COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 18.5.2021
COM(2021) 251 final
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO EMPTY
La fiscalidad de las empresas para el siglo XXI
COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 18.5.2021
COM(2021) 251 final
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO EMPTY
La fiscalidad de las empresas para el siglo XXI
1. El marco de políticas fiscales de la UE
1.1 Contexto
El contexto de la política fiscal sobre las sociedades en la UE ha cambiado radicalmente en el último año. El coronavirus ha afectado profundamente a las sociedades y las economías de Europa y de todo el mundo, y este desafío para la salud pública se ha traducido en la crisis económica más drástica de la historia de la UE, acompañada de un profundo impacto social y de desigualdades crecientes.
La pandemia se ha producido en un contexto de importantes tendencias que condicionan nuestras economías y sociedades, especialmente el envejecimiento de la población, el cambio climático, la degradación medioambiental, la globalización y la transformación del mercado laboral. La pandemia también ha acelerado las tendencias preexistentes favorables a la digitalización, puesto que cada vez más personas y empresas realizan compras, trabajan, interactúan y hacen negocios en línea. Estas tendencias afectan considerablemente a las bases imponibles existentes y hacen necesaria una reflexión sobre la forma que deben adoptar unos marcos fiscales eficientes, sostenibles y equitativos en el futuro, especialmente teniendo en cuenta la estructura tributaria general (véase el recuadro 1).
Asimismo, hoy en día se considera de forma generalizada que los conceptos fundamentales de residencia fiscal y fuente en los que se ha basado el sistema fiscal internacional durante el último siglo están obsoletos. Las prácticas comerciales actuales conllevan a menudo el ejercicio de actividades en un Estado sin tener presencia física en él, una situación para la que no están preparadas las normas actuales, mientras que la digitalización de la economía también ha generado nuevas oportunidades para manipular los principios existentes mediante regímenes de planificación fiscal.
A modo de respuesta, los Gobiernos se han comprometido cada vez más a adoptar un abanico de medidas contra la elusión y la evasión fiscales. Aunque estas medidas han dado buen resultado a la hora de abordar problemas concretos, han añadido más complejidad a la ya existente. Al hilo de múltiples escándalos fiscales, una aplicación rigurosa de las normas en materia de ayudas estatales y la necesidad de financiar el gasto público tras la crisis financiera, a comienzos de la década de 2010 se aceleraron las conversaciones sobre la reforma del marco internacional de imposición sobre las sociedades, que se traducirían en el proyecto sobre erosión de la base imponible y traslado de beneficios (BEPS) 1 , liderado por la OCDE y el G20. Este proceso presentó sus primeros resultados en 2015, que se materializaron en la UE mediante las Directivas contra la elusión fiscal 2 . Las conversaciones internacionales ahora están avanzando hacia una solución global para reformar el obsoleto sistema internacional de imposición sobre las sociedades, una transformación que implica la reasignación de los derechos de imposición y un nivel mínimo de imposición efectiva. La esencia de estas negociaciones determinará la forma del programa fiscal relativo al impuesto sobre sociedades en la UE en adelante, independientemente de que se llegue o no a un acuerdo global específico.
Al mismo tiempo, algunos socios internacionales, como Estados Unidos, ya han anunciado su intención de determinar su programa fiscal relativo al impuesto sobre sociedades de cara a los próximos años, yendo un paso más allá de las conversaciones internacionales o basándose en ellas. Estas acciones reconocen que hacen falta ingresos para financiar la inversión pública a fin de reconstruir mejor, así como respaldar y soportar una recuperación económica inclusiva. Otros países, como el Reino Unido, también han anunciado medidas relativas a la imposición de las sociedades después de la pandemia de COVID-19.
En este contexto, la UE precisa de un marco fiscal sólido, eficiente y equitativo que satisfaga las necesidades de financiación pública, al tiempo que respalde la recuperación y la transición ecológica y digital creando un contexto favorable al crecimiento y la inversión equitativos, sostenibles y generadores de empleo.
1.2 El programa fiscal de la UE
Las acciones de la UE relativas a la imposición sobre las sociedades deben estar integradas en un programa fiscal exhaustivo de la UE. Un elemento central de dicho programa es la necesidad de que la estructura tributaria sea equilibrada, así como que un sistema fiscal guiado por los principios de equidad, eficiencia y simplicidad.
Las siguientes prioridades resultarán fundamentales para lograr esta meta común:
I)Facilitar el crecimiento equitativo y sostenible
El programa fiscal de la UE contribuye al objetivo general de facilitar el crecimiento equitativo y sostenible, respaldando para ello las políticas de la UE de mayor alcance, como el Pacto Verde Europeo 3 , la Agenda Digital de la Comisión, el nuevo modelo de industria para Europa 4 y la unión de los mercados de capitales 5 . Asimismo, debe contribuir a propiciar una recuperación inclusiva en consonancia con los principios del pilar europeo de derechos sociales.
Un sistema fiscal que facilite la transición ecológica constituirá una herramienta fundamental para lograr los objetivos del Pacto Verde Europeo. Las medidas fiscales tendrán que ir acompañadas de otros instrumentos de tarificación medioambiental y de medidas reglamentarias, y también deben tener en cuenta el impacto distributivo a fin de garantizar una transición equitativa.
A escala de la UE, la futura propuesta de reforma de la Directiva sobre fiscalidad de la energía 6 constituirá un avance crucial en este sentido. Dicha revisión complementará otras iniciativas del paquete «Objetivo 55» racionalizando el sistema de tipos impositivos mínimos y eliminando las exenciones y tipos reducidos obsoletos. Como parte del mismo paquete, la Comisión propondrá unos mecanismos de tarificación nuevos y reformados para respaldar los objetivos climáticos de la UE, especialmente un mecanismo de ajuste en frontera por emisiones de carbono y una propuesta de revisión del régimen de comercio de derechos de emisión («RCDE») de la UE. A escala nacional, los Estados miembros deben realizar mayores esfuerzos en poner precio a las externalidades 7 teniendo en cuenta todos los efectos adversos para la sociedad, así como en eliminar gradualmente las subvenciones perjudiciales, especialmente en el marco de las reformas fiscales de mayor envergadura 8 .
