COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 16.6.2021
JOIN(2021) 20 final
COMUNICACIÓN CONJUNTA AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO EUROPEO Y AL CONSEJO
Relaciones UE-Rusia: Rechazo, contención e implicación
1.Introducción
El Consejo Europeo de los días 24 y 25 de mayo de 2021 celebró un primer debate estratégico sobre Rusia y condenó las actividades ilegales, provocadoras y perturbadoras de Rusia contra la UE, sus Estados miembros y otros países, reafirmando la unidad y solidaridad de la UE frente a estos actos, así como su apoyo a los socios orientales. El Consejo Europeo reafirmó asimismo su compromiso con los cinco principios que rigen la política de la UE con respecto a Rusia 1 y estableció que la UE seguiría coordinándose con socios afines. Además, invitaba al Alto Representante y a la Comisión a que presentaran un informe con opciones de actuación sobre las relaciones UE-Rusia, en consonancia con esos cinco principios, con vistas a su reunión de junio de 2021 2 . La siguiente Comunicación conjunta responde a esta invitación.
2.Contexto político
Rusia es el mayor vecino de la UE y sigue siendo una potencia a tener en cuenta en Europa y en todo el mundo. Esta relevancia se basa en gran medida en su tamaño y alcance geográfico, su disposición a proyectar su poder a escala internacional y su dimensión política y diplomática, así como en su fuerte capacidad militar. Como actor geopolítico, Rusia aspira a mantener su posición mundial en un mundo multipolar movido por las políticas de poder, a menudo en estrecha relación con otros actores como China, en lugar de contribuir y actuar dentro de un sistema multilateral más sólido y basado en normas. Intenta imponer su propia esfera geopolítica de influencia, basada principalmente en una lógica de suma cero. De este modo, el Gobierno a menudo cuestiona y socava el Derecho internacional, así como los principios clave de la OSCE y del Consejo de Europa, con los que se ha comprometido y que estructuran la seguridad y la cooperación en el continente europeo, incluido el derecho de cada país a decidir libremente sus propias opciones de política exterior, de seguridad y de política interior.
Los dirigentes rusos utilizan diversos instrumentos para influir o interferir en la UE y sus Estados miembros, así como en los países de los Balcanes Occidentales y de la Asociación Oriental, debilitarlos o incluso intentar desestabilizarlos. Destinan estos esfuerzos, en gran medida, a potenciar su capacidad de controlar el espacio de información dentro y fuera de sus fronteras, y de influir en él. La financiación de medios controlados por el Estado está creciendo rápidamente, en particular por lo que respecta a los canales de comunicación, como RT, que se dirigen exclusivamente a públicos externos. Rusia sigue organizando operaciones cada vez más sofisticadas de manipulación cibernética e informativa, ataques químicos como los orquestados contra la Organización para la Prevención de las Armas Químicas (OPAQ), el Bundestag alemán y los miembros de la familia Skripals en Salisbury, y otros ataques, como la explosión en la República Checa. Lleva a cabo acciones militares e híbridas directas en los conflictos no resueltos que alimenta tanto en Ucrania, Georgia y Moldavia como en los países vecinos meridionales de la UE, en particular en Siria y Libia, pero también en otros países. Intenta mantener el control sobre el régimen autoritario de Bielorrusia.
La gestión de las relaciones con Rusia representa, por tanto, un reto estratégico clave para la UE 3 . Las relaciones UE-Rusia se han ido deteriorando cada vez más desde 2014, tras la anexión ilegal de la península de Crimea por parte de Rusia y sus operaciones de desestabilización en el este de Ucrania 4 . Entre tales operaciones, cabe citar, más recientemente, la concentración militar rusa a lo largo de la frontera ucraniana, en la península de Crimea y en el mar Negro, que solo se ha disuelto en parte, y el cierre prolongado de zonas del Mar Negro. Además, la implicación de los servicios de inteligencia rusos en acciones perturbadoras en los Estados miembros de la UE ha dado lugar a nuevas dinámicas negativas, como la expulsión de diplomáticos, la prohibición de viajar y la publicación por parte de Rusia de la denominada lista de «Estados hostiles» y las consiguientes restricciones a la representación diplomática. Además, el Gobierno ruso intenta a menudo avanzar en sus relaciones bilaterales con los Estados miembros en detrimento de las relaciones UE-Rusia.
La evolución de la política interna de Rusia, caracterizada por una creciente represión política por parte del Gobierno para preservar el orden político y económico actual, también está afectando cada vez más a las relaciones UE-Rusia. Con las próximas elecciones a la Duma Estatal en septiembre de 2021, la situación de la sociedad civil, los defensores de los derechos humanos y los medios de comunicación independientes en Rusia se ha deteriorado aún más, lo que también ha reducido su capacidad de cooperación con la UE. Los cambios en la Constitución y las leyes represivas sobre los denominados «agentes extranjeros», «organizaciones indeseables» y «extremismo» están reforzando una represión sistemática de los derechos humanos y las libertades fundamentales, pese a que estos están consagrados en la Constitución rusa y en las obligaciones internacionales del país. Además, las autoridades llevan a cabo campañas de desinformación, creando discursos falsos sobre la supuesta «injerencia extranjera» en los asuntos internos rusos, con el fin de disuadir a la oposición real y desacreditar a la sociedad civil. La condena por motivos políticos de Alexei Navalny, tras un intento de asesinato con un agente químico nervioso, la prohibición efectiva de las actividades de su red política, tachándola de «extremista», así como la continua intimidación y represión de medios de comunicación y periodistas independientes, son solo algunos de los ejemplos recientes.
Al mismo tiempo, Rusia adolece de graves y crecientes deficiencias estructurales. La renta real disponible en Rusia ha disminuido un 10 % desde 2013. El país se encuentra en una trayectoria demográfica y socioeconómica declinante, exacerbada por su modelo de negocio, centrado en los combustibles fósiles, una senda presupuestaria desequilibrada y el impacto actual de la pandemia de COVID-19.
