Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un marco de certificación de la Unión para la eliminación de carbono»

[COM(2022) 672 final — 2022/0394 (COD)]

(2023/C 184/15)

Ponente: Stoyan TCHOUKANOV

Consulta	Parlamento Europeo, 1.2.2023 Consejo Europeo, 6.2.2023
Base jurídica	Artículo 192, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
Sección competente	Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente
Aprobado en sección	9.3.2023
Aprobado en el pleno	22.3.2023
Pleno n.o	577
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	159/0/2

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1.

El Comité Económico y Social Europeo (CESE) acoge con satisfacción la propuesta de la Comisión de establecer un marco de certificación de la Unión para las absorciones de carbono, ya que reconoce la necesidad de aumentar tales absorciones y promover las prácticas regenerativas, sin perder de vista el objetivo primordial de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero para limitar el calentamiento global. No obstante, el CESE señala que la propuesta deja demasiados puntos esenciales por desarrollar mediante actos delegados.

1.2.

El CESE reconoce que actualmente existen diferentes sistemas de validación y recompensa de la absorción de carbono en la Unión y que un marco común de certificación tiene el potencial de aportar claridad y fiabilidad al establecer normas generales de la Unión Europea (UE) que regulen la forma de medir, verificar y validar los beneficios climáticos de las absorciones de carbono. El carácter voluntario del marco supone un incentivo que puede proporcionar nuevas vías de ingresos a quienes estén interesados en llevar a cabo actividades de absorción de carbono. El CESE pide más claridad sobre el calendario previsto para la plena aplicación, habida cuenta del conjunto de organismos y entidades de certificación que será necesario crear.

1.3.

El CESE señala que puede haber dudas legítimas sobre el uso de la absorción de carbono en el marco de la política climática de la UE, desde el potencial de reducción o el retraso de las reducciones de emisiones debido a las promesas de absorción futura de carbono hasta la amenaza de declaraciones fraudulentas y blanqueo ecológico basado en las compras de créditos de carbono. Con el fin de evitar el blanqueo ecológico, el CESE pide que la duración prevista del almacenamiento de carbono y los riesgos de reversión se reflejen claramente en el uso de los diferentes certificados de absorción de carbono (que abarcan el «almacenamiento permanente», la «captura de carbono en suelos agrícolas» y el «almacenamiento de carbono en productos duraderos»).

1.4.

El CESE acoge con satisfacción el objetivo de la Comisión de aportar al público, a los operadores que ofrezcan absorciones de carbono y a los compradores transparencia y claridad sobre el valor de las actividades de absorción de carbono certificadas. Sin embargo, pide más salvaguardias en relación con el valor y el uso de los certificados. Invita a la Comisión a que defina las declaraciones apropiadas que pueden hacerse sobre la base de los diferentes casos de absorción de carbono certificada y pide que se mantenga la distinción entre los certificados obtenidos por el almacenamiento permanente de carbono, la captura de carbono en suelos agrícolas y el almacenamiento de carbono en productos.

1.5.

El CESE pide que las futuras metodologías desarrolladas en este marco expongan claramente los aspectos relacionados con la rendición de cuentas y defiendan la transparencia. Es necesario vigilar y mitigar continuamente el riesgo de reversión. La responsabilidad y la transferencia de responsabilidad por el carbono absorbido y almacenado deben definirse claramente en todo el espectro de actividades de absorción de carbono.

1.6.

El CESE pide a la Comisión que vele por que las metodologías se basen en pruebas científicas y estén guiadas por la comunidad científica. El CESE señala que el sistema de certificación es demasiado complejo y oneroso como para que se adopten estas prácticas a gran escala: estos procedimientos parecen muy largos y técnicos y pueden desmotivar a los operadores en sus actividades, dado que, incluso en el mejor de los casos, a menudo se trata de pequeñas empresas con márgenes reducidos.

1.7.

