La presente propuesta establece una serie de medidas para prevenir y combatir mejor la trata de seres humanos y proteger a sus víctimas con arreglo al marco jurídico vigente en la Unión, a saber, la Directiva 2011/36/UE 1 («Directiva contra la trata de seres humanos»). La Directiva contra la trata de seres humanos establece un marco general de la UE para prevenir y combatir la trata de seres humanos mediante el establecimiento de normas mínimas relativas a la definición de las infracciones penales y las sanciones en el ámbito de la trata de seres humanos, y mediante la introducción de disposiciones para reforzar la prevención de este delito y la protección de las víctimas, teniendo en cuenta al mismo tiempo la perspectiva de género 2 . La Directiva establece normas comunes de la UE sobre: i) la tipificación penal, la investigación y el enjuiciamiento de la trata de seres humanos, incluida la definición de infracciones, penas y sanciones; ii) la asistencia, el apoyo y la protección a las víctimas de la trata de seres humanos; y iii) la prevención de la trata de seres humanos 3 .

La adopción de la Directiva contra la trata de seres humanos en abril de 2011 fue un avance clave para intensificar los esfuerzos de la UE por prevenir y combatir la trata de seres humanos y proteger a sus víctimas. Fue asimismo un paso crucial hacia la armonización de las normas pertinentes en todos los Estados miembros. Sin embargo, desde 2011 han surgido o cobrado importancia toda una serie de retos, que se abordan a través de esta revisión específica de la Directiva.

La transposición correcta y completa de la Directiva y su plena aplicación siguen siendo una prioridad para la Comisión. Tras la adopción del informe de transposición 4 , la Comisión mantuvo su colaboración con los Estados miembros y se comprometió a hacer uso de las competencias que le confieren los Tratados para garantizar la plena transposición y aplicación de sus disposiciones. Al adoptar un enfoque multidisciplinar y global, la Comisión adoptó la estrategia de la UE en la lucha contra la trata de seres humanos 2021-2025 5 , en la que se establecen medidas detalladas destinadas a mejorar la aplicación de las disposiciones pertinentes de la Directiva 2011/36/UE. Dicha estrategia proporciona una respuesta política sólida a la lucha contra la trata de seres humanos, desde la prevención hasta la protección de las víctimas, pasando por el enjuiciamiento y la condena de los tratantes.

Las formas de explotación han evolucionado desde 2011. La explotación sexual y laboral ha sido siempre el principal objetivo de la trata de seres humanos. La trata con fines de explotación sexual ha sido continuamente la forma de explotación más frecuente en la UE; representa más de la mitad de todas las víctimas y afecta predominantemente a mujeres y niñas 6 . La trata con fines de explotación laboral ha sido la segunda forma más frecuente de trata en la UE, con un número de víctimas que ha aumentado rápidamente y casi se ha duplicado en los últimos cinco años 7 . Sin embargo, la trata con otros fines ha ido cobrando progresivamente mayor importancia en lo que respecta tanto a las formas de explotación ya incluidas en la Directiva contra la trata de seres humanos (mendicidad, explotación para realizar actividades delictivas y extracción de órganos) como a las formas que no se mencionan explícitamente en ella (incluidos el matrimonio forzado y la adopción ilegal). El porcentaje total de otros fines de explotación representa más del 10 % de todas las víctimas. La presente propuesta tiene por objeto ampliar la lista no exhaustiva de formas de explotación explícitamente mencionadas en la Directiva para incluir el matrimonio forzado y la adopción ilegal, con el fin de garantizar que los ordenamientos jurídicos nacionales cubran un número cada vez mayor de fines de trata.

Los modi operandi de los tratantes, que a menudo operan en el marco de la delincuencia organizada, también han evolucionado, lo que ha dado lugar a un aumento de la amenaza de trata de seres humanos. Los avances tecnológicos permiten a los tratantes captar, exponer y explotar a las víctimas a distancia, y compartir ampliamente material de explotación en línea. Los medios tecnológicos, por su propia naturaleza, hacen más difícil detectar el delito, identificar a los autores y rastrear el dinero utilizado para cometer las infracciones y los beneficios generados por el delito. La presente propuesta tiene por objeto abordar los retos que plantea la creciente digitalización de la trata de seres humanos y mejorar la respuesta del Derecho penal a las infracciones facilitadas por la tecnología. Especialmente en los últimos años, las partes interesadas pertinentes, incluidas las agencias de la UE, las autoridades policiales y judiciales y las organizaciones internacionales y de la sociedad civil, han manifestado su preocupación por el creciente número de infracciones relacionadas con la trata de seres humanos cometidas o facilitadas por las tecnologías de la información y la comunicación.

El régimen opcional de sanciones a las personas jurídicas actualmente en vigor, así como la medida en que se transpone y aplica en los Estados miembros, no cumple suficientemente los objetivos de la Directiva contra la trata de seres humanos. Además de seguir garantizando que las sanciones sean efectivas, proporcionadas y disuasorias, la presente propuesta pretende mejorar la respuesta penal a las infracciones relacionadas con la trata de seres humanos cometidas en beneficio de personas jurídicas, sustituyendo el régimen opcional de sanciones por dos regímenes obligatorios diferentes aplicables en caso de infracciones generales e infracciones agravadas.

La adopción de la Directiva contra la trata de seres humanos en 2011 es anterior al marco jurídico de la UE en materia de inmovilización y decomiso. Por lo tanto, la Comisión propone actualizar la referencia al seguimiento, la inmovilización, la gestión y el decomiso de los productos, haciendo referencia explícita a las normas de la UE sobre estas cuestiones.

