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16.3.2023 |
ES |
Diario Oficial de la Unión Europea |
C 100/45 |
Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Iniciativa ciudadana europea — Salvemos a las abejas y a los agricultores»
(Dictamen de iniciativa)
(2023/C 100/07)
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Ponente: |
Arnold PUECH d’ALISSAC |
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Decisión de la Asamblea |
19.5.2022 |
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Base jurídica |
Artículo 52, apartado 2, del Reglamento interno |
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Dictamen de iniciativa |
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Sección competente |
Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente |
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Aprobado en sección |
24.11.2022 |
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Aprobación en el pleno |
15.12.2022 |
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Pleno n.o |
574 |
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Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones) |
168/0/2 |
1. Conclusiones y recomendaciones
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1.1. |
El éxito de esta iniciativa ciudadana europea (ICE) demuestra las enormes expectativas que alberga la ciudadanía europea con respecto a la Comisión Europea. El CESE desea, en primer lugar, felicitar a los organizadores y elogia el compromiso ciudadano que ha permitido lograr este éxito, habida cuenta de la dificultad de recoger todas las firmas necesarias. Por consiguiente, invita a la Comisión a dar respuestas precisas y concretas a las peticiones formuladas en esta ICE. |
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1.2. |
El CESE lamenta que la principal propuesta de la ICE, consistente en la eliminación gradual plena de los plaguicidas sintéticos de aquí a 2035, no se destaque en el título elegido: «Salvemos a las abejas y a los agricultores». Por otro lado, el CESE subraya que la Comisión está elaborando o ya ha adoptado numerosos actos jurídicos en favor de las abejas, los polinizadores, la biodiversidad, el uso sostenible de plaguicidas y el apoyo a los agricultores en la transición agroecológica, pero reconoce, en cualquier caso, que estas medidas no han logrado cumplir plenamente sus objetivos. Por ello, pide a la Comisión que adopte medidas complementarias para alcanzar de forma concreta y más eficaz los ambiciosos objetivos que se fija. Por ejemplo, recomienda que se otorgue un mayor apoyo a la agricultura de precisión, la agricultura digital, el control biológico y la robótica, pero también la agroecología. |
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1.3. |
El CESE insiste en la necesidad de tener en cuenta los tres pilares de la sostenibilidad (medioambiental, social y económico) —sin olvidar el económico, que a menudo se deja de lado—, en un contexto esencial de sostenibilidad de los sistemas y de soberanía alimentaria. |
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1.4. |
Asimismo, el CESE invita a la Comisión a que lleve a cabo estudios de impacto antes de tomar cualquier decisión, en particular a la hora de evaluar los costes de la iniciativa para la producción agrícola y la economía, que deben ponerse en paralelo con el coste económico que supone la pérdida de biodiversidad para los agricultores. |
2. Contexto general
2.1. Una ICE para impulsar una agricultura más respetuosa con las abejas, las personas y el medio ambiente
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2.1.1. |
El mecanismo de la ICE ofrece a la ciudadanía europea la oportunidad de participar activamente en los procesos democráticos de la Unión Europea al reclamar a la Comisión que proponga nueva legislación. Una vez que una iniciativa recibe el apoyo al menos de un millón de ciudadanos de la UE y alcanza los umbrales necesarios al menos en una cuarta parte de los Estados miembros (1), la Comisión Europea está obligada a responder a la ICE. |
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2.1.2. |
La ICE «Salvemos a las abejas y a los agricultores. Hacia una agricultura respetuosa con las abejas para un medio ambiente sano», que ha alcanzado estos umbrales, pide a la Comisión que proponga actos jurídicos para eliminar progresivamente los plaguicidas sintéticos de aquí a 2035, restablecer la biodiversidad y ayudar a los agricultores durante esta fase de transición. |