En la Comunicación sobre el Decenio Digital 9 , la Comisión estableció los objetivos de la UE para la transición digital para 2030. La fiscalidad debe facilitar esta transición, creando para ello un contexto donde las empresas digitales puedan prosperar. Al mismo tiempo, debe adaptarse el marco fiscal a fin de reflejar mejor las realidades de una economía digitalizada, lo que conlleva la digitalización de la administración tributaria.
El marco fiscal de la UE debe diseñarse de modo que contribuya al fortalecimiento del mercado único para la recuperación europea, en consonancia con el nuevo modelo de industria de 2020 y su actualización adoptada en mayo de 2021 10 , y reduzca los costes de cumplimiento de la normativa tributaria para las empresas, facilite la inversión transfronteriza y propicie el contexto adecuado para que tanto las pymes como las grandes empresas prosperen en una Europa ecológica y digital.
El marco fiscal de la UE también tiene un papel clave que desempeñar a la hora de respaldar el desarrollo de la unión de los mercados de capitales 11 , particularmente eliminando los obstáculos fiscales a la inversión transfronteriza y abordando el sesgo favorable al endeudamiento en el ámbito de la imposición sobre las sociedades.
II)Garantizar una fiscalidad efectiva
Es crucial asegurar la recaudación efectiva de los ingresos tributarios para financiar unos servicios públicos de calidad, y constituye también uno de los requisitos para que la presión fiscal se distribuya de forma equitativa entre los contribuyentes. También contribuye a que las empresas compitan en pie de igualdad, lo que mejora la competencia en la UE. Todos los años, se pierden miles de millones de euros en la UE debido al fraude, la evasión y la elusión fiscales 12 . Las normas tributarias nacionales de los Estados miembros también pueden dar lugar a pérdidas de ingresos fiscales para otros Estados miembros, por ejemplo, cuando se permite pagar intereses y cánones a destinatarios en jurisdicciones de baja tributación o exentas de tributación sin haber abonado los impuestos correspondientes en la UE.
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Recuadro 1: La estructura tributaria de la UE de cara a 2050 Los sistemas fiscales tendrán que modernizarse para reflejar mejor los avances económicos y sociales actuales y futuros. Los presupuestos de los Estados miembros dependen en gran medida de los impuestos sobre el trabajo, incluidas las cotizaciones de seguridad social, que representan más de un 50 % del total de ingresos fiscales en la Europa de los Veintisiete. El IVA supone más de un 15 % de los ingresos fiscales totales, mientras que los derivados de otras bases imponibles, como los impuestos medioambientales (≈ 6 %), los impuestos sobre la propiedad inmobiliaria (≈ 5 %) o los impuestos sobre las sociedades (≈ 7 %) contribuyen relativamente poco 13 . Si bien la composición general de la estructura tributaria en la UE ha permanecido relativamente estable durante las dos últimas décadas 14 , es probable que las megatendencias como el cambio climático y la transformación digital del mercado laboral afecten a la estructura tributaria de los Estados miembros. El envejecimiento de la población y el incremento del trabajo no convencional podrían reducir la capacidad de la fiscalidad del trabajo para generar los mismos ingresos que en la actualidad. Atendiendo al Libro Verde sobre el Envejecimiento 15 y al informe sobre el envejecimiento de 2021 16 , esto nos obligará a replantearnos cómo se grava la actividad laboral y las implicaciones para otras bases imponibles, teniendo en cuenta la necesidad de asegurar unos ingresos sostenibles y la equidad intergeneracional, con el fin de contribuir a la sostenibilidad de los sistemas de protección social. La presión fiscal sobre el trabajo en la UE, tradicionalmente elevada y también con respecto a otras economías avanzadas, tendrá que reducirse más a fin de respaldar la competencia, el empleo y la creación de empleo tras la crisis 17 . Al mismo tiempo, los tipos impositivos sobre el consumo se encuentran ya en su máximo histórico, puesto que se incrementaron los tipos de IVA durante los años posteriores a la crisis financiera. Debe darse prioridad a la limitación del uso ineficiente de tipos de IVA reducidos y exenciones, que a menudo no logran el objetivo político que se pretendía con ellos. Los impuestos relacionados con las conductas, como las tasas medioambientales o sanitarias, siguen adquiriendo cada vez más importancia en las políticas fiscales de la UE. Unos impuestos medioambientales bien diseñados contribuyen a la transición ecológica, ya que envían las señales de precios correctas y ponen en práctica el principio de que quien contamina paga 18 . También generan ingresos que podrían compensar algunas de las reducciones fiscales necesarias sobre el trabajo. Del mismo modo, los impuestos en materia sanitaria, como los que se aplican al tabaco o al alcohol, pueden mejorar la salud pública y salvar vidas, al tiempo que reducen la presión sobre los sistemas públicos de salud. Por último, una estructura tributaria con visión de futuro precisará de una imposición equitativa y efectiva de las rentas de capital, tanto para las personas físicas como las jurídicas. Al mismo tiempo, hará falta una mayor simplificación y la adopción de otras medidas para reducir la complejidad administrativa. Además, los impuestos recurrentes sobre la propiedad inmobiliaria pueden constituir un método relativamente eficiente de incrementar los ingresos fiscales. No obstante, tendrán que abordarse adecuadamente las dificultades distributivas y administrativas relacionadas con la tasación de la propiedad. Atendiendo a estas consideraciones, la Comisión iniciará una reflexión de mayor calado que debería concluir en un Simposio fiscal sobre la estructura tributaria en la UE de cara a 2050, previsto para 2022. Esta reflexión se llevará a cabo teniendo en cuenta los principios mencionados anteriormente, así como el impacto distributivo de los posibles cambios en la estructura tributaria, incluido su impacto para los hogares con bajos ingresos. |
Los principios detallados en este apartado también deberían aplicarse al sistema de financiación del presupuesto de la UE con recursos propios. En consonancia con el mandato del Consejo Europeo y los compromisos contraídos en el Acuerdo Interinstitucional 19 que acompaña al nuevo marco financiero plurianual, la Comisión también realizará propuestas de nuevos recursos propios que contribuirán a los reembolsos a NextGenerationEU. Tras un conjunto inicial de propuestas en julio de 2021, que harán referencia a un mecanismo de ajuste en frontera por emisiones de carbono, un impuesto digital, y una revisión del RCDE de la UE, la Comisión propondrá nuevos recursos propios adicionales que podrían incluir un impuesto sobre las transacciones financieras y un recurso propio vinculado al sector empresarial.