Sigue habiendo un margen sustancial de mejora en las prácticas tempranas de identificación y derivación de los Estados miembros, tanto a nivel nacional como transfronterizo. En particular, además de que no todos los Estados miembros disponen de un mecanismo nacional de derivación, la estructura y el funcionamiento de dichos mecanismos varían considerablemente de un Estado miembro a otro. La presente propuesta tiene por objeto garantizar que todos los Estados miembros establezcan, mediante disposiciones legales, reglamentarias o administrativas, un mecanismo nacional de derivación, con vistas a racionalizar el funcionamiento de las instituciones nacionales pertinentes y a lograr una mayor armonización de sus estructuras y prácticas en materia de derivación de las víctimas a sistemas de asistencia y apoyo adecuados. Esto constituirá también el primer paso hacia el establecimiento de un mecanismo europeo de derivación.

La información recabada a partir de estudios y consultas recientes con las partes interesadas pertinentes muestra que la demanda que fomenta la trata de seres humanos no ha disminuido a pesar de la proliferación de actividades de educación, formación y sensibilización pertinentes, así como de la transposición del artículo 18, apartado 4, de la Directiva contra la trata de seres humanos en una serie de Estados miembros. A pesar de todos los esfuerzos de las múltiples partes interesadas, persiste la demanda de servicios sexuales, mano de obra barata y productos baratos. Esto, a su vez, alimenta la trata con fines de explotación sexual y laboral. La presente propuesta tiene por objeto lograr una mayor armonización entre los Estados miembros con vistas a reducir la demanda. La propuesta también reconoce que el Derecho penal es solo una parte de la respuesta a fin de reducir la demanda, que debe seguir incluyendo actividades de educación, formación y sensibilización, en consonancia con la Directiva contra la trata de seres humanos.

La trata de seres humanos es un delito complejo. Para abordarlo adecuadamente, es fundamental basarse en datos coherentes y fiables. Al igual que en otros ámbitos delictivos, se estima que una parte importante de los casos de trata de seres humanos no se notifica. Este es uno de los factores que impiden comprender plenamente el alcance de la trata de seres humanos en la UE. Además, existen importantes lagunas en la recopilación de datos sobre los casos notificados, y las estadísticas recopiladas por la Comisión se hacen públicas con un retraso considerable con respecto al período al que se refiere la información. La presente propuesta tiene por objeto exigir a los Estados miembros que recopilen y comuniquen anualmente a la Comisión datos sobre la trata de seres humanos, y que sigan armonizando la recopilación de datos, con vistas a mejorar su calidad y acelerar la publicación de los informes de datos.

La Directiva contra la trata de seres humanos se adoptó el 15 de abril de 2011. No se ha modificado ni revisado desde entonces. La Estrategia para una Unión de la Seguridad 8 de julio de 2020 reconoce los retos a la hora de identificar, enjuiciar y condenar la trata de seres humanos y anunció un nuevo enfoque global para combatir este delito. La estrategia de la UE en la lucha contra la trata de seres humanos 2021-2025 puso de relieve que la transposición completa y la plena aplicación de la Directiva contra la trata de seres humanos siguen siendo una prioridad de la Comisión. Propone que se lleve a cabo una evaluación de la aplicación de la Directiva y, en caso necesario, sobre la base de los resultados de la evaluación, que se proceda a su revisión. 

Las medidas legislativas incluidas en la presente propuesta y las medidas no legislativas que la acompañarán están plenamente en consonancia con las prioridades de la estrategia: reducir la demanda que fomenta la trata; desarticular el modelo delictivo para poner fin a la explotación de las víctimas; proteger, apoyar y empoderar a las víctimas, especialmente a las mujeres y a los menores; y abordar la dimensión internacional de la delincuencia. Las modificaciones propuestas se refieren a cuestiones concretas. Su objetivo es mejorar la eficacia del marco para la prevención y la lucha contra la trata de seres humanos y la protección de las víctimas de este delito, y se han elaborado de forma coherente para completarlo.

La presente propuesta establece normas basadas en la experiencia de los Estados miembros en la transposición y aplicación de la Directiva contra la trata de seres humanos. Aborda los acontecimientos ocurridos desde 2011 y las tendencias más recientes observadas en el ámbito de la lucha contra la trata de seres humanos, teniendo en cuenta las propuestas de mejora formuladas por una amplia gama de partes interesadas. De ese modo, la presente propuesta establece un marco que debe permitir a los ordenamientos jurídicos nacionales de los Estados miembros actualizarse y equiparse mejor para hacer frente a los desafíos actuales.

La propuesta hace balance de las conclusiones presentadas por la Comisión en su informe semestral sobre los progresos realizados en la lucha contra la trata de seres humanos, de conformidad con los artículos 19 y 20 de la Directiva contra la trata de seres humanos. Se basa en las reuniones de la red de ponentes nacionales o mecanismos equivalentes de la Unión en materia de trata de seres humanos y de la Plataforma de la Sociedad Civil de la UE contra la trata de seres humanos, en las reuniones con las agencias de la UE, en la evaluación 9 y la evaluación de impacto 10 de la Directiva contra la trata de seres humanos y en numerosas conferencias, reuniones e intercambios con las partes interesadas pertinentes. Las modificaciones propuestas también tienen en cuenta los estudios e informes pertinentes disponibles publicados por organizaciones regionales e internacionales.

La presente propuesta refleja el compromiso de la Comisión de supervisar de cerca la transposición correcta y completa de la Directiva contra la trata de seres humanos y la eficacia de la normativa nacional que la transpone. La Comisión se basará en la información transmitida por los Estados miembros en el momento de la transposición. Por lo que se refiere a las nuevas normas sobre el uso consciente de los servicios que son objeto de explotación, la Comisión supervisará la transposición y el impacto de la normativa nacional. En un plazo de [cinco años a partir de la fecha límite de transposición], la Comisión presentará un informe al Parlamento Europeo y al Consejo en el que se evaluará en qué medida los Estados miembros han adoptado las medidas necesarias para cumplir las nuevas normas, así como el impacto de dichas medidas.

La presente propuesta está plenamente en consonancia con el Protocolo de las Naciones Unidas de 2000 para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, de la que son parte la Unión Europea y todos sus Estados miembros.