2.2. Un contexto de declive de los polinizadores y de erosión de la biodiversidad en Europa
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2.2.1. |
Las peticiones que se formulan en esta ICE se sitúan en un contexto en el que Europa se enfrenta a un declive de las abejas. En concreto, según la lista roja europea de las abejas, una de cada tres especies de abejas y mariposas está en declive y una de cada diez está en peligro de extinción (2). |
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2.2.2. |
Sin embargo, el 84 % de los cultivos europeos se benefician al menos parcialmente de la polinización animal (3) y el 78 % de las plantas silvestres de la Unión dependen de los insectos polinizadores (4). Por lo tanto, su protección es un reto crucial para la producción agrícola en el actual contexto esencial de seguridad y soberanía alimentarias. Además, las abejas son esenciales para la producción de miel, mientras que la Unión Europea solo es autosuficiente en miel para cubrir el 60 % de su demanda. Para responder a la demanda, debe contar con las importaciones (el 28 % de las cuales proceden de China), cuya calidad es inferior a la de la miel europea. |
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2.2.3. |
Según el informe de evaluación sobre los polinizadores, la polinización y la producción de alimentos de la Plataforma Intergubernamental Científico-Normativa sobre Diversidad Biológica y Servicios de los Ecosistemas (IPBES, por sus siglas en inglés) (5), los principales factores del declive de los polinizadores son los cambios en el uso de la tierra, las prácticas agrícolas intensivas, el uso de plaguicidas, la contaminación medioambiental, las especies exóticas invasoras, los patógenos y el cambio climático. |
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2.2.4. |
Un recurso alimentario (néctar y polen) diversificado y disponible en cantidad suficiente a lo largo del año es también un factor clave para el buen desarrollo de las abejas y garantiza una producción de miel más regular para los apicultores (6). |
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2.2.5. |
El declive de las abejas se inscribe en un contexto más amplio de erosión de la biodiversidad. De hecho, el Informe de la Evaluación Mundial sobre la Diversidad Biológica y los Servicios de los Ecosistemas, elaborado en 2019 por la IPBES (7), puso de manifiesto una erosión sin precedentes de la biodiversidad. |
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2.2.6. |
A raíz de estos informes de la IPBES, el Instituto Nacional de Investigación para la Agricultura, la Alimentación y el Medio Ambiente (INRAE) y el Instituto Francés de Investigación para la Explotación del Mar (Ifremer) publicaron en mayo de 2022 un peritaje científico colectivo (ESCo, por sus siglas en francés) sobre el impacto de los productos fitosanitarios en la biodiversidad y los servicios ecosistémicos (8). En el ESCo se destacan el aspecto multifactorial del declive de la biodiversidad y la dificultad para determinar la proporción relativa de cada producto fitosanitario en este declive debido a la interdependencia de los distintos factores. Por otra parte, los conocimientos científicos han permitido al ESCo establecer una clara relación de causalidad entre la utilización de los productos fitosanitarios y el declive de determinadas poblaciones: es el caso de los insectos polinizadores. |
2.3. La Comisión está elaborando o ya ha adoptado numerosos actos jurídicos en favor de las abejas, el uso sostenible de los plaguicidas, la restauración de la biodiversidad y el apoyo a los agricultores en la transición agroecológica
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2.3.1. |
En lo que atañe a la protección de las abejas y los polinizadores, la UE puso en marcha en 2018 la iniciativa de la Unión Europea sobre los polinizadores, que tiene como objetivo luchar contra el declive de los polinizadores silvestres en la Unión. Dicha iniciativa consta de diez acciones divididas en tres temas prioritarios:
No obstante, el Tribunal de Cuentas Europeo constató en su Informe Especial 15/2020 sobre la protección de los polinizadores silvestres en la Unión (9) que «esto tuvo un efecto limitado para detener su declive y que era necesario mejorar la gestión de la iniciativa para que lograra sus objetivos». Por otra parte, la propia Comisión ha reconocido en su informe sobre la ejecución de la iniciativa (10) que, si bien se han realizado progresos significativos en la puesta en práctica de las acciones previstas en la iniciativa, es necesario seguir trabajando para atajar las distintas causas del declive. |
