COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 23.3.2022
COM(2022) 133 final
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES
Garantizar la seguridad alimentaria y reforzar la resiliencia de los sistemas alimentarios
1.Introducción
La invasión no provocada de Ucrania por parte de Rusia ha desestabilizado aún más los ya frágiles mercados agrícolas. La pandemia de COVID-19 y el cambio climático están ejerciendo presión sobre la agricultura en todo el mundo. El último informe del IPCC documenta cómo ya se están materializando las amenazas a la seguridad alimentaria y la nutrición derivadas de las sequías, inundaciones y olas de calor, así como del aumento del nivel del mar, y está previsto que aumenten debido al calentamiento global, que afecta especialmente a las regiones vulnerables 1 .
Ya antes de la invasión estaban aumentando significativamente los precios en los mercados de productos básicos, lo que provocó en los mercados agrícolas un aumento considerable de los costes de la energía y los fertilizantes, y el consiguiente aumento de los precios agrícolas. Los precios de los alimentos de la UE han aumentado un 5,6 % en comparación con el pasado mes de febrero.
En la actualidad, el abastecimiento de alimentos no corre peligro en la UE. La UE es en gran medida autosuficiente para los productos agrícolas clave, ya que es uno de los principales exportadores de trigo y cebada, y cubre en gran medida su consumo para otros cultivos básicos, como el maíz o el azúcar. La UE también es en gran medida autosuficiente para los productos de origen animal, incluidos los productos lácteos y la carne, con la notable excepción de los alimentos marinos.
Sin embargo, la invasión de Ucrania y el fuerte aumento de los precios mundiales de los productos básicos están provocando un aumento de los precios en los mercados de productos agrícolas y pesqueros y poniendo de manifiesto las vulnerabilidades de nuestro sistema alimentario: nuestra dependencia de las importaciones de energía, fertilizantes y piensos. Esta situación incrementa los costes para los productores y repercute en el precio de los alimentos, lo que genera preocupación en cuanto al poder adquisitivo de los consumidores y los ingresos de los productores.
La perturbación del comercio también suscita una grave preocupación por la seguridad alimentaria global derivada del impacto a corto plazo de la guerra y de las incertidumbres a largo plazo que la rodean. En las ciudades asediadas ucranianas se observa una dramática escasez de alimentos. Los importantes flujos comerciales de cereales y semillas oleaginosas procedentes del mar Negro prácticamente se han interrumpido.
La guerra en Ucrania ha cambiado drásticamente las expectativas del mercado, afectando a los precios de todos los productos básicos, incluidos los productos primarios agroalimentarios. Las preocupaciones en materia de seguridad alimentaria se centran sobre todo en el mercado mundial del trigo. Los precios en los mercados de futuros de trigo han aumentado un 70 % desde la invasión. La producción mundial de trigo está en peligro tanto por la perturbación de la oferta debido al tamaño de las cuotas de Ucrania y Rusia en los mercados de trigo, como por la perturbación de los costes de los insumos, especialmente del gas natural, los fertilizantes nitrogenados y el oxígeno. Habría que reemplazar hasta veinticinco millones de toneladas para satisfacer las necesidades alimentarias mundiales en la próxima temporada 2 .
Ahora, más que nunca, es el momento de mostrar solidaridad. La presente Comunicación expone la respuesta de la Comisión a la invitación del Consejo Europeo, en su Declaración de Versalles de 10 y 11 de marzo de 2022, de presentar opciones para abordar el aumento de los precios de los alimentos y la cuestión de la seguridad alimentaria mundial. Se basa en una evaluación de la situación (anexo 1) y en la visión de un sistema alimentario justo, saludable y respetuoso con el medio ambiente que se estableció en el Pacto Verde Europeo y en la Estrategia «de la granja a la mesa». Establece medidas a corto plazo para apoyar la seguridad alimentaria y la agricultura en Ucrania, la seguridad alimentaria mundial, así como a los productores y consumidores de la UE. También pide que se aborden las deficiencias puestas de manifiesto por la crisis en curso con soluciones que mejoren la transición hacia unos sistemas alimentarios sostenibles, resilientes y justos en la UE y a escala mundial.
2.Seguridad alimentaria mundial
La invasión rusa de Ucrania corre el riesgo de tener graves consecuencias para la seguridad alimentaria mundial, tanto en Ucrania como en muchos países con déficit de alimentos de África (incluido el África subsahariana), Oriente Próximo y los Balcanes Occidentales. Junto con el aumento de los precios de los alimentos, es probable que aumente la pobreza y la inestabilidad en estos países.
La seguridad alimentaria en la Ucrania asolada por la guerra es motivo de gran preocupación, sobre todo porque parece que Rusia ataca y destruye deliberadamente las existencias de alimentos y los lugares de almacenamiento. Las Naciones Unidas calculan que en Ucrania se verán afectadas hasta 18 millones de personas, de las cuales hasta 6,7 millones se verán próximamente obligadas a desplazarse internamente. La escasez de alimentos en las ciudades y los millones de refugiados y desplazados requieren proporcionar ayuda alimentaria urgente a Ucrania. Los agentes humanitarios, como el Programa Mundial de Alimentos, están proporcionando ayuda alimentaria y están aumentando sus operaciones. La UE está movilizando ayuda a través de sus mecanismos de protección civil y humanitarios. La ayuda humanitaria de la UE, ya operativa, asciende a 93 millones EUR para Ucrania y Moldavia e incluye la ayuda alimentaria y el apoyo a las necesidades básicas.
La guerra y el revuelo general tendrán un impacto importante en la cosecha de 2022 en Ucrania, considerada el granero de Europa. Los agricultores ucranianos necesitan semillas, gasóleo, fertilizantes y productos fitosanitarios para garantizar la producción. La Comisión está ayudando a Ucrania a desarrollar y aplicar una estrategia de seguridad alimentaria a corto y medio plazo para garantizar que, en la medida de lo posible, los insumos lleguen a las explotaciones agrícolas y se mantengan las instalaciones de transporte y almacenamiento para que Ucrania pueda alimentar a sus ciudadanos y, en última instancia, recuperar sus mercados de exportación. La Comisión colabora con la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) sobre el terreno en Ucrania occidental para apoyar a las pequeñas explotaciones agrícolas y garantizar la producción. Además, a petición de las autoridades agrícolas ucranianas, la Comisión garantizará que se mantenga y se facilite el acceso a los mercados de la UE de manera flexible para las importaciones y exportaciones de los mercados ucranianos. El Gobierno ucraniano tiene previsto financiar los intereses de los préstamos a los agricultores en el marco de un programa por valor de 25 000 millones de grivnas (760 millones EUR) como parte de una serie de nuevas medidas para aliviar el choque económico de la guerra. Y, por último, pero no por ello menos importante, las organizaciones agrícolas de la UE están prestando asistencia y apoyo a los agricultores ucranianos.
La guerra tiene repercusiones directas en el suministro de alimentos a escala mundial (especialmente el trigo, el maíz, la cebada y el aceite de girasol), en los precios de los fertilizantes y en los precios de la energía. Las actuales subidas de precios se suman a una situación socioeconómica ya difícil, debido a la COVID-19, las sequías y otros conflictos. En septiembre de 2021, más de 161 millones de personas en 42 países se encontraban en situación de grave inseguridad alimentaria. Casi una de cada tres personas del mundo no tiene acceso a alimentos adecuados y, para unos 3 000 millones de personas, los costes de una dieta sana son prohibitivos. Estas cifras corren el riesgo de seguir aumentando, por lo que no se alcanzarían los Objetivos de Desarrollo Sostenible de aquí a 2030. Según un análisis preliminar de la FAO, se prevé que, a escala mundial, el número de personas desnutridas aumente entre 7,6 y 13,1 millones, en función de que se cumpla la hipótesis de impacto moderado o la de impacto grave.