A pesar de estas diferencias fundamentales, la UE y Rusia tienen una responsabilidad común primordial en materia de paz y seguridad en el continente europeo. Nos enfrentamos a retos mundiales comunes y estamos interconectados en algunos ámbitos económicos específicos 5 . También estamos vinculados por las mismas obligaciones en organizaciones internacionales como el Consejo de Europa y la OSCE, obligaciones que debemos respetar.
Relaciones económicas UE-Rusia
·Rusia es el quinto mayor socio comercial de la UE; en 2020, representó el 4,8 % del comercio total de mercancías de la UE con el mundo.
·A la inversa, la UE es con mucho el mayor socio comercial de Rusia, ya que representa el 37,3 % del comercio total de mercancías del país.
·La UE es también, de lejos, el mayor inversor en Rusia. En 2019, el volumen de inversión extranjera directa (IED) de la UE ascendió a 311 400 millones EUR (el 75 % del total de IED en Rusia).
·El volumen de IED de Rusia en la UE se estimó en 136 000 millones EUR (tan solo el 1 % del total de IED).
Es evidente que, siempre que las condiciones políticas lo permitan, el potencial de cooperación entre la UE y Rusia es muy considerable. La UE ha presentado una oferta de cooperación sujeta a ciertas condiciones. Sin embargo, el Gobierno ruso persigue activamente objetivos que van en la dirección opuesta: crear un espacio de dependencia en su vecindad, socavar una Europa políticamente unida, reprimir nuestra visión de un orden multilateral basado en normas y crear conflictos en los asuntos internacionales para limitar el papel de la UE y sus socios.
3.Aplicación de los Acuerdos de Minsk
La UE se ha mantenido firme en su apoyo al Cuarteto de Normandía, el Grupo de Contacto Tripartito y la OSCE, en particular por lo que se refiere a los esfuerzos de la Misión Especial de Observación de la OSCE 6 . Aunque la elección del presidente Zelenskyy dio un nuevo impulso a las negociaciones, aún no se han aplicado plenamente las conclusiones de la Cumbre de Normandía de diciembre de 2019. Más preocupante aún es el hecho de que el Gobierno ruso intenta presentarse cada vez más como mediador y no como parte en el conflicto, y exige un contacto directo entre Kiev y las denominadas «repúblicas», lo que es contrario al Protocolo de Minsk. También aumentó en abril de 2021 su presencia militar en la frontera oriental de Ucrania y en la península de Crimea. El acceso de la Misión Especial de Observación de la OSCE al este de Ucrania sigue estando obstaculizado sistemáticamente por las denominadas «repúblicas», y las violaciones del alto el fuego se sitúan en el nivel anterior a julio de 2020. Es probable que esta tendencia persista y Rusia siga careciendo de un enfoque constructivo.
La UE mantiene su apoyo a los formatos e instrumentos existentes. También seguirá haciendo hincapié en su disposición a asumir el liderazgo en la reconstrucción de las regiones afectadas por conflictos una vez se cumplan las condiciones, entre otras cosas incentivando la plena aplicación de los acuerdos de Minsk. Mientras tanto, la UE no cejará en sus esfuerzos por mitigar las consecuencias humanitarias del conflicto.
De hecho, la UE es uno de los mayores donantes humanitarios frente a la crisis en el este de Ucrania. Desde su inicio, la UE ha proporcionado más de 190 millones EUR en ayuda de emergencia, de los cuales 25,4 millones EUR en 2021, y más de 1 000 millones EUR, junto con los Estados miembros, en ayuda humanitaria y de recuperación temprana. La ayuda de la UE beneficia a las personas vulnerables y a las personas más necesitadas a ambos lados de la línea de contacto 7 . La UE también está proporcionando, a través de la Federación Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, ayuda humanitaria a los refugiados ucranianos en Rusia. La ayuda total para ellos desde 2017 asciende a más de 1 millón EUR y, entre otras cosas, se destina a financiar el acceso a servicios sanitarios, vales para alimentos, artículos no alimentarios y ayuda de subsistencia.
La UE ha impuesto tres conjuntos de medidas restrictivas a Rusia como reacción a su anexión ilegal de la península de Crimea y a la actual desestabilización del este de Ucrania 8 . Estas medidas tienen por objeto evitar una nueva escalada o un deterioro de la situación en Ucrania, y son una señal inequívoca del apoyo de la UE a Ucrania y a su integridad territorial, soberanía e independencia. La clara vinculación de estas sanciones con la plena aplicación de los Acuerdos de Minsk está concebida como un incentivo para que el Gobierno ruso contribuya a una solución al conflicto, mientras que la perspectiva de que la UE acuerde sanciones adicionales se concibe como un elemento disuasorio contra el posible empeoramiento de la situación como consecuencia de un comportamiento agresivo por parte de Rusia. La continua y unánime renovación de las sanciones demuestra la unidad y la credibilidad de la UE. Las medidas de la UE han elevado el coste de nuevas agresiones por parte de Rusia y han limitado el uso adicional de capacidades militares y la expansión en Ucrania. Rusia será considerada responsable de cualquier deterioro de las denominadas «repúblicas» 9 . También sigue siendo crucial mantener la coordinación y la unidad existentes, incluidas las sanciones, con socios afines, como el G-7.
Para garantizar el respeto de la independencia, la soberanía y la integridad territorial de Ucrania, así como la plena aplicación de las normas de la UE sobre visados Schengen en Rusia y Ucrania, la UE también ha facilitado orientaciones sobre el no reconocimiento de determinadas categorías de pasaportes internacionales ordinarios rusos expedidos a residentes en la península de Crimea y sobre la tramitación de las solicitudes de visado de residentes en zonas no controladas por el Gobierno de las regiones ucranianas de Donetsk y Luhansk.