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2.3.2. |
Respecto de la reducción de los impactos y riesgos de los productos fitosanitarios, la Comisión ha puesto en marcha la revisión de su Directiva sobre el uso sostenible de los plaguicidas con el fin de afrontar el grave problema de la limitada eficacia de la Directiva a la hora de reducir el uso y los riesgos de los plaguicidas para la salud humana y el medio ambiente, y ha presentado un nuevo proyecto de Reglamento en junio de 2022 (11). Entre los principales fenómenos, cabe destacar los siguientes:
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2.3.3. |
La comercialización de productos fitosanitarios en la Unión está estrictamente regulada. El Reglamento (CE) n.o 1107/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo establece el marco jurídico para la comercialización de productos fitosanitarios en la Unión (12). Con arreglo a dicho Reglamento, se llevarán a cabo evaluaciones del riesgo antes de la aprobación de una sustancia activa en el ámbito europeo, con el fin de evitar posibles efectos adversos para la salud o el medio ambiente. Además, las directrices sobre la evaluación del riesgo de los productos fitosanitarios para las abejas (documento de orientación sobre las abejas o «Bee Guidance Document» (13)) se están revisando para tener en cuenta los últimos avances científicos en este ámbito. |
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2.3.4. |
Por lo que concierne a la restauración de la biodiversidad en las zonas agrícolas, la UE puede apoyarse en la red Natura 2000 —aunque no comprenda solamente zonas agrícolas— y en las Directivas «Aves» (14) y «Hábitats» (15), que constituyen la base de la legislación europea en el ámbito de la conservación de la naturaleza. La Comisión también ha puesto en marcha la Estrategia de la UE sobre la biodiversidad de aquí a 2030 (16), que contiene, entre otras cosas, acciones y compromisos destinados a restaurar la biodiversidad en las zonas agrícolas, como recoge el proyecto de Reglamento (17) sobre la restauración de la naturaleza que la Comisión presentó el 22 de junio de 2022. En particular, el artículo 8 del proyecto consagra el objetivo vinculante para los Estados miembros de revertir el declive de las poblaciones de polinizadores de aquí a 2030, y el artículo 9 consagra los compromisos de restauración de los ecosistemas agrícolas, como cubrir al menos el 10 % de los espacios agrícolas de la Unión con elementos de «características paisajísticas de gran diversidad» de aquí a 2030. |
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2.3.5. |
Por lo que respecta al apoyo a los agricultores en la transición, la nueva PAC para el período 2023-2027 es una herramienta clave que permitirá alcanzar los ambiciosos objetivos del Pacto Verde Europeo y respaldar a los agricultores. Un informe especial del Tribunal de Cuentas puso de manifiesto en 2020 que la contribución de la PAC actual no había permitido frenar el declive de la biodiversidad en las tierras agrícolas (18). El Tribunal de Cuentas concluyó que «la forma en que la Comisión hace un seguimiento del gasto en biodiversidad en el presupuesto de la UE no es fiable, que el impacto de los pagos directos de la PAC es limitado o desconocido y que la Comisión y los Estados miembros han favorecido las medidas de desarrollo rural de menor impacto». La nueva PAC prevé nuevas medidas para mejorar su impacto medioambiental, como la mejora de la condicionalidad. |
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2.3.6. |
Los textos y trabajos de la Unión en sectores distintos de la agricultura también pueden tener un efecto indirecto favorable a los polinizadores, por ejemplo el paquete legislativo «Objetivo 55», en relación con el objetivo de la UE de reducir sus emisiones de carbono en un 55 % de aquí a 2030 (las abejas también se ven afectadas por el cambio climático), el plan de acción «Contaminación Cero» destinado a eliminar la contaminación del aire, el agua y el suelo, la Directiva sobre fuentes de energía renovables o la Nueva Estrategia de la UE en favor de los Bosques para 2030, que pone de manifiesto la ambición de la Comisión de plantar tres mil millones de árboles en toda Europa de aquí a 2030. |
3. Observaciones generales
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3.1. |