En muchos países de renta baja, e incluso en países de renta media-baja, estas circunstancias implican un aumento de la factura de las importaciones (de alimentos), en un momento en el que la deuda ha aumentado y los tipos de cambio están sometidos a tensiones. Los países, por ejemplo, en África, Oriente Próximo y los Balcanes Occidentales, que importan gran parte de sus alimentos (y en particular el trigo, que es un producto básico importante procedente de Rusia y Ucrania), ya se ven gravemente afectados y las tensiones crecientes podrían dar lugar a malestar social, radicalización e inestabilidad. Los países que dependen de la importación de fertilizantes para una parte significativa de su producción agrícola, algunos de los cuales también dependen de la importación de trigo, se enfrentarán a costes cada vez mayores, que pueden llegar a ser insostenibles debido al círculo vicioso, lo que supone una grave amenaza para la producción de alimentos para las próximas cosechas.
Es probable que aumenten tanto las necesidades como los costes humanitarios, ejerciendo una presión adicional sobre la ayuda humanitaria. Por ejemplo, el Programa Mundial de Alimentos estima que sus costes operativos aumentarán en 26,1 millones EUR al mes en comparación con los niveles actuales, a través del efecto combinado de las subidas de los precios de los alimentos y de los combustibles. En comparación con los niveles anteriores a la pandemia, estos costes adicionales se elevan a 63,8 millones EUR al mes.
La UE, como importante actor humanitario y de desarrollo en el ámbito de la seguridad alimentaria y nutricional, proporciona ingente apoyo financiero y político. Desde 2015, la UE ha gastado un mínimo de 350 millones EUR al año en ayuda alimentaria humanitaria. Además, en el período 2014-2020, la UE ha destinado más de 10 000 millones EUR a la cooperación al desarrollo para mejorar la seguridad alimentaria de los más pobres y vulnerables, ayudar a erradicar el hambre y abordar mejor todas las formas de desnutrición. Para el período 2021-2024, la UE se ha comprometido a destinar al menos 2 500 millones EUR (1 400 para el desarrollo y 1 100 para la ayuda humanitaria) a la cooperación internacional con un objetivo de nutrición. En el programa de cooperación internacional 2021-27, la UE apoyará los sistemas alimentarios de unos 70 países socios.
El aumento asimétrico de los precios de futuros desde la invasión rusa de Ucrania demuestra que los problemas de seguridad alimentaria se concentran principalmente en el mercado del trigo. Desde un punto de vista geoestratégico, es fundamental que la UE contribuya a colmar la brecha de producción para hacer frente a la escasez mundial prevista de trigo. La UE no es solo un exportador neto de trigo, sino el que presenta los mayores rendimientos a nivel mundial 3 . Desde el verano pasado, la UE ha exportado 19 millones de toneladas de trigo, con 13 millones de toneladas adicionales previstas hasta finales de junio. Esta cifra podría aumentar ligeramente en respuesta a los elevados precios que fomentan las ventas de exportación. Las perspectivas para la cosecha de trigo de invierno de la UE en 2022 son buenas, ya que las superficies aumentaron un 1 % en comparación con el año pasado y los cultivos no sufrieron condiciones meteorológicas adversas durante el invierno en los principales Estados miembros productores.
A corto plazo, la Comisión realiza un seguimiento y un análisis periódicos de los precios de los alimentos y de la inseguridad alimentaria, en coordinación con otros agentes mundiales, incluyendo, cuando sea posible, los niveles de existencias a nivel nacional y regional, basándose en el Sistema de Información sobre los Mercados Agrícolas (SIMA). Supervisa las necesidades para aquellos productos básicos cuyos niveles mundiales de existencias sean bajos, para proporcionar las señales adecuadas al mercado e impulsar la producción utilizando prácticas agroecológicas sostenibles. Debe intensificarse la ayuda humanitaria dirigiendo la atención a los países con bajo déficit alimentario, así como a los países afectados por conflictos en el norte de África y Oriente Próximo, en Asia y en el África subsahariana. En la medida de lo posible, la ayuda adoptará un enfoque que tenga en cuenta el vínculo entre la acción humanitaria, el desarrollo y la paz, y ampliará el trabajo de la Red Mundial contra las Crisis Alimentarias al nivel nacional y local. Por otra parte, en el primer Foro Humanitario Europeo (21-23 de marzo de 2022) se lanzó un llamamiento a la acción para trabajar juntos como «Equipo Europa» y encarar la crisis humanitaria mundial de seguridad alimentaria. Aprovechando su acción colectiva, la UE y sus Estados miembros pueden aumentar conjuntamente la ayuda humanitaria para el socorro y la rehabilitación.
La propuesta de Programa de Asistencia Urgente de la UE en favor de Ucrania (330 millones EUR) tiene por objeto contribuir a aliviar el sufrimiento de la población ucraniana causado por la invasión rusa garantizando la protección y el acceso a bienes y servicios básicos. La acción también contribuirá a reforzar la resiliencia del país y la resiliencia frente a las amenazas híbridas, aumentando la capacidad del Gobierno, de los agentes económicos, de los medios de comunicación y de la sociedad civil de soportar el impacto de la crisis y contribuir a la recuperación del país. También se hará hincapié en la reconstrucción de pequeñas infraestructuras civiles y su planificación estratégica, así como en la seguridad energética.
La acción puede complementarse a través de un apoyo macroeconómico destinado a crear margen presupuestario para las medidas de mitigación necesarias para apoyar a los grupos más afectados por las subidas de los precios (de los alimentos), y mediante la elaboración de mecanismos de protección social. La UE también puede seguir incluyendo el alivio de la deuda en un diálogo político más amplio y en las estrategias y acciones de financiación, para apoyar la recuperación ecológica. Deben establecerse mecanismos de anticipación para evitar futuras perturbaciones antes de que se produzcan, y reducir su impacto en lugar de reaccionar a sus consecuencias.
Además, la UE debe seguir abogando, también en los foros internacionales, a fin de que se eviten las restricciones y las prohibiciones en las exportaciones de alimentos, que, como ha demostrado ampliamente la crisis de 2007-2008, han sido desastrosas para varias zonas del mundo. La coordinación con la OMC será esencial. Como forma de aumentar la resiliencia, se anima a los países importadores a garantizar una mejor diversificación de las fuentes de suministro de alimentos. Además, el buen funcionamiento de las cadenas de suministro y logística mundiales son esenciales para la seguridad alimentaria mundial.
A medio plazo, la UE seguirá apoyando a los países en la transformación hacia sistemas alimentarios agrícolas y acuáticos resilientes y sostenibles, también a través de apoyo analítico y político, en el contexto del seguimiento de la Cumbre sobre los Sistemas Alimentarios de 2021 y la Cumbre sobre Nutrición para el Crecimiento. En este contexto, la UE intensificará su cooperación internacional en materia de investigación e innovación alimentarias, desempeñando un papel de liderazgo en el Grupo Consultivo sobre Investigación Agrícola Internacional (GCIAI), con especial referencia a la adaptación al cambio climático, la mitigación y la gestión sostenible y la protección de los recursos naturales, aplicando enfoques como la agroecología, la gestión del paisaje y la agrosilvicultura, y la diversificación de los flujos comerciales y los sistemas de producción. Además, la UE reforzará su cooperación internacional en materia de nutrición y dietas saludables, en particular a través de la ayuda humanitaria, así como en cadenas de valor resilientes e inclusivas. Para África, la Agenda de Acción África-Europa para la transformación rural acordada en 2019 ofrece una base para una cooperación reforzada.
La UE está dispuesta a identificar, junto con las organizaciones internacionales y en el contexto del actual proceso del G7, las demandas de los países importadores netos de alimentos y a responder, en caso necesario, mediante un apoyo adaptado específico a las agendas de dichos países (en consonancia, por ejemplo, con las hojas de ruta nacionales de la Cumbre sobre Sistemas Alimentarios y los planes del Programa general para el desarrollo de la agricultura en África).