4.Refuerzo de las relaciones con los socios orientales de la UE y otros vecinos
La UE sigue ofreciendo a sus socios orientales unas relaciones más estrechas en aras de la prosperidad, la buena vecindad y la reforma. Una Asociación Oriental que funcione correctamente es una buena herramienta para mejorar la estabilidad, la seguridad y la prosperidad de Europa. En marzo de 2020, el Alto Representante y la Comisión propusieron los objetivos a largo plazo de la Asociación Oriental 10 en los ámbitos de la economía, la gobernanza, el medio ambiente y el clima, el entorno digital y la sociedad, haciendo especial hincapié en la resiliencia. La 6.ª Cumbre de la Asociación Oriental, que se celebrará en diciembre de 2021, refrendará una agenda renovada para el período posterior a 2020.
La UE rechaza firmemente la búsqueda por parte de Rusia de una esfera de influencia privilegiada. Los socios orientales tienen un derecho soberano pleno a determinar libremente la amplitud y profundidad de sus relaciones con la UE y otros actores internacionales. Sin embargo, el Gobierno ruso continúa su política de confrontación, utilizando instrumentos políticos tanto «duros» como «blandos» para ejercer presión. Por lo tanto, la política de la UE sigue consistiendo en reforzar la resiliencia de los socios orientales a través de acuerdos bilaterales (como acuerdos de asociación o zonas de libre comercio de alcance amplio y profundo) y un apoyo financiero importante, con especial atención, recientemente, a las reformas necesarias en la economía, la gobernanza y el Estado de Derecho, las transformaciones ecológica y digital y las sociedades inclusivas. En los últimos siete años, se han proporcionado casi 5 000 millones EUR de ayuda en forma de subvenciones, haciendo especial hincapié en la resiliencia frente a las amenazas híbridas y cibernéticas y la desinformación, así como en la cooperación policial y judicial internacional. Además, la UE aportó en 2020 casi 1 000 millones EUR para ayudar a los países a hacer frente a las consecuencias de la COVID-19. La UE también ha proporcionado una importante ayuda macrofinanciera a tres socios orientales.
Por otra parte, la UE ha seguido rebatiendo los intentos del Gobierno ruso de presentarse como mediador y no como parte en los conflictos territoriales que afectan a Ucrania, Georgia y Moldavia. Ha mantenido su política de no reconocimiento en relación con la anexión ilegal de la península de Crimea y la «independencia», apoyada por Rusia, de las regiones separatistas georgianas de Abjasia y Osetia del Sur.
La UE renovó su estrategia para Asia Central en junio de 2019 a fin de intensificar su implicación y contribuir al desarrollo de la región, centrándose en la resiliencia, la prosperidad y la cooperación regional. La UE ha mantenido un diálogo ad hoc con Rusia sobre Asia Central. Sin embargo, la actitud del Gobierno ruso hacia la implicación de la UE en la región sigue siendo negativa, en particular en lo que se refiere a la celebración de acuerdos de colaboración y cooperación reforzados.
5.Refuerzo de la resiliencia de la UE
En los últimos años, la UE ha realizado avances significativos en el refuerzo de su resiliencia frente a los retos que emanan o se están instrumentalizando desde el extranjero. La gestión y aceleración de la doble transición ecológica y digital está potenciando la resiliencia de la UE, haciéndonos cada vez menos dependientes de los suministros extranjeros y de la geopolítica de la energía, y haciendo que tanto el hardware como el software avanzados de nuestras economías sean más resistentes a la influencia extranjera. La revisión de la política comercial 11 y la actualización de la Estrategia Industrial de 2020 12 también han supuesto el establecimiento de medidas concretas para reforzar la autonomía estratégica abierta de la Unión. En general, la Unión se está dotando de instrumentos más autónomos, como el mecanismo de control de las inversiones extranjeras directas 13 , la caja de herramientas 5G o el nuevo instrumento sobre subvenciones extranjeras 14 .
La UE sigue reforzando su resiliencia y la seguridad energética mediante la diversificación de sus fuentes y suministros internacionales y la creación de un mercado único de la energía de la UE, en particular en lo que se refiere al gas. Este objetivo se ha logrado mediante un mejor «hardware» (por ejemplo, nuevas infraestructuras, incluidos interconectores, gasoductos de flujo inverso, más instalaciones de almacenamiento y terminales de gas natural licuado) y también mediante un «software» legislativo más claro que prevé, entre otras cosas, mercados minoristas abiertos y no discriminatorios, la separación de la generación y el suministro de la explotación de las redes, la independencia y la cooperación en la regulación, y la plena aplicación de las normas de competencia de la UE. Las relaciones UE-Rusia en materia de energía se caracterizan por un grado sustancial de interdependencia: Rusia es actualmente el primer proveedor de energía de la UE y la UE es, con diferencia, el primer destino de exportación de energía de Rusia. Otros retos relacionados con la energía incluyen los riegos en materia de ciberseguridad de las instalaciones energéticas de la UE y la adquisición, por parte de agentes rusos controlados por el Estado, de activos estratégicos en la Unión y en países vecinos cercanos. Sin embargo, al avanzar decisivamente hacia la descarbonización, nuestra independencia energética seguirá creciendo y disminuirá la dependencia de los suministros rusos. Rusia experimentará una reducción significativa de sus exportaciones de productos energéticos a la UE en los próximos 10-20 años, lo que tendrá inevitablemente un impacto a nivel interno.
Relaciones UE-Rusia en materia de energía
·Rusia representa actualmente el 26 % de las importaciones de petróleo de la UE y el 40 % de las importaciones de gas de la UE.
·Sin embargo, Rusia depende claramente de los mercados energéticos profundos, estables y lucrativos de la UE: casi dos tercios de las exportaciones rusas de petróleo, dos tercios de sus exportaciones de gas y aproximadamente la mitad de sus exportaciones de carbón se destinan a la UE, mientras que solo el 27 % de sus exportaciones de petróleo y solo el 2 % de sus exportaciones de gas se destinan a China.