La evaluación de la Directiva contra la trata de seres humanos puso de manifiesto que el instrumento jurídico es coherente con los instrumentos legislativos pertinentes de la UE. Las modificaciones propuestas también están en consonancia con los objetivos políticos perseguidos por la Unión y, en particular, con:

La presente propuesta modifica la Directiva contra la trata de seres humanos. Se basa por lo tanto en el artículo 82, apartado 2, y el artículo 83, apartado 1, del TFUE, que constituyen la base jurídica del acto modificado.

De conformidad con los principios de subsidiariedad y proporcionalidad enunciados en el artículo 5 del Tratado de la Unión Europea, los objetivos de la propuesta no pueden ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros y pueden alcanzarse mejor a escala de la Unión. De conformidad con el artículo 83, apartado 1, del TFUE y con las normas vigentes de la Directiva contra la trata de seres humanos, los Estados miembros tienen derecho a adoptar o mantener medidas más estrictas que las establecidas en el Derecho de la Unión.

El marco jurídico vigente para prevenir y combatir la trata de seres humanos y proteger a las víctimas se estableció a escala de la Unión, en primer lugar mediante la Decisión marco 2002/629/JAI del Consejo 17 y, posteriormente, mediante la Directiva contra la trata de seres humanos. Los Estados miembros no pueden lograr una mejora del marco actual actuando de manera autónoma. En el contexto de la evaluación de impacto de la presente propuesta se llevó a cabo un control exhaustivo de la subsidiariedad. La dimensión transfronteriza de la trata de seres humanos se refiere a la nacionalidad de las víctimas y a los modi operandi de las redes delictivas que perpetran el delito. La recopilación de datos llevada a cabo en el contexto de la evaluación muestra que el 43 % de las víctimas en la UE eran ciudadanos de un país no perteneciente a la UE, que a menudo son objeto de trata de seres humanos por nacionales de terceros países. La dimensión transfronteriza también se refleja en el creciente número de operaciones y jornadas de acción apoyadas por Europol y en un aumento de más del 50 % desde 2015 en el número de casos de trata registrados en Eurojust. Los distintos elementos de las infracciones relacionadas con la trata de seres humanos pueden tener lugar en diferentes Estados miembros o en países no pertenecientes a la UE. Para mejorar la respuesta a las actividades delictivas, la cooperación policial y judicial transfronteriza requiere la armonización de la normativa nacional pertinente y el intercambio sistemático de buenas prácticas. En consecuencia, la cooperación transnacional se basa cada vez más en normas comunes de la UE en diferentes ámbitos delictivos, entre los que debe seguir figurando la trata de seres humanos.

La importancia creciente de la dimensión en línea del delito también justifica la acción de la UE. internet, las redes sociales y las plataformas en línea ofrecen a los tratantes la oportunidad de captar, controlar, transportar y explotar a las víctimas, trasladar beneficios y llegar a los usuarios en todas partes sin cruzar ninguna frontera y protegidos detrás de una pantalla. La acción a nivel de la Unión permite a las autoridades policiales y judiciales de los Estados miembros investigar y enjuiciar de manera más eficaz las infracciones facilitadas por la tecnología, mediante el intercambio de información y de mejores prácticas, en particular sobre la recopilación de pruebas digitales y sobre investigaciones financieras.

Las modificaciones propuestas se limitan a lo necesario para reforzar el marco de la UE en materia de prevención y lucha contra la trata de seres humanos y proteger a sus víctimas. No van más allá de lo que es necesario para lograr tales objetivos. La propuesta se basa en normas ya vigentes que están en consonancia con el principio de proporcionalidad. En la evaluación de impacto adjunta se presenta la descripción detallada de las medidas alternativas que podrían haberse adoptado para alcanzar los objetivos de esta propuesta.

Con el fin de abordar las formas de explotación que actualmente no se mencionan explícitamente en la Directiva contra la trata de seres humanos, se propone añadir explícitamente el matrimonio forzado y la adopción ilegal. La adición propuesta de estas formas de explotación, que ya se mencionan en los considerandos de la Directiva, se considera una respuesta proporcionada al aumento del porcentaje de casos de trata con fines distintos de la explotación sexual y laboral.

La dimensión en línea del delito ya está contemplada implícitamente en las disposiciones actuales de la Directiva contra la trata de seres humanos, que, sin embargo, no distinguen entre infracciones cometidas en línea o fuera de internet. Se propone mencionar explícitamente que los actos intencionados, los medios y la finalidad de las infracciones relacionadas con la trata de seres humanos deben incluir los actos cometidos mediante las tecnologías de la información y la comunicación. Esta modificación tiene por objeto reforzar la respuesta penal a uno de los cambios más graves en el panorama de amenazas de este ámbito delictivo desde la adopción de la Directiva. El nivel de las sanciones seguirá siendo el mismo que para las infracciones generales, aunque no se impide a los Estados miembros adoptar un régimen más estricto.

Por lo que se refiere a las sanciones a las personas jurídicas, se propone establecer un régimen de sanciones obligatorio para las infracciones generales que las excluya del disfrute de ventajas, ayudas o subvenciones públicas, así como el cierre temporal o definitivo de los establecimientos utilizados para cometer las infracciones. Estas sanciones figuran entre los regímenes opcionales de la actual Directiva contra la trata de seres humanos. Se ha establecido otro régimen de sanciones obligatorio para las infracciones agravadas por las circunstancias contempladas en el artículo 4, apartado 2, que incluye la inhabilitación temporal o permanente para el ejercicio de actividades comerciales, el sometimiento a vigilancia judicial y la disolución judicial. Estas sanciones también formaban parte del régimen opcional de sanciones aplicable a las personas jurídicas previsto en la actual Directiva contra la trata de seres humanos. Estas medidas permiten reforzar la respuesta judicial a las infracciones relacionadas con la trata de seres humanos cometidas por personas jurídicas, adoptando al mismo tiempo un enfoque gradual de las sanciones, que se basa en la transposición obligatoria de todas las medidas, pero implica que las infracciones agravadas se castigan con sanciones más estrictas que las previstas para las infracciones generales.