El CESE señala que es necesaria una amplia gama de mediciones de las absorciones de carbono para llevar a cabo el seguimiento, la notificación y la verificación, mediciones que deben hacer uso de la teledetección y las imágenes por satélite. En cuanto a las mediciones necesarias, el CESE subraya que es esencial mantener los costes del sistema de seguimiento, notificación y verificación de la absorción de carbono lo más bajos posible para garantizar una amplia accesibilidad del marco de certificación.

1.8.

El CESE subraya que los riesgos potenciales y los efectos secundarios para los principales agentes (agricultores, industria forestal e industrias de la construcción y la madera) que conlleva la propuesta, incluidos los riesgos de carácter medioambiental o socioeconómico, deben evaluarse y abordarse cuidadosamente antes de integrar el marco de certificación en otras políticas, como la política agrícola común (PAC).

1.9.

En opinión del CESE, la actual política agrícola común (PAC) no debe utilizarse para financiar la captura de carbono en suelos agrícolas o la absorción de carbono (1). Aunque la PAC puede desempeñar un papel reducido en las absorciones de carbono, este instrumento está diseñado para la producción de alimentos, piensos y biomasa, que es el objetivo principal del sector agrícola y forestal. En este contexto específico, las absorciones de carbono son un subproducto, lo que significa que debe disponerse de fuentes de financiación adicionales.

1.10.

El CESE considera que el amplio grado de ambigüedad de la Comisión en materia de financiación desincentivará considerablemente la participación de los posibles interesados, por lo que subraya la necesidad de proporcionar al menos alguna certidumbre a este respecto. Dadas las oportunidades que brindará la absorción de carbono en el futuro, el CESE recomienda elaborar una hoja de ruta que culmine en un instrumento financiero común en favor de estas medidas.

2. Observaciones generales

La necesidad de aumentar las absorciones de carbono para alcanzar el objetivo de cero emisiones netas

2.1.

De conformidad con el Acuerdo de París, la Unión Europea se ha comprometido a alcanzar el objetivo de cero emisiones netas de gases de efecto invernadero de aquí a 2050 y el objetivo de emisiones netas negativas a partir de entonces. Según el último informe del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (GIECC), centrarse únicamente en la reducción de las emisiones no bastará para alcanzar este objetivo: «La implantación de absorciones de dióxido de carbono para contrarrestar las emisiones residuales difíciles de eliminar es inevitable si se quiere alcanzar el objetivo de cero emisiones netas de CO2 o de gases de efecto invernadero» (2).

2.2.

Aunque las absorciones de carbono no sustituyen las necesarias reducciones drásticas de las emisiones de gases de efecto invernadero, tendrán que complementar los esfuerzos de reducción de emisiones para alcanzar las cero emisiones netas y las emisiones netas negativas. Por consiguiente, las absorciones de carbono deberán ampliarse considerablemente a escala mundial para controlar las concentraciones atmosféricas de gases de efecto invernadero y limitar el calentamiento global. Para cumplir sus objetivos climáticos, la UE prevé que deberá reducir sus emisiones entre un 85 % y un 95 % con respecto a 1990 y que las absorciones de carbono serán necesarias para colmar la brecha. Por lo tanto, cada año habrán de retirarse de la atmósfera varios cientos de millones de toneladas de CO2.

2.3.

Para lo cual la UE ha lanzado varias iniciativas hasta ahora:

—	la Ley del Clima, que establece el objetivo de la UE de lograr la neutralidad climática de aquí a 2050;

—

el Reglamento sobre el uso de la tierra, el cambio de uso de la tierra y la silvicultura (UTCUTS), cuya última propuesta de modificación prevé un objetivo de absorción neta de carbono de 310 millones de toneladas equivalentes de CO2 en 2030, que se almacenarán en suelos, bosques y productos de la madera;

—

la Comunicación sobre ciclos de carbono sostenibles, que expone la hoja de ruta para la captura de carbono en suelos agrícolas (lo que contribuye al objetivo del UTCUTS propuesto para 2030) y ofrece soluciones industriales que eliminarán al menos cinco millones de toneladas en 2030. La Comunicación también anunció planes destinados a desarrollar la propuesta de marco regulador para la certificación de las absorciones de carbono.