El CESE subraya la importancia de las ICE como herramienta que permite la participación directa de la ciudadanía europea. La ICE es, en efecto, la herramienta de democracia participativa más potente que existe a escala europea. El CESE, en su calidad de puente entre las organizaciones de la sociedad civil y las instituciones europeas, ha reforzado a lo largo de los años el papel otorgado a las ICE y ha aumentado su visibilidad en el trabajo diario de las instituciones europeas. Celebra que el presente Dictamen sea el primero que se adopta sobre una ICE, antes de la respuesta de la Comisión, a la que insta a responder de manera precisa a las peticiones formuladas. |
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3.2. |
El CESE lamenta que la principal propuesta de la ICE, consistente en la eliminación gradual plena de los plaguicidas sintéticos de aquí a 2035, no se destaque en el título elegido: «Salvemos a las abejas y a los agricultores». Subraya que la Comisión está elaborando o ya ha adoptado numerosos actos jurídicos para tratar de responder a estas demandas, pero reconoce que estas medidas no han permitido alcanzar plenamente sus objetivos. Por ello, pide a la Comisión que adopte medidas complementarias para alcanzar sus objetivos de manera más rápida y concreta. El CESE, en cualquier caso, insiste en la necesidad de tener en cuenta los tres pilares de la sostenibilidad (medioambiental, social y económico) en un contexto esencial de sostenibilidad de los sistemas y de soberanía alimentaria, y de realizar estudios de impacto antes de tomar cualquier decisión, en particular a la hora de evaluar los costes de la iniciativa para la producción agrícola y la economía. |
4. Observaciones específicas
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4.1. |
Sobre la solicitud de la ICE de «reducir progresivamente en un 80 % el uso de plaguicidas sintéticos en la agricultura de la Unión de aquí a 2030, empezando por la eliminación de los productos más peligrosos, con el fin de dejar de utilizar plaguicidas sintéticos de aquí a 2035»: |
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4.1.1. |
el CESE advierte de los riesgos que entraña la propuesta de fijar objetivos idealistas o inalcanzables en un plazo demasiado ajustado. Subraya que la Comisión ya propone reducir en un 50 % el uso y el riesgo de los plaguicidas químicos y el uso de los plaguicidas más peligrosos de aquí a 2030. De manera más global, se opone al establecimiento de objetivos de reducción de los plaguicidas, sin que se disponga de soluciones alternativas eficaces y accesibles para los agricultores. |
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4.1.2. |
El CESE subraya que el marco regulador de los productos fitosanitarios en Europa es uno de los más exigentes del mundo en cuanto a objetivos, ya que establece como principio la ausencia de efectos inaceptables sobre el medio ambiente. |
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4.1.3. |
Para el CESE, dado que el declive de las abejas domésticas y los polinizadores silvestres obedece a causas multifactoriales, la supresión del uso de los plaguicidas no debería entenderse como el único instrumento, o el principal, para garantizar su conservación. Es esencial luchar contra todos los factores del declive. Por ejemplo, en el caso de las abejas melíferas, la lucha contra la varroa y la avispa asiática es motivo de gran preocupación para los apicultores profesionales, que esperan nuevas soluciones de tratamiento o tecnologías para proteger mejor a sus abejas. |
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4.1.4. |
El CESE toma nota de la importancia de las abejas domésticas, los polinizadores silvestres y otros insectos para la agricultura (polinización de los cultivos, regulación natural de las plagas, etc.). Pone como ejemplo las asociaciones beneficiosas para todas las partes entre agricultores y apicultores, del tipo «Adopte une ruche» (Adopta una colmena) (19) que han puesto en marcha los agricultores. De hecho, los agricultores que adoptan colmenas velan especialmente por la protección de las abejas a la hora de realizar tratamientos fitosanitarios destinados a proteger sus cultivos. También sería necesario desarrollar instrumentos de tipo «ApiAlert» (20) que permitan contabilizar la mortalidad de las colmenas y determinar de forma objetiva las causas reales de dicha mortalidad. |
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4.2. |
Sobre la petición de la ICE de «restaurar los ecosistemas naturales en las zonas agrícolas para que la agricultura se convierta en una forma de restablecer la biodiversidad»: |