El establecimiento formal de un mecanismo nacional de derivación a través de disposiciones legales, reglamentarias o administrativas nacionales se considera una medida mínima para mejorar la derivación de las víctimas identificadas, ya que se basa en la obligación preexistente en virtud del artículo 11, apartado 4, de la Directiva contra la trata de seres humanos, que exige a los Estados miembros que establezcan mecanismos apropiados dirigidos a la identificación, la asistencia y el apoyo tempranos a las víctimas, en cooperación con las organizaciones de apoyo pertinentes. La formalización de los mecanismos de derivación tiene por objeto mejorar la identificación temprana y la derivación rápida a los servicios de asistencia y apoyo. Para aumentar la eficacia de esta medida, los Estados miembros deben designar centros de coordinación nacionales encargados de determinar los servicios competentes y de coordinar la derivación de las víctimas a escala nacional y de la UE.

La modificación que tipifica como infracción penal el uso de servicios que son objeto de explotación a sabiendas de que la persona es víctima de una infracción relacionada con la trata de seres humanos (es decir, el uso consciente de servicios que son objeto de explotación) es una medida legislativa proporcionada destinada a prevenir y combatir la trata de seres humanos de manera más eficaz desincentivando la demanda, en consonancia con los objetivos de la Directiva contra la trata de seres humanos. Los Estados miembros siguen siendo libres de adoptar enfoques más estrictos sobre el uso de los servicios que son objeto de explotación, sin olvidar que las medidas de reducción de la demanda no se limitan a la respuesta penal, sino que incluyen medidas no legislativas en consonancia con la Directiva contra la trata de seres humanos, es decir, iniciativas en materia de educación, formación, campañas de información y sensibilización, programas de investigación y educación, etc.

El requisito de una recopilación anual de datos es una medida mínima destinada a mejorar la recopilación de información y estadísticas a escala nacional y de la Unión. Esta medida reduciría los períodos a los que se refiere la información de dos años a un año y garantizaría una supervisión actualizada, que de este modo no se vería obstaculizada por el tiempo transcurrido entre el final del período al que se refiere la recopilación de los datos y la publicación del informe (actualmente dos años). Las categorías mínimas de recopilación de datos previstas en la modificación se corresponden con las recopiladas actualmente por la Comisión para períodos de dos años.

La presente propuesta es una modificación de la Directiva contra la trata de seres humanos y, por lo tanto, reviste la forma de Directiva.

No puede utilizarse ningún medio alternativo, legislativo u operativo, para alcanzar los objetivos de la presente propuesta, a saber, mejorar el marco existente que permite prevenir y combatir la trata de seres humanos y proteger a las víctimas de este delito.

La Comisión ya realizó en su momento una evaluación de la Directiva contra la trata de seres humanos, que era una de las acciones clave previstas en la estrategia de la UE en la lucha contra la trata de seres humanos 2021-2025 18 . Dicha evaluación se basó en la recopilación de datos para el período 2013-2020 llevada a cabo por Eurostat y un informe sobre la transposición de la Directiva contra la trata de seres humanos a escala nacional y su aplicación en los Estados miembros, así como la consulta pública abierta, los intercambios con las agencias de la UE, los Estados miembros y otras partes interesadas y los informes y documentos publicados o presentados por las organizaciones internacionales y regionales correspondientes.

La evaluación puso de manifiesto que la Directiva contra la trata de seres humanos ha sido eficaz en la prevención y lucha contra la trata de seres humanos, así como en la mejora de la protección de las víctimas. También se concluyó que la Directiva era eficiente en términos de beneficios en comparación con los costes derivados de su adopción, transposición y aplicación. Se consideró coherente con todas las actividades pertinentes a nivel tanto de la UE como internacional. La evaluación puso asimismo de relieve el valor añadido de la UE a la hora de mejorar la cooperación transfronteriza, en particular con las agencias de la UE. Los objetivos de la Directiva siguen siendo pertinentes. No obstante, es necesario seguir abordando una serie de retos y acontecimientos.

La evaluación mostró que varios acontecimientos ocurridos desde la adopción de la Directiva han tenido repercusiones significativas en el panorama de la trata de seres humanos. Los avances tecnológicos y la expansión de las redes sociales han creado nuevas oportunidades para que los tratantes capten a víctimas en línea, ejerzan un control remoto sobre ellas y lleguen a una amplia audiencia de usuarios mediante el intercambio generalizado de material de explotación. La recesión económica provocada por la pandemia de COVID-19 y la crisis energética podría aumentar la demanda de mano de obra y servicios sexuales baratos, que alimenta la explotación laboral y sexual. Las guerras, en particular la agresión militar de Rusia contra Ucrania, aumentan las oportunidades de que los tratantes aprovechen la situación vulnerable de las personas, especialmente de las mujeres y los niños que huyen de su país.

Debido a los nuevos acontecimientos, en la evaluación se identificaron ámbitos de mejora del marco jurídico, como la conveniencia de abordar las formas de explotación no mencionadas explícitamente en la Directiva contra la trata de seres humanos, abordar la dimensión en línea de este delito, aumentar la respuesta penal a las infracciones cometidas por personas jurídicas y propiciar la reducción de la demanda, la identificación temprana de las víctimas y la recopilación de datos.

La Comisión se propuso garantizar una amplia participación de los interesados a lo largo de todo el ciclo de elaboración de esta iniciativa a través de una serie de consultas específicas (contactos bilaterales, reuniones con partes interesadas y consultas escritas). Se celebraron consultas con los Estados miembros y los representantes de sus autoridades públicas, en particular en el contexto de la red de ponentes nacionales o mecanismos equivalentes de la Unión en materia de trata de seres humanos; representantes del Parlamento Europeo; las agencias de la Unión, en particular la Agencia de la Unión Europea para la Cooperación Policial (Europol), la Agencia de la Unión Europea para la Cooperación Judicial Penal (Eurojust), la Agencia de la Unión Europea para la Formación Policial (CEPOL), la Agencia de los Derechos Fundamentales (FRA), la Agencia de Asilo de la Unión Europea (EUAA), la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex), el Instituto Europeo de la Igualdad de Género (EIGE) y la Autoridad Laboral Europea (ALE); representantes de las organizaciones regionales e internacionales pertinentes que operan en el ámbito de la lucha contra la trata de seres humanos; representantes de organizaciones de la sociedad civil que operan en el ámbito de la lucha contra la trata de seres humanos, en particular en el contexto de la Plataforma de la Sociedad Civil de la UE contra la trata de seres humanos.