Gestión de los proyectos de absorción de carbono

2.4.

Con su propuesta por la que se establece un marco voluntario de certificación de la Unión para las absorciones de carbono, la Comisión Europea quiere aumentar las absorciones de carbono sostenibles y de alta calidad incentivando la financiación, luchando contra el blanqueo ecológico, generando confianza y armonizando las condiciones del mercado.

2.5.

La Comisión establece tres categorías principales de métodos de absorción de carbono:

—

almacenamiento permanente. Incluye métodos como la bioenergía con captura y almacenamiento de dióxido de carbono (BECCS, por sus siglas en inglés) y la captura directa de dióxido de carbono del aire y almacenamiento (DACCS, por sus siglas en inglés). Al menos 5 millones de toneladas de CO2 deben absorberse mediante métodos de esta categoría de aquí a 2030 y alcanzar hasta los 200 millones de toneladas de CO2 absorbidos de aquí a 2050;

—

la captura de carbono en suelos agrícolas abarca métodos como la forestación y la reforestación, la mejora de la gestión forestal, la agrosilvicultura, la captura de carbono en el suelo y la restauración de turberas. Junto con los productos de almacenamiento de carbono, la captura de carbono en suelos agrícolas contribuye al objetivo propuesto del UTCUTS de absorber, de aquí a 2030, 310 millones de toneladas equivalentes anuales de CO2 y a una economía beneficiosa para el clima en 2050;

—

los productos de almacenamiento de carbono incluyen varios métodos, como la utilización de materiales a base de madera en la construcción y la captura y el uso de carbono de larga duración, y, junto con la captura de carbono en suelos agrícolas, contribuirán a alcanzar los objetivos propuestos del UTCUTS y lograr los beneficios para el clima antes mencionados.

2.6.

Para garantizar que solo se certifiquen las absorciones de carbono de alta calidad de conformidad con el Reglamento, la Comisión ha establecido determinados criterios básicos:

—	las actividades de absorción de carbono deben medirse con precisión y generar beneficios inequívocos para el clima (cuantificación);

—	las actividades de absorción de carbono deben ir más allá de las prácticas de mercado y de lo legalmente exigido (adicionalidad);

—	los certificados deben tener claramente en cuenta la duración del almacenamiento de carbono y distinguir entre el almacenamiento permanente y el almacenamiento temporal (almacenamiento a largo plazo);

—	por último, las actividades de absorción de carbono deben beneficiar a otros objetivos medioambientales, como la biodiversidad, o, al menos, no deben perjudicar al medio ambiente (sostenibilidad).

2.7.

Para definir más claramente las normas aplicables a cada método de absorción de carbono y poner en práctica los criterios de calidad, la Comisión desarrollará metodologías de certificación adaptadas con el apoyo de un grupo de expertos y las fijará en actos delegados. En una primera fase, la UE desarrollará metodologías y reconocerá los sistemas de certificación. En una segunda fase, los operadores podrán adherirse a los regímenes de certificación reconocidos por la UE, mientras que terceras partes verificarán las actividades que pueden optar a la certificación. Las absorciones de carbono certificadas se consignarán en registros interoperables.

2.8.

En este ámbito existen varias sinergias entre las iniciativas actuales y las futuras que son pertinentes en materia de absorción de carbono. Las absorciones de carbono en el marco de la propuesta de Reglamento podrían:

—	recibir apoyo público a través de la política agrícola común, las ayudas estatales o el Fondo de Innovación;

—	incluirse en la información corporativa, que se definirá con mayor precisión en la iniciativa sobre la justificación de las declaraciones ecológicas o en la Directiva sobre información corporativa en materia de sostenibilidad;

—	hacer uso de sinergias con otras etiquetas y certificaciones, como la certificación de la agricultura ecológica y la biomasa sostenible;

—	incluirse en los contratos de la cadena de suministro, estableciendo así cadenas de valor industrial y generando sinergias con sistemas alimentarios sostenibles;

—	contribuir a la integridad de los mercados voluntarios del carbono.