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4.2.1. |
el CESE subraya que la actividad humana, por ejemplo determinadas prácticas agrícolas, es una de las causas del declive de los polinizadores y de la biodiversidad, pero que la agricultura también puede ser una solución. Expresa su deseo de que, por ejemplo, se apoyen más proyectos como la replantación de setos o el desarrollo de recursos melíferos por parte de los agricultores con el fin de consagrar a estos últimos como agentes de la conservación de las abejas y la biodiversidad. Por otra parte, será esencial remunerar mejor a los agricultores por los servicios ecosistémicos que prestan, con el fin de ayudarles a llevar a cabo este tipo de proyectos. |
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4.2.2. |
El CESE toma nota de la enorme ambición de la Comisión para que la agricultura se convierta en una forma de restablecer la biodiversidad, con los objetivos y medidas de las estrategias sobre Biodiversidad y «De la Granja a la Mesa» y el proyecto de Reglamento sobre la restauración de la naturaleza, y expresa su preocupación por el respeto de la soberanía alimentaria de la Unión Europea. |
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4.2.3. |
El CESE considera que sería necesario, asimismo, poner en valor los procesos voluntarios de iniciativas agrícolas en favor de los polinizadores o de la biodiversidad que se extienden por toda Europa. Por ejemplo, en Francia, la FNSEA publicó una recopilación de iniciativas agrícolas favorables a los polinizadores (21). Con el objetivo de multiplicar las buenas prácticas «Api-Agri», el informe enumera iniciativas voluntarias en Francia en favor de los polinizadores, recopilando ejemplos inspiradores, positivos y pragmáticos. Siguiendo el mismo principio, en 2018 se emprendió en Dinamarca una campaña de comunicación titulada «10 bee-friendly recommendations for your farm» (22). Esta campaña promueve diversas iniciativas voluntarias que los agricultores pueden aplicar en sus explotaciones, como plantar setos, establecer franjas florales o limitar la difusión descontrolada al utilizar productos fitosanitarios, lo que se conseguirá pulverizando en las condiciones climáticas adecuadas (por ejemplo, con viento débil) o utilizando sistemas que reduzcan esa difusión descontrolada. |
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4.2.4. |
El CESE considera que, para restaurar los ecosistemas naturales en las zonas agrícolas, la Comisión deberá apoyarse en una serie de instrumentos: el mantenimiento y la restauración de la infraestructura agroecológica, la diversificación de los cultivos para favorecer la implantación de un mosaico de cultivos en el paisaje, el desarrollo de la agrosilvicultura, la agricultura ecológica y los productos con distintivos de identificación de la calidad y el origen, el mantenimiento de praderas permanentes, la reducción del uso y el impacto de los plaguicidas, etc. |
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4.3. |
Sobre la solicitud de la ICE de «reformar la agricultura dando prioridad a una agricultura diversificada y sostenible a pequeña escala, fomentando un aumento rápido de las prácticas agroecológicas y ecológicas y permitiendo la formación de los agricultores y la investigación independiente en materia de agricultura sin plaguicidas»: |
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4.3.1. |
el CESE señala la existencia de un informe de trescientos expertos de veintitrés Estados miembros que analizaron el posible impacto de la futura PAC en la protección y restauración de la biodiversidad (23). Los científicos formulan propuestas concretas para mejorar el impacto de la PAC en la biodiversidad y ayudar a los agricultores en esta transición. El CESE recomienda a la Comisión y a los Estados miembros que se inspiren en esta iniciativa en el marco de la reforma de la PAC, que es un instrumento poderoso para reformar la agricultura. |
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4.3.2. |
No obstante, el CESE considera que la transición agroecológica y la mejora de la biodiversidad no podrán llevarse a cabo únicamente desde Bruselas a través de la PAC, por lo que subraya, asimismo, la importancia del nivel local. En efecto, para adaptarse a las particularidades de los territorios, también deben desarrollarse soluciones locales, dirigidas a los agricultores y a los propietarios de tierras. |
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4.3.3. |