La Comisión llevó igualmente a cabo una consulta pública con el objetivo de recabar información, pruebas y opiniones sobre cuestiones relacionadas con la aplicación y la evaluación de la Directiva contra la trata de seres humanos. Los datos se recopilaron a través de un cuestionario relativo, en particular, a la evaluación de la Directiva contra la trata de seres humanos y a su posible revisión. Se recibieron ciento veinticuatro respuestas, además de setenta y cinco contribuciones independientes.

La presente propuesta se basa en las pruebas recogidas como parte de la evaluación y de la evaluación de impacto, incluidas las consultas con las autoridades competentes de los Estados miembros y los expertos en trata de seres humanos. En las consultas participaron ponentes nacionales y mecanismos equivalentes, autoridades policiales y judiciales, autoridades nacionales responsables de los servicios sociales, agencias de la UE, organizaciones internacionales, organizaciones de la sociedad civil y asociaciones de empresarios, así como expertos, en particular del mundo académico.

La propuesta tiene en cuenta los intercambios pertinentes y las conclusiones de los estudios realizados por organizaciones regionales e internacionales, así como por organizaciones no gubernamentales que operan en el ámbito de la lucha contra la trata, como se menciona en la exposición de motivos 20 .

La evaluación de impacto que acompaña a la presente propuesta se basa en las conclusiones de la evaluación realizada por la Comisión. En ellas se consideraron las siguientes opciones:

La evaluación de impacto concluyó que la tercera opción, una combinación de medidas legislativas y no legislativas, sería más eficaz para mejorar el marco actual que las medidas de un solo tipo.

Con el fin de reforzar la respuesta penal a la trata de seres humanos, incluso en el contexto transfronterizo, se han definido tres medidas legislativas destinadas a: i) abordar explícitamente en la Directiva la dimensión en línea; ii) hacer referencia explícita al matrimonio forzado y a la adopción ilegal en la lista de formas de explotación; iii) introducir dos regímenes obligatorios de sanciones a las personas jurídicas, uno para sancionar las infracciones generales y otro para sancionar las infracciones agravadas. También se han definido medidas no legislativas destinadas a: i) fomentar la cooperación entre la Comisión y las empresas de internet en el contexto del Foro de la UE sobre internet; y ii) crear un grupo temático de fiscales especializados en la lucha contra la trata de seres humanos.

Por lo que se refiere a garantizar que las víctimas de la trata de seres humanos reciban una asistencia, apoyo y protección adecuados, la medida legislativa considerada se refiere a exigir a los Estados miembros que formalicen el establecimiento de mecanismos nacionales de derivación y creen centros de coordinación nacionales para la derivación de las víctimas a servicios de asistencia, apoyo y protección adecuados. Esta iniciativa va acompañada de una medida no legislativa, consistente en la elaboración de directrices sobre los requisitos mínimos de los mecanismos nacionales de derivación.

Con el fin de reducir la demanda de servicios que fomentan todas las formas de explotación, la medida legislativa considerada consiste en la tipificación como delito del uso de servicios que son objeto de explotación a sabiendas de que la persona es víctima de una infracción relacionada con la trata de seres humanos. En consonancia con un enfoque global respecto a cómo reducir la demanda, esta medida se complementará con una medida no legislativa, consistente en una campaña de sensibilización a escala de la UE dirigida a desalentar la demanda que impulsa la trata.

Por lo que se refiere al objetivo horizontal de garantizar una prevención y detección adecuadas, así como una mejor supervisión, de la trata de seres humanos en la UE, la medida legislativa considerada prescribe una recopilación anual de datos sobre la trata de seres humanos. Esta medida va acompañada de dos medidas no legislativas destinadas a: i) elaborar directrices aplicables a la recopilación de datos sobre la trata de seres humanos en la UE; y ii) crear un centro de conocimientos y experiencia sobre la lucha contra la trata de seres humanos.

La opción preferida presentada anteriormente tiene por objeto mejorar la capacidad de los Estados miembros para luchar con mayor eficacia contra la trata de seres humanos, en particular en relación con las amenazas y tendencias que han ido surgiendo o evolucionado desde la adopción de la Directiva contra la trata de seres humanos. Se espera que las normas comunes y armonizadas incluidas en esta modificación refuercen la cooperación transfronteriza en las investigaciones y enjuiciamientos, así como en la prestación de asistencia y apoyo a las víctimas de infracciones relacionadas con la trata de seres humanos. Las medidas no legislativas que acompañan a las modificaciones legislativas tienen por objeto seguir apoyando a los Estados miembros en la aplicación de la Directiva y la estrategia de la UE en la lucha contra la trata de seres humanos 2021-2025.

De conformidad con el programa de adecuación y eficacia de la reglamentación (REFIT) de la Comisión, todas las iniciativas destinadas a revisar el Derecho vigente de la UE deben tratar de simplificar y alcanzar los objetivos políticos declarados de manera más eficiente (es decir, reduciendo los costes reglamentarios innecesarios y la carga administrativa para los Estados miembros). En la evaluación de impacto se ha llegado a la conclusión de que las medidas previstas en la Directiva propuesta generarían una carga limitada, que se vería compensada por el impacto positivo de las medidas propuestas.