La propuesta sobre un mecanismo de ajuste en frontera por emisiones de carbono formará parte del futuro paquete «Objetivo 55» y tendrá por objetivo reducir el riesgo de fuga de carbono, garantizando para ello que el precio de las importaciones refleje de forma más precisa su contenido de carbono en el caso de que los terceros países no dispongan de políticas climáticas igual de ambiciosas. Asimismo, contribuirá a la consecución de los objetivos climáticos incentivando a los productores de terceros países y los importadores de la UE a que adopten tecnologías de baja emisión de carbono. El mecanismo de ajuste en frontera por emisiones de carbono será plenamente compatible con las obligaciones de la OMC y otras obligaciones internacionales.
Las empresas digitales tienden a pagar menos impuestos que otras empresas, y los que pagan no siempre benefician a los países donde se desarrollan sus actividades. El impuesto digital garantizará una aportación equitativa del sector digital a la financiación de la recuperación en la UE y a la sociedad en general. Estará diseñado de tal modo que sea independiente del futuro acuerdo global sobre la reforma del sistema internacional de imposición sobre las sociedades y sea compatible con las obligaciones de la OMC y otras obligaciones internacionales 20 . Este impuesto será compatible con el objetivo político clave de respaldar y acelerar la transición digital. Una vez establecido, coexistirá con la aplicación de un acuerdo a escala de la OCDE sobre la distribución de una fracción de la base imponible de las mayores empresas multinacionales, cuando dicho acuerdo se ratifique y transponga al Derecho de la Unión.
1.3 ¿Qué significa esto para la fiscalidad de las empresas de la UE?
La imposición sobre las empresas debe garantizar que la presión fiscal se distribuye de manera equitativa entre las empresas y que los ingresos imponibles se distribuyen equitativamente entre las distintas jurisdicciones. El sistema general debería ser sencillo a fin de reducir los costes de cumplimiento de la normativa tributaria y debería facilitar la inversión y el crecimiento, reforzando así el mercado único. A pesar de los progresos realizados para eliminar los obstáculos al mercado único en otros ámbitos, las empresas que llevan a cabo actividades comerciales en la UE todavía tienen que hacer frente a hasta veintisiete sistemas fiscales nacionales distintos. Este entramado de normas fiscales nacionales genera unos costes de cumplimiento de la normativa tributaria innecesarios para las empresas, lo cual desalienta las inversiones transfronterizas en el mercado único. Esto ocurre entre las empresas de mayor tamaño, pero también entre las pymes, las empresas emergentes y otras empresas en busca de crecimiento, expansión y actividad transfronteriza, que proporcionalmente entrañan mayores costes 21 . Asimismo, la coexistencia de normas fiscales da lugar a lagunas y complejidades que pueden generar oportunidades para adoptar planificaciones fiscales agresivas, lo cual supone un obstáculo para unas condiciones de competencia equitativas. Esto afecta negativamente a las inversiones y el crecimiento, así como a la competencia en la UE, en comparación con otros socios internacionales. Las decisiones políticas en el ámbito de la fiscalidad de las empresas también influyen en el apoyo que el sistema fiscal brinda a la inversión. Por último, el sistema fiscal debería minimizar las distorsiones no intencionadas de las decisiones empresariales, por ejemplo, aquellas que resulten favorables al endeudamiento, en lugar de a la financiación mediante fondos propios, y por tanto respaldando la financiación sostenible y a largo plazo de las empresas y la recapitalización de las sociedades que hayan acumulado un nivel de deuda peligrosamente elevado, especialmente a raíz de la crisis de la COVID-19.
En línea con el principio de subsidiariedad, las acciones de la UE en materia de imposición sobre las sociedades debe centrarse en desafíos con una clara dimensión transfronteriza. Esto incluye eliminar los obstáculos al funcionamiento fluido del mercado único y a la inversión transfronteriza que generan las diferencias entre los sistemas fiscales nacionales.
El progreso a escala de la UE debe complementarse con medidas de apoyo nacionales en los ámbitos en que los Estados miembros puedan valorar mejor las necesidades de su economía y sociedad, como el establecimiento del tipo del impuesto sobre sociedades por encima de los niveles mínimos que se acuerden a escala internacional (véase el apartado 2), que seguirá siendo de competencia nacional en la UE, así como medidas nacionales para mejorar la administración fiscal y el cumplimiento de la normativa tributaria. Cuando corresponda, podría incluir otras medidas más específicas, como incentivos fiscales bien diseñados y eficientes, que respalden objetivos políticos más amplios. En estos ámbitos, la UE también puede participar en la determinación de los programas fiscales y en el intercambio de información, así como brindar ayuda financiera para las reformas e inversiones nacionales. El Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, que constituye uno de los elementos fundamentales del programa de recuperación de la UE, y el instrumento de apoyo técnico pueden proporcionar financiación esencial para la modernización y la transformación digital de las administraciones fiscales, al tiempo que respaldan importantes reformas de las políticas fiscales.