La UE está movilizando activamente a la comunidad internacional para intensificar urgentemente la acción multilateral más allá de la ayuda humanitaria. Para ello resulta necesario garantizar que los organismos de las Naciones Unidas con mandatos pertinentes en materia de seguridad alimentaria puedan adoptar las medidas necesarias. Por ejemplo, la seguridad alimentaria es un aspecto primordial del mandato de la FAO, que tiene un papel clave que desempeñar a la hora de analizar y tratar las repercusiones que la invasión rusa de Ucrania está teniendo en los sistemas alimentarios internacionales, y de prevenir un deterioro adicional, prestando especial atención a la protección de los más vulnerables. La UE también está trabajando para garantizar que la seguridad alimentaria se integre en los esfuerzos de todo el sistema de las Naciones Unidas, incluidos el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y la Asamblea General, para reafirmar la paz y la seguridad internacionales.
La Comisión propone e insta a que los Estados miembros:
·muestren solidaridad con Ucrania proporcionando ayuda alimentaria, asistencia humanitaria y apoyo al sector agrícola y pesquero, en estrecha cooperación con los socios internacionales;
·sigan integrando el alivio de la deuda en un diálogo político más amplio y en las estrategias y acciones de financiación, con el fin de apoyar la recuperación ecológica;
·garanticen un seguimiento y un análisis periódicos de los precios de los alimentos y de la inseguridad alimentaria (incluidos, cuando sea posible, los niveles de existencias a nivel nacional y regional), en coordinación con otros agentes mundiales, y pongan existencias a disposición de los países necesitados;
·sigan prestando apoyo a los países en la transformación hacia sistemas alimentarios agrícolas y acuáticos resilientes y sostenibles;
·intensifiquen la ayuda humanitaria a las regiones y grupos de población más afectados por la inseguridad alimentaria;
·consideren el apoyo macroeconómico a los países en desarrollo de bajos ingresos y con déficit de alimentos con el fin de crear margen presupuestario para las medidas de mitigación destinadas a apoyar a los grupos más afectados por el aumento de los precios (de los alimentos);
·aboguen, también en foros internacionales, contra las restricciones a la exportación y las prohibiciones de exportación de alimentos y por el buen funcionamiento del mercado único.
3.Seguridad alimentaria en la UE
3.1.Disponibilidad y asequibilidad de los alimentos
En la UE no está en juego la disponibilidad de alimentos, aunque sí lo está la asequibilidad de los alimentos para los hogares con bajos ingresos.
La UE es en gran medida autosuficiente para muchos productos agrícolas clave y un exportador neto de trigo. Sin embargo, la UE es un importante importador neto de productos específicos que pueden ser difíciles de sustituir (rápidamente), como, por ejemplo, las proteínas forrajeras, el aceite de girasol o los alimentos marinos. No existe riesgo de escasez generalizada para los consumidores. Si bien no está en peligro la estabilidad del suministro de alimentos en la UE, estas vulnerabilidades, junto con los elevados costes de los insumos, están provocando un aumento de los precios de los alimentos. Si los costes de producción significativamente más elevados a nivel de explotación no se compensan con precios más elevados, esto puede afectar a la seguridad del suministro.
En este contexto, la Comisión ha creado recientemente un nuevo Mecanismo Europeo de Preparación y Respuesta ante las Crisis de Seguridad Alimentaria (MEPRCSA) 4 , cuyo objetivo es mejorar los esfuerzos de coordinación de las administraciones europeas y nacionales, así como de las partes interesadas privadas y terceros países pertinentes, para garantizar el suministro de alimentos y la seguridad alimentaria en la UE en tiempos de crisis. El Mecanismo, que comenzó a funcionar el 9 de marzo de 2022, llevará a cabo una cartografía exhaustiva de los riesgos y vulnerabilidades de la cadena de suministro alimentario de la UE, seguida de recomendaciones y medidas de mitigación adecuadas.
Un mercado único que funcione correctamente es la base para la seguridad alimentaria y la inocuidad de los alimentos de la UE, también en la crisis actual. Nuestras cadenas de suministro son interdependientes y cualquier restricción injustificada del mercado único puede tener consecuencias no deseadas, que pueden amenazar nuestro suministro de alimentos seguros. La Comisión se opone firmemente a las medidas de los Estados miembros destinadas a proteger el suministro nacional de alimentos impidiendo las exportaciones. Estas medidas distorsionadoras del comercio son a priori incompatibles con el mercado único y, en última instancia, tendrán un impacto negativo en la seguridad alimentaria. Es importante que los Estados miembros coordinen las medidas para mejorar los flujos comerciales y hacer llegar los productos básicos y los alimentos allí donde más se necesiten. La creación del Instrumento de Emergencia del Mercado Único reforzará aún más las capacidades de preparación y coordinación de la Unión y reducirá los riesgos de restricciones injustificadas. La Comisión y los Estados miembros están controlando la inversión extranjera directa (IED) en el marco del Reglamento (UE) 2019/452, en virtud del cual pueden considerar el efecto potencial de la IED en el suministro de insumos críticos, así como en la seguridad alimentaria. Los nuevos casos serán objeto de una evaluación en profundidad con vistas a su posible impacto en el suministro y en los precios de los alimentos.
Debe prestarse especial atención a los más vulnerables, incluidos los refugiados de Ucrania y las personas de bajos ingresos que ya se ven afectados por los elevados precios de la energía y que siguen sufriendo la perturbación socioeconómica causada por la pandemia de la COVID. Los estudios han demostrado que, de media, tras el aumento de los precios de los alimentos de 2008, los hogares han comprado menos frutas y hortalizas y se han decantado por alimentos más baratos, que tienden a ser alimentos de alta densidad calórica pero pobres en nutrientes (es decir, ausencia de vitaminas, minerales y fibras esenciales para la salud).
En un contexto de aumento de los precios de los alimentos, las medidas de política social son importantes tanto para proteger a los ciudadanos más vulnerables de la inseguridad alimentaria, como para garantizar que todos puedan permitirse cantidades suficientes de alimentos saludables y nutritivos, especialmente los grupos vulnerables, como las familias con niños, las personas mayores y las personas con bajos ingresos. Estas medidas deben integrarse en un enfoque global para abordar las causas profundas de la pobreza y la exclusión social. Además, la Garantía Infantil Europea ofrece orientaciones a los Estados miembros para garantizar un acceso efectivo a una alimentación suficiente y saludable para los niños necesitados, incluida al menos una comida saludable gratuita cada día escolar.
Los Estados miembros pueden obtener fondos de la UE, como el Fondo de Ayuda Europea para las Personas Más Desfavorecidas (FEAD), que apoya las acciones de los países de la UE para proporcionar alimentos o asistencia material básica a las personas más necesitadas, y que llega a más de quince millones de personas con ayuda alimentaria. Tal como ha propuesto recientemente la Comisión, los Estados miembros pueden complementar sus recursos movilizando la Ayuda a la Recuperación para la Cohesión y los Territorios de Europa (REACT-UE), y pueden hacer el mejor uso posible de las flexibilidades adicionales de los programas FEAD que ofrece la Acción de Cohesión para los Refugiados en Europa (CARE).
Para mitigar el impacto de los elevados precios de los alimentos en los más vulnerables, los Estados miembros podrán aplicar tipos reducidos del impuesto sobre el valor añadido y animar a los operadores económicos a reducir el precio para los consumidores. En diciembre de 2021, el Consejo acordó una reforma de los tipos del IVA a escala de la UE, que permite a los Estados miembros seguir reduciendo sus tipos, hasta el 0 %, para determinados bienes y servicios que responden a necesidades básicas, en particular los alimentos. Los Estados miembros ya pueden hacer uso de esta posibilidad, así como efectuar transferencias a tanto alzado a los hogares como solución eficiente y eficaz para abordar la asequibilidad.
3.2.Estabilizar los mercados agrícolas de la UE y apoyar a los productores
Las dinámicas del mercado influyen en las decisiones de los productores. Para aliviar la presión de los precios elevados, los ajustes a corto plazo podrían reducir la demanda de combustible y pienso y aumentar la oferta incentivando el aumento de las plantaciones de trigo en primavera. Los agricultores están adoptando cada vez más prácticas sostenibles, que merecen un mayor impulso.