Las modificaciones específicas propuestas de la Directiva tienen por objeto mejorar la capacidad de los Estados miembros para luchar más eficientemente contra la trata de seres humanos, en particular en relación con las amenazas y tendencias que han ido surgiendo o evolucionando desde la adopción de la Directiva. La iniciativa armonizará aún más el panorama jurídico que aborda la trata de seres humanos en todos los Estados miembros. Se espera que las nuevas normas refuercen la cooperación transfronteriza en términos de investigación y enjuiciamiento, así como en lo que se refiere a la prestación de asistencia y apoyo a las víctimas. 

De conformidad con el artículo 6, apartado 1, del Tratado de la Unión Europea, la Unión reconoce los derechos, las libertades y los principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales. El artículo 5 de la Carta prohíbe explícitamente la esclavitud, el trabajo forzoso y la trata de seres humanos.

Las medidas propuestas incluyen disposiciones legales para responder adecuadamente a los riesgos relacionados con este delito y ayudar a apoyar y proteger a las víctimas. Tanto la inclusión explícita de otras formas de explotación como las disposiciones relativas a la dimensión internacional del delito, el régimen de sanciones a las personas jurídicas y la tipificación penal del uso consciente de los servicios que son objeto de explotación tienen por objeto luchar más eficazmente contra la trata de seres humanos. Tales disposiciones, así como la formalización de los mecanismos nacionales de derivación, tienen por objeto ampliar la protección a las víctimas de la trata de seres humanos. La protección de las víctimas afecta a otros derechos fundamentales, como la protección de la dignidad humana, el derecho a la integridad de la persona, la prohibición de la tortura y de las penas o tratos inhumanos o degradantes, y el derecho a la libertad y a la seguridad.

Las medidas legislativas fueron debidamente analizadas y evaluadas positivamente también a la luz de los derechos del menor, la prohibición del trabajo infantil, los derechos de las personas con discapacidad, el derecho de asilo, la protección en caso de devolución, expulsión y extradición, el principio de no discriminación y la igualdad entre mujeres y hombres.

Las disposiciones que introducen nuevos delitos o sanciones, o que modifican la definición del delito, se analizaron exhaustivamente a la luz del derecho a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial, la presunción de inocencia y el derecho de defensa, los principios de legalidad y de proporcionalidad de los delitos y las penas, y el derecho a no ser juzgado o condenado penalmente dos veces por el mismo delito.

La propuesta carece de repercusiones presupuestarias para el presupuesto de la Unión.

De conformidad con el artículo 2 de la presente propuesta, los Estados miembros deben poner en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en ella a más tardar [dos años después de la entrada en vigor de la Directiva] y comunicar a la Comisión el texto de dichas disposiciones.

La Comisión supervisará y evaluará el impacto de la presente propuesta a través de mecanismos ya operativos de conformidad con la Directiva actual. Las tareas de los ponentes nacionales o mecanismos equivalentes seguirían siendo las mismas en virtud del artículo 19 de la Directiva, a saber: cuantificación de los resultados de las acciones de la lucha contra la trata, incluida la recopilación de estadísticas en estrecha cooperación con las correspondientes organizaciones de la sociedad civil presentes en este ámbito, y la información al Coordinador de la UE para la lucha contra la trata de seres humanos en el contexto de los informes que la Comisión lleva a cabo cada dos años sobre los progresos realizados en la lucha en cuestión. Las tareas incluirán la supervisión y la evaluación de los efectos de esta iniciativa.

La Comisión seguirá celebrando reuniones bienales de la red de ponentes nacionales y de la Plataforma de la Sociedad Civil de la UE contra la trata de seres humanos, así como reuniones con las agencias de la UE que combaten la trata de seres humanos. Estos intercambios contribuirán asimismo a la supervisión y a la evaluación.

La presente propuesta introduce nuevas «infracciones relativas al uso de servicios que son objeto de explotación a sabiendas de que la persona es víctima de una infracción relacionada con la trata de seres humanos». De conformidad con el artículo 23, apartado 3, la Comisión debe presentar un informe al Parlamento Europeo y al Consejo en el que se evalúe en qué medida los Estados miembros han adoptado las medidas necesarias para cumplir las nuevas normas, y el impacto de dichas medidas.

Para garantizar la correcta aplicación de la presente Directiva, se requeriría un documento explicativo, por ejemplo en forma de tablas de correspondencias, tal como exige la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto C-543/17. La legislación por la que se transpone la Directiva contra la trata de seres humanos rara vez se limita a un único texto legislativo, ya que las disposiciones se incorporan a menudo en diferentes instrumentos nacionales de transposición. Por este motivo, es necesario que los Estados miembros faciliten un documento explicativo en el que se comunique a la Comisión el texto de las disposiciones adoptadas para transponer la presente Directiva, cómo interactúan dichas disposiciones con las disposiciones adoptadas para transponer la Directiva 2011/36/UE y con las disposiciones de otras políticas pertinentes de la Unión, tal como se indica en la sección 1 del presente memorando legislativo.

Las modificaciones de la Directiva contra la trata de seres humanos tienen como objetivos principales

En la actualidad, el artículo 2, apartado 3, establece una lista no exhaustiva de formas de explotación, en la que se incluye la explotación de la prostitución ajena u otras formas de explotación sexual, el trabajo o servicios forzados, incluida la mendicidad, la esclavitud o prácticas similares a la esclavitud, la servidumbre, la explotación para realizar actividades delictivas o la extracción de órganos.

Los datos recopilados muestran que las infracciones relacionadas con la trata de seres humanos cometidas con fines distintos de la explotación sexual y laboral han aumentado constantemente desde la adopción de la Directiva, con tasas que representan el 11 % de todas las víctimas en la UE en 2020. Además, aunque la lista recogida en el artículo 2, apartado 3, no es exhaustiva, ya que incluye las formas «mínimas» de explotación, y a pesar de que el considerando 11 aclara que la definición abarca la trata de seres humanos con fines distintos, como la adopción ilegal o el matrimonio forzado, los Estados miembros han tendido a restringir la transposición de esta disposición, mencionando únicamente las formas de explotación explícitamente incluidas en el artículo 2, apartado 3.