La UE ha realizado importantes avances en los últimos años, por ejemplo, adoptando y empezando a aplicar las Directivas contra la elusión fiscal y la Directivas contra la elusión fiscal 22 . A través del Grupo «Código de Conducta» (Fiscalidad de las Empresas), los Estados miembros siguen revisándose mutuamente sus regímenes fiscales a fin de garantizar que satisfacen los principios de competencia fiscal equitativa. Asimismo, el Parlamento Europeo ha tenido mucha actividad en materia tributaria en general, y concretamente en lo que respecta a la fiscalidad de las empresas. Asimismo, en julio de 2020 la Comisión adoptó un ambicioso Plan de Acción 23 para una fiscalidad más equitativa y sencilla y mejor adaptada a las tecnologías modernas y la Comunicación de la Comisión sobre la buena gobernanza fiscal en la UE y más allá de sus fronteras 24 , cuyo objetivo es seguir fortaleciendo la promoción de la transparencia y la fiscalidad equitativa por parte de la UE, tanto a escala europea como mundial.
La presente Comunicación recoge otras medidas en el ámbito de la imposición sobre las sociedades tanto a corto como a largo plazo. La Comisión agilizará las acciones a la hora implantar el futuro acuerdo global sobre la reasignación de los derechos de imposición y un nivel mínimo de imposición efectiva (véase el apartado 2). Asimismo, en los dos próximos años, tomará medidas para abordar los desafíos más inmediatos (véase el apartado 3). Del mismo modo, la Comunicación establece un plan en el que se propone un marco holístico de imposición sobre las sociedades en la UE adaptado a las próximas décadas (véase el apartado 4).
2. La reforma del marco internacional de imposición sobre las sociedades
2.1 Conversaciones actuales a escala global
A petición del G20, el Marco Inclusivo de la OCDE está desarrollando una solución global consensuada para reformar el marco internacional de imposición sobre las sociedades. Las conversaciones se centran en dos grandes líneas de trabajo: el primer pilar (reasignación parcial de los derechos de imposición) y el segundo pilar (nivel mínimo de imposición efectiva para los beneficios de las multinacionales). Los dos pilares pretenden abordar cuestiones distintas, pero relacionadas, que están vinculadas con la globalización y la digitalización crecientes de la economía.
La UE ha promovido de manera sistemática reformas ambiciosas a escala internacional, y las conversaciones globales ahora pueden contar también con la postura favorable de la nueva administración estadounidense. La retirada de la propuesta previa de un «régimen de protección» 25 y la formulación de propuestas concretas y constructivas relacionadas con el primer pilar constituyen un paso importante y plantean la prometedora oportunidad de realizar verdaderos progresos en pos de un acuerdo global sobre la distribución de una parte de la base imponible de las empresas multinacionales. Los anuncios recientes por parte de la administración estadounidense de su intención de reformar el impuesto sobre sociedades nacional constituyen un hito ambicioso y un importante avance de cara a un acuerdo sobre el segundo pilar, que pondrá punto final a la carrera descendente de los tipos tributarios. Los ministros de economía del G20 recientemente han reafirmado su compromiso de alcanzar una solución global y consensuada para mediados de 2021 26 .
El objetivo del primer pilar es adaptar las normas internacionales sobre la imposición de los beneficios empresariales a fin de reflejar la naturaleza cambiante de los modelos de negocio, especialmente la capacidad de las empresas de ejercer su actividad comercial sin presencia física. Este pilar proporcionará a las jurisdicciones de los mercados el derecho a gravar una parte de los beneficios de determinadas empresas no residentes permitiendo la reasignación de una parte de dichos beneficios globales a las jurisdicciones donde el grupo tenga clientes o usuarios, utilizando para ello una fórmula convenida. Las conversaciones sobre el primer pilar inicialmente se centraron en las empresas activas en el sector digital. Sin embargo, la solución propuesta podría ahora simplificarse, al incluir a un número más reducido de empresas multinacionales en su ámbito de aplicación, y al mismo tiempo ampliarse para incluir las multinacionales de mayor tamaño y rentabilidad, independientemente de su sector.
El segundo pilar pondrá coto a la competencia fiscal excesiva garantizando que las empresas multinacionales quedan sujetas a un determinado nivel mínimo de imposición efectiva con respecto a todos sus beneficios anuales. La globalización de las economías y la intensificación del uso de activos inmateriales en las cadenas de valor globales han permitido a determinadas empresas multinacionales trasladar sus beneficios a jurisdicciones de bajo nivel impositivo. El segundo pilar permitirá que las jurisdicciones incrementen los impuestos que abonan las grandes multinacionales al menos hasta un nivel mínimo efectivo, si bien cada país podrá determinar las particularidades de su propio sistema fiscal. Dicho nivel mínimo de imposición efectiva para las empresas limitará las oportunidades de elusión fiscal.
Ambos pilares del futuro acuerdo global coinciden con la visión de la Comisión sobre una fiscalidad de las empresas para el siglo XXI, tal y como se detalla en el apartado 4. Sus objetivos son complementarios, y las conversaciones globales precisan encontrar soluciones a ambos. Estos pilares constituyen avances hacia la consecución de los principios esenciales, a saber, una fórmula de reparto (mediante el uso de una fórmula para la reasignación parcial de los derechos de imposición en el marco del primer pilar) y una definición común de la base imponible. La Comisión está participando activamente en las conversaciones internacionales y está colaborando con los Estados miembros para garantizar que se tienen en cuenta las cuestiones de interés común para la UE (como la compatibilidad con el mercado único y la minimización de la complejidad administrativa), y que las soluciones resultan beneficiosas para la Unión. En sus conclusiones del 25 de marzo de 2021, el Consejo Europeo también reiteró «su clara preferencia por una solución global y su compromiso con esta cuestión», y afirmó que haría todo lo posible por alcanzar una solución consensuada a mediados de 2021 en el marco de la OCDE 27 .