·Las exportaciones de energía son fundamentales para el modelo de negocio ruso, ya que representan el 60 % de sus exportaciones totales, el 40 % de sus ingresos presupuestarios y el 25 % de su PIB.
El refuerzo de las capacidades de la UE para hacer frente a las amenazas híbridas ha sido un aspecto esencial de la agenda de seguridad de la UE en los últimos cinco años. Instaurado en respuesta a la anexión ilegal de la península de Crimea y la subsiguiente campaña de desinformación contra la UE, el Marco Común de 2016 15 está creando un amplio marco estratégico de la UE. Se siguió desarrollando en 2018 16 tras el atentado con agentes químicos de Salisbury, en particular en el contexto de un nuevo régimen específico de sanciones de la UE en relación con el uso de armas químicas 17 , y luego a través del despliegue, aún en curso, de la Estrategia de la UE para una Unión de la Seguridad 18 .
La caja de herramientas de lucha contra las amenazas híbridas de la UE está generando resiliencia social frente a las perturbaciones de diferentes ataques híbridos en ámbitos como la protección de infraestructuras críticas, la ciberseguridad, la lucha contra la desinformación, la integridad electoral y el control de la inversión extranjera directa.
Los actores rusos se han vuelto más asertivos en el ciberespacio, y llevan a cabo o permiten actividades informáticas malintencionadas que promueven sus objetivos políticos, amenazan a las sociedades y economías abiertas occidentales y socavan los derechos humanos y las libertades fundamentales. Sin embargo, la UE está reforzando su capacidad de prevenir, disuadir y responder a los ciberataques. La UE también adoptó por primera vez sanciones en respuesta a ciberataques en julio de 2020 19 . Esta respuesta tiene en su punto de mira, en particular, a los piratas informáticos rusos implicados en ciberataques como Cloud Hopper, WannaCry y NotPetya. La Estrategia de Ciberseguridad de la UE de 2020 20 refuerza aún más la resiliencia colectiva de la UE en este ámbito, y la caja de herramientas específicas de la UE 21 ofrece un conjunto completo de medidas sólidas con vistas a garantizar un nivel adecuado de ciberseguridad de las redes 5G en toda la UE. La ciberdefensa es uno de los ámbitos en los que la UE y la OTAN están reforzando su cooperación. La «brújula estratégica» que se adoptará en 2022 proporcionará un marco que ayudará a centrar los esfuerzos de los Estados miembros en materia de seguridad y defensa. A través de la Cooperación Estructurada Permanente y del Fondo Europeo de Defensa, la UE está apoyando a los Estados miembros en el desarrollo de sus capacidades de defensa, garantizando la coherencia con los esfuerzos de la OTAN.
Rusia sigue desplegando actividades de interferencia y manipulación de la información, y utilizando al efecto diferentes tácticas, técnicas y procedimientos. Estas campañas de desinformación se llevan a cabo de manera intencionada y coordinada, con el objetivo de inducir a error, sembrar desconfianza o minar los procesos democráticos. Esta intención ha resultado aún más evidente durante la pandemia de COVID-19, en la que Rusia ha impulsado medidas de desinformación destinadas a socavar la respuesta de la UE 22 .
La UE ha creado una serie de estructuras y adoptado diversas medidas para hacer frente a la interferencia y manipulación de la información en el extranjero. Sigue reforzando su conciencia situacional, aumentando su resiliencia y mejorando su eficacia a la hora de desarticular estas actividades. Con su capacidad de comunicación estratégica, y en particular a través del Grupo de Trabajo East StratCom, la UE detecta, analiza y expone la desinformación rusa. Sigue desarrollando capacidades y colaborando proactivamente con el público tanto dentro de la UE como en los Balcanes Occidentales y los países vecinos. El Sistema de Alerta Rápida conecta las instituciones de la UE con los Estados miembros y socios afines, como el G7 y la OTAN, para permitir respuestas conjuntas. Con el Código de Buenas Prácticas, la UE también ha instaurado un marco claro para que las plataformas en línea puedan hacer frente a este reto. La aplicación del Plan de Acción para la Democracia Europea 23 seguirá reforzando estos instrumentos.
6.Posible cooperación selectiva con Rusia sobre cuestiones de interés para la UE
Según los cinco principios rectores acordados en marzo de 2016, la UE está abierta a una cooperación selectiva con Rusia sobre cuestiones de interés para la UE. La UE tiene intereses de este tipo en ciertos elementos de nuestra agenda verde (clima, medio ambiente y energía), así como en algunas cuestiones de política exterior. La cooperación selectiva en curso en cuestiones como el comercio, los asuntos económicos y digitales, los asuntos de interior y la salud pública ha dado algunos resultados concretos, si bien limitados, mientras que existen importantes escollos, especialmente en los ámbitos del comercio y el transporte.
Poco después de que Rusia se adhiriera al Acuerdo de París y dados los ambiciosos objetivos climáticos de la UE 24 , esta ha reanudado gradualmente los debates entre altos funcionarios sobre el clima con Rusia, en particular a través de la conferencia financiada por la UE que se celebró en Moscú en diciembre de 2020, en vísperas de la COP-26 de Glasgow. Rusia ha estado trabajando en una estrategia a largo plazo y ha actualizado ligeramente su contribución determinada a nivel nacional, aunque todavía goza de un margen considerable para aumentar las emisiones. Además, ha adoptado algunas medidas legislativas dirigidas a actualizar sus políticas climáticas 25 , pero sus esfuerzos recientes podrían generar falsas expectativas 26 . Las autoridades rusas han solicitado cada vez más debates técnicos con la UE sobre el posible impacto de la política climática de la UE en la economía rusa. La UE ha ofrecido debates temáticos, en particular sobre la tarificación del carbono, la adaptación al cambio climático y, posiblemente, el mecanismo de ajuste en frontera por emisiones de carbono.