3. Observaciones específicas

Una certificación fiable como columna vertebral muy necesaria para aumentar rápidamente las capacidades de absorción de carbono en Europa

3.1.

Establecer normas generales de la UE que regulen la forma en que se miden, validan y verifican los beneficios climáticos de la absorción de carbono puede proporcionar un apoyo crucial al desarrollo de importantes capacidades de absorción de carbono en Europa. Esto incluye una amplia variedad de métodos innovadores para que los agricultores, los silvicultores, las industrias y otros agentes capturen y almacenen carbono no fósil.

3.2.

La certificación representa un paso necesario y significativo hacia la integración de las absorciones de carbono en las políticas climáticas de la UE. Esto incluye, por ejemplo, crear incentivos al almacenamiento de carbono en el suelo destinados a los gestores de las tierras (por ejemplo, a través de la PAC), recompensar la contratación pública de materiales de construcción que almacenen carbono no fósil (por ejemplo, a través de códigos de construcción) o informar sobre los objetivos climáticos (por ejemplo, a través de la Directiva sobre información corporativa en materia de sostenibilidad).

3.3.

Por lo tanto, el CESE apoya plenamente el marco de certificación para las absorciones de carbono en principio y como un paso hacia una certificación fiable.

La necesidad de hacer un seguimiento del carbono absorbido para garantizar los beneficios colaterales climáticos, económicos y sociales

3.4.

Aunque es imperativo absorber carbono a gran escala, también es igualmente importante mantener estos esfuerzos bajo control. El CESE señala que puede haber dudas legítimas sobre el uso de la absorción de carbono en el marco de la política climática de la UE, desde el potencial de disuadir de la mitigación hasta la amenaza de declaraciones ecológicas fraudulentas y blanqueo ecológico basado en las compras de créditos de carbono.

3.5.

Por lo tanto, el CESE considera que la UE necesita un marco de certificación eficaz y fiable para garantizar que solo se certifique la absorción de carbono de alta calidad y fiabilidad. Esto permitirá a la UE reconocer y recompensar la absorción de carbono sin obstaculizar la descarbonización.

3.6.

Establecer un nivel mínimo de calidad de todas las absorciones de carbono certificadas es esencial para que los agentes clave confíen en que la absorción de carbono certificada por la UE genera un beneficio real para el clima. En una fase posterior el sistema también tendrá que proporcionar una señal suficientemente clara de que las absorciones de carbono certificadas pueden integrarse de forma segura en otras políticas más amplias de la UE relacionadas con el clima.

3.7.

En este contexto, las actividades de absorción de carbono deben demostrar adicionalidad, es decir, que no se habría producido la absorción sin la intervención. Se trata de un requisito estricto en caso de que los certificados se utilicen para reclamar indemnizaciones, pero puede relajarse si no se presentan reclamaciones (por ejemplo, en el caso de los pagos públicos directos a los agricultores destinados a incentivar la introducción de prácticas regenerativas). Por este motivo, las actividades de absorción de carbono deben generar beneficios colaterales en términos de sostenibilidad, en lugar de tener un impacto «neutro», como prevé actualmente la Comisión.

3.8.

El CESE también subraya que es necesario vigilar y mitigar continuamente el riesgo de reversión (liberación del CO2 almacenado). La responsabilidad y la transferencia de responsabilidad por el carbono absorbido y almacenado deben definirse claramente y ser específicas para cada tipo de absorción de carbono.

Mantener la distinción entre almacenamiento permanente de carbono, captura de carbono en suelos agrícolas y almacenamiento de carbono en productos

3.9.