2.2 ¿Cómo se aplicará el acuerdo global en la UE?
Cuando el acuerdo se haya traducido en un convenio multilateral, la aplicación del primer pilar será obligatoria para los países participantes. A fin de garantizar que su aplicación sea uniforme en todos los Estados miembros de la UE, especialmente en aquellos que no son miembros de la OCDE y no participan en el Marco Inclusivo, la Comisión propondrá una Directiva para la aplicación del primer pilar en la UE.
Con el objetivo de garantizar su aplicación uniforme en la UE y su compatibilidad con el Derecho de la Unión, el método principal de aplicación del segundo pilar será una Directiva de la UE que reflejará las normas tipo de la OCDE, con las adaptaciones necesarias. La aplicación de un acuerdo global sobre el nivel mínimo de imposición efectiva también tendrá implicaciones para las Directivas e iniciativas de la UE existentes y futuras (véase el recuadro 2 a continuación).
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Recuadro 2: Interacciones entre un acuerdo sobre el nivel mínimo de imposición efectiva y las iniciativas existentes de la UE La aplicación del segundo pilar tendrá implicaciones para las normas existentes en el marco de las Directivas contra la elusión fiscal, y concretamente para las normas sobre sociedades extranjeras controladas (SEC), que interactuarán con la norma principal del segundo pilar (la cláusula de inclusión de ingresos). Cuando se aplique dicha cláusula en la UE, será necesario explorar la mejor forma de facilitar la interacción entre ambas normas. La transposición del segundo pilar debería allanar el camino hacia un acuerdo sobre la propuesta pendiente para refundir la Directiva sobre intereses y cánones 28 , que el Consejo estudia desde 2011. El objetivo de refundir la Directiva era condicionar los beneficios de esta (que elimina los obstáculos para practicar retenciones a los pagos transfronterizos de intereses y de cánones dentro de un grupo empresarial) a que los intereses estén sujetos a impuestos en el Estado de destino. Algunos Estados miembros sostuvieron que la Directiva sobre intereses y cánones debería ir un paso más allá y establecer un nivel mínimo de imposición en el Estado de destino como condición para beneficiarse de la ausencia de retenciones. Un acuerdo en torno al segundo pilar resolverá esta cuestión. Tal y como refleja la Comunicación de la Comisión sobre la buena gobernanza fiscal en la UE y más allá de sus fronteras 29 , la Comisión propondrá introducir el segundo pilar en los criterios utilizados para evaluar a los terceros países en el marco del procedimiento de elaboración de listas a escala de la UE, a fin de incentivarlos para que se unan al acuerdo internacional. Este planteamiento va en consonancia con el enfoque existente de la UE de utilizar el proceso de elaboración de listas para promocionar las buenas prácticas acordadas a escala internacional. |
3. Un paso más allá del acuerdo de la OCDE: soluciones específicas
Este apartado recoge el programa fiscal de la UE relativo al impuesto sobre sociedades para los próximos dos años con medidas que mejoran el sistema actual, centradas en la doble prioridad de garantizar una imposición equitativa y efectiva y, al mismo tiempo, de promover la inversión y la iniciativa empresarial productivas.
3.1 Garantizar una imposición equitativa y efectiva
Un primer paso para lograr un sistema fiscal más equitativo es conseguir una mayor transparencia pública sobre los impuestos que pagan los grandes agentes económicos. Existe una demanda creciente por parte de los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil de que se garantice mayor transparencia y equidad en lo que respecta a la fiscalidad de las empresas, concretamente en lo relativo al impuesto sobre sociedades.
La Comisión presentará una nueva propuesta para la publicación anual del tipo efectivo del impuesto sobre sociedades para algunas grandes empresas que lleven a cabo actividades comerciales en la UE, utilizando para ello la metodología acordada para los cálculos del segundo pilar. El tipo efectivo del impuesto sobre sociedades proporciona información sobre la proporción de impuesto sobre sociedades que abonan las empresas con respecto a los beneficios que generan, en lugar de con respecto a sus «beneficios imponibles», que pueden reducirse de distintas formas, como deducciones fiscales. Por tanto, la propuesta mejorará la transparencia pública en torno al tipo efectivo real del impuesto sobre sociedades que soportan las grandes empresas en la UE.
La UE también intensificará la lucha contra el uso abusivo de sociedades fantasma (aquellas que, prácticamente o en su totalidad, carecen de presencia sustancial y actividad económica real) a través de una nueva iniciativa legislativa destinada a neutralizar el uso indebido de las sociedades fantasmas con fines fiscales. Si bien diversas acciones a escala de la UE e internacional proporcionan instrumentos para abordar el uso de estructuras fiscales abusivas, aún existe el riesgo de que las personas jurídicas que, prácticamente o en su totalidad, carecen de presencia sustancial y actividad económica sean utilizadas con usos indebidos, como una planificación fiscal agresiva, la evasión fiscal o el blanqueo de capitales. Si bien pueden existir razones válidas para utilizar dichas entidades, es necesario tomar medidas adicionales para abordar las entidades y estructuras creadas principalmente para reducir la deuda tributaria u ocultar las conductas indebidas del grupo o las operaciones a las que pertenecen, cuando carezcan de presencia sustancial y actividad económica real en los países donde estén constituidas.
La propuesta de la Comisión compaginaría acciones como exigir a las empresas que faciliten a la administración fiscal la información necesaria para evaluar si tienen presencia sustancial y actividad económica real, denegar ventajas fiscales relacionadas con la existencia o el uso de sociedades fantasmas abusivas y crear nuevos requisitos de información, control y transparencia fiscales. La Comisión también tiene la intención de tomar medidas para impedir que los pagos de intereses y cánones que salgan de la UE eludan la tributación (la llamada «doble no imposición»).