Teniendo en cuenta los datos recogidos sobre fines de la trata distintos de la explotación sexual y laboral, la Comisión propone incluir explícitamente el matrimonio forzado y la adopción ilegal en la lista no exhaustiva de formas de explotación del artículo 2, apartado 3. De este modo se dotará mejor a los sistemas jurídicos de los Estados miembros, así como a sus autoridades policiales y judiciales, para luchar eficazmente contra la trata de seres humanos a efectos de estas dos formas de explotación.

Los elementos de las infracciones relacionadas con la trata de seres humanos definidas en la Directiva incluyen los actos intencionados y los medios contemplados en el artículo 2, apartado 1, así como las formas de explotación contempladas en el artículo 2, apartado 3. Las disposiciones actuales no hacen referencia alguna a si tales actos deben llevarse a cabo en línea o fuera de internet para ser tipificados y castigados.

Todas las partes interesadas, incluidas las autoridades policiales y judiciales, las organizaciones internacionales y las organizaciones de la sociedad civil, están profundamente preocupadas por el creciente número de infracciones cometidas o facilitadas a través de las tecnologías de la información y la comunicación. Las TIC proporcionan una plataforma que permite llevar a cabo esos actos intencionados (como la captación, el transporte, el traslado, la acogida o la recepción de personas, incluido el intercambio o la transferencia de control sobre las víctimas), facilitando al menos algunos de los medios (coerción, fraude, engaño, abuso de poder o de situación de vulnerabilidad, entrega o aceptación de pagos o ventajas para obtener el consentimiento de una persona que posea el control sobre otra) o algunas de las formas de explotación (en particular, la explotación sexual).

A este respecto, la Comisión propone añadir un nuevo artículo 2 bis, en el que se mencione explícitamente que las conductas intencionadas a que se refiere el artículo 2, apartado 1, así como la explotación tal como se define en el artículo 2, apartado 3, incluirán las infracciones cometidas mediante las tecnologías de la información y la comunicación. Se garantizará de este modo que, para cada aspecto de las infracciones relacionadas con la trata de seres humanos, se tenga en cuenta la dimensión en línea del delito.

En la actualidad, el artículo 6 establece que los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que a la persona jurídica considerada responsable de infracciones relacionadas con la trata de seres humanos le sean impuestas sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias, entre las que han de figurar multas de carácter penal o de otro tipo. El artículo 6 añade que dichas sanciones pueden incluir cinco medidas que los Estados miembros podrán o no transponer: a) la exclusión del disfrute de ventajas o ayudas públicas; b) la inhabilitación temporal o permanente para el ejercicio de actividades comerciales; c) el sometimiento a vigilancia judicial, d) la disolución judicial, e) el cierre temporal o definitivo de los establecimientos utilizados para cometer la infracción.

La evaluación de la transposición de este artículo muestra que, si bien todos los Estados miembros han establecido multas de carácter penal o de otro tipo (de conformidad con la parte obligatoria de la disposición), solo una minoría de Estados miembros ha transpuesto todas las medidas opcionales, la mayoría de los Estados miembros solo han transpuesto algunas de ellas, y varios Estados miembros no han transpuesto ninguna. La Comisión considera que es crucial reforzar la actuación contra las personas jurídicas en interés de las cuales se cometen infracciones relacionadas con la trata de seres humanos. La adopción de un régimen obligatorio refuerza el carácter penal de la respuesta. Al mismo tiempo, es necesario adoptar un enfoque proporcionado, en consonancia con el actual artículo 6.

Por consiguiente, la Comisión propone modificar el artículo 6 estableciendo que, en lugar de la lista de sanciones opcionales, la sanción efectiva, proporcionada y disuasoria incluirá, si procede, la exclusión del disfrute de ventajas, ayudas o subvenciones públicas, así como el cierre temporal o definitivo de los establecimientos utilizados para cometer la infracción. Este es el régimen que se aplica cuando las personas jurídicas son consideradas responsables de una infracción general relacionada con la trata de seres humanos. La adición de las subvenciones complementa y amplía la actual lista opcional de sanciones, con el fin de evitar que las personas jurídicas condenadas por infracciones relacionadas con la trata de seres humanos reciban estas formas de asistencia pública.

Se añade el apartado 2 para los casos en que las personas jurídicas sean consideradas responsables de una infracción agravada por alguna de las circunstancias contempladas en el artículo 4, apartado 2. En tales casos, las sanciones a las personas jurídicas, si procede, comprenden: la inhabilitación temporal o permanente para el ejercicio de actividades comerciales, el sometimiento a vigilancia judicial y la disolución judicial.

Con este enfoque, la Comisión pretende hacer obligatorios los regímenes de sanciones contra las personas jurídicas, con vistas a reforzar la respuesta penal contra las personas jurídicas implicadas en infracciones relacionadas con la trata de seres humanos. Utiliza las mismas medidas, que son opcionales en el actual artículo 7. Este enfoque garantiza la proporcionalidad, ya que prevé dos sanciones estrictas para las infracciones generales y tres sanciones más severas para las infracciones agravadas. El añadido de «en su caso» antes de los dos regímenes de sanciones garantiza el respeto del principio de proporcionalidad y de la discrecionalidad de las autoridades judiciales de los Estados miembros.

El texto actual del artículo 11, apartado 4, establece que los Estados miembros deben adoptar las medidas necesarias para establecer mecanismos apropiados dirigidos a la identificación, la asistencia y el apoyo tempranos a las víctimas, en cooperación con las organizaciones de apoyo pertinentes. Estos mecanismos también se conocen como «mecanismos de derivación».