Los métodos de absorción de carbono varían significativamente en cuanto a cómo se extrae el CO2 de la atmósfera, dónde se almacena y durante cuánto tiempo.

3.10

En general, el carbono almacenado en depósitos terrestres y en biomasa viva (métodos de absorción de ciclo corto) es más vulnerable y su duración de almacenamiento es más corta que en el caso del carbono almacenado en depósitos geológicos (métodos de absorción de ciclo largo).

3.11.

En consecuencia, los distintos métodos de absorción y almacenamiento del carbono deben contabilizarse, gestionarse y certificarse de diferentes maneras, en función de la naturaleza del almacenamiento de carbono. La UE ya separa el pilar del UTCUTS de las emisiones del sector industrial. La Comunicación sobre los ciclos de carbono sostenibles introduce distinciones entre los tipos de carbono «fósil», «biogénico» y «atmosférico», que propone etiquetar, rastrear y contabilizar por separado en la UE a más tardar en 2028.

3.12.

Además, debe hacerse hincapié en que las tres familias de métodos de absorción de carbono (almacenamiento permanente de carbono, captura de carbono en suelos agrícolas y almacenamiento de carbono en productos) desempeñan un papel diferente en nuestra senda hacia las cero emisiones netas y tienen distintos resultados climáticos, costes, retos de implantación, niveles de madurez y percepción pública. Por lo tanto, también deben ser incentivados y gestionados de diferentes maneras, de modo que las políticas y el apoyo financiero se adapten a las necesidades de cada método de eliminación de dióxido de carbono.

3.13.

A la luz de lo anterior, el CESE se muestra de acuerdo con el objetivo de la Comisión de aportar al público, a los operadores que ofrezcan absorciones de carbono y a los compradores transparencia y claridad sobre el valor de las actividades de absorción de carbono certificadas.

3.14.

Pero el CESE insta a la Comisión a que vaya más allá y defina las declaraciones apropiadas que pueden hacerse sobre la base de los diferentes casos de absorción de carbono certificada (es decir, almacenamiento permanente, captura de carbono en suelos agrícolas, almacenamiento de carbono en productos). Esto será esencial a la hora de fomentar todo el espectro de posibles casos de certificación de la absorción de carbono, al tiempo que se garantiza la veracidad de los beneficios climáticos declarados y se evita el blanqueo ecológico.

Garantizar la transparencia y las aportaciones científicas en el desarrollo de las metodologías

3.15.

Dado que la Comisión va a iniciar un proceso específico —respaldado por un grupo de expertos— para desarrollar metodologías sobre las actividades de absorción de carbono y concretar más detalles en torno a los certificados en los actos delegados, el CESE pide que se asocie a la sociedad civil a este proceso y que se la consulte.

3.16.

El CESE pide a la Comisión que vele por que las metodologías que se desarrollen se basen en pruebas científicas y estén guiadas por la comunidad científica.

3.17.

3.18.

La UE debe considerar la posibilidad de proporcionar financiación específica para la investigación, el desarrollo de metodologías y la implantación piloto. En el caso de los pequeños agentes, apoyar el desarrollo de las capacidades y cubrir los costes administrativos será esencial para democratizar el acceso al marco de certificación.

3.19.

Por último, el CESE subraya que los riesgos potenciales y los efectos secundarios para los principales agentes (agricultores, industria forestal e industrias de la construcción y la madera) que conlleva la propuesta, incluidos los riesgos de carácter medioambiental o socioeconómico, deben evaluarse y abordarse cuidadosamente antes de integrar el marco de certificación en otras políticas, como la PAC.

Bruselas, 22 de marzo de 2023.

La Presidenta del Comité Económico y Social Europeo

Christa SCHWENG

(1) DO C 323 de 26.8.2022, p. 95

(2) Resumen para responsables de políticas, Grupo de Trabajo III, GIECC, 2022.