La política agrícola común (PAC) y la política pesquera común (PPC) prevén una serie de medidas, entre ellas una red de seguridad de los precios y la posibilidad de adoptar medidas excepcionales. Estas medidas pueden aplicarse para garantizar la estabilidad de los mercados y hacer frente a circunstancias excepcionales. Es necesario un apoyo específico a los productores que se enfrentan al aumento de los costes de los insumos, pero no debe socavar los objetivos a largo plazo de un sistema alimentario más resiliente y sostenible.
La Comisión está siguiendo atentamente la situación actual sobre la base de las herramientas de información del mercado desarrolladas desde 2008 5 . Con el fin de supervisar mejor los niveles de existencias en este entorno de elevados precios e incertidumbre percibida sobre los suministros, la Comisión propondrá a los Estados miembros que comuniquen mensualmente datos sobre las existencias privadas de bienes esenciales para la producción de alimentos y piensos, a fin de poder ofrecer una imagen oportuna y precisa de su disponibilidad.
A la luz de la actual situación excepcional, la Comisión ha propuesto un paquete de ayuda de 500 millones EUR, que incluye el uso de la reserva de crisis, para apoyar a los productores más afectados por las graves consecuencias de la guerra en Ucrania. Sobre esta base, los Estados miembros podrían proporcionar ayuda financiera a los agricultores para contribuir a la seguridad alimentaria mundial o hacer frente a las perturbaciones del mercado debidas al aumento de los costes de los insumos o a las restricciones comerciales. Debe darse prioridad al apoyo a los agricultores comprometidos con las prácticas sostenibles, garantizando al mismo tiempo que las medidas tienen como objetivo los sectores y agricultores más afectados por la crisis. Para hacer frente a los posibles retos de flujo de tesorería este otoño, la Comisión permitirá a los Estados miembros pagar a los agricultores mayores niveles de anticipos de los pagos directos y de las medidas de desarrollo rural relacionadas con la superficie y los animales a partir del 16 de octubre de 2022.
La respuesta de la UE en materia de suministro está limitada por la disponibilidad de tierras fértiles. Para ampliar la capacidad de producción de la UE, la Comisión ha adoptado hoy un acto de ejecución para permitir de forma excepcional y temporal a los Estados miembros establecer excepciones a determinadas obligaciones de ecologización. En particular, podrán permitir la producción de cualquier cultivo alimentario o forrajero en los terrenos en barbecho que en 2022 formen parte de las superficies de interés ecológico, manteniendo al mismo tiempo el nivel completo del pago de ecologización. Esta flexibilidad temporal permitirá a los agricultores ajustar y ampliar sus planes de cultivo durante este año.
La Comisión apoya a los Estados miembros que hagan uso de la posibilidad de reducir las proporciones de mezcla de los biocarburantes, lo que podría dar lugar a una reducción del suelo agrícola de la UE utilizado para la producción de materias primas de biocarburantes, aliviando así la presión en los mercados de alimentos y piensos.
En cuanto a los operadores del sector pesquero, la Comisión está estudiando la posibilidad de activar el mecanismo de crisis del FEMPA 6 , concebido para acontecimientos excepcionales que causen una perturbación significativa de los mercados. Permite a los Estados miembros conceder una compensación a los agentes económicos por sus pérdidas de ingresos y pérdidas económicas, así como a las organizaciones de productores y asociaciones reconocidas que almacenan productos de la pesca 7 .
Para permitir a los Estados miembros poner remedio a las graves perturbaciones de la economía provocadas por la guerra en Ucrania, la Comisión ha adoptado un nuevo marco temporal para las crisis autónomo el 23 de marzo de 2022. Este marco permite apoyar a las empresas afectadas directa o indirectamente por la crisis, incluidos los agricultores y los pescadores, en forma de provisión de liquidez y ayudas para soportar el aumento de los costes del gas y la electricidad. Este marco permite ayudas, incluidas subvenciones directas, a los productores afectados por la crisis (como los afectados por aumentos significativos de los costes de los insumos, en particular, piensos y fertilizantes), así como ayudas a las empresas de elevado consumo energético (como los fabricantes de fertilizantes y la industria de transformación).
A corto plazo, las disponibilidades de piensos también son motivo de preocupación. Los ganaderos y los productores acuícolas ya están buscando fuentes de suministro alternativas para sustituir el abastecimiento perdido debido a la guerra. Algunos Estados miembros han decidido hacer uso de la flexibilidad existente en la legislación de la UE 8 para las importaciones en casos debidamente justificados, con carácter excepcional y temporal, que no comprometan la seguridad alimentaria ni la salud de los consumidores. La Comisión supervisa estas medidas nacionales. Por último, se aplican medidas de tipo de «red de seguridad del mercado» para apoyar el mercado de la carne de porcino, a la luz de las dificultades específicas de este sector.
Los elevados precios de los fertilizantes fomentan un uso más eficiente e impulsan la innovación en el uso de alternativas más sostenibles que contribuyen al objetivo de la Estrategia «de la granja a la mesa» de reducir las pérdidas de nutrientes en un 50 % de aquí a 2030. La agricultura ecológica, por ejemplo, utiliza cantidades limitadas de abonos minerales y, por tanto, está menos expuesta a aumentos de precios. No obstante, a corto plazo, el coste y la disponibilidad de los abonos minerales debe seguir siendo una prioridad, a la espera de la transición hacia el uso de fertilizantes o métodos de fertilización sostenibles. La industria de los fertilizantes en la UE debe poder acceder a las importaciones necesarias, incluido el gas, para producir fertilizantes dentro de la propia UE. Se controlarán los precios de los fertilizantes y los suministros de los agricultores para garantizar que no se pongan en peligro las perspectivas de las cosechas de la UE.
4.Garantizar la resiliencia del sistema alimentario
4.1.Sistemas alimentarios sostenibles
Aunque las medidas de ayuda de emergencia a corto plazo son cruciales, no sustituyen la importancia de reorientar el sector agrícola a largo plazo hacia la sostenibilidad y la resiliencia.
La sostenibilidad alimentaria es fundamental para la seguridad alimentaria. Si no se establece una transición en la Estrategia «de la granja a la mesa» y en la Estrategia sobre Biodiversidad, la seguridad alimentaria correrá un grave riesgo a largo plazo, con efectos irreversibles a escala mundial. Al aplicar estas estrategias, la Comisión desea garantizar que no se socave la productividad global de la agricultura ni la producción de pescado y alimentos marinos de la UE.
Consciente de las interrelaciones entre nuestra salud, nuestros ecosistemas, nuestras cadenas de suministro, las pautas de consumo y los límites del planeta, la Comisión expuso su visión de un sistema alimentario justo, saludable y respetuoso con el medio ambiente en la Estrategia «de la granja a la mesa». En esta estrategia, la Comisión subrayó la importancia de la resiliencia del sistema alimentario de la UE, a fin de garantizar el acceso de los ciudadanos a un suministro suficiente de alimentos asequibles en todas las circunstancias y llevar a cabo una transición hacia sistemas alimentarios sostenibles de manera justa y democrática, en consonancia con el pilar europeo de derechos sociales.
La crisis actual pone de manifiesto la dependencia del sistema alimentario de la UE de insumos importados, como combustibles fósiles, fertilizantes, piensos y materias primas, lo que confirma la necesidad de una reorientación fundamental de la agricultura y los sistemas alimentarios de la UE hacia la sostenibilidad, en consonancia con el Pacto Verde y la PAC reformada, y facilitado por las acciones propuestas en la visión a largo plazo para las zonas rurales 9 .
La mejora y la reducción del uso de insumos (nutrientes, plaguicidas) y la agricultura ecológica (que depende menos de dichos insumos) son un pilar de la transición hacia una agricultura sostenible. Si se pone fin a los inútiles descartes en el mar y se lucha contra la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada se conseguirá llevar a las poblaciones de peces a niveles sostenibles. La crisis actual también pone de relieve el coste de la inacción, en particular la urgencia de abordar los retos en términos de productividad agrícola y las consecuencias medioambientales del cambio indirecto del uso de la tierra, sin olvidar a los terceros países.