Rusia comparte más de 2 000 kilómetros de frontera con la UE y se enfrenta a una serie de retos medioambientales que tienen un impacto en la UE y sus Estados miembros. Una cooperación más estrecha podría incluir cuestiones como la gestión de residuos, la reducción de la contaminación transfronteriza y atmosférica, la economía circular, la gestión forestal sostenible y la lucha contra los incendios forestales. Dicha cooperación también tendría un impacto positivo en la lucha contra el cambio climático, cuyos efectos ya afectan perceptiblemente a Rusia, como el derretimiento del permafrost. A corto plazo, la próxima Conferencia de las Partes en el Convenio sobre la Diversidad Biológica brinda una clara oportunidad para una cooperación previa.
Aunque el diálogo entre la UE y Rusia en materia de energía sigue suspendido, hay una serie de cuestiones apremiantes. Debe supervisarse la correcta aplicación del acuerdo sobre el tránsito de gas en Ucrania. Debe completarse asimismo la sincronización de los Estados bálticos con la red y el comercio de electricidad europeos, garantizando al mismo tiempo la continuidad del funcionamiento seguro de la red rusa y bielorrusa.
En cuanto a las cuestiones digitales, los intercambios a nivel operativo con Rusia no se han plasmado en resultados concretos. Sigue siendo importante defender los intereses de la UE, en particular la coordinación sobre el uso de la banda de frecuencias de 700 Mhz 27 y el acceso al mercado ruso por parte de las empresas de la UE. También se debatieron otros temas, como la investigación y la innovación, los macrodatos, la protección de datos, los derechos de autor, la gobernanza de Internet y los vehículos autónomos, aunque no ha habido luego un seguimiento sustancial de esas cuestiones. La UE también debería examinar activamente la política de sustitución de las importaciones de Rusia en las adquisiciones públicas de software y hardware a fin de evitar riesgos y dificultades significativos para la industria digital de la UE.
Por lo que se refiere a las cuestiones de política exterior, persisten las tensiones en los países vecinos de la UE y existe una creciente competencia en otras regiones en las que Rusia está tratando estratégicamente de reafirmar su papel, como los Balcanes Occidentales, el sur del Mediterráneo o el continente africano. No obstante, hay ámbitos en los que el Gobierno ruso ha desempeñado un papel constructivo, como el mantenimiento del Plan de Acción Integral Conjunto (PAIC) con Irán y la garantía de su aplicación plena y efectiva. Lo mismo cabe decir de los actuales esfuerzos diplomáticos desplegados en Viena para facilitar el posible retorno de los Estados Unidos al PAIC y la plena reanudación por parte de Irán de sus compromisos nucleares. En el contexto de Libia, las principales prioridades de la UE son garantizar la actitud positiva del Gobierno ruso con respecto al proceso político en curso y una rápida retirada de sus mercenarios. La opinión de Rusia sobre el proceso de paz en Oriente Próximo se ha mantenido en principio cercana a la de la UE.
En cuanto a Siria, las posiciones de la UE y Rusia difieren considerablemente. El Gobierno ruso apoya al actual régimen de Assad, incluidas las recientes «elecciones presidenciales» del 26 de mayo de 2021. Su intervención militar en Siria puede haber sido decisiva para garantizar la supervivencia del régimen, pero ha socavado aún más la estabilidad y viabilidad del Estado sirio, y contribuido a una crisis humanitaria regional. Para la UE, la única manera de avanzar es una auténtica solución política basada en la plena aplicación de todos los elementos de la Resolución 2254 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, que también abriría la vía a un posible retorno voluntario, seguro y digno de los refugiados. En cualquier caso, la UE seguirá insistiendo ante Rusia acerca de la necesidad de mantener el acceso humanitario a los sirios necesitados, así como sobre la defensa del Derecho internacional humanitario en Siria.
La UE sigue cooperando con Rusia en la Dimensión Septentrional y en la región del Mar Negro. La cooperación en el marco de la asociación en materia de transporte y logística de la dimensión septentrional se centra en el posible intercambio de puntos de vista y mejores prácticas por lo que se refiere a la descarbonización del transporte. También se está debatiendo la participación de Rusia, durante el período 2021-2027, en los programas Interreg relativos a la Cuenca del Mar Negro, la Periferia Septentrional y el Ártico, en los que ha manifestado su interés. Los dirigentes rusos siguen bloqueando la solicitud de la UE de estatuto de observador en el Consejo Ártico, que ahora preside Rusia, aunque ello no ha impedido a la UE contribuir a su labor. Rusia también bloquea el establecimiento de zonas marinas protegidas en el Océano Antártico.
La UE ha mantenido contactos técnicos con Rusia en torno al comercio, que por lo general se han limitado a intercambios de pareceres y con pocos resultados, sobre los numerosos escollos existentes 28 . La mayoría de estos obstáculos proceden de la política de sustitución de las importaciones del Gobierno ruso, que se justifica cada vez más por supuestas razones de seguridad relacionadas con las sanciones. Este problema se añade a las distorsiones significativas ya existentes en la economía rusa inducidas por el Gobierno. Como consecuencia de ello 29 , el clima empresarial y de inversión general en el país sigue deteriorándose. En un contexto relativamente más positivo, la UE y Rusia se han concertado en la reforma de la OMC, incluida la restauración de la solución de diferencias.
El Gobierno ruso ha prohibido la importación de aproximadamente la mitad de los productos agrícolas de los Estados miembros de la UE para permitir el aumento de la producción nacional y ejercer presión sobre el resto del comercio agroalimentario, en particular el vino, las bebidas espirituosas y los alimentos para animales de compañía, a través de diversas restricciones sanitarias y fitosanitarias. En particular, las indicaciones geográficas de la UE siguen utilizándose indebidamente. Sin embargo, el sector agroalimentario de la UE ha sido extraordinariamente resiliente. Con algunas diferencias sectoriales y regionales, en general ha podido encontrar mercados alternativos para que, desde la imposición del embargo, el valor de las exportaciones mundiales de la UE haya aumentado considerablemente 30 .