En 2020, la Comisión informó de que casi todos los Estados miembros habían establecido tales mecanismos formales o informales 23 . Estos mecanismos adoptan formas muy variadas a nivel nacional. Las diferencias en la estructura y las prácticas pueden obstaculizar o ralentizar la derivación de las víctimas a servicios de protección, asistencia y apoyo adecuados, especialmente en el contexto transfronterizo, cuando las víctimas son identificadas en un país distinto del país en el que fueron explotadas, o cuando son explotadas en más de un país. La Comisión propone que los Estados miembros formalicen el establecimiento de sus mecanismos nacionales de derivación a través de disposiciones legales, reglamentarias o administrativas y que designen centros de coordinación nacionales para la derivación de las víctimas. Para ello, este requisito se incluye mediante una modificación del artículo 11, apartado 4.

Se espera que esta propuesta racionalice aún más la práctica de los mecanismos nacionales de derivación, con vistas a mejorar la derivación de las víctimas en casos transfronterizos. Esta racionalización se complementará con la elaboración de directrices sobre los requisitos mínimos de los mecanismos nacionales de derivación, que contribuirán a una mayor armonización de su estructura y práctica. La modificación del artículo 11, apartado 4, es también el primer paso hacia el establecimiento de un mecanismo europeo de derivación, en consonancia con la estrategia de la UE en la lucha contra la trata de seres humanos 2021-2025.

En la actualidad, el artículo 18, apartado 4, exige a los Estados miembros que estudien la adopción de medidas para tipificar como delito el uso de servicios que sean objeto de explotación, a sabiendas de que la persona es víctima de una infracción relacionada con la trata de seres humanos. Esa disposición era opcional, por lo que los Estados miembros no estaban obligados a transponerla.

Aunque este enfoque significaba que los Estados miembros disponían de una cierta flexibilidad, el grado de transposición de esta disposición va de la absoluta falta de transposición a la transposición circunscrita a algunas formas de explotación, y de la transposición completa a la adopción de medidas más estrictas. Esta falta de armonización puede repercutir en la cooperación transfronteriza entre los Estados miembros que adoptan enfoques diferentes. Además, en la evaluación de impacto se constató que las medidas destinadas a reducir la demanda pueden constituir un paso adelante en la respuesta penal. Se espera que el enfoque en la demanda reduzca el número de casos y de víctimas al centrarse en los ámbitos que alimentan todas las formas de explotación. La evaluación de la Directiva ha puesto de manifiesto que diecinueve Estados miembros han adoptado bien una normativa que tipifica como delito el uso consciente de los servicios prestados por las víctimas de la trata en todas las formas de explotación 24 , bien una normativa que tipifica como delito, directa o indirectamente, el uso consciente de los servicios prestados por las víctimas de la explotación sexual 25 .

La Comisión propone obligar a los Estados miembros a tipificar como delito el uso de servicios que son objeto de explotación, a sabiendas de que la persona es víctima de una infracción relacionada con la trata de seres humanos. Este objetivo se logra suprimiendo el artículo 18, apartado 4, y añadiendo un nuevo artículo 18 bis con el mismo texto del actual artículo 18, apartado 4, pero sin la opción que permite a los Estados miembros «estudiar» la tipificación penal.

Se espera que este cambio legislativo dé lugar a una mayor armonización de la respuesta penal a fin de reducir la demanda, en particular exigiendo a los Estados miembros que apliquen las nuevas normas a todas las formas de explotación, e incida positivamente en la cooperación en casos transfronterizos.

El apartado 2 obliga a los Estados miembros a adoptar las medidas necesarias para garantizar que las infracciones relacionadas con el uso consciente de servicios que son objeto de explotación sean castigadas con penas y sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias.

El artículo 23, apartado 3, propuesto introduce la obligación de que la Comisión presente un informe al Parlamento Europeo y al Consejo en el que se evalúe en qué medida los Estados miembros han adoptado las medidas necesarias para cumplir las nuevas normas sobre el uso consciente de los servicios que son objeto de explotación, así como sobre el impacto de dichas medidas. El informe se ha de presentar [a más tardar cinco años después del plazo de transposición]. Esto garantizará una evaluación y una información adecuadas sobre las medidas propuestas por la Comisión tras un período de tiempo adecuado que permita analizar la transposición y el impacto de las nuevas normas.

En la actualidad, el artículo 19 establece que los ponentes nacionales o mecanismos equivalentes deben llevar a cabo una serie de tareas, incluida la recopilación de estadísticas y la presentación de informes en el contexto del informe semestral elaborado por la Comisión Europea sobre los progresos realizados en la lucha contra la trata de seres humanos. Cada dos años se lleva a cabo una recopilación de datos a escala de la UE, de conformidad con los artículos 19 y 20.

Sin embargo, la evaluación de la Directiva puso de manifiesto que sigue habiendo importantes lagunas en la recopilación de datos, en particular en lo que se refiere a los indicadores de justicia penal y a las infracciones relacionadas con el uso de servicios que son objeto de explotación, y que la publicación de las estadísticas pertinentes suele tener lugar considerablemente después del final del período al que se refiere la información (normalmente en torno a dos años).

Por consiguiente, la Comisión propone introducir la obligación de que los Estados miembros recopilen y comuniquen anualmente a la Comisión datos sobre la trata de seres humanos a través de un nuevo artículo 19 bis en que se especifican los indicadores correspondientes a dicha recopilación de datos. Su primer apartado establece la obligación de que los Estados miembros recopilen datos para supervisar la eficacia de sus sistemas de lucha contra las infracciones relacionadas con la trata de seres humanos. El apartado 2 especifica el conjunto mínimo de indicadores que deben formar parte del mismo (número de víctimas registradas; número de personas sospechosas, procesadas y condenadas por las infracciones a que se refieren el artículo 2 y el artículo 18 bis propuesto, y nivel de desagregación.

El apartado 3 establece que los Estados miembros transmitirán anualmente a la Comisión, a más tardar el 1 de julio de cada año, los datos estadísticos mencionados en el apartado 2 correspondientes al año anterior en un formato normalizado facilitado por la Comisión. A fin de acelerar la disponibilidad de estadísticas, el artículo 19 bis debe ser aplicable en la fecha de entrada en vigor de la Directiva de modificación.