La innovación a través de la investigación, el conocimiento, la tecnología, la agroecología y la adopción de mejores prácticas puede mitigar la presión sobre los costes de los insumos sin perjudicar la capacidad de producción, lo que permitirá avances a largo plazo en la productividad para lograr la transición ecológica. Lo que es más importante, contribuirá a lograr un cambio fundamental en la sociedad mediante la reducción del desperdicio de alimentos, el fomento de dietas basadas en más alimentos de origen vegetal y la creación de asociaciones con terceros países para el desarrollo de sistemas alimentarios sostenibles. La mejora de la información sobre la sostenibilidad de nuestros alimentos permitirá a los consumidores elegir de manera sostenible. La lucha contra la pérdida y el desperdicio de alimentos reduce la presión sobre los limitados recursos naturales y genera ahorros, mientras que la redistribución de los excedentes alimentarios ayuda a quienes lo necesitan.
Debe darse prioridad a las acciones que aumenten los rendimientos de forma sostenible mediante la innovación tecnológica y agroecológica. La Comisión propondrá nuevas normas para facilitar la comercialización de productos fitosanitarios que contengan sustancias activas biológicas. También está evaluando opciones para nuevas normas sobre nuevas técnicas genómicas, que tienen el potencial de crear variedades vegetales menos sensibles a los cambios de temperatura y a las amenazas climáticas, más resistentes a las plagas vegetales y más eficientes en el uso de fertilizantes. Para salvaguardar la fertilidad del suelo, la misión de Horizonte Europa «Un pacto sobre el suelo para Europa» tiene por objeto establecer cien «laboratorios vivientes» y «faros» para liderar la transición hacia unos suelos sanos.
La crisis actual y dramática confirma que tenemos que acelerar la transición del sistema alimentario hacia la sostenibilidad para estar mejor preparados ante futuras crisis. Para dar seguimiento a la Cumbre de las Naciones Unidas sobre los Sistemas Alimentarios de 2021, la Comisión participará en ocho coaliciones 10 que tienen por objetivo la transformación del sistema alimentario, la resiliencia y el crecimiento sostenible de la productividad.
El papel de los planes estratégicos de la PAC para el período 2023-2027 será crucial para apoyar la transición hacia prácticas agrícolas sostenibles y sistemas de producción resilientes, en particular mediante la combinación de un marco político más orientado a los resultados y un conjunto más eficaz de instrumentos y mecanismos políticos. Este será el centro de atención de las próximas observaciones de la Comisión sobre los proyectos de planes de los Estados miembros.
La Comisión pide a los Estados miembros que garanticen una distribución más justa del apoyo a la renta para mejorar, en particular, la resiliencia de las pequeñas y medianas explotaciones, vulnerables a la volatilidad de los mercados que puede amenazar la continuidad. La Comisión también anima a los Estados miembros a hacer un mayor uso del fondo de desarrollo rural para financiar instrumentos de gestión de riesgos, ayudar a los agricultores a hacer frente a las pérdidas de ingresos y apoyar el desarrollo de cadenas de suministro cortas y otros tipos de diversificación de la renta agrícola. Del mismo modo, acoge con satisfacción los planes para facilitar el acceso al crédito a los agricultores, a fin de poder invertir en métodos de producción sostenibles, como, por ejemplo, la producción y el uso de energías renovables.
En este contexto, la Comisión también espera que los Estados miembros definan y apliquen el nuevo mecanismo de condicionalidad de manera que se maximicen los objetivos climáticos y medioambientales, minimizando al mismo tiempo su posible impacto a corto plazo en la capacidad de producción. Por ejemplo, el porcentaje mínimo de tierra cultivable que debe asignarse a la biodiversidad debería centrarse más bien en el mantenimiento y el establecimiento de elementos no productivos, como elementos paisajísticos (por ejemplo, setos y árboles), y no tanto en la puesta en barbecho de las tierras (lo que limitaría el potencial de producción de la UE).
Se insta a los Estados miembros a que revisen sus planes estratégicos de la PAC con el fin de ayudar a los agricultores a adoptar prácticas que optimicen la eficiencia de los fertilizantes, reduciendo así su uso. Esto puede hacerse específicamente a través de la agricultura de precisión, pero también desempeñan un papel importante la agricultura ecológica, la agroecología y un uso más eficiente a través del asesoramiento y la formación sobre la gestión de nutrientes. Los Estados miembros deben aprovechar plenamente las posibilidades de su plan estratégico de la PAC a este respecto, optimizar y reducir el uso de otros insumos (como antibióticos y plaguicidas), y contribuir a la captura de carbono en suelos agrícolas.
4.2.Aumentar la resiliencia mediante la reducción de la dependencia de los combustibles fósiles y de los insumos importados
La resiliencia del sector alimentario de la UE requiere fuentes de importación y salidas comerciales diversificadas, mediante una política comercial ambiciosa y sólida, tanto a escala multilateral como a través de acuerdos comerciales. La guerra en Ucrania y la reacción de los mercados han puesto de manifiesto la necesidad de abordar la dependencia de los sectores de la agricultura y la pesca europeos de la energía y de las importaciones de elevado consumo energético.
Un objetivo especialmente importante es la reducción de la dependencia de los fertilizantes minerales producidos con combustibles fósiles. Los fertilizantes nitrogenados se producen principalmente con gas natural (como fuente de energía y como reactivo). Las inversiones en la bioeconomía circular permiten sustituir los productos, los materiales y la energía de origen fósil, contribuyendo así a descarbonizar la economía 11 . Un ámbito importante de innovación es la producción de fertilizantes minerales con tecnología limpia. La Comisión está apoyando la transición hacia el amoníaco verde 12 , por ejemplo para los productores de fertilizantes, mediante el despliegue de hidrógeno limpio, tal como se establece en la Estrategia sobre el Hidrógeno 13 de la Comisión y con el apoyo de la Alianza por un Hidrógeno Limpio y 800 millones EUR de inversión.
El fosfato y la potasa son nutrientes clave para garantizar buenos rendimientos en los cultivos herbáceos de alta calidad. Existe una fuerte dependencia de las importaciones de ambos, ya que la mayoría de las reservas se encuentran en terceros países, incluidos Rusia, China, Marruecos y Bielorrusia. Las exportaciones de potasa de Rusia y Bielorrusia representan el 40 % del comercio mundial. Como resultado de las sanciones recientemente adoptadas, la UE tendrá que reemplazar la cuota de importación de estos dos países por otras fuentes (el 60 % en el caso de la potasa y el 35 % en el de los fosfatos). Los acuerdos de libre comercio ya en vigor pueden facilitar la obtención de estos insumos de otros orígenes. La Comisión supervisará atentamente la situación para anticipar posibles carencias y, de ser necesario, tomar medidas correctoras temporales para facilitar dicho abastecimiento.
La Unión, a través de Horizonte Europa, seguirá invirtiendo en investigación e innovación para sustituir el uso de fertilizantes sintéticos y acelerar la transición hacia sistemas alimentarios sostenibles, circulares y eficientes en el uso de los recursos en la UE. En el marco de uno de los programas de trabajo de Horizonte Europa para el período 2021-2022, se asignará un presupuesto sustancial de 268,5 millones EUR a la economía circular y a la bioeconomía. Además, la Asociación para una Europa circular de base biológica contará con hasta 1 000 millones EUR durante un período de siete años, para reforzar la posición de los productores primarios. Estas acciones apoyan las prometedoras oportunidades identificadas en la Estrategia de Bioeconomía, como el incremento en el uso sostenible de la biomasa, la recuperación de nutrientes valiosos (incluidos los fosfatos 14 y nutrientes procedentes del estiércol) y la producción de alternativas a base de bioproductos, (en particular mediante el uso de subproductos, residuos y flujos de residuos) para cerrar el ciclo de nutrientes, protegiendo al mismo tiempo la calidad del agua, del aire y del suelo. Se facilitará el acceso al mercado interior de los productos procedentes de la economía circular 15 . La Comisión seguirá estudiando nuevas medidas reglamentarias seguras para permitir mayores posibilidades de uso de nutrientes recuperados procedentes del estiércol. Además, la Comisión desarrollará junto con los Estados miembros un plan de acción de gestión integrada de nutrientes para abordar la contaminación por nutrientes en origen y aumentar la sostenibilidad del sector ganadero.