Algunos diálogos entre expertos en materia de asuntos de interior prosiguen a intervalos variables. Las últimas reuniones del Diálogo sobre Migración UE-Rusia y los comités conjuntos de facilitación de visados y readmisión tuvieron lugar en 2018-2019. Aunque el Gobierno ruso considera importante la cooperación en estos ámbitos, no cumple plenamente sus obligaciones 31 . También se opone a menudo a la posición de UE en los foros internacionales en lo que atañe a lucha contra el terrorismo y la ciberdelincuencia. Las últimas conversaciones de alto nivel en materia de lucha antiterrorista entre la UE y Rusia tuvieron lugar en octubre de 2019. Una resolución de las Naciones Unidas patrocinada por Rusia ha puesto en marcha un espinoso proceso que posiblemente amenace la posición del Convenio de Budapest sobre la Ciberdelincuencia. En el diálogo entre expertos sobre drogas se intercambia anualmente información pertinente.
No hay intercambios técnicos regulares entre la UE y Rusia sobre salud pública, aunque existe una buena cooperación a nivel regional en el marco de la Asociación de la Dimensión Septentrional para la Salud Pública y el Bienestar Social. La Agencia Europea de Medicamentos inició en marzo de 2021 una revisión continua de la vacuna rusa contra la COVID-19 Sputnik V, para evaluar su conformidad con las normas de la UE.
Hay una serie de contactos en curso en ámbitos que van desde la cooperación aduanera al transporte, pasando por cuestiones industriales y de competencia. Estos contactos se mantienen a nivel técnico.
7.Contactos interpersonales y apoyo a la sociedad civil rusa
Rusia sigue siendo un socio importante en términos de movilidad interpersonal. Es el país en el que se expiden más visados Schengen de todo el mundo: entre 3,1 millones y 3,8 millones en 2016-2018, 4,1 millones en 2019 (lo que representa el 27 % del total de visados Schengen expedidos en todo el mundo) y 635 000 en 2020 (26 %). Además, aproximadamente cuatro de cada cinco visados Schengen expedidos en Rusia desde 2016 son para entradas múltiples.
La investigación y la innovación han sido un ámbito importante de cooperación, en particular a través de la participación de entidades rusas en los programas de la UE 32 . Por ejemplo, en el marco de Horizonte 2020, participaron en las acciones Marie Skłodowska-Curie 36 organizaciones diferentes y aproximadamente 520 investigadores rusos. La cooperación se basa en el principio de cofinanciación, con arreglo al cual Rusia apoya a sus propios científicos en proyectos conjuntos o aporta una contribución financiera y material acorde. Los intereses de la UE incluyen el acceso a las principales instalaciones de investigación a gran escala de Rusia, la participación de expertos científicos rusos en la investigación sobre temas relacionados con las prioridades políticas de la UE y los retos mundiales, la facilitación de la adopción de soluciones europeas en Rusia y el mantenimiento de puentes con la comunidad académica de Rusia. Ambas partes han completado los procedimientos internos para renovar el Acuerdo de cooperación científica y tecnológica UE-Rusia por un nuevo período de cinco años, pero la renovación sigue bloqueada debido a una cuestión relacionada con su ámbito territorial. Si bien la renovación garantizaría un marco estable a largo plazo para la cooperación, también es cierto que las reuniones del Comité Mixto del Acuerdo de Cooperación Científica y Tecnológica se celebran anualmente.
Por lo que se refiere a la educación, la juventud y la cultura, la UE apoya el acercamiento a la sociedad rusa, a la comunidad académica y de investigación y a las partes interesadas en el ámbito de la juventud y la cultura a través de los programas de la UE 33 . Rusia ha sido miembro de pleno derecho del Espacio Europeo de Educación Superior y del Proceso de Bolonia. Rusia ocupa el primer puesto entre todos los países socios internacionales que participan en el programa de movilidad internacional de créditos Erasmus+ 2014-2020, con más de 23 000 intercambios académicos bidireccionales de estudiantes y personal.
En el ámbito de la cultura, Rusia puede participar en la Plataforma de Relaciones Culturales. Erasmus+ 2021-2027 prevé la continuación de la cooperación con Rusia en materia de enseñanza superior y juventud, así como nuevas acciones de financiación en materia de educación y formación profesionales e intercambios virtuales. En el marco de Horizonte Europa 2021-2027, la intención es seguir equilibrando los flujos de investigadores entre Rusia y la UE. Las modificaciones recientemente adoptadas de la Ley de Educación 34 podrían tener implicaciones para la cooperación internacional en el ámbito de la educación y la investigación.
Rusia participa actualmente en ocho programas Interreg de cooperación, que siguen siendo uno de los pocos instrumentos de la UE que invierten en proyectos en Rusia a través de las autoridades centrales. Rusia contribuye a los programas a tenor de sus compromisos.
La UE es uno de los principales valedores de la sociedad civil rusa y de las organizaciones de derechos humanos. La acción de la UE en favor de los rusos abarca una amplia gama de ámbitos, como el apoyo a los derechos universales, la alfabetización mediática, los jóvenes, las mujeres, la igualdad de género, la inclusión social, las personas mayores, las mujeres y los niños, las personas con discapacidad, los migrantes, las personas pertenecientes a comunidades minoritarias, las víctimas de violencia doméstica, los presos y otros grupos marginados y vulnerables. La UE también financia el Foro de la Sociedad Civil UE-Rusia. La actuación de la UE ha sido crucial para que las organizaciones de la sociedad civil rusa puedan proseguir sus actividades a pesar de un entorno muy represivo y cada vez más restrictivo, así como para aumentar la sensibilización y facilitar información factual correcta sobre la UE y otros temas importantes.
