revisando la actual estructura impositiva para los trabajadores por cuenta propia, y reforzar el cumplimiento de las obligaciones tributarias mediante la ampliación del uso de los pagos electrónicos. Preservar y aumentar la autonomía de la autoridad de administración tributaria ampliando su mandato para desarrollar y gestionar sus sistemas de información y sus recursos humanos. Proteger la eficiencia de la administración pública, garantizando al mismo tiempo que atraiga a candidatos con las competencias adecuadas y manteniendo la coherencia con la tabla salarial unificada. Proseguir la reducción en curso de los préstamos no productivos y seguir mejorando el funcionamiento del mercado secundario de préstamos no productivos.
2.Mantener el impulso en la aplicación constante del plan de recuperación y resiliencia y finalizar rápidamente el capítulo REPowerEU con vistas a iniciar rápidamente su aplicación. Garantizar la continuidad de la capacidad administrativa suficiente habida cuenta del tamaño del plan. Proseguir la rápida ejecución de los programas de la política de cohesión, en estrecha complementariedad y sinergia con el plan de recuperación y resiliencia.
3.Garantizar un acceso adecuado e igualitario a la asistencia sanitaria, completar la aplicación del marco de la atención primaria y adoptar mayores incentivos para la inscripción de un número adecuado de médicos de familia con el fin de lograr una cobertura de población completa y el registro de la población. Finalizar la reforma del catastro completando la cartografía catastral y la creación y el funcionamiento de la Agencia Helénica del Catastro.
4.Reducir la dependencia de los combustibles fósiles y acelerar aún más la diversificación de las rutas de suministro de energía. Seguir ampliando el despliegue de las energías renovables completando y aplicando los nuevos marcos jurídicos para el proceso de concesión de licencias y para los parques eólicos marinos, aumentando la red eléctrica y la capacidad de almacenamiento, promoviendo la producción descentralizada de energía renovable, y estableciendo marcos legislativos para la producción de hidrógeno y biometano renovables. Intensificar la aplicación de medidas que mejoren la eficiencia energética, incluidas medidas específicas para los hogares en situación de pobreza energética y la instalación de contadores inteligentes, y los esfuerzos en materia de políticas destinados a proporcionar y adquirir las capacidades necesarias para la transición ecológica. Apoyar la descarbonización del sector del transporte, en particular promoviendo los vehículos eléctricos.
Hecho en Bruselas, el
Por el Consejo
El Presidente