El consumo de energía en la agricultura y la producción de pescado y otros alimentos marinos ya está disminuyendo en los países industrializados debido al aumento de la eficiencia 16 . Hay margen para nuevas mejoras gracias a una mayor eficiencia en el uso del nitrógeno, la valorización de la biomasa y la reducción del desperdicio de alimentos. La investigación y la innovación específicas tendrán por objeto seguir mejorando la eficiencia de la aplicación de fertilizantes a nivel de explotación, entre otras cosas mediante el despliegue de técnicas de agricultura de precisión. Además, la financiación de la UE promueve la investigación en sistemas sostenibles de producción de alimentos, incluida la agricultura mixta, la agroecología o la agricultura ecológica. Los cultivos de leguminosas, que fijan el nitrógeno y utilizan menos fertilizantes nitrogenados, desempeñan un papel importante en estos sistemas de producción y recibirán una atención especial. Podría lograrse una disminución del uso de gasóleo para tractores mediante la escarda mecánica y las innovaciones que reduzcan el uso de productos fitosanitarios.
La gestión sostenible de las poblaciones de peces, combinada con buques pesqueros más eficientes desde el punto de vista energético, también contribuirá a reducir el uso de combustibles fósiles para la producción de pescado y otros alimentos marinos.
Acelerar la producción y el uso de energías renovables es otra prioridad a la que contribuyen los planes estratégicos de la PAC, el FEMPA 17 y la financiación de NextGenerationEU. En las explotaciones agrícolas, la generación de electricidad a través de la energía eólica, solar o biogás no solo reforzará la resiliencia de esas explotaciones en concreto, sino que también contribuirá a la seguridad y sostenibilidad del suministro energético europeo. En esta crisis, debemos evitar que aumente el uso de cultivos alimentarios y forrajeros como materia prima para los biocarburantes. La Comisión pide a los Estados miembros que aumenten las inversiones en biogás basado en explotaciones agrícolas o cooperativas a partir de fuentes de biomasa sostenibles, en particular desechos y residuos agrícolas y acuícolas, afianzando la creación de valor en la economía rural.
La reducción de la dependencia de las importaciones de piensos forma parte de la mayor transformación del sistema alimentario de la UE, que incluye un cambio hacia dietas basadas en más alimentos de origen vegetal y la garantía de un sistema alimentario más resiliente y autónomo. En la declaración de Versalles, el Consejo Europeo pidió que se impulsara la producción de proteínas vegetales en la UE.
Al menos diecinueve Estados miembros tienen la intención de hacer uso de las posibilidades de proporcionar «ayuda asociada» a las proteaginosas en sus planes estratégicos de la PAC para 2023-2027. La Comisión pide a los Estados miembros que también hagan uso de otras posibilidades para apoyar la producción de proteínas vegetales, incluidas las intervenciones sectoriales específicas, en el marco de sistemas agrícolas sostenibles basados en fuentes de alimentación diversificadas. La Comisión prestará especial atención a las proteaginosas en su evaluación resumida de los planes estratégicos de la PAC de los Estados miembros 18 y revisará la política definida en su informe de 2018 sobre el desarrollo de proteínas vegetales en la UE 19 .
La Comisión:
Se anima a los Estados miembros a:
·apoyará las acciones de los países de la UE para prestar asistencia alimentaria o material básica a los más necesitados a través del Fondo de Ayuda Europea para las Personas Más Desfavorecidas (FEAD);
·proporcionará un paquete de ayuda de 500 millones EUR para apoyar a los agricultores más afectados;
·desplegará medidas de red de seguridad del mercado para apoyar mercados específicos y permitir mayores niveles de anticipos de pagos directos a finales de este año;
·aplicará un nuevo marco temporal para las crisis autónomo para las ayudas estatales;
·permitirá a los Estados miembros establecer excepciones a determinadas obligaciones de ecologización en 2022 a fin de incorporar tierras agrícolas adicionales a la producción.
·utilizar los nuevos planes estratégicos de la PAC para dar prioridad a las inversiones que reduzcan la dependencia del gas, de los combustibles y de los insumos (plaguicidas y fertilizantes), como, por ejemplo:
oinversiones en producción sostenible de biogás, a fin de reducir la dependencia del gas ruso;
oinversiones en agricultura de precisión, a fin de reducir la dependencia de fertilizantes sintéticos y minerales, así como de plaguicidas químicos;
oayudas para la captura de carbono en agricultura, para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y mejorar los ingresos de los agricultores;
oayudas para las prácticas agroecológicas, a fin de reducir la dependencia de los insumos químicos y garantizar una seguridad alimentaria duradera.
·Garantizar la eficacia y la cobertura de los sistemas de protección social y el acceso a los servicios esenciales para las personas necesitadas.
5.Observaciones finales
Una guerra injustificada en el continente europeo ha vuelto a traer inseguridad alimentaria a Ucrania, un país con algunos de los suelos más fértiles de Europa.
La Declaración de Versalles del Consejo Europeo pide a la Comisión que tome medidas urgentes para presentar opciones para abordar el aumento de los precios de los alimentos y la cuestión de la seguridad alimentaria mundial. La presente Comunicación esboza medidas inmediatas y en curso para apoyar la seguridad alimentaria de los ciudadanos de Ucrania, así como el apoyo a la seguridad alimentaria en los países con déficit alimentario. Aborda la asequibilidad de los alimentos en la UE y los retos específicos a corto plazo para los productores que se enfrentan a elevados costes de los insumos. Recuerda el compromiso de la Comisión con el Pacto Verde y la Estrategia «de la granja a la mesa» y establece medidas a medio plazo para apoyar la transición hacia un sistema alimentario sostenible.
La Comisión pide a los Estados miembros que se comprometan activamente y apliquen rápidamente las medidas necesarias para abordar tanto las preocupaciones acuciantes, como las vulnerabilidades a largo plazo. Los Estados miembros están en condiciones de aplicar muchas de estas medidas sin un nuevo marco regulador a escala de la UE. En concreto, la Comisión insta a los Estados miembros a que revisen sus planes de la PAC cuando sea necesario para garantizar la resiliencia del sistema alimentario.
Al mismo tiempo, la Comisión redoblará sus esfuerzos e intensificará su cooperación con las organizaciones internacionales y otros actores clave para abordar oportuna y eficazmente las consecuencias de la invasión rusa de Ucrania en la seguridad alimentaria mundial.
COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 23.3.2022
COM(2022) 133 final
ANEXOS
de la
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES
Garantizar la seguridad alimentaria y reforzar la resiliencia de los sistemas alimentarios
Anexo 1
Seguridad alimentaria mundial y cadena agroalimentaria de la UE
Situación en la UE
La UE es en gran medida autosuficiente en el caso de los productos alimenticios esenciales. La UE es uno de los principales exportadores de trigo y cebada y cubre en gran parte su consumo de otros cultivos básicos, como el maíz o el azúcar. La UE también es en gran medida autosuficiente en el caso de los productos de origen animal, tanto lácteos como productos cárnicos (excepto la carne de ovino y caprino y los alimentos marinos), frutas y hortalizas (melocotones, nectarinas, manzanas, tomates y naranjas).
Sin embargo, en el caso de algunos productos específicos, la UE es un importador neto importante. En algunos casos, resulta difícil sustituir los productos importados, ya sea en términos de volumen, fuentes de importación, calidad o coste. Así ocurre con los productos tropicales (frutas tropicales, café, cacao), los productos de la pesca, los piensos y una variedad de aditivos, como las vitaminas y los aminoácidos, que son fundamentales para la producción de piensos o alimentos. En particular, en la campaña 2021/22, el 22 % del pienso proteico no es originario de la UE, pero esta proporción alcanza el 75 % en el caso de las harinas de semillas oleaginosas 1 (principalmente soja).