Como se ha indicado anteriormente, el marco jurídico más restrictivo 35 , la supresión de las voces independientes y las limitaciones de las libertades fundamentales en Rusia imponen importantes obstáculos al trabajo de la sociedad civil. Varios periodistas independientes y defensores de los derechos humanos han abandonado el país. La UE ha seguido apoyando sin reservas los contactos interpersonales y la sociedad civil como inversión de futuro 36 .
Por último, la UE cuenta ahora con instrumentos específicos contra quienes violan los derechos humanos. Tras su adopción, las primeras inclusiones de entidades y personas en el régimen de sanciones de la UE de alcance mundial en materia de derechos humanos enviaron una clara señal política sobre nuestra voluntad de actuar contra quienes los socavan, también en Rusia 37 .
8.Conclusiones y líneas de actuación
El presente informe expone el estado de las relaciones UE-Rusia en toda su complejidad, identificando claramente los retos y las oportunidades. Rusia sigue siendo nuestro mayor vecino y un importante actor mundial. Sin embargo, como muestra este informe, las decisiones políticas deliberadas y las acciones agresivas del Gobierno ruso en los últimos años han provocado una espiral negativa.
Para hacer frente al reto estratégico que plantean los dirigentes rusos, nuestra aplicación colectiva de los cinco principios ha dado a la UE un propósito y un enfoque de principios en que basar la defensa de nuestros intereses y la promoción de nuestros valores. La UE y sus Estados miembros seguirán actuando con unidad y coherencia, defendiendo sus valores, principios e intereses fundamentales. No deben perseguirse relaciones bilaterales a expensas de los intereses y objetivos comunes de la UE.
La historia, la geografía y las personas vinculan a la UE y Rusia. Sin embargo, una asociación renovada que nos permita aprovechar todo el potencial de una estrecha cooperación parece una perspectiva lejana. En el contexto de la difícil situación política y a la luz de las decisiones estratégicas de Rusia, la UE debe prepararse para un nuevo retroceso en sus relaciones con Rusia, que en estos momentos es la perspectiva más realista.
Nuestra ambición debe ser explorar vías que puedan ayudar a transformar gradualmente la dinámica actual en una relación más previsible y estable.
Para ello, la UE mantendrá canales abiertos de comunicación con Rusia. Esperamos que los dirigentes rusos demuestren una actitud más constructiva y un compromiso a nivel político, y pongan fin a las acciones contra la UE y sus Estados miembros, así como contra terceros países. Se trata de un requisito indispensable para invertir la actual tendencia improductiva y potencialmente peligrosa en esta importante relación.
Según los casos, la UE adoptará una política de rechazo, contención o implicación en sus relaciones con Rusia sobre la base de una sólida comprensión común de los objetivos de ese país y de un enfoque de pragmatismo moral, y en plena conformidad con los cinco principios citados anteriormente.
La UE seguirá rechazando las violaciones de los derechos humanos y defenderá los valores democráticos, especialmente en los foros internacionales, dejando claro que se trata de cuestiones que preocupan directa y legítimamente a todos los Estados de las Naciones Unidas, la OSCE y el Consejo de Europa, y que no se circunscriben a los asuntos internos de un país. El Gobierno ruso debe cumplir sus obligaciones y compromisos internacionales.
La UE seguirá denunciando de forma destacada las violaciones sistemáticas del Derecho internacional por parte de Rusia en Ucrania, Georgia y otros lugares, en particular a través de iniciativas con socios afines. En concreto, pedirá a Rusia que asuma su responsabilidad como parte en el conflicto y que aplique plenamente los acuerdos de Minsk. La UE cuestionará más activamente las falsas narrativas empleadas por Rusia para justificar sus acciones, a todos los niveles. Seguiremos contrarrestando (a través de nuestras prácticas en materia de visados) la política rusa de «pasaportización» en Ucrania.
La UE seguirá respondiendo adecuadamente a las acciones malintencionadas del Gobierno ruso, incluidas las de tipo híbrido. Esta respuesta podría incluir el aumento y la ampliación de sus varios regímenes de sanciones existentes, o la adopción de medidas restrictivas adicionales, en caso necesario.
La UE tratará de limitar los recursos de los que puede disponer el Gobierno ruso para llevar a cabo su política exterior perturbadora. También aplicaremos la legislación de la UE con mayor eficacia para contrarrestar, de manera específica, las actividades delictivas procedentes de Rusia (incluidos los ataques de rescate), junto con nuestros socios afines. Intensificaremos nuestra lucha contra la corrupción y el blanqueo de dinero, en particular mediante una mayor transparencia de los flujos financieros relativos a Rusia. La UE intensificará su acción contra las prácticas coercitivas de terceros países, incluida Rusia, mediante el desarrollo de un nuevo instrumento autónomo que permita dar respuestas eficaces para disuadir y contrarrestar la coacción.
Para contener los intentos de Rusia de socavar los intereses de la UE, la propia Unión debe ser más sólida y resiliente.
Debemos contrarrestar las amenazas y acciones maliciosas de manera más sistemática y conjunta, garantizando al mismo tiempo la coordinación con socios afines, como la OTAN y el G-7. Los Estados miembros deberían coordinar sus respuestas a las acciones de Rusia de manera aún más proactiva.
Debemos seguir desarrollando la ciberseguridad y la capacidad de defensa de la UE, así como sus capacidades de comunicación estratégica. Intensificaremos aún más nuestra acción para afrontar y detener la manipulación de la información y la desinformación, en particular reforzando el marco regulador de las plataformas de redes sociales. La UE está considerando la posibilidad de introducir nuevos instrumentos que permitan imponer costes a los perpetradores de estos actos, también en el marco del Plan de Acción para la Democracia Europea.
Debemos seguir reforzando nuestras capacidades contra las amenazas híbridas, como la Célula de Fusión de la UE contra las Amenazas Híbridas y el Centro Europeo de Excelencia para la Lucha contra las Amenazas Híbridas de Helsinki, así como nuestra cooperación estructurada con la OTAN, y adoptar medidas específicas para proteger mejor los procesos democráticos, las instituciones y la infraestructura electoral de la UE y de los Estados miembros.