Además, el CESE quiere subrayar su compromiso con la búsqueda de alternativas eficaces, a fin de no dejar a ningún agricultor sin solución. Por ello, desearía seguir impulsando la agricultura de precisión, la agricultura digital, el control biológico y la robótica, pero también la agroecología, y dotarlas de un importante componente financiero que permita desarrollar la investigación, materializar las innovaciones y favorecer su adopción por parte de los sectores y los agricultores. |
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4.3.4. |
El CESE reconoce la importancia de la apicultura como sector económico en muchos Estados miembros, que contribuye, en particular, al desarrollo rural y al mantenimiento de las poblaciones en los territorios. Ante el déficit de producción de miel en Europa, es preciso reforzar el apoyo a la apicultura y a la valorización económica de la miel y del resto de productos de la colmena (polen, cera, jalea real, etc.) a fin de mantener una apicultura profesional, respetuosa con el medio ambiente y capaz de satisfacer las necesidades de consumo de miel de Europa. Por otra parte, el CESE destaca la importancia de que los apicultores se reúnan en el seno de organizaciones profesionales para dotarse de una mejor estructura y defender más eficazmente los intereses de la apicultura europea. En particular, expresa su deseo que la Comisión aproveche la oportunidad que brinda la próxima revisión de la Directiva relativa a la miel para reforzar el etiquetado y la trazabilidad de este producto, con el fin de luchar más eficazmente contra el fraude y las importaciones de terceros países que no respetan nuestras normas y que debilitan la producción europea de miel. |
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4.3.5. |
Por último, para que la transición agroecológica sea aceptable para los agricultores europeos, el CESE recomienda que la Comisión aplique rápidamente la reciprocidad de las normas con el fin de limitar las distorsiones de la competencia para esos agricultores. |
Bruselas, 15 de diciembre de 2022.
La Presidenta del Comité Económico y Social Europeo
Christa SCHWENG
(1) Reglamento (UE) 2019/788 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de abril de 2019, sobre la iniciativa ciudadana europea (DO L 130 de 17.5.2019, p. 55).
(2) Nieto et al., 2014. Lista roja europea de las abejas.
(3) Williams, 1994. The dependence of crop production within the European Union on pollination by honeybees.
(4) Ollerton et al., 2011. How many flowering plants are pollinated by animals?
(5) IPBES, 2016. Assessment Report on Pollinators, Pollination and Food Production.
(6) Instituto Técnico y Científico francés de las Abejas y la Polinización (ITSAP), 2015. Ressources alimentaires pour les abeilles.
(7) IPBES, 2019. Global Assessment Report on Biodiversity and Ecosystem Services.
(8) INRAE e Ifremer, 2022. Impacts des produits phytopharmaceutiques sur la biodiversité et les services écosystémiques.
(9) Tribunal de Cuentas Europeo. Informe Especial 15/2020.
(10) COM(2021) 261 final.
(11) COM(2022) 305 final
(12) Reglamento (CE) n.o 1107/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, relativo a la comercialización de productos fitosanitarios y por el que se derogan las Directivas 79/117/CEE y 91/414/CEE del Consejo (DO L 309 de 24.11.2009, p. 1).
(13) Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA), 2022. Documento de orientación revisado sobre la evaluación del riesgo de los productos fitosanitarios en las abejas (Apis mellifera, Bombus spp. y abejas solitarias)
(14) Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la conservación de las aves silvestres (DO L 20 de 26.1.2010, p. 7).
(15) Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO L 206 de 22.7.1992, p. 7).
(16) COM(2020) 380 final.
(17) COM(2022) 304 final.
(18) Tribunal de Cuentas Europeo. Informe Especial 13/2020.
(19) Le Betteravier. Quand 14 agriculteurs de l'Aisne deviennent apiculteurs.
(20) 20 Minutes. Toulouse: Pour suivre la mortalité des abeilles, BeeGuard met au point un compteur vidéo sur ses ruches connectées.
(21) Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA), 2022. Recueil des initiative agricoles favorables aux pollinisateurs (Compendio de iniciativas agrícolas que favorecen a los polinizadores).
(22) Consejo Danés de Agricultura y Alimentación, 2018. 10 bee-friendly recommendations for your farm.
(23) Pe’er et al., 2022. How can the European Common Agricultural Policy help halt biodiversity loss? Recommendations by over 300 experts.