Repercusión del repunte de los precios mundiales de las materias primas
El actual repunte general de los precios de las materias primas tiene algunas similitudes con el alza de las materias primas alimentarias de 2008 en cuanto a su carácter generalizado de alto nivel, correlación y elevada volatilidad de todos los precios de las materias primas. Ahora, al igual que entonces, el aumento de precios de los insumos para productos agrícolas es un múltiplo de los incrementos de precios de los alimentos y muestra, una vez más, el problema de los cuellos de botella y los retrasos en la transmisión de los precios de la cadena alimentaria al que se enfrentan los productores, al tiempo que sigue originando importantes aumentos de los precios de los alimentos.
Gráfico 1. Ondas de precios de las materias primas
Sin embargo, existen algunas diferencias importantes entre los dos episodios. Los niveles relativos de existencias de las principales materias primas agrícolas son hoy más elevados. A pesar de que las existencias de los principales productos básicos han disminuido ligeramente en los últimos cuatro años, los porcentajes de existencias disponibles no se aproximan al nivel que precedió a la subida de precios de 2008/10, incluso teniendo en cuenta que en la presente campaña de comercialización Ucrania y Rusia no abastecerán plenamente a los mercados.
La regulación y la transparencia de los mercados de materias primas se han mejorado considerablemente desde la Comunicación de 2008 sobre los precios de los productos alimenticios en Europa 2 ,, que se elaboró tras el repunte de precios de los alimentos de 2007/2008. En aquel momento, la Comisión recomendó fomentar la competitividad de la cadena de suministro alimentario, aplicar enérgicamente las normas de competencia y de protección de los consumidores, revisar y, en su caso, mejorar la normativa sobre el funcionamiento de la cadena de suministro alimentario, proporcionar mejor información a los consumidores y desalentar la especulación en los mercados de productos básicos agrícolas y derivados. Todas estas recomendaciones se han plasmado en medidas legislativas y políticas (véase el anexo 2), que proporcionan un sólido punto de partida para hacer frente a la situación actual.
Repercusión de los elevados precios de la energía en la agricultura y la pesca de la UE
Además de la exposición directa al repunte de los precios de la energía, el sector alimentario está expuesto a los efectos inflacionistas de una serie de productos y servicios. Es el principal consumidor de fertilizantes y productos fitosanitarios, pero también de maquinaria y materiales de envasado de alimentos, y se ve afectado por el repunte de los costes de transporte.
La repercusión del repunte de los costes de los fertilizantes ha sido especialmente acentuada. Los fertilizantes representan el 18 % de los costes de los insumos de las explotaciones de cultivos herbáceos (media 2017-19). El gas natural es el principal factor determinante del precio de los fertilizantes a base de nitrógeno. Representa entre el 60 y el 80 % de los costes variables de los insumos para su producción. Los elevados precios al por mayor del gas natural se traducen en altos precios de los fertilizantes (en el caso de los fertilizantes a base de nitrógeno como la urea, los precios alcanzaron niveles máximos similares a los observados durante la crisis financiera de 2007/2008). Algunos productores de fertilizantes de la UE han paralizado temporalmente su producción porque los costes de la energía eran demasiado elevados. Los precios de los fertilizantes a base de roca (fosfato y, más aún, potasio) dependen menos de los precios de la energía, aunque también están sometidos a presión debido a la importancia de Rusia y Bielorrusia en la producción mundial.
Aunque la UE importa de Rusia fertilizantes por valor de 3 000 millones EUR, la dependencia de las importaciones de fertilizantes a base de nitrógeno sigue siendo limitada, ya que más del 90 % del consumo lo proporciona la industria de los países de la UE. Sin embargo, la industria depende en gran medida del gas de origen ruso.
El sector pesquero también se ve gravemente afectado por el aumento del precio de los combustibles para uso marítimo, que se encuentra actualmente en un nivel récord en las últimas dos décadas y ha aumentado un 100 % en comparación con el precio medio de 2021. Con este nivel de precios del combustible, la mayoría de los segmentos de la flota de la UE se encuentran por debajo de su umbral de rentabilidad y no cubren sus costes operativos. El aumento de los costes de la electricidad preocupa enormemente al sector de la acuicultura (bombeo y circulación de agua) y a los sectores de la transformación (líneas de producción e instalaciones de almacenamiento/congelación).
Situación de la renta agrícola
Los buenos niveles de producción y los precios de la agricultura de la UE provocaron una mejora de la renta agraria de la UE en 2021 por trabajador en comparación con la media de 2017/19. El considerable aumento de los costes de los insumos ejerce presión sobre los márgenes, particularmente en las explotaciones ganaderas, sobre todo de carne de porcino, y los productores acuícolas, que ya se enfrentan a unos costes de piensos mucho más elevados. Por lo tanto, cabe esperar una disminución de la renta agraria media por trabajador en 2022 y 2023, reduciendo los beneficios obtenidos en 2020 y 2021, con una disminución más acusada en el caso de los ganaderos.
Aumento de los costes logísticos y de otros insumos
Los fabricantes de alimentos, los comerciantes y los minoristas se enfrentan a un aumento de los costes de transporte y logísticos (a granel, en contenedores o por vía aérea). Las consecuencias de la COVID-19 y la fuerte recuperación económica subsiguiente congestionaron las capacidades de transporte marítimo de mercancías. Con las nuevas perturbaciones en el mar Negro, el transporte marítimo de mercancías estará sometido a una mayor presión. Otros insumos también experimentan un aumento de sus costes: por ejemplo, los costes de embalaje (envases de madera + 37 %, papel y pasta de papel + 26 %, plástico + 13 %) 3 . También influye la escasez de mano de obra y las dificultades para contratar personal en la industria de la alimentación de la UE (cuya tasa de vacantes de empleo es del 62 %).
Aumento de los precios de los alimentos en la UE
Por último, aunque no menos importante, desde el verano de 2021, los precios al consumo de los productos alimenticios han aumentado, hasta alcanzar el 5,6 % sobre una base anual en febrero de 2022, la tasa más alta desde el inicio de la pandemia de COVID-19. Los alimentos son un componente importante de la tasa general de inflación (IPCA 4 ), con una cuota media del 16 % en la EU-27, a la que puede añadirse un 6 % adicional correspondiente a la restauración. En comparación, los costes energéticos de la vivienda y el transporte representan una cuota del 10 % en la cesta media de los hogares.
Los Estados miembros se ven afectados de manera diferente, en función de sus respectivos contextos económicos nacionales, de la estructura de sus cadenas de suministro de alimentos y de los patrones nacionales de demanda de los consumidores.
Gráfico 2: Inflación de los precios de los alimentos por Estado miembro
Fuente: Eurostat (Estados miembros seleccionados).
Ucrania, Rusia y seguridad alimentaria mundial
La invasión rusa de Ucrania se ha sumado a los ya tensos mercados de materias primas (energéticas) y a las presiones inflacionistas 5 . Además, tal situación repercute en la seguridad alimentaria mundial: Ucrania y Rusia son actores relevantes en el mercado mundial de cereales y semillas oleaginosas. Ucrania representa el 10 % del mercado mundial de trigo, el 13 % del de cebada y el 15 % del de maíz, y es el operador más importante en el mercado de aceite de girasol (más del 50 % del comercio mundial). En cuanto a Rusia, estas cifras son, respectivamente, 24 % (trigo), 14 % (cebada) y 23 % (aceite de girasol). Rusia es también un importante exportador de pescado blanco, en particular de abadejo de Alaska para la industria de la transformación (16 % del suministro).
El norte de África y Oriente Próximo importan más del 50 % de sus necesidades de cereales de Ucrania y Rusia. Los países de África Oriental importan el 72 % de sus cereales de Rusia y el 18 % de Ucrania. Ucrania es también un importante proveedor (de pienso) de maíz a la Unión Europea y a China.
Ucrania es el cuarto mayor proveedor de alimentos de la UE y una fuente esencial de cereales (52 % de las importaciones de maíz de la UE, 19 % de trigo blando), aceites vegetales (23 % de las importaciones de la UE) y oleaginosas (22 % de las importaciones de la UE, especialmente colza, 72 % de las importaciones de la UE). Las exportaciones de Rusia a la UE son menores.