Utilizaremos mejor la ventaja que ofrece nuestra transición energética y aplicaremos plenamente las normas del mercado de la energía de la UE. Apoyaremos la seguridad energética de nuestros vecinos, incluida la correcta aplicación del acuerdo sobre el tránsito de gas en Ucrania. Completar la sincronización de los Estados bálticos con la red y el comercio de electricidad europeos sigue siendo una de las principales prioridades.
Intensificaremos el apoyo a nuestros socios orientales, trabajando para aprovechar todo el potencial de la Asociación Oriental. La próxima Cumbre de la Asociación Oriental será una ocasión importante para definir esta agenda común posterior a 2020. El éxito de las reformas políticas y económicas, en particular en los ámbitos del Estado de Derecho, los derechos humanos, la lucha contra la corrupción y la buena gobernanza, reducirá las vulnerabilidades de nuestros socios y servirá como antídoto clave contra los intentos de injerencia y desestabilización de Rusia. Nuestra agenda podría incluir la inversión en asociaciones con nuestros vecinos en materia de seguridad para aumentar aún más su resiliencia.
Para promover sus propios intereses, la UE debería implicar a Rusia en varios retos clave.
La pandemia de COVID-19 ha mostrado el interés común por una cooperación constructiva en materia de salud pública, por ejemplo, en la lucha contra las amenazas transfronterizas para la salud, la mejora de la preparación, el trabajo sobre la resistencia a los antimicrobianos, la convergencia normativa y el acceso a los productos médicos.
A la luz de nuestro interés común por luchar contra el cambio climático y otras cuestiones medioambientales, la UE debería entablar un diálogo más estrecho con Rusia, sobre todo en vísperas de la COP-26 de Glasgow y de la COP-15 sobre la biodiversidad que se celebrará en Kunming. También debería seguir celebrando debates temáticos en estos ámbitos, en particular sobre la tarificación del carbono, las energías renovables, las emisiones de metano, la adaptación al cambio climático y el futuro mecanismo de ajuste en frontera por emisiones de carbono de la UE. Son ámbitos que revisten la máxima importancia para Rusia, habida cuenta de la rápida evolución de la geopolítica energética y de su propia transición hacia una economía hipocarbónica, que arrastra retrasos.
Debería haber una cooperación más técnica con el Gobierno ruso sobre el gran número de escollos de carácter económico existentes, por ejemplo en relación con la sustitución de las importaciones, las barreras comerciales y el control de las subvenciones, aprovechando las ventajas competitivas de la UE. En función de la cuestión de que se trate y en estricta consonancia con las decisiones soberanas de otros países afectados, el compromiso también incluiría un trabajo técnico específico con la Unión Económica Euroasiática, dentro del ámbito de competencias de esta última.
La UE intensificará los contactos interpersonales. Esta intensificación podría contemplar una mayor facilitación de visados (por ejemplo, exenciones de las tasas de visado) para los jóvenes, programas de trabajo y viajes, cooperación académica, ciencia y educación e intercambios de estudiantes.
Por lo que se refiere a la cooperación regional y transfronteriza, debemos seguir impulsando los programas con Rusia, la cooperación en el marco de la Dimensión Septentrional y la cooperación práctica en formatos intergubernamentales regionales, como el Consejo de Estados del Mar Báltico, el Consejo Euroártico de Barents, la región del Mar Negro y el Ártico.
La UE reforzará su apoyo a la sociedad civil rusa y a los defensores de los derechos humanos, aplicando enfoques más flexibles y creativos. Intensificaremos el apoyo a los medios de comunicación independientes en lengua rusa para reforzar la pluralidad de opiniones. También ajustaremos nuestros programas de ayuda en la medida necesaria para garantizar su eficacia y evitar la represión de los socios.
La UE trabajará en la prevención de conflictos y en los mecanismos bilaterales de prevención de conflictos y fomento de la confianza. Cooperaremos en cuestiones regionales (como el PAIC, Oriente Próximo, Libia y Afganistán) y mundiales (como la lucha contra el terrorismo y la proliferación nuclear), sobre la base del pleno respeto del Derecho internacional en cuanto eje de un orden internacional basado en normas. La UE seguirá cooperando con Rusia en el marco de organizaciones multilaterales.
Sobre la base de la evolución general y de las orientaciones del Consejo Europeo, la Comisión y el Alto Representante/Vicepresidente pondrán en práctica la agenda que acabamos de exponer.
Por lo que se refiere a la cooperación con la Unión Económica Euroasiática (UEE), antes de forjar una relación entre la UE y la UEE que vaya más allá de los contactos técnicos, es necesario que Rusia dé pasos constructivos hacia una mayor apertura de nuestras relaciones comerciales, incluido el cumplimiento de sus compromisos con la OMC y el respeto de los de otros miembros de la UEE. Cualquier decisión de entablar relaciones formales también está supeditada a un mejor contexto político.
Medidas relativas a la desestabilización del este de Ucrania: listas individuales selectivas de personas y entidades, y medidas económicas específicas destinadas a promover un cambio en las acciones de Rusia en Ucrania, que conduzca a un arreglo pacífico y a una solución política de la crisis de Ucrania. Medidas relativas a la anexión ilegal de la península de Crimea: restricciones económicas, comerciales y financieras específicas destinadas a promover un cambio en la política rusa con respecto a la anexión ilegal de la península de Crimea. Decisión 2014/512/PESC del Consejo de 31.7.2014 y Reglamento (UE) n.º 833/2014 del Consejo de 31.7.2014, Decisión 2014/145/PESC del Consejo de 17.3.2014, Reglamento (UE) n.º 269/2014 del Consejo de 17.3.2014, Decisión 2014/386/PESC del Consejo de 23.6.2014 y Reglamento (UE) n.º 692/2014 del Consejo de 23.6.2014.