Al mismo tiempo, la Comisión seguirá utilizando todas las herramientas que tenga a su disposición para garantizar que las empresas pagan la cantidad de impuestos que les corresponda, especialmente mediante la aplicación de las normas en materia de ayudas estatales. Si bien la imposición directa es competencia de los Estados miembros, estos deben ejercerla de manera coherente con el Derecho de la Unión, especialmente con las normas en materia de ayudas estatales.
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Acciones destinadas a garantizar una imposición equitativa y efectiva Acción 1: presentar una propuesta legislativa para la publicación de los tipos impositivos efectivos abonados por las grandes empresas, basada en la metodología acordada en el marco de las conversaciones sobre el segundo pilar de las negociaciones de la OCDE (prevista para 2022). Acción 2: presentar una propuesta legislativa donde se establezcan normas de la Unión para neutralizar el uso indebido de las empresas fantasma con fines fiscales (prevista para el cuarto trimestre de 2021). |
3.2 Facilitar la inversión y la iniciativa empresarial productivas
La fiscalidad tiene un papel importante que desempeñar a la hora de brindar apoyo a las empresas para que inviertan y crezcan, fomentando y facilitando que los empresarios tomen decisiones socialmente deseables. Esta dimensión «facilitadora» de la política fiscal es un elemento particularmente importante para la doble transición ecológica y digital y para la recuperación económica tras la pandemia de COVID-19.
Puesto que las pymes suelen tener un flujo de tesorería más limitado, a menudo tienen menos capacidad que las empresas de mayor tamaño para absorber o financiar las pérdidas. Por esta razón, muchos Estados miembros han actuado rápidamente durante la crisis actual para mitigar la presión fiscal inmediata de las pymes, por ejemplo, mediante el aplazamiento de las obligaciones fiscales. Sin embargo, la consideración de las pérdidas por parte de los Estados miembros sigue siendo muy distinta, y existe margen de mejora del contexto de inversión y crecimiento. Junto con la presente Comunicación, la Comisión va a adoptar una recomendación a los Estados miembros sobre la consideración de las pérdidas a escala nacional que contribuirá a garantizar una competencia leal entre las empresas y a brindarles más apoyo durante la recuperación. Es probable que esto redunde particularmente en beneficio de las pymes. Los servicios de la Comisión también investigarán de manera más general la posibilidad de establecer un tratamiento coordinado transfronterizo de desgravación fiscal por pérdidas para hacer frente a las dificultades que experimentan las pymes y otras empresas en las fases iniciales de su expansión europea.
Habida cuenta del marco fiscal actual, que permite la deducción de los intereses originados en deudas, las normas fiscales existentes entrañan un sesgo favorable a la deuda. Esto significa que una empresa puede deducirse los intereses asociados a una financiación mediante deuda, pero no los costes de financiación mediante fondos propios, como el pago de dividendos, por lo que se las incentiva a que financien las inversiones a través del endeudamiento, en lugar del capital. Esto puede contribuir a una acumulación excesiva de deudas, lo que podría traducirse en efectos indirectos para la UE en su conjunto en el caso de que algunos países afronten grandes oleadas de insolvencia. El sesgo favorable al endeudamiento también menoscaba la financiación de la innovación mediante fondos propios. Este problema se ha vuelto más apremiante al aumentar considerablemente el endeudamiento de las empresas debido a la crisis económica causada por la pandemia de COVID-19. Por tanto, la Comisión presentará una propuesta para abordar el sesgo en favor del endeudamiento en la fiscalidad de las empresas a través de un sistema de subsidios para la financiación mediante fondos propios, contribuyendo así a la recapitalización de las empresas económicamente vulnerables. La propuesta incluirá medidas de prevención de los usos indebidos a fin de garantizar que no se utiliza con fines distintos a los previstos.
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Acciones destinadas a facilitar la inversión y la iniciativa empresarial productivas Acción 3: adoptar una recomendación sobre la consideración de las pérdidas a escala nacional (junto con la presente Comunicación). Acción 4: presentar una propuesta legislativa por la que se cree un subsidio de reducción del sesgo en favor del endeudamiento (prevista para el primer trimestre de 2022). |
4. Un paso más allá del acuerdo de la OCDE: la fiscalidad de las empresas para el siglo XXI en la UE
El consenso sobre la reforma de las normas internacionales de imposición sobre las sociedades constituirá un avance histórico hacia la modernización de la fiscalidad de las empresas a escala global. Por motivos de peso, el acuerdo global sobre el primer pilar se aplicará inicialmente solo a algunas empresas. Para que esta solución funcione a escala global, tendrá que resultar practicable por 139 jurisdicciones, tanto a título individual como entre ellas, que tienen perfiles económicos y niveles de capacidad administrativa diversos. Sin embargo, una Unión Europea estrechamente integrada con su mercado único puede y debe ir un paso más allá.
La ausencia de un sistema común de imposición sobre las sociedades en el mercado único supone un lastre para la competencia debido a las distorsiones de las decisiones de inversión y financiación (cuando estas vienen motivadas por estrategias de optimización fiscal, en lugar de otras consideraciones) y a los elevados costes de cumplimiento de la normativa tributaria por parte de las empresas activas en más de un Estado miembro de la UE. Esto genera una desventaja competitiva con respecto a los mercados de terceros países.
Por tanto, la Comisión propondrá un nuevo marco para la imposición de las rentas de las empresas en Europa (Empresas en Europa: Marco para el impuesto sobre sociedades). Dicho marco constituirá una código normativo único en materia fiscal para las empresas de la UE basado en las características clave de una base imponible común y en la asignación de los beneficios entre los Estados miembros a partir de una fórmula (fórmula de reparto), La propuesta se basará en los progresos logrados en las conversaciones globales, en las cuales ya se manejan estos conceptos, mediante el uso de una fórmula para la reasignación parcial de los beneficios en el marco del primer pilar, y las normas comunes para calcular la base imponible con el objetivo de aplicar el segundo pilar. El marco garantizará que las empresas del mercado único operen sin obstáculos fiscales indebidos. Al mismo tiempo, asegurará que la existencia de discrepancias entre los sistemas de imposición sobre las sociedades en la UE no menoscaba la capacidad de los Estados miembros de recaudar ingresos para financiar las prioridades de gasto nacionales.
Unas normas comunes para determinar la base imponible del impuesto sobre sociedades generarán un contexto considerablemente más sencillo para los grupos empresariales con actividad en el mercado único. En lugar de tener que cumplir veintisiete conjuntos distintos de normas fiscales de imposición sobre las sociedades, un grupo podrá determinar su deuda tributaria en cada uno de los Estados miembros atendiendo a un único conjunto de normas. Esto también allanará el camino hacia una mayor simplificación administrativa, como la posibilidad de que un grupo presente una única declaración del impuesto sobre sociedades en la UE.
Esta nueva propuesta sustituirá a las propuestas pendientes de una base imponible consolidada común del impuesto sobre sociedades (BICCIS) 30 , que serán retiradas.
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La propuesta «Empresas en Europa: Marco para el impuesto sobre sociedades»: §constituirá un código normativo común para los grupos empresariales que desarrollen su actividad en el mercado único en más de un Estado miembro, reduciendo los obstáculos para la inversión transfronteriza, §reducirá los trámites burocráticos y los costes de cumplimiento de la normativa tributaria en el mercado único, mitigando así la carga administrativa de las autoridades fiscales y los contribuyentes, §luchará contra la elusión fiscal y brindará la creación de empleo, el crecimiento y la inversión, §proporcionará una forma más sencilla y equitativa de asignar los derechos de imposición entre los Estados miembros, §garantizará una recaudación fiscal en concepto de impuesto sobre sociedades fiable y predecible para los Estados miembros. |
El marco para el impuesto sobre sociedades consolidará los beneficios de los miembros de la UE involucrados en un grupo multinacional en una única base imponible, que luego serán asignados entre los Estados miembros utilizando una fórmula para su imposición aplicando los tipos del impuesto sobre sociedades nacionales. Las consideraciones clave incluirán cómo ponderar adecuadamente las ventas por destino a fin de reflejar la importancia del mercado en el que una multinacional desarrolla su actividad, así como el modo en que deben reflejarse los activos (incluidos los inmateriales) y la mano de obra (el personal y los salarios) para garantizar una distribución equilibrada de los ingresos fiscales en concepto de impuestos sobre sociedades en los Estados miembros con distintos perfiles económicos.
El uso de una fórmula para asignar los beneficios eliminará la necesidad de aplicar complejas normas sobre los precios de transferencia en la UE para las empresas incluidas en su ámbito de aplicación. En diversos países ya se utilizan distintos tipos de fórmulas de reparto. Por ejemplo, en Estados Unidos, Canadá y Suiza, se usa una fórmula para computar la base imponible a escala regional o subnacional. Por el contrario, los precios de transferencia exigen que las entidades fijen el precio de las transacciones entre los miembros de un mismo grupo multinacional del mismo en que se establecería el precio de una transacción comparable entre dos entidades no relacionadas (el «principio de plena competencia»). Las acciones del proyecto sobre erosión de la base imponible y traslado de beneficios de la OCDE sobre los precios de transferencia han actualizado las directrices internacionales, pero estos principios son difíciles de aplicar y hacer cumplir en una economía moderna que depende de activos inmateriales y no negociados. Los progresos realizados en relación con el primer pilar han puesto de manifiesto el interés en un planteamiento distinto en lo que respecta a la asignación de derechos de imposición utilizando una fórmula para la reasignación de una pequeña parte de la base imponible. El marco para el impuesto sobre sociedades partirá de esta medida y la llevará un paso más allá para crear un sistema sencillo en el mercado único. En contraste con el primer pilar, en que las normas actuales y la reasignación de los beneficios a partir de una fórmula actuarían en paralelo, con el nuevo marco para el impuesto sobre sociedades la fórmula de reparto sustituiría las normas actuales de reasignación de la base imponible dentro del mercado único para las empresas incluidas en su ámbito de aplicación.
Mediante una combinación de la fórmula de reparto y el código normativo común sobre la base imponible, el marco constituirá un paso importante para desarrollar un sistema fiscal de imposición sobre las sociedades más sólido en el mercado único. Si bien los principios de una base imponible común y de la fórmula de reparto ya figuraban en la propuesta previa de una base imponible consolidada común del impuesto sobre sociedades (BICCIS), la nueva propuesta reflejará los cambios significativos en la economía y en el marco internacional que se han producido desde marzo de 2011, cuando se planteó originalmente la BICCIS. En concreto, sus propuestas sobre la definición de la base imponible se basarán en el planteamiento adoptado en el futuro acuerdo global. Asimismo, incluirá una fórmula de reparto distinta que reflejará mejor la realidad de la economía y los desarrollos globales actuales, concretamente teniendo más en cuenta la digitalización.
La Comisión colaborará estrechamente con los Estados miembros en la preparación de esta propuesta, teniendo también en cuenta las consideraciones del Parlamento Europeo, y previa consulta del sector empresarial y los grupos de la sociedad civil.
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Acciones destinadas a desarrollar un marco de imposición sobre las sociedades a largo plazo Acción 5: presentar la propuesta «Empresas en Europa: Marco para el impuesto sobre sociedades» que impulse un código normativo común en materia fiscal y facilite una asignación más justa de los derechos de imposición entre los Estados miembros (2023). |
5. Conclusión
El futuro acuerdo global constituirá un avance decisivo en la reforma del sistema internacional de imposición sobre las sociedades, que abordará importantes desafíos relacionados con la asignación de los derechos de imposición y el nivel mínimo de imposición efectiva a escala mundial. En la UE, debemos basarnos en estos progresos y proponer un programa de imposición sobre las sociedades igual de ambicioso de modo que se garantice una imposición equitativa y efectiva y se brinde apoyo a la inversión y la iniciativa empresarial productivas. Las medidas anunciadas en la presente Comunicación, junto con las labores que ya están en curso, constituirán un paso al frente para la UE y materializarán esta visión de un marco de imposición sobre las sociedades en la UE que esté adaptado a los desafíos del siglo XXI y enfocado hacia un mercado único que funcione adecuadamente.
Este proyecto aúna ahora 139 jurisdicciones de todo el mundo.
Directiva (UE) 2016/1164 del Consejo, de 12 de julio de 2016, por la que se establecen normas contra las prácticas de elusión fiscal que inciden directamente en el funcionamiento del mercado interior (DO L 193 de 19.7.2016, p. 1).
COM(2019) 640 final.
COM(2020) 102 final.
Véase, por ejemplo, COM(2020) 590 final.
Directiva 2003/96/CE del Consejo, de 27 de octubre de 2003, por la que se reestructura el régimen comunitario de imposición de los productos energéticos y de la electricidad (DO L 283 de 31.10.2003, p. 51).
El artículo 191, apartado 2, del TFUE, exige que se fijen precios para las externalidades negativas de la contaminación y otras actividades nocivas, mientras que la Estrategia Anual de Crecimiento Sostenible 2021 insta a los Estados miembros a que incluyan en sus planes de recuperación y resiliencia reformas estructurales, especialmente del sistema tributario, «desplazando, por ejemplo, la presión fiscal del factor trabajo hacia impuestos que produzcan efectos menos distorsionadores» [COM(2020) 575].
A fin de respaldar este proceso, la Comisión adoptará recomendaciones sobre cómo seguir promoviendo instrumentos e incentivos relevantes para aplicar mejor el principio de quien contamina paga y así poner fin a la era de «contaminar gratis», en consonancia con el futuro informe del Tribunal de Cuentas Europeo [COM(2021) 400].
COM(2021) 118 final.
COM(2021) 350 final.
COM(2020) 590 final.
La evasión fiscal a escala internacional por parte de personas físicas supone una pérdida de ingresos fiscales de 46 000 millones EUR al año para los Estados miembros de la UE. Véase ECOPA y CASE (2019), «Estimating International Tax Evasion by Individuals» (Estimación de la evasión fiscal internacional por personas físicas), Taxation Papers 76. Asimismo, se estima que cada año se pierden entre 35 000 y 70 000 millones EUR debido a la elusión del impuesto sobre sociedades en la UE. Véase Dover, R., Ferrett, B., Gravino, D., Jones, E., y Merler, S. (2015), «Bringing transparency, coordination and convergence to corporate tax policies in the European Union» (Dotar de transparencia, coordinación y convergencia a las políticas relativas al impuesto sobre sociedades en la Unión Europea), Servicio de Estudios Parlamentarios, PE 558.773; Álvarez-Martínez, M., Barrios, S., d’Andria, D., Gesualdo, M., Nicodème, G., y Pycroft, J. (2018), «How Large is the Corporate Tax Base Erosion and Profit Shifting? A General Equilibrium Approach» (¿Cómo de profundos son la erosión de las bases imponibles y el traslado de beneficios? Un planteamiento basado en el equilibrio general), CEPR Discussion Papers 12637; y Tørsløv, T., Wier, L., & Zucman, G. (2018), «The Missing Profits of Nations» (Los beneficios perdidos de las naciones), NBER Working Paper 24701.
https://ec.europa.eu/taxation_customs/business/economic-analysis-taxation/data-taxation_en .
Comisión Europea, Informe anual sobre la fiscalidad, edición de 2021, pendiente de publicación.
COM(2021) 50 final, 27.1.2021.
«The 2021 Ageing Report. Economic & Budgetary Projections for the EU Member States (2019-2070)» [Previsiones económicas y presupuestarias para los 28 Estados miembros de la UE (2019-2070)]. Institutional Paper 148. Mayo de 2021.
Entre 2012 y 2020, la cuña fiscal media en la Europa de los Veintisiete para una persona soltera con un salario medio disminuyó en más de dos puntos porcentuales.
Art. 191, apartado 2, del TFUE.
Acuerdo Interinstitucional entre el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea sobre disciplina presupuestaria, cooperación en materia presupuestaria y buena gestión financiera, así como sobre nuevos recursos propios, en particular una hoja de ruta para la introducción de nuevos recursos propios (DO L 433I de 22.12.2020, p. 28).
Esta propuesta será distinta de la propuesta relativa al impuesto sobre los servicios digitales [COM(2018) 148 final] y de la propuesta relativa a la fiscalidad de las empresas con una presencia digital significativa [COM(2018) 147 final], que serán retiradas.
Se estima que los costes de cumplimiento de las obligaciones fiscales de las grandes empresas representan aproximadamente el 2 % de los impuestos que pagan, mientras que en el caso de las pymes el porcentaje se sitúa en torno al 30 %.
https://ec.europa.eu/taxation_customs/sites/taxation/files/resources/documents/tax_survey.pdf .
Directiva 2011/16/UE del Consejo, de 15 de febrero de 2011, relativa a la cooperación administrativa en el ámbito de la fiscalidad (DO L 64 de 11.3.2011, p. 1).
COM(2020) 312 final.
COM(2020) 313 final.
Lo cual, en esencia, habría hecho que la aplicación del primer pilar fuese opcional para las empresas.
https://www.consilium.europa.eu/media/48976/250321-vtc-euco-statement-en.pdf (europa.eu) .
COM(2011) 714 final.
COM(2020) 313 final.
COM(2016) 685 final y COM(2016) 683 final.