Habida cuenta del peso de Ucrania en el comercio internacional, la perturbación de la producción agrícola y de la logística de Ucrania, junto con el aumento de los costes de flete y los seguros, tiene importantes repercusiones en los mercados mundiales y, por lo tanto, en los precios de los cereales. Desde el inicio del conflicto, ya se ha registrado un fuerte aumento de los precios mundiales de los cereales, superior al aumento de precios de 2007/2008. Esta situación no solo pone en peligro el suministro de alimentos a la población ucraniana, sino también la seguridad alimentaria de los países no pertenecientes a la UE que dependen de las importaciones de productos básicos procedentes de Ucrania.
El potencial de producción agrícola de Ucrania se ve gravemente afectado por la invasión rusa del país. Además del coste humano, la destrucción y los peligros de la guerra, hay escasez de mano de obra para trabajar en las explotaciones agrarias y en los campos, incluso en los Estados miembros vecinos. Los insumos esenciales son escasos y difíciles o imposibles de obtener. En Ucrania, la capacidad de sembrar cultivos de primavera y de cosechar tanto los cultivos de primavera como los de invierno en 2022 será decisiva y es probable que la repercusión de la guerra se prolongue durante varios años, debido a los daños causados en las infraestructuras y en las instalaciones logísticas. En Rusia, si bien la producción no se ve perjudicada por la guerra, persiste la incertidumbre en cuanto a su capacidad para exportar grandes cantidades a través del mar Negro.
Seguridad alimentaria en un contexto mundial
La seguridad alimentaria sigue siendo cada vez más preocupante para el planeta. Las Naciones Unidas han destacado que el cambio climático y la pérdida de biodiversidad constituyen la principal amenaza mundial para la seguridad alimentaria 6 . La FAO informa de que 811 millones de personas siguen padeciendo desnutrición crónica y que una combinación de factores está dificultando los avances hacia la consecución del objetivo de desarrollo sostenible n.º 2 «Hambre cero». Se espera que el cambio climático empeore la situación a falta de medidas eficaces de mitigación y adaptación. El aumento de precios de los alimentos tiene un efecto inmediato en los ciudadanos de los países en desarrollo, así como en los países menos desarrollados que dependen de las compras de alimentos. El índice de precios de los alimentos de la FAO, que hace un seguimiento de las variaciones mensuales de los precios internacionales de las materias primas, refleja una situación cada vez más difícil: alcanzó una media de 140,7 puntos en febrero de 2022, su mayor nivel registrado hasta ahora, 3,1 puntos por encima del nivel más alto anterior registrado en febrero de 2011.
Aunque los principales clientes de trigo ucraniano y ruso al parecer disponen de existencias para varios meses, los aumentos de precios ya se dejan sentir en países que se encuentran en una situación precaria, como Siria y Líbano, así como en Argelia.
En 2021, la inseguridad alimentaria mundial alcanzó niveles sin precedentes, con más de 161 millones de personas que necesitaban ayuda alimentaria urgente y con casi 0,6 millones en condiciones similares a la hambruna. Esta situación podría deteriorarse aún más si los precios de los alimentos siguen aumentando.
Anexo 2
Seguimiento de la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones de 2008 - Los precios de los productos alimenticios en Europa [COM(2008) 0821 final].
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Recomendaciones de la Comunicación de 2008 |
Seguimiento |
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Fomentar la competitividad de la cadena de suministro alimentario |
Reformas sucesivas de la PAC (2008, 2013 y 2021) Foro de Alto Nivel sobre la Mejora del Funcionamiento de la Cadena Alimentaria (2010-2019). Acuerdos de libre comercio (por ejemplo, Japón, Vietnam, Singapur, Canadá, México, Estados del AAE de la SADC) que suponen la apertura del mercado y la reducción de las barreras no arancelarias a las exportaciones de alimentos. Vigilancia del mercado y creación del Grupo de Trabajo para el Cumplimiento de la Legislación sobre el Mercado Único. Programa InvestEU: apoyo a las pymes agroalimentarias a través de la Red Europea para las Empresas y acceso a instrumentos financieros. Asociación de la UE para el desarrollo de capacidades en el sector agroalimentario Código de Conducta de la UE sobre Prácticas Empresariales y de Comercialización Responsables en el Sector de la Alimentación. |
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Garantizar una aplicación enérgica y coherente de las normas de competencia y de protección del consumidor en los mercados de suministro de alimentos por parte de la Comisión Europea y de las autoridades nacionales de competencia y protección del consumidor |
La Comisión intervino y aplicó sanciones en una serie de casos relacionados con restricciones del comercio paralelo en los mercados alimentarios. La Comisión y las autoridades nacionales de competencia pusieron fin a una serie de iniciativas nacionales proteccionistas sobre productos alimenticios. La Comisión autorizó algunas fusiones en insumos agrícolas (por ejemplo, productos fitosanitarios) y algunos productos alimenticios y bebidas (por ejemplo, productos lácteos, cerveza) sujetos a medidas correctoras para proteger la competencia de precios, la elección y la innovación. Comprehensive Commission study on the concentration of the modern retail sector and on how choice and innovation made available to the consumers on shop shelves evolved during 2004‑2012 (Estudio exhaustivo de la Comisión sobre la concentración del sector minorista moderno y sobre cómo evolucionaron las opciones y la innovación puestas a disposición de los consumidores en los establecimientos comerciales durante el período 2004-2012) I . |
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Revisar a nivel nacional y/o de la UE, según sea pertinente, las normativas que puedan dificultar el buen funcionamiento de la cadena de suministro alimentario |
Informe del Grupo operativo sobre mercados agrícolas - Mejora de los resultados del mercado: fortalecimiento de la posición de los agricultores en la cadena alimentaria (2016) II . Aclaración de las disposiciones en materia de competencia en el Reglamento de la OCM III (organización común de mercados), 2018, 2021. Directiva (UE) 2019/633 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de abril de 2019, relativa a las prácticas comerciales desleales en las relaciones entre empresas en la cadena de suministro agrícola y alimentario. Simplificación de la normativa en materia de seguridad alimentaria, incluido el control de la adecuación del Reglamento sobre la legislación alimentaria general. |
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Proporcionar mejor información a los consumidores, a las autoridades públicas y a los operadores del mercado instaurando una supervisión permanente a nivel
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Creación de seis observatorios de mercados agrícolas IV y del portal de datos AGRIFOOD. Publicación de informes periódicos sobre las perspectivas a corto plazo V . Creación del Instrumento para el seguimiento de los precios de los alimentos (Eurostat) VI Mejora de las disposiciones en materia de transparencia del mercado de los productos agrícolas [Reglamento (UE) 2019/1746 de la Comisión; modificaciones de 2021 de la OCM1]. Creación del Sistema Internacional de Información de los Mercados Agrarios (AMIS - véase la sección 3): Datos de Eurostat sobre los precios de los alimentos |
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Estudiar medidas tendentes a desalentar la especulación en detrimento de los operadores comerciales en los mercados de productos básicos agrícolas |
Directiva 2014/65/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, por la que se refuerza la protección de los inversores y se mejora el funcionamiento de los mercados financieros, haciéndolos más eficientes, resilientes y transparentes. Directiva (UE) 2021/338 del Parlamento Europeo y del Consejo, por la que se modifica la Directiva 2014/65/UE, para contribuir a la recuperación de la crisis de la COVID-19. Reglamento (UE) n.º 596/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre abuso de mercado. Reglamento (UE) n.º 648/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo a los derivados extrabursátiles, las entidades de contrapartida central y los registros de operaciones, aplicable a una amplia gama de derivados extrabursátiles, incluidos determinados derivados sobre materias primas, lo que aumenta la transparencia de los derivados extrabursátiles sobre materias primas comercializados. |
https://ec.europa.eu/competition/sectors/agriculture/retail_study_report_en.pdf.
https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/food-farming-fisheries/farming/documents/amtf-report-improving-markets-outcomes_en.pdf
Reglamento (UE) n.º 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios.